Ключове місце у правовому забезпеченні адміністра-тивної реформи посідає адміністративне право -- найваж-ливіша фундаментальна галузь правової системи України. Воно базується на положеннях Конституції України, зако-нодавчих актах Верховної Ради, актах Президента та Уряду країни, актах центральних і місцевих органів державної виконавчої влади і тісно пов'язано з теоретичними поло-женнями таких суміжних юридичних дисциплін, як теорія держави і права, конституційне (державне) право, цивіль-не право, кримінальне право, кримінальний процес, кри-мінологія, трудове право та інших.

Адміністративне право органічно пов'язано з виконав-чою владою та державним управлінням. Воно виступає обов'язковим інструментом, за допомогою якого здійснюється реалізація державної виконавчої влади у формі дер-жавного управління. Його норми є правовою основою по-будови й ефективного функціонування найбільш активної та потужної державної підсистеми -- апарату державного управління.

Безпосередньо нормами адміністративного права вста-новлюються державно-владні управлінські правовідноси-ни та закріплюються права і обов'язки громадян, а також інших суб'єктів, що не мають владних повноважень, у від-ношеннях з представниками держави; встановлюються ор-ганізаційні та правові засади функціонування всієї систе-ми державної адміністрації; здійснюється розподіл повно-важень між органами державного управління та їх структурними одиницями; визначаються принципи, мето-ди, форми державно-управлінської діяльності.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства ме-тою адміністративно-правового регулювання є встанов-лення і регламентація таких взаємовідносин громадян, якими кожній людині має бути гарантовано реальне до-держання і охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і сво-бод у випадках їх порушення.

В адміністративному праві традиційно виділяють дві частини -- Загальну та Особливу.

Загальна частина адміністративного права об'єднує норми, якими закріплюються основні принципи держав-ного управління, регулюється правове положення його суб'єктів, визначаються методи та форми виконавчо-роз-порядчої діяльності, встановлюється адміністративна від-повідальність, регламентуються процесуально-процедурні питання у сфері державного управління.

Особлива частина адміністративного права об'єднує норми, якими закріплюються правові основи виконавчо-розпорядчої діяльності держави в адміністративно-полі-тичній сфері, в сферах економіки і соціально-культурного будівництва, підприємництва, міжгалузевого управління, а також забезпечення законності в державному управлінні.

Зміст Загальної та Особливої частин адміністративного права взаємозалежні і складають єдине ціле.

1. Адміністративне правопорушення

Поняття адміністративного правопорушення. Пра-вопорушення, як це випливає з самого терміна, є пору-шенням права, акт, що суперечить праву, його нормам, за-кону. Скоїти правопорушення -- означає порушити право.

Кожне окреме правопорушення як явище реальної дій-сності завжди конкретне і має риси, що дозволяють розме-жовувати кримінальні правопорушення (злочини), адмі-ністративні правопорушення, порушення цивільного, тру-дового законодавства тощо.

Конкретність кожного правопорушення полягає в то-му, що воно здійснюється конкретною особою, у певному місці, у певний час, порушує конкретну норму конкрет-ної галузі права, характеризується точно визначеними ознаками.

Вивчення правопорушень та інших правових явищ, які з ними пов'язані, належить до найважливіших завдань будь-якої правової галузі. Не є винятком щодо цього й ад-міністративне право, більше того, тільки адміністративне й кримінальне законодавство містять статті, в яких закріпле-не поняття відповідного правопорушення. У Криміналь-ному кодексі України це ст- 7 "Поняття злочину", в Ко-дексі України про адміністративні правопорушення -- ст. 9 "Поняття адміністративного правопорушення".

У законодавстві інших галузей права подібних статей немає. Тому визначення відповідних видів правопорушень можна знайти лише в науковій літературі.Загальне поняття адміністративного правопорушення, як вже зазначалося, дає ст. 9 Кодексу України про адмі-ністративні правопорушення. В ній розкривається його матеріальний зміст, юридична природа і соціальна сут-ність, а також визначаються важливі ознаки.

Відповідно до даної статті, адміністративним правопо-рушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на державний або громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, і за яку законодавством передбачено адміністративну відпо-відальність.

Необхідно зазначити, що до прийняття нині діючого Кодексу (прийнято 7 грудня 1984 р., введено в дію 1 черв-ня 1985 р.) законодавство України визначення адміністра-тивного правопорушення не містило. У рамках колишньо-го СРСР поняття адміністративного правопорушення на законодавчому рівні вперше було сформульоване в Осно-вах законодавства СРСР і союзних республік про адмініст-ративні правопорушення, що були прийняті 23 жовтня 1980 р. До цього часу визначення адміністративного пра-вопорушення було тільки в науковій літературі.

