Надо сказать, что финансово-правовая литература в качестве альтернативного понятию «бюджетная компетенция» довольно часто использует понятие «бюджетные права субъектов Российской Федерации».

Понятие «бюджетные права» широко использовалось бюджетным законодательством для обозначения бюджетно-правового статуса государства и его публично-территориальных образований еще с советских времен, когда 30 октября 1959 г. был принят Закон СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик», на базе которого во всех союзных республиках были приняты законы о бюджетных правах этих республик и местных Советов народных депутатов.

Хотя данный термин говорит только о правах, не следует понимать его буквально. Как отмечает Н. И. Химичева, «в данном случае речь идет о правах особого содержания…Эти особенности заключаются в том, что бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной мере одновременно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т. д.). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право (полномочие) и обязанность слиты в едином полномочии, эти полномочия отражают неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права».

Бюджетный кодекс Российской Федерации прямо не раскрывает содержания бюджетной компетенции субъекта Российской Федерации, но содержит специальную статью, посвященную компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений (ст. 8).

Разумеется бюджетную компетенцию субъекта Российской Федерации нельзя отождествлять с бюджетной компетенцией его органов, но с другой стороны, как правильно на наш взгляд, отмечается в литературе, в конкретном финансовом правоотношении дееспособность субъекта Российской Федерации приходится на долю представляющих их в данном правоотношении государственных органов.

В конечном счете выявление бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации производится путем анализа Конституции Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и других нормативных правовых актов бюджетного законодательства, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В условиях федеративного устройства государства бюджетная компетенция субъектов Российской Федерации основывается на разграничении этой компетенции между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации различаются 1) сфера ведения Российской Федерации; 2) сфера совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) сфера ведения субъектов Российской Федерации.

К сфере ведения Российской Федерации в области бюджета относится: установление правовых основ единого рынка; финансовое и кредитное регулирование; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции); федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71 Конституции). Согласно пункта 3 статьи 75 Конституции система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, т. е. данные вопросы также отнесены к ведению Российской Федерации. При этом федеральные законы по вопросам бюджета, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (п. «а» ст. 106 Конституции Российской Федерации); разработка и организация исполнения федерального бюджета возложена на Правительство Российской Федерации, которое также представляет проект бюджета и отчет о его исполнении на рассмотрение Государственной Думы (п. «а» ст. 114 Конституции Российской Федерации).

Следует иметь в виду, что перечень предметов ведения Российской Федерации, установленный статьей 71 Конституции Российской Федерации, является исчерпывающим.

Вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации посвящена статья 72 Конституции Российской Федерации. Однако, заметим, термин «бюджет» в этой статье не употребляется. И единственное, что может иметь отношение к рассматриваемой сфере, так это «установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации» (п. «и» ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Что же касается предметов ведения субъектов Российской Федерации в сфере бюджетных отношений, то в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации эти субъекты вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Об этом же идет речь в пункте 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, который устанавливает, что «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов».

1. Компетенция субъекта Российской

Федерации в области собственного бюджета

Основополагающим бюджетным правом субъектов Российской Федерации является право на собственный бюджет.

В литературе указывается, что право на самостоятельный бюджет - основа бюджетно-правового статуса государства и его публично-территориальных образований. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не органам государственной власти. Из данное права выводится широкий круг бюджетных полномочий материального и процессуального содержания, с помощью которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет.

Как это ни странно, но Конституция Российской Федерации, сказав совершенно определенно о праве Российской Федерации на федеральный бюджет и праве органов местного самоуправления на формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, ни словом не упоминает о праве субъектов Российской Федерации на свой бюджет.

Этот недостаток в какой-то степени компенсируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, выделившим в составе бюджетной системы России бюджеты субъектов Российской Федерации, а также собственные законодательные акты субъектов Российской Федерации, конкретизирующие процедуру бюджетного процесса применительно к бюджету субъекта Российской Федерации.

Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации можно подразделить на материальные и организационные, что соответствует делению бюджетных правоотношений на аналогичные виды.

К материальным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся те их права и обязанности, которые связаны с формированием и распределением бюджета как фонда денежных средств (т. е. при понимании термина «бюджет» в его материальном смысле).

К организационным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся те их права и обязанности, которые связаны с формированием бюджетного устройства субъекта Российской Федерации, с осуществлением бюджетного процесса и организацией использования ресурсов бюджета субъекта Российской Федерации.

К основным материальным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации в части собственных бюджетов относится следующее.

