Реформа- преобразование , вводимое законодательным путём. Процесс преобразования государства, начинаемый властью по необходимости. Конечная цель любой реформы- укрепление и обновление государственных основ, улучшение уровня жизни, сокращение государственных расходов и увеличение доходов.

Самые известные реформы в России:

- отмена крепостного права в 1861 году,

- аграрная реформа Столыпина с 1906 по 1917 годы,

- реформа русской орфографии 1918 года,

- реформа Косыгина 1965 года,

- перестройка- цикл реформ с 1986 по 1991 год,

- реформа российской экономики в 1990-е годы,

- введение единой валюты на территории Европейского союза,

- административная реформа с 1991 года по настоящее время.

1.2 Этапы реформирования

Административную реформу в Российской Федерации- реформу системы государственного управления можно условно разделить на следующие этапы:

- административные преобразования 1991-1999 годы, политическим мотивом которых выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российской Федерации,

- следующий этап административной реформы, проведённый в 2003-2005 годы, преследовал политическую цель укрепления государственной власти в стране,

- с 2006 года административная реформа политически ориентирована на построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы.

Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости "потери" важных и необходимых обществу функций.

Проводимые преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательские структуры, наведению должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

1.3 Принципы реформ

Целесообразно проанализировать принципы, которые легли в основу реформирования государственной службы в большинстве развитых стран. Таких принципов несколько:

- принцип демократизации государственного Управления и государственной службы. По мнению западных специалистов, для этого необходимо поставить государственную службу в большую зависимость от интересов общества, обеспечив ее открытость, широкую информированность, коммуникабельность, - принцип распределения полномочий по вертикали, что означает установление новых, паритетных отношений между центральными, региональными и местными органами управления, создание условий общей заинтересованности в повышении эффективности государственной службы,

- принцип ориентации на клиента. Интересы клиента, потребителя продукции административных служб должны стать главной заботой правительства, государственных органов, госслужащих, с этой целью планируется внедрить в систему управления рыночные механизмы , создать такую обстановку, которая заставляла бы управленцев поставить обслуживание клиентов на такой же уровень, как и в самых передовых частных компаниях,

- четвертый принцип - принцип ориентации на конечный результат, прежняя система государственной службы была больше ориентирована на процесс, чем на результат, теперь в основу оценки деятельности всех государственных служб в США и других странах поставлен иной, по сравнению с затратным, критерий - конечный результат, - пятый принцип - принцип рентабельности находит свое выражение в экономном расходовании правительством государственных средств на свою собственную деятельность, это достигается разными путями, например, путем сокращения штатов, рационализации управленческих процедур, передачи части управленческих функций частным компаниям, повышения стоимости товаров и услуг, предоставляемых государственным сектором, в том числе государственной службой и т.д.,

- принцип простоты управления, вызван к жизни необходимостью повышения уровня оперативности управления, требует упрощения управленческих структур, процедур выработки и принятия решения, повышения самостоятельности оперативных единиц, ответственности исполнителей за реализацию принятых директив.

1.4 Необходимость проведения административной реформы в России

К концу 90-х годов нарастал разрыв между потребностями российского общества и существовавшим уровнем эффективности функционирования системы исполнительной власти в стране.

Среди наиболее острых проблем государственного управления в первую очередь можно было выделить следующие; - избыточное количество административных функций; - чрезмерное пересечение полномочий федеральных органов исполнительной власти по одним и тем же предметам ведения; - недостаточность государственных функций в тех сферах общественной жизни , где существует конституционная ответственность исполнительной власти, а развитие страны не предусматривает механизмы саморегулирования; - дублирование функций органами исполнительной власти одного уровня; - сочетание в одном федеральном органе исполнительной власти разных видов функций, противоречащие логике экономического и социального развития и приводящее к узковедомственным решениям.

В России до начала административной реформы было искусственное разделение министерств. Например, наряду с Министерством обороны, функционировало Российское агентство по боеприпасам, Российское агентство по обычному вооружению и т.п.

Всем федеральным органам исполнительно власти были присущи вышеперечисленные проблемы.

В результате проведённого анализа эти функции были классифицированы на 3 основные вида:

- правоустанавливающие функции, т.е. выработка основных направлений развития и нормативное регулирование; - правоприменительные функции- регулирование и контроль; - функции по предоставлению государственных услуг и управлению государственным имуществом.