Так, правила користування засобами морського транс-порту досить великі і містять значну кількість приписів, які зобов'язують особу здійснювати чи не здійснювати певні дії. Проте порушення тільки двох пунктів з цих пра-вил (пошкодження внутрішнього обладнання і куріння у невстановлених місцях на судні) спричиняє накладення адміністративних стягнень (ст. 115 КпАП).

По-п'яте, юридичною ознакою адміністративного пра-вопорушення є об'єкт посягання. Це діяння, що посяга-ють на державний чи громадський порядок, власність, права, свободи громадян, на встановлений порядок управ-ління. Конкретні об'єкти, посягання на які роблять діяння адміністративним правопорушенням, визначені статтями 41--212 Особливої частини КпАП.

Дослідження юридичної природи адміністративного правопорушення, з'ясування його сутності й змісту пов'я-зане з питанням його громадської безпеки.

На відміну від цього визначення злочину, визначення адміністративного правопорушення (ст. 9 КпАП) не вказує на його громадську небезпеку. Більше того, термін "гро-мадське небезпечний вчинок" стосовно адміністративних правопорушень законодавець не вживає. Звідси випливає припущення, що громадська небезпека не визнана універ-сальною властивістю усіх адміністративних правопору-шень (проступків), а матеріальною, загальною їх ознакою є те, що вони "посягають на ...", тобто завдають збитків (заподіюють шкоду) державному і громадському порядку, власності, правам і свободам громадян, установленому по-рядку управління.

Водночас підстав для ствердження, що адміністративні правопорушення не належать до діянь громадське небез-печних, не так багато, як для того, щоб зробити протилеж-ні висновки.

Багаторічна дискусія з цього приводу за участю спеці-алістів у галузі адміністративного, кримінального, цивіль-ного права, теорії права, кримінології підстав для одно-значного висновку не дає. Отже, з даного питання в юри-дичній науці найрельєфніше визначились дві позиції.

Особливою частиною даного Кодексу, але через малозначущість не є громадське небезпечними. Отже, зазначають вони, у праві чітко закріплено, що малозначущий протип-равний вчинок не є громадське небезпечним і не може розглядатися як злочин.

Виходячи з цього положення, можна зробити два висновки.

Перший: ознака суспільної небезпеки властива тільки злочинам, інші правопорушення позбавлені цієї якості.

Другий: адміністративні правопорушення (проступки) не являють собою суспільної небезпеки; це суспільне шкідливі, антигромадські явища. Тому й відрізняються злочини від.адміністративних правопорушень тим, що зло-чини -- діяння суспільне шкідливі, а адміністративні пра-вопорушення -- діяння лише шкодочинні.

Прихильники оцінки адміністративних правопорушень як діянь, що являють собою певну суспільну небезпеку (А. Трайнін, А. Сахаров, М. Шаргородський, А. Піонтков-ський, Н. Малеїн, Є. Додін, Л. Коваль та ін.) виходять з матеріальної єдності усіх правопорушень. І злочини, й ад-міністративні правопорушення, й дисциплінарні провини, й цивільні правопорушення є до певної міри суспільне не-безпечними діяннями. Тому суспільна небезпека -- це оз-нака, властива їм усім без винятку. Відмінність полягає лише в ступені суспільної небезпеки.

Злочини мають підвищений ступінь суспільної небез-пеки. Адміністративним (та іншим) правопорушенням во-на властива "меншою", "невеликою", "невисокою", "не-значною" мірою і не досягає того рівня, з якого почина-ється застосування заходів кримінальної репресії.

Підтвердження цієї позиції, на думку її прихильників, міститься в ч. 2 ст. 1 КК, де йдеться про те, які суспільне небезпечні діяння є злочинними. Звідси випливає обгрун-тований висновок, що поняття суспільне небезпечного ді-яння значно ширше поняття злочину, тобто далеко не всі суспільне небезпечні діяння є злочинами.

Підкріплюють дану точку зору дві обставини.

По-перше, злочини і адміністративні правопорушення як соціальні явища дуже близькі між собою, а межі між ними досить рухливі й надто умовні. Тому нерідко перші з них перетворюються на другі й навпаки. Іншими словами, досить розповсюджені випадки, коли одне й те саме діян-ня на одному проміжку часу може розцінюватись як злочин, а на іншому -- як адміністративний проступок, що тягне за собою покарання.

Так, у 1956 році оцібула встановлена адміністративна відповідальність за дрібне хуліганство. Навіть якщо хулі-ганські вчинки протягом року здійснювались однією й тією ж особою два, три і чотири рази, винний щоразу при-тягався лише до адміністративної відповідальності. У 1960 році за третє дрібне хуліганство, здійснене протягом року, була введена кримінальна відповідальність. 26 липня 1996 року була встановлена кримінальна відповідальність за по-вторне дрібне хуліганство. У 1997 році кримінальну відпо-відальність за дрібне хуліганство відмінили.