1. Право на формирование доходной части бюджета (право на доходы).

Это право реализуется главным образом путем:

а) установления источников доходов собственных бюджетов, в том числе установления и введения на своей территории налогов и сборов субъекта Российской Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;

б) получения закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включения их в бюджет субъекта Российской Федерации;

в) привлечения в бюджет субъекта Российской Федерации заемных средств; управление долгом субъекта Российской Федерации;

г) направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации и иных доходов субъекта Российской Федерации;

д) самостоятельного использования доходов, дополнительно полученных при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, сумм превышения доходов над расходами, образующихся в результате увеличения поступлений в бюджет, и сумм экономии по расходам бюджета субъекта Российской Федерации. Все эти средства, именуемые в законодательстве свободными бюджетными средствами, вышестоящим органам власти запрещено изымать у субъекта Российской Федерации.

2. Право на самостоятельное расходование бюджетных средств (право на расходы).

Данное право реализуется путем:

а) самостоятельного определения направления расходования бюджетных ресурсов;

б) распределения бюджета (как денежного фонда) и выделения денежных средств адресатам бюджетного планирования для их использования в целях финансирования своей деятельности и деятельности подведомственных организаций.

В итоге в процессе расходования средств бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется финансирование задач и функций самого субъекта Российской Федерации.

3. Право на стабильность утвержденного бюджета.

В первую очередь данное право состоит в недопустимости изъятия средств бюджета субъекта Российской Федерации решениями федеральных органов государственной власти в пользу федерального бюджета или в пользу иных лиц.

4. Право на образование в рамках бюджета субъекта Российской Федерации целевых бюджетных фондов.

Целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средств целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

К основным организационным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации в части собственных бюджетов относится следующее.

1. Формирование бюджетного устройства субъекта Российской Федерации определением бюджетной системы субъекта Российской Федерации и установлением основ взаимодействия входящих в эту систему бюджетов (бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов).

2. Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения этих бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации.

В данном полномочии речь идет о формировании в рамках бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации такого правового института, как бюджетный процесс.

Следует отметить, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не определяет правовой формы бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации, посвященного их бюджетному устройству и бюджетному процессу.

Поэтому на практике субъекты Российской Федерации пошли по пути импровизации в выборе этих правовых форм и определении структуры своих основных бюджетно-правовых актов, что породило их чрезвычайную пестроту. Так, в качестве такого рода правовых актов мы имеем бюджетные кодексы субъектов Российской Федерации (такие кодексы имеют, например, Вологодская область, Калининградская область, Хабаровский край), основы бюджетного устройства и бюджетного процесса (например, Самарская область), законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в субъекте Федерации (например, Удмуртская республика, Ленинградская область, Иркутская область, Астраханская область, Магаданская область), законы о бюджетном процессе (например, Республика Карелия, Мурманская область, Воронежская область, Амурская область, Саратовская область), закон об основах бюджетного процесса (г. Санкт-Петербург), закон о бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле (Алтайский край) и т. п.

Подобное разнообразие вряд ли можно объяснить спецификой (национальной, исторической, экономической, финансовой и т. п.) субъектов Российской Федерации. Речь скорее идет о различном понимании соотношения предмета правового регулирования и избранной формы правового акта.

3. Установление бюджетной компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. Разработка и утверждение бюджетной классификации субъекта Российской Федерации.

5. Составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и консолидированных бюджетов этих субъектов, утверждение и исполнение законов о бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации.

6. Определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности этих субъектов, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов данных бюджетов.

7. Установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов.

8. Определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации.

9. Установление порядка ведения бюджетного учета, которому подлежат все доходы бюджета субъекта Российской Федерации, источники финансирования его дефицита, расходы бюджета. При этом ведение бюджетного учета организуется органом, исполняющим бюджет субъекта Российской Федерации, а сам учет основывается на едином плане счетов бюджетного учета, который устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 240 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

2. Компетенция субъекта Российской Федерации в отношениях с федеральным бюджетом

Бюджетная система Российской Федерации характеризуется не только принципом самостоятельности бюджетов, но и принципом единства этой системы. Что предполагает определенное взаимодействие между федеральным бюджетом, представленным соответствующими федеральными органами государственной власти, и бюджетами субъекта Российской Федерации, представленными соответствующими органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Из указанного следует наличие у субъекта Российской Федерации определенных прав и обязанностей по отношению к федеральному бюджету, а равно у федеральных органов государственной власти - определенных прав и обязанностей перед субъектами Российской Федерации.