1.5 Задачи административной реформы

В целях устранения всех этих проблем функционирования исполнительной власти в Российской Федерации в качестве приоритетов административной реформы было определено решение следующих задач: - завершение разграничения полномочий между федеральной исполнительной властью и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, применение, где это возможно, механизма взаимного делегирование полномочий; - отказ от некоторых функций государственного регулирования в определённых сферах экономической и общественной жизни; - передача части функций государственного регулирования саморегулируемым организациям в соответствующих профессиональных областях; - определение и законодательное закрепление за исполнительной властью ныне отсутствующих функций и полномочий, необходимых для обеспечения конституционных прав и свобод граждан; - ликвидация дублирования полномочий и функций, закреплённых за федеральными органами исполнительной власти; - разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций в системе федеральных органов исполнительной власти; - дальнейшее совершенствование системы государственной службы в связи с принципами построения и функционирования исполнительной власти.

1.6 Нормативная основа реформы

Правовой основой административной реформы в России стал Указ Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 года.

В Указе была определена новая структура федеральных органов исполнительной власти с полномочиями и регламентом работы, порядком принятия решений каждого из этих органов, а так же федерального правительства в целом.

Согласно Указу было создано 14 Министерств, в подчинении которых находилось 45 Федеральных агентств, служб и надзоров и 2 Федеральные службы непосредственно подчинённые Правительству. Таким образом, общее число Федеральных органов исполнительной власти вновь увеличилось до 71.

Данная структура исполнительной власти была образована следующим образом: - Министерства являются правоустанавливающими органами; - Агентства - правоприменительными и оказывающие государственные услуги; - Службы и надзоры - контролирующие органы.

2. Административная реформа в регионах и за рубежом

2.1 Цели и направления реформы Иркутской области

Субъекты Российской Федерации должны были провести соответствующие преобразования таким же образом. В Иркутской области были выбраны следующие направления деятельности.

О мерах по обеспечению проведения административной реформы в Иркутской области.

В целях реализации на территории Иркутской области административной реформы, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года 1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах", руководствуясь статьей 38(1) Устава Иркутской области:

1. Считать необходимым определить одним из основных направлений деятельности администрации Иркутской области в 2006 году организацию и осуществление мероприятий по проведению на территории Иркутской области административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы исполнительных органов государственной власти Иркутской области и создание благоприятных условий для реализации гражданами и субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

2. Создать Комиссию по проведению административной реформы в Иркутской области (далее - Комиссия).

3. Утвердить прилагаемый состав Комиссии.

4. В составе Комиссии образовать рабочие группы по следующим направлениям:

1) по обеспечению внедрения в исполнительных органах государственной власти Иркутской области принципов и процедур управления по результатам;

2) по обеспечению разработки и внедрения стандартов государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Иркутской области, а также административных регламентов в исполнительных органах государственной власти Иркутской области ;

3) по обеспечению введения механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности исполнительных органов государственной власти Иркутской области;

4) по обеспечению повышения эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Иркутской области и гражданского общества, а также повышения прозрачности деятельности исполнительных органов государственной власти Иркутской области;

5) по обеспечению модернизации системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Иркутской области;

6) по обеспечению оптимизации функционирования органов исполнительной власти Иркутской области, а также формирования необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы в Иркутской области .

5. Руководителям рабочих групп представить секретарю Комиссии:

1) в трехдневный срок предложения по составу соответствующей рабочей группы;

2) в срок до 26 февраля 2006 года предложения о содержании программы и плана мероприятий по проведению административной реформы в Иркутской области по направлению деятельности соответствующей рабочей группы.

6. Рабочей группе по обеспечению повышения эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Иркутской области и гражданского общества, а также повышения прозрачности деятельности исполнительных органов государственной власти Иркутской области обеспечить участие представителей гражданского общества при разработке программы и плана мероприятий по проведению административной реформы в Иркутской области.

7. Секретарю Комиссии, начальнику управления государственной службы и кадров администрации губернатора Иркутской области:

1) в пятидневный срок обеспечить разработку и представить для утверждения проект Положения о Комиссии;

2) в семидневный срок сформировать на основе предложений руководителей рабочих групп и представить для утверждения составы рабочих групп;

3) в срок до 15 марта 2006 года обеспечить подготовку проекта программы и плана мероприятий по проведению административной реформы в Иркутской области с учетом положений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года 1789-р, а также предложений руководителей рабочих групп.

8. Настоящее распоряжение подлежит опубликованию в газете "Восточно-Сибирская правда".

И.о. главы администрации Иркутской области Ю.В. ПАРАНИЧЕВ.

2.2 Административная реформа в Восточной Европе

Государствам Восточной Европы, как и государствам постсоветского пространства, была присуща однотипная советская модель политического и государственного управления, которая базировалась на принципах: единства всей системы государственной власти и управления, руководящей и направляющей роли правящей коммунистической партии, конституционного признания только социалистических форм собственности. Поэтому в целом реформы политического и административного управления имели схожие стартовые условия и общий исторический опыт.