Нині, як і в 1956--1960 роках, дрібне хуліганство тягне за собою лише адміністративні санкції.

Чи можна з цього зробити висновок, що в 1969 році суспільне небезпечним діянням стало третє дрібне хулі-ганство, в 1966 році -- уже друге, а до 1977 року це право-порушення втратило суспільне небезпечний характер? Чи відображають наведені правові метаморфози реальну зміну соціальної значущості відповідних діянь? Ні. За вказаний проміжок часу властивості дрібного хуліганства майже не змінилися, а от їх правова оцінка змінилася суттєво.

Отже, все залежить від волевиявлення законодавця, ви-раженого у праві й зумовленого соціально-політичними та іншими потребами суспільства, а також ситуацією, що в ньому склалася.

Тому мав рацію М. Шаргородський, коли ще в 1968 ро-ці писав, що між різними категоріями правопорушень об'єк-тивно існує лише кількісна відмінність у ступені суспільної небезпеки, а якісну відмінність надає законодавець1.

По-друге, про суспільну небезпеку того чи іншого пра-вопорушення можна робити висновок з урахуванням його поширення та результативності боротьби з ним. Тут важко не погодитися з Л. Ковалем, який у зв'язку з цим відзна-чає, що окремо взяті дрібні проступки, такі, як проїзд у громадському транспорті без квитка, торгівля у невстановленому місці тощо, можливо, й не мають чітко вираженої суспільної небезпеки. Однак у своїх сукупності та поши-ренні вони, без сумніву, набувають суспільне небезпечно-го характеру1.

Додати до цього можна тільки таке. Встановлюючи адміністративну відповідальність за ті чи інші діяння, за-конодавець обов'язково бере до уваги їх поширення і не-обхідність боротьби не з окремо взятими випадками, а з явищами, які не можна розцінювати як прояв обставин, що випадково склалися, через виникнення небезпеки для суспільних відносин, які відповідають інтересам держави. Якби це було не так, то не було б необхідності боротися з такими діяннями, як торгівля у невстановлених місцях тощо.

Незважаючи на тривалість дискусії щодо проблеми сус-пільної небезпеки адміністративних правопорушень, мож-на констатувати спільність поглядів її учасників у визнанні негативного характеру усіх правопорушень. Негативна ж оцінка не може полягати в чомусь іншому, крім шкоди і суспільної небезпеки. Тому виникає необхідність з'ясувати співвідношення таких понять, як "шкодочинність" і "суспільна небезпека".

Отже, суспільна небезпека правопорушень (злочинів і адміністративних проступків) полягає саме в тому, що во-ни завдають шкоди правопорядку, громадським і особис-тим інтересам. Шкідливі наслідки мають як кримінальні, так і адміністративні правопорушення. Нешкідливих або байдужих для держави, суспільства, громадян правопору-шень не існує. Не може бути правопорушень суспільне "корисних" або суспільне "безпечних". Усі вони тільки суспільне небезпечні, а відрізняються лише ступенем зав-даної шкоди, тобто ступенем шкодочинності, й саме тому різні за ступенем суспільної небезпеки.

Відмінність адміністративного правопорушення від злочину і дисциплінарного проступку. Розмежування злочинів, адміністративних і дисциплінарних правопору-шень має не лише теоретичне (навчальне, пізнавальне), а й велике практичне значення.

Правильне вирішення цього питання у кожному кон-кретному випадку має принциповий характер, оскільки прямо пов'язане з визначенням засобів і форм державного впливу. Цілком очевидно, що якщо особа за здійснення адміністративного правопорушення буде притягнута до кримінальної відповідальності, чи навпаки, за вчинення злочину -- до адміністративної, -- іміджу правової системи буде завдано шкоди.

Принципові основи розв'язання проблеми відмежуван-ня адміністративних правопорушень від злочинів містять-ся в ст. 9 КпАП і ст. 7 КК України.

Отже найголовнішим критерієм розмежування адмі-ністративних правопорушень є ступінь суспільної небезпе-ки. Керуючись саме цим критерієм, законодавець відно-сить одні діяння до проступків, інші -- до злочинів, і включає їх склад до відповідних кодексів.

Викладене дозволяє назвати й першу ознаку, за якою розмежовують злочини й адміністративні проступки. Цією ознакою буде введення складу правопорушення або в Кодекс України про адміністративні правопорушення, або в Кримінальний кодекс.

