Оптимальный путь развития государственно-административного управления - это постоянные адаптационные реакции системы управления на преобразования, которые происходят в обществе. Приспособление управленческих структур к меняющимся условиям требует: проведения через определенные периоды реорганизации государственных учреждений с целью использования ими инновационных возможностей для выполнения своих базовых задач. Обыденными в научной литературе и административной политике стали слова «административная реформа». В этой связи необходимо уточнить методологические подходы к процессу административных реформ. Прежде всего, следует напомнить, что история нашей страны изобилует правительственными замыслами, планами административных реформ, а административные реорганизации со времен Петра I про водились каждым правителем как неотъемлемая часть внутренней государственной политики, как превентивные меры в борьбе с революцией, народными массами, недовольными правлением. И всякий раз реформы проводились методами «давления сверху», «большого скачка», волевой кампании «подстегивания», «шоковой терапии». А в результате неудачные, непоследовательные, радикальные, не просчитанные меры реформаторов приводили к прерыванию эволюционном' развития, разрыву традиций, социальным потрясениям, перенапряжению масс. Думается, нам в будущем следует остерегаться далеко идущих планов подобных «революций сверху», утопических проектов ус коренной модернизации. Методологически важный урок из истории нашей страны и вывод: административная реформа как коренное переустройство, проводимое волевым решением правителя - это миф Административная система не должна переживать «встряски», очередные кампании реформаторского зуда, она должна функционировав как изменяющаяся, адаптивная, открытая система. Ее сущностной характеристикой выступает управляемая эволюция. Состояние постоянных адаптационных изменений администрации - один из признаков ее здоровья. Изменения в системе административного управления - это перемены, происходящие внутри системы, а также в ее связях с общественной средой.

Изменения представляют собой кристаллизацию возможностей для новых действий: новые направления в политике, новые поведенческие стереотипы, новые структуры, новые методологии, новые услуги и новые идеи в обеспечении маркетинга, основанные на переосмыслении структурной концепции организаций. Архитектура изменений включает в себя обеспечение возможностей для новых и, как ожидается, более продуктивных действий. Таким образом, управление изменениями - это:

новая стратегия реформ, инновационный технологический метод обеспечения политической стабильности общественного прогресса;

политика разумного сочетания модернизации и конструктивного консерватизма;

осознанное (осмысленное, целенаправленное) государственно-управляющее воздействие на процессе административных, политических, экономических, социальных отношений во властных структурах и обществе с целью адаптации к новым рыночным условиям, воспитания готовности людей к переменам, предупреждения и минимизации конфликтов переходного периода;

система планируемых мер по внедрению правовых и политико-административных новаций в ткань государственного и муниципального управления с целью повышения эффективности функционирования институтов власти и обеспечения их гомеостазисной роли в обществе;

тактика постепенных, поэтапных шагов на пути эволюционного развития, манера (стиль) действий по осуществлению конкретных вмешательств в управленческие и общественные процессы, предусматривающая приверженность общества национальным традициям, культурно-историческим ценностям и сознательное использование традиций (включая религию) в процессе изменений;

политико-правовой механизм адаптации системы государственного управления в условиях нестабильного, конфликтующего, быстро изменяющегося общества, т. е. механизм антикризисного управления общественными отношениями.

- Управление изменениями в административной сфере как всякое управляющее воздействие должно основываться на закономерностях, выявленных наукой управления.

- Управляющее воздействие означает прежде всего сознательное начало, этап целеполагания, разработки концепции.

Глава 1. Проблемы совершенствования организационной формы Государственного управления.

1.1 Государственный аппарат: понятия, структура

На определенном этапе развития общества, когда сохранять его целостность и обеспечивать совместные действия полагаясь на добровольное подчинение общеобязательным нормам, стало невозможным, потребовалось создание специальных институтов для осуществления управленческих функций в обществе и согласования конфликтующих интересов различных групп, своего рода «арбитра», координатора, регулировщика в одном лице, которое бы олицетворяло общую волю и определяло общее благо. Созданием в обществе системы институтов, выполняющих данные функции, формируется государство, государственный аппарат.

Государственный аппарат - основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных ни реализацию функций государства. Имеет структуру, соответствующую базовым функциям государства.

