Методика разработки и выполнения муниципального бюджета

ь выбирать из числа банков уполномоченный банк путем про-ведения открытого конкурса;

ь осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищ-ных сертификатов;

ь выдавать предусмотренные местным бюджетом ссуды юриди-ческим и физическим лицам при условии обеспечения финансиро-вания расходной части местных бюджетов;

ь получать в кредитных организациях краткосрочные и долго-срочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не имеют права передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставный капитал кредитных ор-ганизаций.

Особое значение в привлечении дополнительных финансовых ресурсов на территории муниципального образования играют муни-ципальные займы.

Договор муниципального займа заключается путем приобрете-ния гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Их выпуск может быть предпринят только в целях реализации программ и про-ектов развития муниципального образования, утвержденных в по-рядке, установленном уставом муниципального образования. Вы-пуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Порядок выпуска муниципальных облигаций определяется законодательством РФ. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства.

Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превы-шать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосроч-ные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год. Размещение, обращение, распространение муниципальных облигаций осуществляются в соответствии с законодательством РФ.

2.2. Разработка муниципального бюджета и анализ его доходных и расходных статей

На муниципальные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финанси-рование мероприятий по социальному обслуживанию населения в решающей части проводится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ре-сурсов между звеньями бюджетной системы заложены принци-пы самостоятельности территориальных бюджетов, их государст-венной финансовой поддержки, территориального формирова-ния источников и доходов. Исходя из этих принципов доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Собственные или закрепленные доходы -- это средства, принад-лежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступающие в соот-ветствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в тер-риториальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Термин «регулирование бюджетов» широко применяется в теории и практике бюджетной работы. Государство предоставляет территориальным органам власти сверх имеющихся в их рас-поряжении закрепленных доходов финансовые ресурсы, необ-ходимые для выполнения возложенных на них функций. Таким образом, государство регулирует все бюджеты, балансирует их доходы и расходы.

Регулирующие доходы -- это совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоя-щие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т. е. процентные отчис-ления от федеральных и региональных налогов, дотации, суб-венции, средства, полученные из вышестоящих бюджетов по взаимным расчетам, средства, полученные из федерального и региональных фондов финансовой поддержки территорий.

Таким образом, это средства, переданные вышестоящим ор-ганом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона, постановления, решения, распоряжения). Передача средств производится либо заблаговременно, т.е. до начала пла-нируемого года на основании плана регулирования и законода-тельного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Доходную часть территориальных бюджетов характеризуют следующие данные:

Таблица 1

Доходы территориальных бюджетов РФ в 1997г. (млрд, руб.)

Кроме того, в местные бюджеты поступило 77490 млрд. руб. в виде дотаций, субвенций и средств по взаимным расчетам с региональными бюджетами.

Что касается муниципальных бюджетов РА, то здесь дело обстоит следующим образом (см. Таблицу 2) Данные взяты из кн.: О.К. Арутюнян. Бюджет общины. Основные вопросы формирования и использования. Ереван, 2003г. (на арм.яз.) С. 62.:

Таблица 2

Запланированные доходы и выполнение местных бюджетов РА в 2001г.

Собственные доходы не являются основными источниками формирования территориальных бюджетов: в 1994г. их удель-ный вес составил 21%.

Собственные доходы территориальных бюджетов включают следующие налоги и сборы Излагается по кн.: Финансы. Под ред. Л.А.Дробозиной. С. 283.:

1. Налоги, сборы и другие поступления, включая местные налоги и сборы. Из них наиболее крупные налоги и сборы:

ь поступления по административным штрафам и санкциям;

ь сборы, взимаемые автомобильной инспекцией;

ь сборы за регистрацию предприятий, общественных орга-низаций, банков и их филиалов;

ь транспортный налог;

ь налог на рекламу;

ь налог с продаж;

ь сбор за право торговли;

ь дорожный налог;

ь налог на игорный бизнес;

ь лицензионные сборы.

2. Налоги на имущество, в том числе:

ь налог на наследование или дарение;

ь налог на имущество организаций;

ь налог на имущество физических лиц.

3. Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям), в том числе:

ь доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности;

ь доходы от продажи земли;

ь доходы от продажи квартир гражданам.