Злочин -- це діяння, яке передбачене кримінальним за-коном. Адміністративний проступок -- діяння, передбаче-не нормою адміністративного права. Склад будь-якого злочину може бути встановлений лише законом. Склад ад-міністративних проступків -- як законами, так і підзаконними актами. Так, Положення про обласну. Київську, Севастопольську міську державні адміністрації (від 21 серпня 1995 р.) надає цим органам державної виконавчої влади повноваження затверджувати правила, за порушення яких передбачена адміністративна відповідальність, ст. 152 (по-рушення правил благоустрою), ст. 159 (порушення правил торгівлі на ринках), ст. 182 (порушення тиші в громад-ських місцях) КпАП України.

Це друга характерна ознака.

Третя характерна ознака полягає в тому, що за скоєння адміністративних правопорушень і злочинів встановлені різні за юридичною природою, характером втрат, які заз-нає правопорушник, важкості наслідків заходи державного примусу.

За скоєння адміністративних правопорушень передба-чені адміністративні стягнення. Ст. 24 КпАП до них відно-сить: 1) попередження; 2) штраф; 3) сплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосеред-нім об'єктом правопорушення; 4) конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єк-том правопорушення; 5) позбавлення спеціального права, наданого громадянинові (права керування транспортними засобами, права полювання); 6) виправні роботи; 7) адмі-ністративний арешт; 8) видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України.

За скоєння кримінальних злочинів передбачені пока-рання. До них ст. 23 КК, зокрема, відносить: позбавлення волі, заслання, вислання, штраф тощо, а ст. 24 КК вста-новлює виняткову міру покарання -- смертну кару.

Згідно зі ст. 23 КпАП адміністративне стягнення є мі-рою відповідальності і застосовується з метою виховання правопорушника і попередження правопорушень. Тому заборонні норми КпАП сформульовані таким чином, що карається саме правопорушення, а не винна особа, до якої застосовується покарання.

Згідно зі ст. 22 КК, покарання -- це перш за все кара за вчинений злочин. Покарання виступає як засіб для досяг-нення виправної і превентивної мети покарання. Пока-рання тягне за собою судимість.

Четверта характерна ознака полягає в тому, що кримі-нальні справи розглядають тільки суди, і лише суд визна-чає і призначає те чи інше покарання за злочин. Право розглядати адміністративні справи КлАП надає понад ЗО суб'єктам (статті 218--244).

П'ята характерна ознака полягає в пріоритеті кримі-нальної відповідальності.

Одне й те саме діяння не може бути одночасно і злочи-ном, і адміністративним проступком. У ч. 2 ст. 9 КлАП чітко встановлено, що адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, як-що ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до чинного законодавства кримінальної відпо-відальності.

Однак правоохоронна практика свідчить, що досягти ідеально диференційованого підходу до розмежування зло-чину й адміністративного проступку неможливо. Тому за-конодавець установлює пріоритет кримінальної відпові-дальності: якщо діяння містить ознаки й злочину, й про-ступку, воно визнається злочином, а винний притягаєтья до більш суворої відповідальності. Накласти на нього за те саме діяння й адміністративне стягнення не можна. Разом з тим, притягнення особи до адміністративної відповідаль-ності не перешкоджає порушенню за даним фактом кримі-нальної справи. Отже, адміністративне стягнення, накла-дене раніше за те саме діяння, повинне бути або відмінене, або враховане при обранні судом міри покарання.

Є правопорушення, які завжди кваліфікувалися і будуть кваліфікуватися як адміністративні проступки. Наприклад, безбілетний проїзд в автобусі, знищення межових знаків, торгівля у невстановлених місцях, недбале зберігання паспорта, що спричинило його втрату. В подібних ситуаціях перед правозастосовувачем навіть не виникає питання про розмежування проступку й злочину.

Разом з цим, відомо багато правопорушень, які залежно від ряду обставин можуть розглядатися або як проступок, або як злочин. У таких випадках, щоб полегшити розмежу-вання складів проступків і злочинів, забезпечити правиль-не застосування санкцій, законодавець закріплює у скла-дах конкретні ознаки.

Так, незаконне полювання (ст. 161 КК) кваліфікується як злочин, якщо діяння вчинене повторно, після притяг-нення винного до адміністративної відповідальності (ст. 85 КпАП);

Порушення правил щодо боротьби з хворобами та шкідниками рослин кваліфікується як злочин (ст. 158 КК), якщо таке діяння призвело до тяжких наслідків. Як-що таких наслідків немає, то діяння розцінюється як адмі-ністративне правопорушення (ст. 105 КпАП);

Порушення правил охорони ліній зв'язку і пошкоджен-ня лінійних і кабельних споруд зв'язку є адміністративним правопорушенням, передбаченим ст. 147 КлАП. Якщо ж ці дії спричинили переривання зв'язку, то вони розціню-ються як злочин (ст. 2051 КК);

Потрава посівів і пошкодження насаджень, скоєні нав-мисно, які завдали значної шкоди, -- діяння, що тягне за собою кримінальне покарання (ст. 159 КК), а скоєні не-навмисно -- адміністративне покарання (ст. 104 КпАП);

Кримінальне каране порушення правил безпеки руху та експлуатації транспорту (ст. 215 КК) відрізняється від ад-міністративне караного (статті 123, 124, 125, 128) такою ознакою, як завдання потерпілому легких або середньої тяжкості тілесних ушкоджень або суттєвих матеріальних збитків;

Проступок і злочин розрізняються також за способом скоєння діяння, формою провини, мотивом правопору-шення та іншими ознаками.