Структура госаппарата - это совокупность государственных органон власти и управления и государственных служащих, занятых в госорганах, наделенных властными полномочиями для реализации функций государственной власти всех видов - законодательной, исполнительной, судебной. В широком смысле госаппарат включает не только собственно органы государственной власти, но и такие важнейшие орудия власти, как вооруженные силы, правоохранительные или иные органы принуждения. В более узком смысле под госаппаратом часто понимается совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством.

Госаппарат практически организует всю исполнительную работу, Проводит в жизнь выполнение принятых в обществе норм и правил, принимает меры и действия, обеспечивающие функционирование как всей системы государственных органов (отдельно каждого и в их совокупности), так и самого государства. Через него проходят ответные реакции взаимосвязи общества и власти, посредством его вырабатываются необходимые мероприятия государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности населения страны.

На деятельность госаппарата, в силу общественной природы его властной сущности, оказывают влияние всевозможные факторы экономического, политического, социального, культурного, исторического и иного характера. Причем происходящие в нем функционально-структурные изменения с неизбежностью диктуют необходимость его совершенствования, что требует преобразования органов государства в целях адаптации к происходящим в обществе процессам, способности государственных служащих адекватного реагирования и влияния на них. Тенденции к увеличению численности работников госаппарата, расширению объема функций и полномочий ведут к возрастанию его влияния в обществе. В этой проблеме таится опасность бюрократизации форм работы и отношений как внутри самого госаппарата, так и между различными органами государства, их системой и обществом.

Содержание деятельности госаппарата, всех его подразделений составляет управленческая, организационная деятельность, которая протекает в основном в правовых формах: правотворческой, право исполнительной и правоохранительной. Правовые формы госаппарата имеют властный характер и реализуются в общеобязательных Предписаниях, направленных к определенным адресатам. В организационно-управленческой деятельности госаппарат стремится к наибольшей эффективности своей работы и в этой связи находится в постоянном поиске и внедрении новейших управленческих технологий, Совершенных методов организации труда, ведет разработку рекомендаций по обмену и распространению опыта «аппаратной» работы.

Итак, госаппарат имеет следующие черты: обладает властными полномочиями, осуществляет от имени государства его задачи и функции, имеет определенную компетенцию и сферу ответственности, характеризуется определенной структурой, образуется в порядке, установленном законом.

1.2 Организационно-правовые формы исполнительной власти в России

Аппарат государственно-административного управления реализуем, осуществляет и представляет исполнительную власть.

Исполнительная власть и ее органы в литературе и быту еще именуют административной. На нее возложено непосредственное управление государственными делами.

Исполнительную власть целесообразно рассматривать в двух аспектах.

1. В строго юридическом (узком) смысле как:

право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинят:, своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организационную работу как совокупность полномочий1;

право и возможность должностного лица принимать решение которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица.

2.В политологическом смысле как:

подсистему государственной власти, образующую вместе с другими ее ветвями единый государственный организм и вырабатываю общую управленческие решения под их влиянием;

политологическую категорию, отражающую комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной властью и компетенцию его органов и служащих, их деятельность.

Государственные органы исполнительной власти и управления им взаимодействии друг с другом и сотрудничая с институтами гражданского общества осуществляют целедостижение государственно-управляющего воздействия, исполнение законов.

Исполнительная власть проявляется через совокупность признаков:

а) организующего характера, которые отличают исполнительную власть как управляющее воздействие и практическую деятельность по организации исполнения законов, обеспечения исполнения актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит порядок, поддерживает его и в нормальных, и в экстремальных условиях;

б) управляющее воздействие универсального характера, проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где функционирует человеческое сообщество;

в) управляющее воздействие не только стимулирующего, мобилизационного, но и административно-принудительного(в рамках закона)характера, опирается на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные и иные меры принуждения;

г) управляющее воздействие предметного характера, осуществляется на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает реальные ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (награждения, финансовую поддержку и пр.).

Названные признаки исполнительной власти детерминируют ее организационно-правовую форму. Термин «организационно-правовая форма» используется в административно-правовой науке и практике для изучения и обозначения организационных структур власти.

Особенностью организационной структуры исполнительной власти является иерархическое строение госадминистративного аппарата.

Каждый орган исполнительной власти (установление, институция) учреждается в установленном порядке, выступает по уполномочию государства, а его роль в обществе и место в иерархической пирамиде управления определяется природой «мандата» - кто и как ему поручает вести дела.