Данные полномочия субъектов Российской Федерации также можно подразделить на материальные и организационные.

Материальные бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации применительно к федеральному бюджету представляют собой те субъективные права и те юридические обязанности этих субъектов, которые в той или иной мере связаны с движением денежных средств из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации или, напротив, из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный.

К основным материальным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации по отношению к федеральному бюджету относится следующее.

1. Право на получение доходов, относящихся к категории регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (ст.ст. 48 и 52 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

К числу таких доходов относятся федеральные налоги и иные платежи, отнесенные к федеральным доходам, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

2. Право на получение компенсации из федерального бюджета при принятии федеральными органами законодательной или исполнительной власти решений, приводящих либо к увеличению расходов бюджетов субъекта Российской Федерации, либо к снижению (выпадению) доходов этих бюджетов (ст. 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

3. Право включать в бюджет субъекта Российской Федерации финансовую помощь из федерального бюджета.

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации может быть осуществлено в следующих формах:

а) предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

б) предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

в) предоставления бюджетных кредитов;

г) предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

4. Обязанность включать в бюджет субъекта Российской Федерации отдельные виды расходов при соблюдении условий, предусмотренных статьей 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Организационные бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации применительно к федеральному бюджету представляют собой те субъективные права и те юридические обязанности этих субъектов, которые связаны с организацией правового регулирования бюджетной деятельности субъектов Российской Федерации по линии федерального центра, участия федерального центра в осуществлении бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации и проведении бюджетного контроля федеральными органами за бюджетной деятельностью органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

К основным организационным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации по отношению к федеральному бюджету относится следующее.

1. Право на признание верховенства бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации, принятого по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации, по сравнению с федеральным законодательством в случаях противоречия между этими законодательствами.

2. Обязанность на признание верховенства федерального бюджетного законодательства, принятого по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по сравнению с законодательством субъекта Российской Федерации в случаях противоречия между этими законодательствами.

3. Обязанность исполнения федерального бюджетного законодательства, принятого уполномоченными органами Российской Федерации в рамках её бюджетной компетенции.

4. Установление совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условия предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации.

5. Обязанность предоставления отчетности об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации в Федеральное казначейство. Единая методология отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Кроме того, исполнительные органы субъекта Российской Федерации (речь в первую очередь идет о финансовых органах) обязаны предоставлять федеральным органам информацию, необходимую для осуществления финансового контроля за бюджетной деятельностью субъектов Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что сфера финансового контроля, осуществляемого федеральным центром, ограничена, как правило, использованием тех денежных средств, которые выделены субъектам Российской Федерации из федерального бюджета.

3. Компетенция субъекта Российской Федерации в отношениях с местными бюджетами

Конституция Российской Федерации устанавливает, что органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых средств (ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации не предусматривает какого-либо взаимодействия бюджетов субъектов Российской Федерации с бюджетами муниципальных образований. Однако нет никаких сомнений в том, что такое взаимодействие не только существует, но оно является необходимым для обеспечения нормальной жизни в субъекте Российской Федерации. Нет необходимости доказывать и тот факт, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации не могут не взаимодействовать с органами местного самоуправления по вопросам обеспечения нормальных условиях проживания жителей муниципальных образований, которые одновременно являются жителями субъекта Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации этому вопросу уделяет уже больше внимания (в частности, при определении компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений). Еще больше внимания (и это вполне естественно) уделяется этому вопросу в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, которые рассматривают сферу межбюджетных отношений в связке «бюджет субъекта Российской Федерации - местный бюджет» в качестве сферы собственного ведения.

Поскольку бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты являются самостоятельными звеньями бюджетной системы Российской Федерации, и каждый из этих бюджетов функционирует на основе принципа самостоятельности, то вопрос о бюджетной компетенции субъекта Российской Федерации в отношении местных бюджетов в значительной степени упирается в вопрос о разграничении бюджетной компетенции между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. При этом необходимо учитывать, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, представленные органами местного самоуправления, являются носителями собственной бюджетной компетенции.

Подобно бюджетным полномочиям в других сферах, бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере отношений с местными бюджетами подразделяются на материальные и организационные.

Материальные бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере отношений с местными бюджетами представляют собой те субъективные права и те юридические обязанности этих субъектов, которые в той или иной мере связаны с движение денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации в местные или, напротив, из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации.