Значна подібність виявляється між адміністративними та дисциплінарними правопорушеннями. І ті й інші є незлочинними правопорушеннями. Їх розслідування, застосу-вання санкцій за їх скоєння здійснюються в процесі вико-навчо-розпорядчої діяльності. Ступінь суспільної небезпе-ки адміністративних і дисциплінарних правопорушень практично рівнозначний. Підтверджує дану обставину те, що особи, на яких поширюється дія дисциплінарних ста-тутів, за адміністративні правопорушення несуть дисцип-лінарну відповідальність.

Мають вони й інші схожі риси (винність, протиправність).

Однак це різні правові явища. Суть відмінностей між ними у такому.

По-перше, вони мають неоднакову правову природу й нормативну базу. Адміністративні проступки зафіксовані в законодавстві про адміністративні правопорушення, яке в даний час кодифіковане. Тут дано поняття адміністратив-ного правопорушення, описані конкретні їх склади, вста-новлена підвідомчість, детально регламентуються процесу-альні питання.

По-друге, суб'єктом дисциплінарного проступку є член трудового колективу (робітник, службовець), а суб'єктом контролю і примусу -- керівник цього колективу,

Суб'єктом адміністративного правопорушення є грома-дянин або посадова особа, у якого немає стійких організа-ційних зв'язків із суб'єктами контролю і примусу.

По-третє, дисциплінарний проступок складається з по-рушення тих зв'язків, що покладені на особу як на члена трудового колективу й у зв'язку з його роллю в цьому ко-лективі. Тому дисциплінарна провина -- завжди порушен-ня наявної в організації дисципліни.

Адміністративне ж правопорушення полягає в пору-шенні загальнообов'язкових правил, встановлених для всіх громадян незалежно від того, де вони працюють і яку ви-конують роботу. Правда, у ряді випадків трудові й адмі-ністративно-правові обов'язки можуть збігатися. Це стосу-ється водіїв, робітників торгівлі тощо. У таких випадках скоєні ними порушення є одночасно дисциплінарними і адміністративними.

По-четверте, за дисциплінарні проступки санкції до винного застосовуються керівником того колективу, чле-ном якого є правопорушник (директором підприємства, ректором вузу, командиром частини), або вищестоящим начальником. За адміністративні правопорушення стяг-нення накладаються суб'єктом функціональної влади.

2. Склад адміністративного правопорушення

Поняття складу адміністративного правопорушен-ня. Вчення про склад правопорушення займає одне з цен-тральних місць в адміністративно-правовій науці і має ве-лике практичне значення. По-перше, воно сприяє вияв-ленню найбільш істотних ознак антигромадських діянь, їхньому розмежуванню і встановленню справедливих санкцій; по-друге, допомагає правовим органам правильно кваліфікувати правопорушення й обирати адекватні їм за-ходи впливу; по-третє, дозволяє зрозуміти закон, допома-гає навчанню юристів і правовому вихованню громадян.

Так що ж таке склад проступку? Як він співвідноситься із самим правопорушенням?

Адміністративне правопорушення -- це конкретне діян-ня (факт, явище, подія), що відбулося (мало місце) у ре-альній дійсності.

Склад адміністративного правопорушення -- це абст-рактний опис діяння (події, факту, явища). Такий опис яв-ляє собою фіксацію в законі найбільш типових, що часті-ше за все зустрічаються, характерних ознак проступку. Це опис ще не зробленого, а тільки передбачуваного або мож-ливого діяння.

Реальність значно повніша, яскравіша, життєвіша, ніж його абстракція, тобто склад. Однак для висновку про те, є або ні якесь діяння проступком, його потрібно сполучи-ти, порівняти з цією абстракцією. "Накласти" абстрактний опис (склад) на конкретну подію. Якщо в реальному діянні виявляються ознаки, зафіксовані в складі (абстракції), то його треба визнати правопорушенням.

Таким чином, під складом адміністративного правопо-рушення розуміється встановлена адміністративним зако-нодавством сукупність об'єктивних і суб'єктивних ознак, за наявності яких діяння вважається адміністративним правопорушенням.