Собственно органы исполнительной власти - это институты конституционного права. Их конституционное основание сочетается с изданием руководителей этих исполнительных органов (непосредственных населением либо представительным органом), а также назначением лавой государства. Речь идет о федеральном правительстве, главах администрации субъектов Федерации, главах местной администрации, таким образом, сущностными признаками собственно органов исполнительной власти являются:

1) они создаются самим сувереном - народом на основе конституционных норм и в силу этого обладают «первичным» мандатом;

2) имеют правомочие учредительства государственных органов федеральных и иных органов исполнительной власти), государственных учреждений, публичных служб.

Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований - выборная администрация: это институты исполнительной власти, созданные на основе норм конституционного права.

Наряду с ними важную общественно-значимую роль в системе исполнительной власти играют и другие федеральные органы исполнительной власти, которые суть - институции «вторичного» мандата, формируются политическими (выборными) институтами исполнительной власти и подпадают под регуляцию административного и административно-процессуального законодательства. Эти органы государственно-административного управления своей деятельностью реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, участвуют в подготовке государственных программ и решений различного мае штаба, уровня, характера, обеспечивают их реализацию. В федеральной Конституции (и конституциях республик) ничего не говорится о федеральных (соответственно республиканских) органах государственного административного управления, хотя в этом есть необходимость - создается впечатление о концентрации власти у Президента; и Правительства и принижении остальных управленческих структур.

От установления той или иной организационно-правовой формы в конечном итоге зависит качество всего госаппарата управления, ею пригодность и способность решать задачи. Каждый субъект управления, чтобы наилучшим образом обеспечить достижение стоящих перед ним целей, решать различные задачи и выполнять функции управления, должен быть соответственно организационно оформлен.

На развитие организационно-правовых структур исполнительном власти заметно воздействует политический фактор.

Есть две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона (например, США, Испания) или оперативного нормативного регулирования (например, Великобритания, Россия).

Структура федеральных органов исполнительной власти. Организация федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации составляет совместное ведение Президент и Председателя Правительства (ст.112Конституции РФ). Председатель Правительства РФ, вступив в должность в установленном Конституцией порядке, в течение недели представляет Президенту РФ свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и по персональному составу. Президент РФ своим Указом утверждает структуру федеральных органов и состав руководителей министерств, иных органов исполнительной власти. Политическая прутика в России свидетельствует, что с каждым новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентом происходит реорганизация структуры федеральных органов, т.е. исполнительно-распорядительная власть подвержена воздействию политической конъюнктуры, что дестабилизирует верхний эшелон исполнительной власти, и значит - всю систему управления.

Президент РФ В.В.Путин Указом от 9 марта 2004г. №314 »() системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утвердил новую структуру и новые подходы в организации федеральных органов исполнительной власти.

По этому Указу структура федеральных органов исполнительной власти выглядит следующим образом:

Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

В структуру федеральных органов не включено Правительство Российской Федерации, что было характерно для соответствующего Указа от 17 мая 2000 г. Тем самым подтвержден статус Правительства Российской Федерации, установленный Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» как высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом уточнены конституционные Положения (ст. 10 и 112) относительно самостоятельной ветви исполнительной власти в России (в системе государственной власти) во главе с Правительством Российской Федерации.

Институциональная структура федеральных органов исполнитель ной власти (ФОИВ) разделена на две подсистемы. Первую составляют те институты исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также подведомственные этим институтам структуры ФОИВ.

Вторую подсистему составляют те институты исполнительной власти - федеральные министерства, которые находятся в ведении Правительства Российской Федерации, а также подведомственные этим федеральным министерствам ФОИВ.

Данные подсистемы различаются:

характером деятельности входящих в них государственных органов;

различным способом формирования органов и руководящего состава - утверждением в должности избранным всенародно главой государства (политический персонал) либо назначением Правительства Российской Федерации (административный персонал);

субъектом государственной власти, перед которым они ответа венны - Президентом Российской Федерации, главой политической власти или Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти.

Данные подсистемы могут характеризоваться как политические-органы исполнительной власти (силовые структуры и их должностные лица, МИД, юстиция, Правительство) и административные органы исполнительной власти (их должностные лица), от имени государства осуществляющие управление (регулирование) социально-экономической сферой жизнедеятельности общества.

Конечно, деление в определенной степени условное, ибо политические органы (и должности) исполнительной власти осуществляют функции административного характера, а деятельность административных органов и руководителей высшего звена не лишена политического характера.