Первые шаги по реформированию административной системы в постсоциалистических государствах были осуществлены еще в начале 90-х годов. Именно в период 1990-1992 гг. принимаются законы, которые отразили новую демократическую концепцию государственной власти и управления, закрепили постсоветские изменения в политической системе и создали правовую базу осуществления административных реформ. Реформы разрушили три главные монополии коммунистического государства: политическую монополию одной партии; принцип унитарности государственной власти и принцип единства государственной собственности.

Основные принципы и направления реформы административного управления были сформулированы исходя из общей стратегической задачи стран Восточной Европы по построению демократического правового государства.

Главные цели, принципы и направления административных реформ в странах Восточной Европы определяются следующими параметрами: - создание эффективной системы административно-государственного управления; - приватизация значительной части государственной собственности как средство повышения эффективности управления экономикой; - правовое закрепление в действующих Конституциях принципа разделения властей.

Кроме того, важными составляющими административной реформы были: - демократизация и децентрализация системы государственного административного управления; - создание правовых гарантий развитию института местного самоуправления; - реформирование государственной службы, включающее в себя изменение системы оплаты труда и стимулирования госслужащих; - создание новой системы обучения, повышения квалификации и развития персонала, методов отбора и найма работников, форм аттестации и оценки выполнения обязанностей; - проведение на практике политики равных возможностей для женщин и национальных меньшинств; - формирование службы высших чиновников.

Одним из основополагающих принципов современных демократических государств Восточной Европы является принцип разделения властей. По своему содержанию он имеет функциональный и организационный аспекты. Функциональный аспект означает разделение властей "по горизонтали", организационный аспект означает разграничение "по вертикали" сфер деятельности между аналогичными органами одного вида, действующими на различных уровнях территориальной организации государства. Он устанавливает определенные правила и нормы взаимоотношений между ними. Организационный аспект проявляется в дифференциации функций управления на национальный, локальный и местный уровни, и, во-вторых, в определении субъекта политической ответственности правительства как высшего государственного органа исполнительной власти. В этом качестве могут выступать либо парламент, либо президент. В первом случае образуется парламентская республика, во втором -- президентская.

В государствах Восточной Европы ведущую роль в процессе формирования правительства играет парламент, хотя инициатива в этом вопросе принадлежит президенту. Фактически президент либо поручает формирование правительства лидеру победившей партии (Болгария), либо назначает главу правительства и министров (Чехия, Словакия, Польша), либо представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партией парламентского большинства (Румыния). Но в любом варианте он, как правило, является одновременно депутатом парламента. Именно парламент избирает (Болгария, Венгрия) членов правительства, либо выражает доверие сформированному президентом правительству (Польша).

В некоторых государствах парламент не только утверждает персональный состав правительства, но и обязан сформулировать свое отношение к программе его деятельности (Польша). Фактически это означает, что он должен либо ее одобрить, выразив доверие, либо отклонить, выразив недоверие. Кроме этого, в ряде стран, как Польша, Венгрия, парламент наделен правом делегирования правительству отдельных законодательных полномочий. Президент является, прежде всего, конституционным главой государства, которого выбирают либо на всеобщих выборах, либо парламентом. Он является гарантом государства, конституции, своеобразным арбитром в системе органов государственной власти, резервным элементом системы управления государством.

Руководство внутренней и внешней политикой в странах Восточной Европы, как правило, возлагается на Правительство. Структура и численный состав правительства государств Восточной Европы на протяжении всего периода реформ постоянно изменяются. Как правило, в правительство входят Председатель правительства, его заместители и министры. Сферу деятельности министра, руководящего отраслью правительственной администрации, определяют законы. В целях обеспечения профессионального, добросовестного, беспристрастного и политически нейтрального выполнения задач государства в учреждениях правительственной администрации действует корпус гражданской службы. Председатель Совета Министров является начальником корпуса гражданской службы.

В странах Восточной Европы министерства являются специализированными органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и задачами министерства. Кроме министерств в систему центральных исполнительных органов государственной власти стран Восточной Европы входят национальные комитеты, национальные управления, национальные агентства, национальные надзоры, национальные комиссии, национальные службы.

В настоящее время организация территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной Европы строится в соответствии с системой административно-территориального деления.

Уменьшение общего числа местных органов власти свидетельствует о стремлении правительств стран Восточной Европы к повышению эффективности деятельности территориального и местного управления, что вписывается и в современные мировые тенденции развития местных органов власти.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью.

2.3 Административная реформа в США

Административные реформы также проводились в США. Белый дом с 1993 года проводит уже тринадцатую по счету реформу. В ней определены политические цели и практические задачи реорганизации государственного менеджмента. На существовавшее основание накладывалось новое содержание. И наиболее важным стало введение элементов коммерческого менеджмента в достаточно жесткую систему государственного управления, осуществлялась революция внутри федерального правительства. Другими словами, на Западе перенимался лучший опыт в обслуживании клиентов от бизнес-менеджеров.