Кодекс України про адміністративні правопорушення визнає відсутність у діянні складу (сукупності суб'єктив-них і об'єктивних ознак) адміністративного правопору-шення як обставини, що виключає провадження у справахпро адміністративні правопорушення. Це рівнозначно ви-знанню того, що діяння без таких ознак не є проступком.

Щодо цього виникає питання: скільки ознак у право-порушення, які ці ознаки за своїми юридичними власти-востями, які з них є обов'язковими для визнання діяння адміністративним проступком, тобто утворюють його склад.

Цілком очевидно, що кожне конкретне правопорушен-ня має величезну кількість ознак, що виділяють його із за-гальної маси проступків і роблять особливим, специфіч-ним явищем реальної дійсності.

За своїми юридичними властивостями ці ознаки поді-ляються на: а) які мають юридичне значення (юридичне значущі); б) які не мають юридичного значення (юридич-не незначущі).

Наприклад: при вчиненні дрібного розкрадання (ст. 51 КпАП) вартість викраденого має юридичне значення, а зріст правопорушника, його стать, комплекція, родинний стан, матеріальний стан тощо такого значення не мають, тобто друга ознака юридичне незначуща.

Юридичне знащучі ознаки у свою чергу поділяються на дві групи: по-перше, ознаки, які входять до складу про-ступку (описані в законі) або конструктивні ознаки; по-друге, ознаки, які не входять до складу проступку.

До другої належать обставини, що пом'якшують (ст. 34), обтяжують (ст. 35), виключають (ст. 17) відпові-дальність тощо.

Наявність у діянні конструктивних (які утворюють склад) ознак і робить те або інше діяння адміністративним правопорушенням. Більш того, реальне діяння тільки тоді вважається проступком, коли воно містить всі ознаки складу (відсутність хоча б однієї з них означає відсутністьскладу в цілому). Всі інші його ознаки на таку кваліфіка-цію не впливають.

Як випливає з дефініції (визначення) складу, ці ознаки повинні бути закріплені (описані) у законі. Засіб, за допо-могою якого зазначені ознаки зафіксовані в законі, має важливе значення для розуміння сутності складу адмініст-ративного правопорушення.

Існує, як мінімум, дві точки зору на дану проблему.

Відповідно до першої, ознаки складу проступку закріп-люються в статтях Особливої частини КпАП1. Дана точка зору вважається помилковою, виходячи з таких підстав.

По-перше, вона грунтується на ототожненні статті Особливої частини з нормою закону, що визначає склад проступку. Варто зауважити, що проблема співвідношення норми права і статті нормативного акта давно привертає увагу вчених-юристів. Тут найбільш плідними виявилися дослідження представників кримінального права. З їхніми висновками про те, що стаття закону може бути частиною норми, а норма може міститися в ряді статей і навіть у ряді законодавчих актів, оскільки норма -- це правило, а стаття законодавчого акта -- лише форма викладу думки законо-давця і форма вираження його державної волі, важко не погодитися.

По-друге, аналіз Особливої частини КпАП показує, що диспозиції будь-якої статті не містять повного переліку всіх ознак складу. Наприклад, у них немає вказівок на вік правопорушника, його осудність, намір і т. п. Ці ознаки, будучи загальними для всіх адміністративних правопору-шень, закріплюються нормами Загальної частини КпАП.

Відповідно до другої точки зору, адміністративно-пра-вова норма, що закріплює склад проступку, синтезується з положень Загальної й Особливої частин КпАП. Загальна частина закріплює ознаки, що є обов'язковими для будь-якого проступку (вік, за досягнення якого настає адмініст-ративна відповідальність; форми вини), і в статтях Особ-ливої частини не фігурують. Особлива частина закріплює конкретні (особливі) ознаки адміністративних правопору-шень. Таке "розчленування" адміністративно-правової норми за статтями Загальної й Особливої частин здійснено з єдиною метою: щоб десятки разів не повторювати за-гальні ознаки при визначенні діяння адміністративного правопорушення.

Наприклад, ст. 148 КпАП застерігає: "Пошкодження таксофонів -- тягне за собою накладення штрафу". Дана стаття означає, якщо осудна особа, яка досягла 16 років, умисно пошкоджує телефон-автомат, то компетентний ор-ган вправі накласти на неї адміністративне стягнення у ви-гляді попередження або штрафу. Отже, відповідно до цієї точки зору, з'ясування складу будь-якого адміністративно-го правопорушення в обов'язковому порядку містить ана-ліз статей Загальної й особливої частин КпАП.

Саме ця точка зору, на нашу думку, щонайкраще відпо-відає сьогоднішнім потребам науки і практики.