Политические органы исполнительной власти призваны обеспечить осуществление главой государства его конституционно-установленных функций и полномочий, реализацию его статусных ролей га ранта безопасности, стабильности общества, прав и свобод граждан Президентское руководство непосредственно распространяется наминистерств, 12 федеральных служб, 38 агентств - всего 20 структур (было 17), они учреждаются и регулируются указами Президента.

Административные органы исполнительной власти осуществляют повседневное управление социально-экономической сферой и обеспечивают осуществление Правительством Российской Федерации функций и полномочий исполнительной власти (ст. 114 Конституции Российской Федерации) в рамках предметов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72). Непосредственное руководство Правительства Российской Федерации распространяется на 9 министерств, две федеральные службы, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации (антимонопольная и по финансовым рискам), а также находящиеся в ведении министерств 20 федеральных служб и 25 агентств - всего 56 структур, учреждаемых и регулируемых постановлениями Правительства Российской Федерации.

*Реорганизация коснулась значительного числа структур. Упразднены 24 старых ведомства: 13 министерств, 2 госкомитета, 1 федеральная комиссия, 4 федеральные службы, 4 российских агентства.

Созданы 42 новых структуры: 5 министерств, 17 федеральных служб, 20 федеральных агентств. Впрочем, многие новые ведомства созданы на базе бывших департаментов за счет повышения их статуса. В целом они складываются в более стройную и, как предполагается, более управляемую систему.

Ключевым моментом является разделение ФОИВ на 3 (вместо имевших место 8) организационно-правовые формы на основе функционального подхода: министерства вырабатывают и реализуют государственную политику в установленной сфере, службы осуществляют контроль и надзор, агентства предоставляют государственные услуги, управляют имуществом, ведут реестры и кадастры.

Указом четко определена не только компетенция, функции указанных трех групп ФОИВ (об этом в следующем параграфе), но обозначено то, что они не вправе делать.

Министерство не вправе осуществлять функции контроля, надзора и управления государственным имуществом (кроме случаев, установленных указами Президента), издавать административные индивидуальные правоприменительные акты.

Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной для нее сфере деятельности (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации), а федеральная служба по надзору - также не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Упорядоченность структуры ФОИВ и компетенции государственных органов вселяет надежду на повышение эффективности управления и ослабление административного давления на общество, бизнес.

Указом упрощена иерархическая вертикаль не только организационных структур, но и должностей, т. е. организационные структуры управления государственным аппаратом. Наличие прежде нескольких заместителей (3-5-7 в разные годы) Председателя Правительства соответствовало комиссарскому принципу руководства: надминистром стоял некий деятель - куратор, который давал указания,и таким образом министр нес тройную ответственность по вертикалидолжностей: перед главой государства, главой правительства и тем заместителем председателя правительства, который курировал установленную для министерства сферу деятельности. В таких условиях у министра были ограничены возможности для самостоятельного оперативного управления своим ведомством.

Указом установлена единственная должность Заместителя Председателя Правительства (не вице-премьера!). Эта мера не только упрощает иерархическую вертикаль должностей, но и создает, по словам Президента В.В. Путина, беспрецедентную самостоятельность членов Правительства и персональную ответственность министерств за положение дел в установленной сфере их деятельности. В государственной системе политико-административного управления важнейшую роль играют министерства.

Министерство - родовое название центральных органов государственного управления, входящих в структуру правительства. Впервые образованы в государствах Западной Европы в XVI в. В России учреждены в 1802 1 в ходе административных реформ императора Александра I.Конституционно-правовой статус и фактическая роль министерств в госуправлении в разные времена и в разных странах существенно изменчивы.

Ныне министерство - орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов, актов Президент и Правительства России министерство самостоятельно осуществляем правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществлялся исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляются Положением о министерстве, которое утверждает Президент РФ. Положение - сводный нормативно-учредительный акт, утвержденный компетентным органом в установленном порядке, определяющий цели, задачи, функции, права, обязанности, Ответственность органа управления.

Положение о министерстве, руководство деятельностью которых, Осуществляет Президент Российской Федерации, утверждается Указом Президента, Положение о министерстве, находящемся в ведении Правительства Российской Федерации, утверждается Постановлением Правительства.