Активность конституционного процесса в странах мира связана с бурными демократическими процессами, расширением демократического содержания прав и свобод личности, изменением взаимоотношений между законодательной, исполнительной и судебной властью. Реформы коснулись и международных региональных структур и организаций. Так, определенные реформы планирует провести Европарламент. После выборов 2009 года количество депутатов Европарламента будет сокращено. В результате этой акции 17 из 27-ми стран Евросоюза потеряют часть зарезервированных за ними депутатских мандатов. В первую очередь сокращения коснутся государств "старой" Европы. Общее число европарламентариев сократится с нынешних 785-ти до 750-ти. Реформа продиктована грядущим принятием "облегченного договора" ЕС, который пришел на смену идее о единой европейской конституции, похороненной на референдумах. Европарламент в настоящее время рассматривает предложение о перераспределении депутатских мандатов между государствами ЕС, согласно которому каждая страна, в зависимости от ее населенности, получит в законодательном органе ЕС от 6-ти до 96-ти мест.

3. Реализация административной реформы в России

3.1 Административные преобразования в период 1991 - 1999 гг.

Изменение принципов и характера деятельности государственного аппарата, всей системы исполнительной власти в Российской Федерации началось сразу после распада СССР. В период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года была произведена департизация государственного аппарата и сформированы новые структуры для управления процессами реформирования экономики страны.

Были проведены следующие преобразования: - упразднение ряда промышленно-экономических министерств и государственных комитетов, на их месте возникли государственно частные акционерные компании; - ликвидация Министерства внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.; - создан Государственный комитет по управлению государственным имуществом, главной задачей которого была приватизация государственной собственности; - создан Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержки новых экономических систем; - созданы Федеральная налоговая служба и полиция, Федеральное казначейство; - упорядочивание системы федеральных органов исполнительной власти; - введение новых принципов управления.

Таким образом, хотя и нельзя сказать , что система была упорядочена, но именно в этот период проведены наиболее массовые и глубокие преобразования системы и структуры исполнительной власти, задавшие основные направления деятельности всей системы государственного управления Российской Федерации.

3.2 Разработка административной реформы 22000-2003 годы

В 2000 году Президентом Российской федерации выбран Путин В.В.

Весной 2000 года обозначились основные направления внутренней политики нового Президента. К их числу можно было отнести: - реорганизацию государства, преследующую цель укрепления ее центра, а также вертикали власти; - создание новой диспозиции во взаимоотношениях государства и бизнес-элиты, означающей отстранение "олигархов" от принятия политических решений; - либерально-рыночные нововведения в экономическую и социальную политику.

Не случайно возвращение к теме административной реформы отмечается уже в Послании Президента Федеральному собранию в 2000 году. В этом Послании основной упор был сделан на функции органов государственного управления, которые, по мнению Президента, "оказались смешаны с функциями коммерческих организаций". "Вакуум власти" был использован для "перехвата государственных функций частными корпорациями". Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты "тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование и лизинг".

Одной из задач административной реформы виделось "выведение" государственных функций из орбиты прямого использования их коммерческими структурами, что вписывалось в общую логику преобразований, направленных на уход от олигархической модели взаимоотношений государства и бизнеса и "равноудаление" крупных финансово-промышленных групп от государственной власти. Вторым важным фактором, повлиявшим на содержание административных преобразований, стала необходимость создания институциональных условий для длительного экономического роста, который, в свою очередь, рассматривался как основа для сохранения и развития российской государственности.

Таким образом, в результате теоретических изысканий в области административной реформы в Российской Федерации в период 2001 - 2003 гг. ее разработчиками была избрана идеология своего рода "разгосударствления власти", утверждающая, что следует, во-первых, предоставить независимым (хотя и "государственным") агентствам свободу действий по распоряжению государственными ресурсами при косвенно регулирующей роли государства и, во-вторых, передать в частные руки все те функции государственных органов, принять которые бизнес сочтет для себя выгодным.

При этом была принята следующая схема административного реформирования.

Сначала в обществе формируются общепризнанные (или навязанные "сверху") представления о целях ("конечных" результатах деятельности) государства, о том, как с ними соотносятся полномочия высших органов власти и о том, как "промежуточные" результаты отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с "конечными" результатами деятельности государства.

Далее высшие органы исполнительной власти государства переуступают часть своих полномочий ("промежуточных" целей, результатов) автономизированным агентствам; агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий (достижения "промежуточных" результатов) по оказанию конкретных услуг гражданам и бизнесу.

Результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства.

Наконец, все государственные служащие в составе указанных агентств становятся подобием работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги; благополучие госслужащего связывается с результативностью деятельности "фирм-агентств" на контрактной основе .

Сложность задач административной реформы, значительная инерционность аппарата государственного управления, а также необходимость экспериментальной отработки ряда наиболее ответственных нововведений определили проведение этой реформы в несколько этапов.