Усі ознаки складу адміністративного правопорушення взаємопов'язані і взаємозалежні, тобто їхня сукупність яв-ляє собою цілісне системне утворення. Візьмемо для при-кладу дрібне розкрадання (ст. 51 КпАП). Самі по собі такі його ознаки, як державне або колективне майно, намір, досягнення 16-річного віку тощо, взяті як окремо, так і в сукупності, нічого вартого осуду не містять. Але коли вони об'єднуються законодавцем у відповідній нормі як ознаки конкретного протиправного діяння, перед нами виникає юридична модель адміністративного правопорушення (його склад).

З визнання такої властивості складу, як цілісність, вип-ливає дуже важливий висновок: якщо в діянні немає хоча б однієї з ознак, що містяться в складі, то в ньому немає і цього складу, тобто воно не може бути кваліфіковане за конкретною статтею, на основі норми права, що закріп-лює даний склад. Це означає, що в діянні або є інший склад, або немає ніякого.

Велике практичне значення має виділення постійних і перемінних ознак складів правопорушень.

Постійними вважаються ті, що чітко визначені право-вою нормою, теорією або усталеною практикою. Наприклад, чітко зафіксований зміст понять: "вік настання відпо-відальності", "піднаглядний", "контрабанда", "безквитко-вий проїзд", "транспортний засіб", "пішохід", "торгівля з рук" тощо.

Перемінними називають ознаки, зміст яких чітко не за-фіксований. Перший різновид становлять ті ознаки, що містяться в бланкетних нормах і змінюються підзаконними актами, наприклад, законом установлена відповідаль-ність за порушення правил санітарії (статті 42, 43, 107), торгівлі спиртними напоями (ст. 156), благоустрою насе-лених пунктів (ст. 152), тримання собак і кішок (ст. 154), охорони ліній і споруд зв'язку (ст. 147), адміністративного нагляду (ст. 187) і т. д. Ці правила можуть установлювати-ся, змінюватися, скасовуватися органами управління, що тягне зміну ознак відповідних складів.

Так, останніми роками значні зміни спостерігалися в конкретних ознаках такого складу, як порушення правил торгівлі спиртними напоями: встановлювалися і ска-совувалися обмеження часу і місця торгівлі, норм від-пуску, заборонявся продаж спиртного особам у робочому одязі і т. п.

Більш того, на основі цих правил шляхом прийняття індивідуальних актів управління можуть встановлюватися обмеження для конкретних осіб. Недотримання таких об-межень означає порушення самих правил, а звідси і пору-шення відповідних статей КпАП.

Так, начальник органу внутрішніх справ на підставі ст. 10 Закону України "Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі" від 1 грудня 1994 р. має право своєю постановою встановити для під-наглядного такі обмеження: а) заборона виходу з будинку (квартири) у визначений час, який не може перевищувати восьми годин на добу; б) заборона перебування у визначе-них місцях району (міста); в) заборона виїзду чи обмежен-ня часу виїзду в особистих справах за межі району (міста);

г) реєстрація в міліції від одного до чотирьох разів на місяць.

Ці обмеження можуть установлюватися як частково, так і в повному обсязі. Більш того, цей же начальник уже після встановлення обмежень, має право змінювати їх об-сяг як у бік його зменшення, так і в бік збільшення.

Порушення цих обмежень згідно зі ст. 11 Закону при-зводить до притягнення до відповідальності за ст. 187 КпАП, тобто за порушення правил адміністративного нагляду.

Другий різновид перемінних ознак -- оцінні. Зміст та-ких ознак у нормативному порядку чітко не визначається і питання про їх наявність або відсутність вирішується практичними працівниками з урахуванням конкретних обставин. Тому значну роль у розкритті їхнього змісту відіграють теоретичні дослідження.

За ступенем узагальнення розрізняють ознаки: а) за-гальні; б) родові або видові; г) конкретні або одиничні.

Загальні властиві всім складам (протиправність, осуд-ність, вина та ін.).

Родові (видові) характерні для групи складів. Наприклад, для складів, що описують правопорушення в галузі стандартизації, якості продукції, метрології і сертифікації, специфічним буде об'єкт зазіхань -- суспільні відносини, що складаються в даній сфері.

Характеризуючи ознаки, важко обминути одну цікаву обставину. Звичайно законодавець прямо називає ознаки проступку або точно вказує на окремо прийняті і чинні норми, правила тощо, в яких вони містяться. Проте в од-ному випадку, чи то через очевидність факту, чи в резуль-таті відхилень від правил правотворчості, ознака виводить-ся логічним шляхом. Це стосується ст. 180 КлАП "Дове-дення неповнолітнього до стану сп'яніння". У ній не сказано, з якого віку може наставати відповідальність за дане правопорушення. Аналіз статті дозволяє зробити тільки один висновок: за такі дії відповідальність повинна наставати не з 16 років, як установлено загальними прави-лами (ст. 12 КпАП), а з 18 років -- віку повноліття.