Положения требуют своевременной корректировки, ибо не всегда Данные правовые акты удается их составителям четко структурировать, обеспечить адекватность изменениям в концепции развития отмелей, сфер управления и связанных с этим дополнительно возложенных на органы управления тех или иных функций.

Кроме Положения о министерстве целесообразно иметь Регламент деятельности. Опыт прошлых лет показал, насколько полезно административное производство, включающее основные процедуры, распорядок работы структурных подразделений, коллегий, определение четкого времени для подписания документов, схемы распределения функций в отрасли, правила обращения организаций в аппарат Министерства, ведение законопроектной деятельности.

Министр - руководитель министерства и ведомств, относится государственной должности категории А (политической должности).Он получает мандат главы государства и Председателя Правительства, т. е. является членом команды политиков высшего уровня. Одновременно административное должностное лицо, издает приказы, распределяет Обязанности между своими заместителями, несет ответственность заботу аппарата министерства и в целом состояние дел в отрасли, каждом министерстве образуется коллегия - совещательный орган, ее составе министр (председатель), его заместители, руководящие Должностные лица, ответственные работники. Члены коллегии утверждаются Правительством, ее решения проводятся в жизнь приказами Министра. Единоначалие, субординация - основные принципы организационно-функционального построения министерства. В соответствии основными функциями и полномочиями министр:

* утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

*вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной служб:,] федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными и конами к компетенции Правительства Российской Федерации;

во исполнение поручений Президента Российской Федерации Председателя Правительства Российской Федерации дает поручение федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует и исполнение;

имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, ест иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом

назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентства заместителей руководителей федеральных служб, федерального агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;

назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфер деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной гранит.IРоссийской Федерации, борьбы с преступностью, общественной опасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

б)в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российский

Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства российской Федерации, нормативных правовых актов федерального Министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительстве Российской Федерации. Федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имущественном и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правоте акты на основании и во исполнение Конституции Российской федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности Федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

в) ведет реестры, регистры и кадастры.

Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за истечением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению федеральных министерств, осуществляющих координации и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств.

Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных (служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств.

Порядок назначения на должность руководителей и членов коллегиальных органов управления федеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется Правительством Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом.

В целом следует оценить Указ № 314 как важный шаг на пути административных реформ, имеющий позитивное общественное значение. Но при этом целесообразно указать на видимые (не решенный) методологические проблемы организации исполнительной власти:

Проблема ответственности за реализацию государственной политики в определенной сфере деятельности, которая оказалась размытой, ибо возможно перекладывание ответственности за правоприменительную деятельность (ее результаты) вверх и вниз по вертикали государственных структур: с министерства - на федеральную службу с нее - на федеральное агентство и наоборот.

Может усилиться конфликт интересов не только между ведомствами (это всегда было), но и внутри ведомства при решении конкретных вопросов, индивидуальных дел как конфликт полномочии

Неопределенность отношений между структурами может усугубиться неопределенностью отношений между должностными лицами субъективным фактором. Бывшие министры стали заместителями министров, директорами федеральных служб, агентств («те же лица, и же песни»). Известно, что зачастую чашу весов склоняет к себе сильная личность, а не сильная должность.

Новая административная реформа превратила министерства в супер-министерства (министерства-монстры), которые объединит под своим началом разнородные, на первый взгляд несовместимы сферы жизнедеятельности: транспорт и связь, здравоохранение и социальное развитие; экономика, торговля и таможенный контроль. Нуждаются в дополнительном прояснении вопросы о том, кто будет и пониматься столь деликатной проблемой, как регулирование межнациональных отношений; чем вызвано дополнительное расширение сферы влияния Минэкономразвития.

Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость регуляции не Указом, а Законом статуса государственных административных органом их производств (административного процесса). Это весьма важно, по., госорганы издают нормативные (юридические) акты, обязательны, для исполнения населением, гражданами. Статус, название, и компетенция госоргана должны устанавливаться законом, и функции свои госорганы должны осуществлять постоянно, не прерывая административно-правовой процесс в ходе слишком частых реорганизаций, поиску государственные функции по их (органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией РФ как постоянные задачи государства. В противном случае, как это, увы, еще имеет место и ... временной России, нарушается право народа на реализацию его конституционных прав в безусловном и непрерывном порядке, ибо возникает осмотрительный порядок организации и реорганизации госорганов и реализации Конституции страны, и этот порядок оказывается «заложником» политики, высшего руководства.