3.3 Первый этап реализации административной реформы 2003-2005 годы

К 2003 году идеология и концептуальные положения административной реформы были в целом сформулированы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти были названы "основным препятствием на пути экономических реформ". В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены: значительное сокращение функций органов исполнительной власти; изменение их системы и структуры; совершенствование управленческих процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом (создание административной юстиции). Главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков.

Начало практических действий первого этапа реформы обозначил Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах". В этом Указе были сформулированы следующие пять главных задач административной реформы:

1. Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

2. Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

3. Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

4. Организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

5. Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Исходным "предреформационным" действием стала произведенная Правительственной комиссией ревизия и корректировка функционального пространства исполнительной власти. Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях: избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание"; упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом. Тем самым предполагалось, что удастся наконец "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать принцип "трех определений" в организации исполнительного аппарата: "функции, структура, штаты" - и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.

В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования.

Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре органов исполнительной власти" функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора - в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - в федеральных агентствах.

Перечисленные изменения мая-декабря 2004 г. коснулись в основном органов, подведомственных Правительству РФ. В результате этих изменений число органов в его ведении увеличилось на 7 единиц (добавились 2 министерства и 5 агентств). При этом число служб и агентств, подведомственных непосредственно Правительству РФ (не подчиненных соответствующим федеральным министерствам), также увеличилось.

Таким образом, число федеральных органов исполнительной власти в результате реформы возросло. Если до реформы их было 58, то после первой реорганизации в марте 2004 г. их стало 76, после корректировки в мае 2004 года - 80, а к настоящему моменту - 84.

В соответствии с одной из задач первого этапа административной реформы Правительственной комиссией были подготовлены и в 2005 г. одобрены Правительством РФ предложения по рационализации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий.

Проведение всех рассмотренных мер по реализации первого этапа административной реформы потребовало наведения регламентированного порядка во внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, в 2003-2005 гг. в ходе выполнения первого этапа административной реформы были подготовлены некоторые базовые условия для проведения её второго этапа. В то же время были выявлены наиболее проблемные моменты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, не снятые после первого этапа реформы и ставшие предметом ее второго этапа.

Первый этап административной реформы затронул в основном федеральный уровень исполнительной власти. В субъектах РФ административные преобразования, по сути дела, велись постоянно. Так, еще в 2000-2002 гг., в период активного приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, были произведены существенные изменения в структуре и функциях отдельных подразделений территориальных органов исполнительной власти в каждом втором регионе России. Наиболее радикальные перемены в органах власти начинались сразу после выборов первых лиц регионов, что иногда сопровождалось обновлением не только руководящего и среднего звена работников, но и структуры управления, схем подчиненности подразделений и т.п. Такие региональные "административные реформы" стали традиционными, поэтому объявление в 2003 г. федеральным "центром" радикальных административных преобразований не застало руководство большинства регионов врасплох.

В 2003-2004 гг. административная реформа в субъектах РФ проходила, в основном, в формате упорядочения организации управления за счет более рационального перераспределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти и исключения излишних звеньев управления. Эта работа регулировалась нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и осложнилась в связи с принятием в рассматриваемый период ряда федеральных законов, коренным образом перераспределивших полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Упорядочение функции управления и организационных структур во многих регионах шло по примерно одинаковой схеме, которую можно представить следующим образом: - инвентаризация всех федеральных законов, закрепивших за органами исполнительной власти субъекта РФ различные полномочия; - составление матрицы "органы власти" - "полномочия", куда занесли все полномочия, реализуемые каждым органом власти; - вычленение всех дублирующих функций и одновременно, обнаружение полномочий, недостаточно "прочно" закрепленных за каждым органом власти; - проведение реальной реорганизации функций и реализующих их подразделений; - создание функционального паспорта каждого органа исполнительной власти.

На всю эту работу планировалось затратить несколько месяцев.

В целом, административные преобразования в регионах России шли в разных режимах:

- постоянные частные изменения в структуре органов исполнительной власти, в функциях отдельных органов, в переподчинении подразделений этих органов тем или иным должностным лицам и т.п.;

- целенаправленное, специально организованное и проводимое по определенному плану реформирование системы и структуры органов исполнительной власти в связи с проведением общероссийских административных преобразований;

- быстрое и радикальное изменение системы и структуры органов исполнительной власти в связи с выборами нового главы региона.

Зачастую административные преобразования в регионах сочетали в себе признаки, присущие разным режимам.

Таким образом, основным результатом первого этапа проведения административной реформы является разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме "министерство - служба - агентство", позволившее четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.

3.4 Второй этап административной реформы

Новый этап административной реформы было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, определяющей содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России - федеральной, региональной и муниципальной.