4. Земельный налог, в том числе:

ь земельный налог и арендная плата за земли сельскохозяй-ственного назначения, включая сельхозугодья в составе лесного фонда;

ь земельный налог и арендная плата за земли несельскохозяйственного назначения;

ь доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы за земли сельскохозяйственного назначенния, земли городов и других населенных пунктов;

ь возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельхозугодий.

5. Средства обязательного медицинского страхования, средства бюджетных и отраслевых фондов.

6. Платежи за пользование недрами и природными ресурсами, в том числе:

ь платежи за пользование недрами;

ь лесные подати, включая арендную плату и плату за земли лесного фонда;

ь плата за воду, забираемую промышленными предпри-ятиями из водохозяйственных систем;

ь плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов;

ь отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов.

Территориальные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет. Однако постоянно увеличивающиеся расходы территориальных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источников, то есть средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.

В соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой системы» в число главных регулирующих доходов территориальных бюджетов входят отчисления от:

ь налога на добавленную стоимость;

ь акцизов;

ь налога на прибыль (доход) предприятий;

ь подоходного налога с физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов территориального бюджета и объема их собственных доходов.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от ре-гулирующих налогов. Их роль заключается не только в обеспече-нии финансовыми ресурсами территориальных органов власти, но вышестоящий бюджет, в повышении эффективности общественного производства на подведомственной им территории.

Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить не-обходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпо-сылки к выравниванию уровней развития отдельных территори-альных единиц, стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

Однако эта система имеет и недостатки. Главный из них за-ключается в наличии элементов субъективности при формировании регулирующих доходов территориальных бюдже-тов. Это выражается в невсегда объективном установлении вели-чины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выбо-ре их состава. Этот недостаток будет устранен с введением в практику бюджетного планирования государственных минималь-ных социальных и финансовых норм, то есть норм минимальной обеспеченности каждого жителя набором социальных благ, в том числе по народному образованию, здравоохранению, жи-лищно-коммунальному обслуживанию и т.д. Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны с учетом климатических, исторических, этнических особенностей и уровня обеспеченности населения этими услугами.

Так как темпы роста расходов территориальных бюджетов превышают темпы роста их доходов (несмотря на отчисления от регулирующих налогов), иногда возникает необходимость в дотациях из вышестоящего бюджета.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидии как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюд-жетов несовершенны. Эти источники лишены стимулирующих средств, они создают у территориальных органов власти ижди-венческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, уменьшает возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций и субвенций, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотационности этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это может привести к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это приведет к ос-ложнению в финансировании плановых мероприятий.

Поэтому, видимо, не везде и не всегда следует стремиться к замене дотации любыми средствами. Представляется, что дота-ция может иметь место в тех населенных пунктах, где в силу ис-торических условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, исторических памятников и других причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование до-ходов. Местные же источники не в состоянии покрыть необхо-димые расходы. Примером могут служить города и поселки-курорты, города - исторические и архитектурные заповедники и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на мес-тах не хватает средств.

С 1994г. в РФ в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Федерации стали использовать средства, полученные из Федерального фонда финансовой под-держки регионов (ФФПР), созданного за счет источников феде-рального бюджета.

Методика формирования ФФПР совершенствуется. Поэтому практически ежегодно в нее вносятся изменения. Например, объем Фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 1999г. был определен в размере 14% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов, контроль за поступлением ко-торых осуществляет Государственный таможенный комитет РФ.

Средства ФФПР (трансферты) распределены таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям средне-душевые бюджетные доходы субъектов РФ, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, максимально возможного при планируемом объеме ФФПР, уровня.

Индекс бюджетных расходов (ИБР) показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минимальными по РФ затратами для обеспечения одного и того же уровня финансирования бюджетных расходов.

Расчет объема трансферта проводится в следующей последовательности:

ь определяется субъект РФ с наименьшим значением приведен-ных к сопоставимым условиям среднедушевых бюджетных доходов;

ь рассчитывается объем средств, недостающих данному субъ-екту Федерации для доведения его приведенных среднедушевых бюджетных доходов до уровня следующего за ним субъекта РФ;

ь данное значение умножается на индекс бюджетных расхо-дов и численность населения данного субъекта РФ;

ь полученная величина вычитается из планируемого объема ФФПР;

ь данная процедура повторяется для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов РФ до тех пор, пока распределяемые трансферты не превысят планируемый объем ФФПР;

ь уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание, корректируется таким образом, чтобы обеспечить равенство суммы рассчитанных трансфертов и планируемого объема ФФПР.