Конечно, установление новой трехуровневой структуры ФОИВ Ушном, а не законом, вероятно, оправдано тем, что оно носит экспериментальный характер, создает не окончательную правовую конструкцию, а практический задел для будущего закона. В любом случае Новая система и структура органов исполнительной власти - первый Крупный прорыв на пути административной реформы, но далеко не Последний. Главная цель административной реформы - в изменении Идеологии государственного аппарата. Он должен перейти в режим служения обществу, развернуться лицом к горожанам («лицом к городу» - не всегда это означает). Каковы будут система, структура и парадигма мышления государственной администрации - эти вопросы имеют судьбоносное значение для России и должны решаться не форме указа, который проходит значительно менее подробную и разностороннюю проверку, чем закон. Все технологические прорывы в сфере административной реформы дадут ожидаемый эффект только при нормальной политической конкуренции.

Глава 2. Система внешнего контроля и надзора за аппаратом Государственного управления

2.1 Что такое административный контроль

Административный контроль в государственном аппарате представляет собой важную проблему, сравнительно слабо разработан в научном отношении. Не будет большой ошибкой, если подчеркну, что у нас нет правильной «теории контроля», отвечающей сервисом» ному состоянию управленческих наук.

На практике сложились некоторые методы контроля, пригодность которых, однако, вызывает сомнения. Если соблазниться весьма упрощенной характеристикой административного контроля, пришлось бы прежде всего признать его резко выраженную односторонность, воплощенную в лозунге «Лови преступника!», со всеми вытекающими последствиями. Затем пришлось бы признать устаревшие методы осуществления контроля, а также неправильный круг интересов органов контроля. Отсюда возникает целый ряд задач по совершенствованию контроля, состоящих не только в обнаружении иске* рядков, но и во вскрытии породивших их причин, в концентрации сил и средств не на мелочах, а на узловых проблемах и т. Почти каждое явление, которое современникам, представляется непонятным или необоснованным, а иногда и бессмысленны сформировалось в исторических условиях, в соответствии с ними.

Концепция контроля в социалистическом государстве формировалась в период, когда по различным причинам социалистическое государство вынуждено было применять администрирование (не параметрическую систему), в условиях жестко централизованной экономии и поддерживало характер контроля, основывающийся исключительно на проверке соблюдения предписаний и выявлении нарушений. Осуществление контроля сводилось к регистрации в актах недостатков т.е. негативной сторон деятельности проверяемых организации. Такой контроль давал одностороннее видение действительности. Изменились условия, и форму контроля нужно приспособить найти адекватную тому, что существуют сейчас.

Ключевым элементом архаичной концепции контроля, несовместимой с современными взглядами на административное управления, являлся «контрольный факт». Любая контрольная деятельность понималась как совокупность действий, состоящих в проверке и сравнении предписанных ситуаций с фактическими ситуациями, в качестве доказательстве отклонения от обязательной нормы. Контроль-Mi фактом представлялось событие, в процессе которого нарушена. В протоколах контроля помещалась лишь информация о «контрольных фактах», т.е. об отрицательных явлениях. Такие методы Тироля находят место в практике и сейчас, увы. Какие могут быть последствия одностороннего подхода контрольных органов к действительности. Во всех учреждениях происходят явления, заслуживающие как 1Тивной, так и негативной оценки. Каждое учреждение имеет иную и слабую стороны в своей деятельности. Следовательно, гость контроля состоит не только в установлении теневых сторон дельности, но прежде всего в определении соотношения позитивных и негативных сторон. Хотелось бы обратить внимание на весьма естественное обстоятельство: на практике существуют разные учреждения. Попробуем охарактеризовать совершенно противоположные. На одном полюсе поместим учреждение, во главе которого стоит безинициативный руководитель, избегающий личного участия в любом вопросе, ограничивающийся теми действиями, неисполнение которых грозит неприятными последствиями, развивающий активность в одном направлении: подготовить материал на случай контроля. На другом полюсе находится учреждение иного плана: здесь поощряются активность и инициатива всего персонала, результаты деятельности несравненно лучше, чем у первого учреждения. Сравнение этих двух учреждений явно не в пользу первого. Поставим вопрос: у какого учреждения больше вероятность получить благоприятное заключение в акте? Совершенно очевидно, что чем живее, богаче и многограннее деятельность, тем не только лучше общие результаты, но и в абсолютных количествах больше разного ошибок и промахов («не ошибается тот, кто ничего не делает»), Контроль, ориентированный исключительно на выявление ошибок и промахов и не отмечающий никаких позитивных моментов, даст лучший отзыв консервативному учреждению, а не тому, которое более активно и полезно. Контроль, который основывается на проверке предписаний и на этом строит свою оценку, является катастрофическим. Это равносильно глушению и полному торможению человеческой инициативы. Он вносит полную дезорганизацию в работу и тормозит рациональную деятельность предприятия или учреждения. Предписание могут полностью предусмотреть, как следует действовать в каждом конкретном случае.