К основным материальным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации в отношениях с местными бюджетами относится следующее.

1. Полномочие, выраженное правом, которое одновременно является обязанностью, передавать из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренные пунктом 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, путем включения соответствующих норм в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (ст. 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

2. Право передавать местному бюджету на постоянной основе полностью или частично доходы бюджетов субъекта Российской Федерации (ст.58 Бюджетного кодекса Российской Федерации), что осуществляется путем распределения доходов от налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами.

3. Право оказывать финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, а также предоставлять ему бюджетные ссуды.

4. Право предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации муниципальным образованиям.

Следует отметить, что некоторые субъекты Российской Федерации расширяют свои полномочия перед местными бюджетами, по сравнению с теми которые предусмотрены или вытекают из Бюджетного кодекса Российской Федерации. Например, некоторые субъекты Российской Федерации принимают на себя обязанность по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Отметим также, что во многих субъектах Российской Федерации в составе бюджета субъекта Российской Федерации создается специальный фонд финансовой поддержки местных бюджетов.

Организационные бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации в сфере отношений с местными бюджетами представляют собой те субъективные права и те юридические обязанности этих субъектов, которые связаны с организацией правового регулирования бюджетной деятельности муниципальных образований субъектом Российской Федерации, участия субъекта Российской Федерации в осуществлении бюджетного процесса в муниципальных образованиях и проведении бюджетного контроля органами субъекта Российской Федерации за бюджетной деятельностью муниципальных образований.

К основным организационным бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации в отношениях с местными бюджетами относится следующее.

1. Разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам.

3. Получение от органов местного самоуправления материалов, необходимых для составления проекта бюджета субъекта Российской Федерации и отчетности об исполнении этого бюджета, а также составления консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

4. Осуществление контроля за использованием муниципальными органами денежных средств, выделенных местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в порядке оказания финансовой помощи.

Например, бюджетное законодательство Санкт-Петербурга устанавливает: «Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга, финансовый орган Санкт-Петербурга, а также территориальные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, на которые в установленном порядке возложены полномочия по исполнению бюджета Санкт-Петербурга на соответствующих территориях, вправе провести проверку местного бюджета, получающего финансовую помощь из бюджета Санкт-Петербурга, а также осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местный бюджет из бюджета Санкт-Петербурга».

5. Определение бюджетной системы субъекта Российской Федерации (или даже бюджетного устройства), со включением в эту систему (устройство) местных бюджетов. При этом бюджетная систем определяется как двухуровневая: первый уровень - бюджет самого субъекта Российской Федерации; второй уровень - местные бюджеты. Правда, определение понятия «бюджетная система (бюджетное устройство) субъекта Российской Федерации дается не во всех законах субъектов Российской Федерации, посвященных их бюджетной деятельности.

4. Бюджетная компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Бюджетная компетенция субъекта Российской Федерации как бы «распределяется» между различными органами государственной власти этого субъекта соответственно назначению и специализации каждого из них, месту органа в общей системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом еще раз подчеркнем, что бюджетную компетенцию субъекта Российской Федерации нельзя рассматривать как совокупность бюджетных компетенций органов государственной власти этого субъекта. Так, право на бюджет является исключительным правом субъекта Российской Федерации, которое не может быть передано или делегировано какому либо конкретному органу данного субъекта. Другое дело, что данное полномочие в целях своей практической реализации делится на более мелкие полномочия, которые рассредоточиваются по различным звеньям государственного аппарата субъекта Российской Федерации.

К бюджетной компетенции органа законодательной власти субъекта Российской Федерации относятся следующие полномочия:

принятие с учетом федеральных законов (в первую очередь Бюджетного кодекса Российской Федерации) законов, определяющих бюджетное устройство субъекта Российской Федерации и организацию бюджетного процесса в данном субъекте;

введение на территории субъекта Российской Федерации региональных налогов и сборов, установление ставок по ним, а также дополнительных льгот в пределах прав, установленных федеральными законами;

рассмотрение и утверждение бюджета субъекта Российской Федерации, а также отчета о его исполнении;

осуществление контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации.

Сложнее осветить бюджетную компетенцию исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Это объясняется тем, что, во-первых, исполнительная власть в каждом субъекте имеет достаточно сложную систему, состоящую из самых различных органов. Поэтому происходит распределение бюджетных полномочий внутри системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Во-вторых, системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации существенно различаются, как различаются и сами субъекты, демонстрируя большое разнообразие в организации своей исполнительной власти. В результате типизировать бюджетные полномочия отдельных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации практически невозможно, так они в различных субъектах столь же различны, как и различны их бюджетные полномочия.