Была разработана концепция административной реформы, реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе. Разработка такой концепции была обоснована необходимостью повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.

Проект этой концепции под названием "Поддержка реализации административной реформы и реформы государственной службы в Российской Федерации" разрабатывался при методической и финансовой поддержке Секретариата доноров при Всемирном Банке и Департамента международного развития Великобритании. Данный проект далее лег в основу официально одобренной Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 - 2008 годы.

Перечень недостатков функционирования системы государственного управления фактически задает и цели административной реформы. Так, в соответствии с Концепцией, целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

-повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей предусматривается решение следующих задач: - внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Временными рамками достижения поставленных целей определен трехлетний период с 2006 по 2008 гг. В 2006 году основные усилия были сосредоточены на разработке нормативно-правовой и методической базы проведения административной реформы, в частности, создании стандартов государственных услуг и административных регламентов, разработке механизма досудебного обжалования решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Была начата модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; внедрение на федеральном и региональном уровнях стандартов массовых общественно значимых государственных услуг.

На 2006 год была также запланирована разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, а также порядок передачи ряда государственных функций саморегулируемым организациям. Намечалось принять законы и разработать методическую базу для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов. Было запланировано и создание механизма противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, а также системы мониторинга по направлениям административной реформы.

В 2006 году предполагалось разработать типовые программы проведения административной реформы и типовые антикоррупционные программы для федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также ведомственные антикоррупционные программы. Было запланировано внедрение практики антикоррупционной экспертизы законодательства. Предполагалось также начать реализацию программ административной реформы в субъектах РФ.

На 2007 год намечены: ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти; завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам на федеральном уровне.

Кроме того, предполагается внедрение приоритетных стандартов госуслуг, административных регламентов и электронных административных регламентов, а также внедрение механизма досудебного обжалования решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Предполагается также осуществить пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов и механизмов противодействия коррупции, реализацию антикоррупционных программ, внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и других нормативных актов.

В 2007 году планируется завершение разработки и внедрение систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд, результативности административной реформы.

В 2008 году намечена разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти; окончательная ликвидация их избыточных функций; внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне. Будет также откорректирована нормативно-правовая база с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В соответствии с Концепцией административная реформа сводится к реализации мероприятий по 6 основным направлениям.

Первое направление мероприятий - управление по результатам. Целью его реализации является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Предполагается, что достижение этой цели позволит более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повысить эффективность использования их ресурсов.

Указывается, что мероприятия по внедрению системы управления, ориентированного на результат, должны быть скоординированы с мероприятиями, реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и федеральной целевой программой "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".

Второе направление мероприятий административной реформы - стандартизация и регламентация. Обоснованием выбора этого направления выступает положение Концепции о том, что качество административно-управленческих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.

Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Это должно повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей, а также повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Предполагается , что в первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан (в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги). Мероприятия этого направления также должны быть скоординированы с работами, проводимыми в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".

Третьим направлением мероприятий административной реформы выступает оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Оно призвано ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекратить избыточное государственное регулирование и обеспечить формирование эффективных механизмов противодействия коррупции. Для этого ставится цель оптимизации функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрения особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.

Это мероприятия должны продолжить деятельность по исключению избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационному разделению государственных функций и предоставления государственных услуг, начатую на первом этапе проведения административной реформы. Наряду с упразднением избыточных функций должен идти процесс введения новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи.

Важной составляющей деятельности Концепцией рассматривается совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности. Другой составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. В целях оптимизации функций органов исполнительной власти предполагается также осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд.

Наконец, мероприятия по ликвидации коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусматривают: создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции; внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; разработку методических основ оценки коррупциогенности государственных функций и соответствующего пакета антикоррупционных нормативных правовых актов и антикоррупционных программ.

В качестве четвертого направления мероприятий административной реформы определено повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Эти мероприятия направлены на преодоление информационной закрытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствия обратной связи с гражданами и организациями. Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Для этого предполагается разработать и внедрить механизмы раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений; проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти. Признается необходимым обеспечить приведение ведомственных Интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет.

Пятым направлением мероприятий административной реформы рассматривается модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти на основе внедрения соответствующих международных стандартов и создания систем мониторинга по основным направлениям реализации административной реформы.

Это предполагает развитие системы статистического учета и отчетности, включая внедрение практики проведения социологических обследований потребителей государственных услуг (граждан и организаций) и государственных служащих; формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ; организацию текущего мониторинга показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, ряд других мероприятий. Предполагается также разработать и внедрить систему мониторинга реализации антикоррупционных программ, системы мониторинга закупок для государственных нужд.

Шестым направлением мероприятий является обеспечение административной реформы.

Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, для чего предполагается, прежде всего, создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и агентств и типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации. В рамках этого направления предполагается создать механизм мониторинга и оценки хода административной реформы, достижения поставленных ею целей, запланированных показателей результативности.

Концепцией предусматривается и соответствующий механизм реализации административной реформы. Так, ответственными за ее реализацию в 2006 - 2008 годах являются Правительственная комиссия по проведению административной реформы, а также комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, осознание российской политической элитой взаимосвязи между перспективами экономического роста и качеством государственного администрирования, а также курс на укрепление "вертикали" власти стали ведущими факторами, определяющими дальнейшие усилия по проведению административной реформы. Но на сегодняшний день не существует официального "реестра" ее результатов и официальных оценок их реальности, значительности и полезности. Можно лишь констатировать, что на данном этапе административной реформы проводятся масштабные мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.

4. Результаты реформирования

В 2008 году Виктор Зубков подписал распоряжение о продлении реформы до 2010 года.

Ежегодно проходят конференции, посвящённые результатам и перспективам административной реформы.

Борьба с коррупцией, повышение качества государственных услуг и снижение издержек бизнеса от госрегулирования реализуется еще с 2003 года, когда в нашей стране началась административная реформа. Изначально она была рассчитана на год, максимум на два. Но вскоре чиновники поняли, что улучшение жизни граждан и предпринимателей -- дело совсем непростое.

Постепенно выясняется, что административной реформы у нас еще не было. Потому что до этого реформа затронула только федеральный уровень исполнительной власти, на региональном уровне она реализовывалась лишь в виде экспериментов. Так что фактически реформа у нас началась только с 2006 года.

Впрочем, власть сделала определенные выводы из своих прежних неудач. Чтобы реформа в очередной раз не сорвалась, а чиновники более активно включались в процесс реформирования, государство стало их стимулировать. Начиная с 2006 года минэкономразвития в марте регулярно объявляет конкурс на финансирование проектов федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по реализации мероприятий административной реформы.

Внедрение административных регламентов, антикоррупционные мероприятия и IT-решения -- вот приоритеты административной реформы 2006 -- 2007 годов.

Сейчас при использовании интернета, реально, можно получить загран. паспорт.

Как отмечают в минэкономразвития, за это время произошли большие изменения. К настоящему времени федеральными органами исполнительной власти разработано 1476 административных регламента, принята антикоррупционная программа, появилась система "одного окна", в 16 субъектах РФ запущены первые 18 многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ).

Однако "программные" достижения самих чиновников население и бизнес пока не почувствовали. Реально гражданам, как и прежде, приходится самим бегать по этажам и коридорам, собирая многочисленные согласования и подписи. Ведомства по-прежнему практически не обмениваются информацией при предоставлении сквозных госуслуг. А при предоставлении сложной, межведомственной и межуровневой госуслуги каждый орган власти -- участник данного процесса -- действует обособленно, в рамках собственных полномочий.

Именно поэтому в России, отмечают в министерстве, должен быть создан единый сайт (портал) государственных услуг в сети Интернет, который объединит в единое информационное пространство данные о государственных услугах, предоставляемых органами исполнительной власти (подробнее см. "Российскую бизнес-газету" от 29 января 2008 года).

Наряду с интернет-порталом должны заработать "телефонные центры" (call-центры), с помощью которых граждане по единому многоканальному телефону смогут получить информацию по необходимым им государственным услугам, о месте и порядке их предоставления.

Как пояснили нам в минэкономразвития, чтобы решить данные вопросы, потребуется дополнительное время. Поэтому Концепцию реформы и продлили до 2010 года, дополнив ее пунктом о создании и введении системы порталов государственных услуг, обеспечивающих свободный доступ пользователям Интернета к систематизированной информации о государственных услугах. Кроме того, должны быть созданы механизмы эффективного электронного взаимодействия населения с органами государственной власти, в том числе с использованием электронных документов, удостоверенных электронной цифровой подписью.

Также Концепция дополнена созданием единой вертикально-интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления (ГАС "Управление").

Ну и, конечно, за 2008 -- 2010 годы было запланировано максимально покрыть территорию страны сетью МФЦ. Это должны быть единые помещения, в которых граждане и бизнес смогут получить комплекс взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг. К сожалению, их остаётся 18 на всю Россию.

До 10 апреля 2010 года должны были быть представлены исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчёты о результатах реализации программ, планов и проектов административной реформы. На сегодня эти результаты не опубликованы.