Если контроль ставит целью единственно получение материала для протокола проверки, то контролер должен позаботиться о том, чтобы найти данные для выводов. Чем больше он найдет интересных фактов, тем лучше для его репутации. До тех пор, пока будет господствовать взгляд, что контролер должен отмечать только обнаруженные недостатки и отклонения, квалифицированный контролер будет стремиться это выполнять и таким путем поставлять дезинформацию. К этому выводу прийти предельно просто: поскольку любая человеческая деятельность связана с погрешностями или недостатки. Чем квалифицированнее контролер, тем больше он найдет недостатков. Однако из-за того, что этому большому количеству недостатков нельзя противопоставить никаких позитивных сторон (хотя бы контролер и видел их в большом количестве), протокол проверки, составленным по принципу «контрольного факта», дает информацию только о дедуктивных способностях контролера. Никакой информации о достоинствах работы учреждения из представленного контролером документа почерпнуть нельзя. Поэтому контролируемая организация окажется представленной в кривом зеркале.

Административный контроль, несомненно, являющийся элементом управления, поскольку предоставляет соответствующим органам ин формацию о положении дел в исследуемых единицах, лишается главной части этой информации, которую может обеспечить только стремление к сотрудничеству той среды, в которой работает контролер. Это взаимодействие должно характеризоваться взаимным уважением.

Чтобы исчерпать проблему одностороннего отражения действительной картины в протоколах с детальным и исключительным упором на проверку соблюдения предписаний, следует вспомнить о широко освещаемом в теории организации явлении заученной неумелости.

Как известно, оно состоите том, что работник органов государственного управления, поставленный в условия, в которых его пригодность к данной работе оценивается на основе совпадения его действии с инструкциями, теряет контакт с жизнью, для организации которой он призван, поскольку этот контакт не только не нужен ему, но и вызывает в нем чувство досадного беспокойства. Однако это не творческое беспокойство. Предписания и инструкции рассматриваются этим работником как нечто абсолютное, абсолютное значение предписаний становится источником бюрократизма. Из средства, ведущего к определенной цели, предписание становится самоцелью. Если, например, служащий такого рода сталкивается с положением, не соответствующим инструкции, он действует в противоречии со здравым смыслом и его не беспокоят социальные последствия этих действий. Такой тип «общественных активистов» как раз и может воспитываться контролем, ориентирующимся на теорию «контрольного факта».

Вряд ли кто-либо будет утверждать, что обнаружение неправильных действий, вскрытие их причин и принятие на этом фоне профилактических мер не составляет важной задачи органов контроля. Такие учреждения, как прокуратура, милиция и др., посвящают свою работу исключительно этой задаче. Сегодня контрольную (надзорную) деятельность призваны осуществлять все федеральные службы.

Контроль не является изолированным, существующим само по себе явлением, а составляет часть организационной динамики. Теория контроля должна быть соответствующим образом вмонтирована в комплексное целое в качестве составного фрагмента науки об административном управлении. Следовательно, освещая проблемы контроля, необходимо определить их роль и место в науке об административном управлении, проявляя тем самым системный подход.

Сейчас не приходится отстаивать положение, что контроль является составным элементом, функцией управления. Рассмотрим следующий вопрос: каким образом административный контроль может быть включен в процесс управления? Существует только один очевидный путь, ведущий к этой цели: через предоставление информации разным распорядительным центрам. Но разве односторонняя информация может с полным правом называться информацией? Ведь это дезинформация, показ искаженной картины.