Развитие экономического потенциала страны, увеличение населения, расширение процесса урбанизации - основные фак-торы увеличения числа и объема территориальных бюджетов.

Рост территориальных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, и, как следствие, расширением социаль-но-бытовой инфраструктуры. В общем объеме территориальных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и поселковых бюджетов.

Рост городских поселений, увеличение числа городских жи-телей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одного жителя в 5-7 раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы роста которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов.

Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части территориальных бюд-жетов. Главными сторонами деятельности территориальных орга-нов власти являются разработка и осуществление планов эконо-мического и социального развития на подведомственной им тер-ритории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населен-ных мест влекут расширение расходов региональных бюджетов. Возрастание расходов связано как с новым строительством, так и с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

Направление расходов территориальных бюджетов РФ харак-теризуют следующие данные (см. Таблицу 3) См.: Там же. С.291.:

Таблица 3

Расходы территориальных бюджетов РФ за 1997г. (млрд. руб.)

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов региональных бюджетов неодинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его региональным органам различ-ного уровня. Так, республиканским, краевым, областным и го-родским органам власти подчинена подавляющая часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяй-ства и торговли, поэтому удельный вес ассигнований на народ-ное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же районных, поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные уч-реждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов прихо-дится на финансирование социально-культурных мероприятий.

Классификацию и структуру расходов местных бюджетов Республики Армении в 2001г. можно проследить в следующей таблице Данные взяты из кн.: О.К. Арутюнян. Бюджет общины. Основные вопросы формирования и использования. С. 93.

:

Таблица 4

Структура расходов местных бюджетов РА в 2001г.

В настоящее время одним из главных направлений исполь-зования финансовых ресурсов должно быть финансирование раз-вития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов.

Территориальным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений, и, в первую очередь, учреждения народного образования и здравоохранения. Поэтому спецификой расходов территориальных бюджетов является значительное преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. Если в краевых, областных и город-ских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах - 60-80%.

В расходах территориальных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов, по проблемам градостроительства, комплексного развития админи-стративно-территориальных единиц, автоматизированных сис-тем управления местным хозяйством и т.д.

Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов территориальных бюджетов на финансирование на-родного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расшире-нием жилищно-коммунального строительства, повышением стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территории населенных пунк-тов ведет к удлинению коммуникаций, к увеличению эксплуата-ционных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, - также важный фактор роста расходов местных бюджетов. Не следует игнориро-вать и тот факт, что с развитием урбанизации повышаются по-требности жителей малых городов, поселков и сельских поселе-ний, где все в больших масштабах развивается коммунальное хозяйство, торговля и т.д.

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сель-ского хозяйства, увеличение числа городов и городского населе-ния усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нару-шениям природной среды. Это отрицательно сказывается на ус-ловиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния окру-жающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих ста-тей расходов территориальных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды.

До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ве-дет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового со-стояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное фи-нансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно ввиду того, что мероприятия не всегда скоордини-рованы, а средства распыляются.

В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирова-ния, в том числе за счет территориальных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансиро-ваться мероприятия по развитию систем водоснабжения и кана-лизации, мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хо-зяйственной деятельности.

Одной из актуальных проблем является улучшение благоуст-ройства городов и сел. Этому должно способствовать более ра-циональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии дейст-вующих в городах служб, которые нередко создают видимость работы, занимаются приписками объемов выполненных работ, получая из городских бюджетов незаработанные средства. Целе-сообразно разбить городские территории на участки и сдавать наряды на их обслуживание на конкурсной основе городским специализированным организациями по благоустройству, жилищно-коммунальным организациям, кооперативам. Конкурсность и состязательность между ними не только будут содействовать экономии средств, но и повышению качества работ по городскому благоустройству.

2.3. Финансовый контроль выполнения муниципального бюджета и его роль в бюджетном процессе

Неотъемлемой составной частью финансовой деятельности го-сударства и муниципальных образований является финансовый контроль.

Страницы: 1, 2, 3, 4