Поэтому проиллюстрируем бюджетную компетенцию различных органов исполнительной власти на примере отдельных субъектов Российской Федерации.

Так, в соответствии с Законом Алтайского края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» администрация края осуществляет в соответствии с Уставом (Основным Законом) Алтайского края разработку и составление проекта краевого бюджета, внесение проекта краевого бюджета на утверждение краевого Совета с необходимыми документами и материалами, исполнение краевого бюджета, в том числе сбор доходов краевого бюджета, управление государственным долгом Алтайского края, финансовый контроль за исполнением краевого бюджета, представляет отчет об исполнении краевого бюджета на утверждение краевого Совета, а другие полномочия, определенные настоящим Законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными правовыми актами Российской Федерации и края.

Некоторые субъекты Российской Федерации пошли по другому пути: они определяют бюджетную компетенцию исполнительной власти этого субъекта не применительно к обобщающему понятию «администрация», а наделяют этой компетенцией главу исполнительной ветви власти: президента, губернатора и т. п.

В качестве примера можно привести Вологодскую область, где в соответствии с Бюджетным кодексом данного субъекта Российской Федерации губернатор области обладает следующими бюджетными полномочиями:

обеспечивает проведение единой государственной налоговой и бюджетной политики и осуществляет общее руководство организацией финансов в области;

организует в соответствии с законодательством Российской Федерации и области работу по составлению проекта областного бюджета, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, определяет порядок распределения федеральных и областных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы области;

представляет область в договорах о предоставлении средств бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств областного бюджета, а также в уведомлениях о бюджетных назначениях;

разрабатывает прогноз консолидированного бюджета области и разрабатывает этот бюджет;

разрабатывает программу внутренних заимствований, условия выпуска и размещения областных государственных займов, определяет эмитентов областных ценных бумаг и кредитные учреждения, обслуживающие областные государственные займы;

получает от государственных территориальных бюджетных фондов, органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления проекта областного бюджета и отчетности об исполнении областного бюджета, а также составления консолидированного бюджета области;

представляет бюджетные ссуды, бюджетные кредиты в пределах лимита средств, утвержденных законом области об областном бюджете;

предоставляет государственные гарантии муниципальным образованиям, юридическим лицам от имени области в пределах средств, утвержденных законом об областном бюджете;

заключает договоры на предоставление бюджетных инвестиций;

осуществляет контроль за состоянием государственного долга области;

перемещает бюджетные ассигнования, выделенные главным распорядителям бюджетных средств, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 процентов бюджетных ассигнований, выделенных главному распорядителю бюджетных средств;

распределяет доходы, полученные сверх утвержденных законом области об областном бюджете, пропорционально объемам расходов, утвержденным законом области;

приостанавливает по представлениям органов государственного финансового контроля финансирование главных распорядителей бюджетных средств;

принимает решения о текущем финансировании в пределах расходов, утвержденных законом области об областном бюджете;

принимает решения о привлечении инвестиций и других кредитных ресурсов в пределах, установленных законами области;

определяет порядок предоставления финансовой помощи местным бюджетам;

осуществляет иные полномочия, установленные законами Российской Федерации и области.

Весьма характерно, что при этом Бюджетный кодекс Вологодской области содержит следующую норму: «Бюджетные полномочия, передаваемые губернатором области органам и структурным подразделениям администрации области, и иным учреждениям и органам, устанавливаются положениями об этих учреждениях, подразделениях и органах, которые утверждаются губернатором области».

Следовательно, бюджетная компетенция исполнительных органов рассматривается в данном случае в качестве производной от компетенции губернатора, то есть исполнительные органы приобретают свои полномочия в порядке делегирования им своих полномочий губернатором области.

И напротив, некоторые субъекты Российской Федерации избрали принципиально иной подход: в своих базовых законах, посвященных бюджетному устройству, особо выделяют компетенцию финансовых органов исполнительной власти, учитывая, очевидно, ту важную роль, которую они играют в бюджетной деятельности этих субъектов. В таких случаях бюджетная компетенция финансовых органов исполнительной ветви власти субъекта Российской Федерации является не производной от компетенции главы этой ветви власти, а носит самостоятельный характер, имея своим источником не положение, утвержденное главой исполнительной власти, а закон субъекта Российской Федерации.