Попробуем проиллюстрировать эту мысль на сознательно упрощенном примере. Обратимся к информации, отражающей рабочим день определенного работника. Допустим, что можно сказать о нем следующее: 1) опоздал на несколько минут на работу; 2) перестал работать за несколько минут до окончания служебного времени; 3) но время рабочего дня пил пиво, покинув рабочее место. Предположим эта информация совершенно точна. Как же выглядит данный человек в свете этой информации? Скорее всего отрицательно. Но сохранится ли это мнение, если дополнить информацию другими данными, столь же достоверными, как и предыдущие, а именно: в течение того же дня этот работник выполнил порученную ему работу полностью и безупречно, кроме того, активно включился в выполнение работ того, кто отсутствовал по болезни. Таким образом, данный работник помимо выполнения своей работы, сумел заменить отсутствующею товарища и сделал это по собственной инициативе. Резюмируем: если воспользоваться односторонней информацией как материалом, на основе которого будет принято какое-либо решение на высшем уровне, то оно будет неправильным.

Сущность контроля заключается в том, чтобы установить:

*соответствует ли деятельность государственных (муниципальных) органов управления, учреждений, организаций, предприятии поставленным, взятым задачам;

выполняются ли и как именно возложенные на них обязанности;

*каковы практические социально значимые результаты проделанной работы;

имеются ли отклонения от поставленных целей;

и если да, то каковы причины, что мешает работе, какими способами можно повысить ее эффективность, оптимизировать управляющее воздействие.

Административный контроль может обнаруживать и разрабатывать позитивные «контрольные факты», поскольку для выявления как негативных, так и позитивных «контрольных фактов» требуется тот же самый объем знаний. Если административный контроль настолько изучил учреждение, что собрал основательно документированный негативный материал, то он обычно располагает и позитивными фактами в таком объеме, что составление акта проверки со всесторонним освещением фактов не потребует слишком большого дополнительного усилия. Оно рентабельно и оправданно как с точки зрения принципов науки об администрировании, так и с позиций задач контроля как информационного органа, поскольку дополнение негативных фактов положительными заменяет дезинформацию целостной информацией.

Заключение

Изменения в системе управления как адаптационная реакция на вызовы внешней общественной среды - ее имманентное свойство и главная закономерность совершенствования управления.

Изменения в системе управления имеют характер комплексных изменений. Они происходят (в идеале - синхронно) и в структуре институтов, органов управления, и в структуре и содержании правовых норм, определяющих характер взаимодействия институтов власти, и в коммуникационных связях, и в структуре интересов, ценностей, предпочтений, выражающих правовое сознание субъектов управления, влияющих на их поведение.

Изменения в системе управления - это всеобъемлющая последовательная стратегия, рассчитанная на среднесрочные и долгосрочные перспективы. Управление изменениями в данном случае можно характеризовать через «синонимичные» термины: стратегическое планирование, стратегическое управление, программы изменений культуры управления, управление тотальным качеством государственной службы, социотехнические изменения государственной службы и др.

Изменения в системе управления основаны на различных методах и выводах наук разного профиля, в том числе управленческих, психологических, эргономических, политических и др., что диктует необходимость (определяет закономерность) участия в субъекте управления изменениями команды специалистов разного профиля.

Изменения в системе управления и организационное развитие государственных органов в большей степени ориентировано на процесс, чем на цель, т. е. совокупность задач может быть достигнута лишь динамикой, процессом изменений. Радикальная перестройка деловых процессов, фундаментальное переосмысление технологий, процедур процессов для того, чтобы добиться одновременно и значительного улучшения главных показателей работы, в менеджменте определяется как реинжиниринг. Заимствуя данный термин, можно сказать, что реинжиниринг является одним из важнейших методов управления изменениями в его динамике, процессе.

Изменения в системе управления основаны на участии в нем служащих, политических и линейных руководителей, участии осознанном и позитивно-активном. Человеческий фактор может сыграть роль решающего фактора в судьбе административных реформ, перемен в управлении. Нельзя при этом принижать роль модифицирующего воздействия целенаправленной политической воли руководителей государственных органов, высшего руководства. Причем на гребне волны изменений, когда стабильность организации, в целом система управления оказывается под угрозой, роль этой воли может приобрести определяющий характер.

Список литературы

1. Административное право / учебник. А.Б. Агапов., 2004.

2. Государственное (Административное управление). Учебник Ю.Л. Старостин. 2006.

3. Кодекс РФ об административных правонарушениях.

4. Алехин А.П., Кармолицский А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., Зерцало, 2001.