5. Заключение

При современном развитии компьютерных технологий, существует явная возможность создания общей системы всех подразделения исполнительной власти. Это даст в огромные преимущества в работе органов государственного аппарата. Можно акцентировать внимание на следующие проблемы: - дублирование функций и полномочий, всем известный факт прохождения инстанций для оформления документов; - создание общей базы облегчит и работу чиновников, поможет экономить и время и средства; - поможет определить узкие места и решить этот вопрос реально, за короткий промежуток времени; - упростит нововведения, они будут вноситься моментально; - соответственно реализуется принцип публичности управления и его прозрачности, что является важнейшей задачей демократического государства; - эффективность управления в целом повысится и соответственно будет повышаться международный имидж нашей России; - сокращение бюрократического аппарата и уменьшение затрат на его содержание очень важная задача реформирования.

Реализация программы "электронного правительства" может внести особый вклад в увеличение темпов экономики.

Выстроив систему обратной связи с основными потребителями государственных услуг и, переведя часть функций в сферу виртуальных коммуникаций, Правительство сможет значительно повысить эффективность своей деятельности.

Для обеспечения прав потребителей государственных услуг должен быть разработан и принят специальный закон (условное название "Хартия гражданина"), основные положения которого ставили бы чиновника в зависимость от качества его работы и соответственно граждане перестали бы быть заложниками чиновничьего произвола.

В структурах государственной власти должна концентрироваться интеллектуальная элита нации, способная разработать и последовательно реализовывать концепцию развития страны на длительную перспективу придать экономике динамичный и устойчивый характер.

При создании благоприятных условиях именно государственная бюрократия может стать хранителем "национальных интересов" или "интересов государства", которые носят более долгосрочный характер, чем политика какого-то конкретного правительства.

Модернизация и никакое реформирование, в том числе и исполнительной власти, невозможны без эффективного лидерства, в том числе в высшем и среднем звене государственного управления.

Лидеры, находящиеся в центре системы выработки и принятия решений, обязаны обеспечить основу для подготовки четко сформулированных национальных интересов как во внутренней, так и во внешней политике.

Они должны обладать умением мыслить стратегически, четко определять основные проблемы и предлагать оптимальные пути их решения, лично влиять на ход событий, сосредоточив усилия на выполнении заданной функции.

Мудрость чиновника не в том, чтобы командовать экономикой по телефону или через ведомственные инструкции, а в том, чтобы определять приоритетные направления экономического развития, формировать принципы инвестиционной политики, концепцию отраслевых балансов, создавать условия для поддержания конкурентной среды и др.

Необходимо обеспечить возможности для независимого лидерства в экономической и политической сфере, которое, в конечном счете, способно подчинить власть чиновников эффективному контролю.

Решить эту задачу может нацеленная на перспективу программа подготовки лидеров на всех уровнях государственной службы.

Кроме лидерства важный аспект государственного управления - создание эффективно работающей команды (коллектива). Необходимо обратить особое внимание на методы, обеспечивающие сознательное и активное участие чиновника в реализации поставленных целей.

Опыт показывает, что государственный служащий добивается более высоких результатов при наличии веры в руководство и правильно выстроенной системы приоритетов в работе, признания заслуг и вознаграждения за успехи в работе (не обязательно в денежной форме). Чиновники высоко ценят доверие руководства, возможность пройти переподготовку, получить новые навыки или повысить квалификацию.

Эффективность государственного управления во многом зависит от профессионализма, гибкости и ответственности государственных служащих и системы их подготовки.

Государственным служащим необходимо обеспечить равенство возможностей и справедливость, чтобы стимулировать их к нестандартным решениям и освоению новых методов работы.

Широкое привлечение талантов, открытость новым идеям - значительный шаг вперед с точки зрения изменения корпоративной культуры государственного управления. Подобная культура воплощает в себе кодекс поведения, а также определенные мировоззренческие посылки, ограничивающие сферу возможных политических действий.

Это приводит к оптимальному соотношению темпов экономического роста и уровня инфляции, инвестиций и накоплений в ВВП, доходов и расходов государственного бюджета, уровня безработицы и социальной защиты населения, спроса и предложения товаров и услуг, динамики роста экономики и степени защиты окружающей среды.

Таким образом, обеспечиваются устойчивость и равновесие национального рынка, и, соответственно, динамизм и устойчивость всей экономической системы.

В современной экономической теории и практике на первый план выходит не поиск универсальных моделей развития, а создание экономической системы, способной к гибкому реагированию на новые вызовы современности.

Политическая стабильность в России, преемственность социально-экономического курса, экономический рост и наличие финансовых ресурсов очередной раз дает шанс стране провести реальные экономические преобразования, заложить фундамент возрождения и процветания России в третьем тысячелетии.

Именно для этого мы и проходим обучение. На молодое поколение надежда государства в реализации всех этих программ.

6. Литература

1. Учебное пособие "Административная реформа в России" С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хатриева.

2. "Административная реформа в современной России: цели и результаты" В. Андрианов.

3. Аналитический вестник "Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации" Логунов А.Б.

4. "Концепция административной реформы в Российской Федерации".

5. Указы Президента Российской Федерации.

6. Доклады с конференции