Показательным в этом отношении является Алтайский край, где в соответствии с Законом «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» комитет администрации края по финансам, налоговой и кредитной политике является органом, исполняющим от имени администрации края краевой бюджет, и обладает следующими бюджетными полномочиями:

организует работу по составлению проекта краевого бюджета, представляет проект краевого бюджета в администрацию края;

осуществляет методическое руководство в области по вопросам составления и исполнения бюджета; бухгалтерским учетом и отчетностью бюджетных учреждений;

составляет сводную роспись доходов, расходов и источников финансирования дефицита краевого бюджета;

разрабатывает прогноз консолидированного бюджета края;

разрабатывает программу внутренних заимствований, условия выпуска и размещения краевых займов, выступает от имени администрации края в качестве эмитента государственных ценных бумаг Алтайского края, проводит регистрацию эмиссии ценных бумаг края в Министерстве финансов Российской Федерации; ведет реестр внутреннего и внешнего долга, осуществляет управление государственным долгом Алтайского края;

получает от комитетов, управлений и других получателей средств краевого бюджета, органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления проекта краевого бюджета и отчета о его исполнении;

от имени администрации края предоставляет бюджетные ссуды, бюджетные кредиты, а также гарантии в пределах лимитов, утвержденных в законе о краевом бюджете, утвержденном на очередной финансовый год;

проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе использования бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, государственных гарантий Алтайского края, бюджетных инвестиций на предмет соблюдения ими условий получения и эффективности использования указанных средств;

составляет отчет об исполнении краевого и консолидированного бюджетов и представляет его в администрацию края;

открывает расчетные и текущие бюджетные счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и иных получателей бюджетных средств.

При этом указанный комитет имеет право:

требовать от главных распорядителей, распорядителей и иных получателей бюджетных средств представления отчетов об использовании средств краевого бюджета и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств краевого бюджета;

получать от банков и иных кредитных организаций сведения об операциях с бюджетными средствами;

направлять представления главным распорядителям, распорядителям и иным получателям бюджетных средств, кредитным организациям с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства и осуществлять контроль за их устранением;

приостанавливать операции по бюджетным счетам главных распорядителей, распорядителей и иных получателей бюджетных средств в порядке установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации;

взыскивать в бесспорном порядке с бюджетных счетов главных распорядителей, распорядителей и иных получателей бюджетных средств средства в размере, использованном не по целевому назначению;

взыскивать в соответствии с договорами со всех счетов получателей средств краевого бюджета бюджетные средства, выданные в форме бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, по которым истек срок возврата, также проценты, подлежащие уплате за пользование бюджетными ссудами и бюджетными кредитами.

Таким образом, субъекты Российской Федерации по разному решают проблему определения бюджетной компетенции своих органов исполнительной власти: одни это делают через определение компетенции администрации, другие - через определение компетенции главы исполнительной ветви власти (президента, губернатора и т. п.), третьи - через компетенцию финансового органа администрации.

Заключение

Таким образом, бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации конституционно ограничены только предметами ведения Российской Федерации и её полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Это положение получило свое подтверждение в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Так, его Постановлением от 10 декабря 1997 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Тамбовской области» определено, что «отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов». Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что в круг предметов ведения субъекта Российской Федерации входит осуществление собственного бюджетного регулирования в пределах полномочий, предусмотренных статьей 73 Конституции Российской Федерации, и это «согласуется с федеративной природой государства и конституционным статусом субъекта Российской Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации».

Надо сказать, что наделение субъектов Российской Федерации правом принятия законов по вопросам собственной бюджетной деятельности есть выражение принципа федерализма в организации бюджетного устройства страны. Ещё Г. Еллинек, известный юрист-государствовед конца XIX века, говоря о федеративном устройстве государства, выделял в качестве признака такого устройства «возможность для субъекта федерации издавать регулирующие нормы вне контроля высшей власти, то есть властвовать в силу собственного права».

Субъекты Российской Федерации обладают довольно разнообразными бюджетными правами и обязанностями. Представляется целесообразным их рассмотреть применительно к трем видам бюджетов: а) собственному бюджету субъекта Российской Федерации; б) федеральному бюджету; в) местным бюджетам.

Использованная литература

1. Бюджетный кодекс РФ

2. localbudget.karelia.ru/book1/HTML/gl3_5.htm

3. www.budgetrf.ru/…/publfinance_2003_03_020.htm