Види складів адміністративних правопорушень. Ви-вчення складів адміністративних правопорушень немож-ливе без класифікації, без виділення однопорядкових груп, які прийнято називати видами. Найбільш вдалими реко-мендуються такі класифікації:

1. Залежно від ступеня суспільної небезпеки виділяють склади основні і кваліфіковані.

2. Залежно від характеру шкоди їх поділяють на матері-альні і формальні.

3. Залежно від суб'єкта проступку -- на особисті і служ-бові (посадові).

4. Залежно від структури склади можуть бути однознач-ними й альтернативними.

5. За особливостями конструкції вони поділяються на описові і бланкетні (відсильні).

Коротко зупинимося на характеристиці кожного з пе-релічених видів складів адміністративних правопорушень.

1. Основні і кваліфікаційні склади. Визнаючи те або інше діяння адміністративним правопорушенням і встановлюю-чи за його вчинення санкцію, законодавець враховує, що ступінь суспільної небезпеки однотипних проступків може бути різний. Так, порушення водіями транспортних засо-бів правил проїзду залізничних переїздів характеризується більшою громадською небезпекою, якщо при цьому ви-никла аварійна обстановка (ст. 123).

Виходячи з цієї обставини законодавець у цілому ряді випадків конструює кілька складів адміністративних про-ступків стосовно до одного типу діянь. Такі склади відріз-няються ступенем громадської небезпеки. На більш висо-кий ступінь небезпеки вказують додаткові ознаки, які прийнято називати кваліфікуючими.

Таким чином, ознаки можуть бути основними, тобто такими, що мають місце в кожному випадку вчинення проступку, і кваліфікуючими, тобто такими, що доповню-ють основні.

Основні ознаки утворюють так званий основний склад. За необхідності законодавець доповнює склад кваліфікую-чими ознаками. За їх наявності діяння повинно бути кваліфіковане за статтею, що передбачає більш суворе покарання. Склади з такими ознаками називають квалі-фікованими.

Тут необхідно зазначити, що кримінальне право, на відміну від адміністративного, крім основних і кваліфіко-ваних, знає привілейовні склади, тобто склади з пом'як-шуючими обставинами (для порівняння: ст. 94 КК -- просте вбивство; ст. 95 КК -- вбивство в стані сильного душевного хвилювання; ст. 93 КК -- вбивство з обтяжую-чими обставинами).

2. Матеріальні і формальні склади. До матеріальних на-лежать склади, у яких: а) міститься така ознака, як наста-ння шкідливих матеріальних наслідків антигромадського діяння. Наприклад, пошкодження лісу стічними водами, що спричинило його усихання (ст. 72), знищення лісу в результаті підпалу (ст. 77), дрібне розкрадання державного майна (ст. 51); б) описується дія, що обов'язково спричи-няє шкідливі наслідки, хоча останні законом і не названі:потрава посівів (ст. 104), введення в експлуатацію підпри-ємств без спорудження пристроїв, що запобігають забруд-ненню вод (ст. 59), завідомо неправдивий виклик аварій-них служб (ст. 183).

До формальних (термін умовний) відносять склади, в яких немає ознаки настання шкідливих матеріальних на-слідків. Наприклад, проживання за недійсним паспортом (ст. 197), неявка за викликом у військовий комісаріат (статті 210, 2111), порушення правил в'їзду в прикордонну зону (ст. 202), прийняття паспорта в заставу (ст. 201).

Необхідно підкреслити, що вчинення проступку, пе-редбаченого статтею КпАП, що містить формальний склад, нерідко тягне настання майнового збитку. Наяв-ність збитку в таких випадках не є конструктивною озна-кою складу, але враховується при визначенні розміру стяг-нення. Наприклад, непідготовленість установок, що вико-ристовують газ, до роботи на резервних видах палива (ст. 103), пуск газу без дозволу органів державного газово-го нагляду (ст. 101), порушення технічних умов на вико-нання будівельно-монтажних робіт (ст. 96), порушення інструкцій з безпечного ведення робіт у промисловості (ст. 93).

Завершуючи характеристику матеріальних і формаль-них складів адміністративних правопорушень, зазначимо, що в кримінальному праві в ці поняття вкладається трохи інший зміст. Під матеріальними складами тут розуміються ті, в яких момент закінчення злочину зв'язуєтья з наста-нням суспільне небезпечних наслідків (за вбивство особа притягується лише в тому випадку, якщо в результаті його дій настала чия-небудь смерть); під формальними -- ті, у яких настання суспільне небезпечних наслідків не є озна-кою, тобто для визнання злочину з таким складом достат-ньо встановити, що зроблено заборонене законом діяння. До таких злочинів належить, наприклад, незаконне носін-ня вогнепальної зброї, відповідальність за яке передбачена ст. 22 КК.

Страницы: 1, 2