Глава 1. Общая характеристика законодательного процесса 8
1.1 Понятие и социальное значение законодательного процесса в России 8
1.2 Стадии федерального законодательного процесса в России 14
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование федерального законодательного процесса. 18
2.1 Субъекты права законодательной инициативы и в Федеральном Собрании 18
2.2 Рассмотрение законопроектов и принятие законов Федеральным Собранием 28
2.3 Подписание и обнародование закона 47
Заключение 60
Список источников и литературы 64

Введение
Сегодня Россия несет на своих плечах тяжелое бремя реформирования. С чем это связано, почему так происходит и что ждет нас впереди - вопросы, которые требуют глубокого анализа и честного ответа

В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

"Право создается государством, которое вместе с тем, должно быть им связано"11 Кудрявцев В.Н. О правопонимании и законности //Государство и право - 1994. - №3.- стр.4. Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.

Предлагаемая тема как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе.

Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой.

Специалистами в области права явно недостаточно внимания уделяется отрасли теории и практики законотворчества. Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство, что наше законодательство страдает множеством недостатков технического порядка, особенно тех законов и иных правовых актов, которые приняты в последнее десятилетие. И вполне оправдано предположение о том, что это обстоятельство (в числе иных) стало одной из причин несовершенства действующего законодательства, сложившегося в массовом сознании впечатления о необязательности исполнения закона, о возможности безнаказанного его нарушения, о допустимости "борьбы законов" и использовании "телефонного права".

Проблемы, затронутые в данной работе, недостаточно разработаны в юридической литературе. Ради справедливости следует сказать, что интерес к проблеме усилился в начале 90-х, в то время появились публикации в журналах, стали проводиться "круглые столы"См. Законодательство Российской Федерации: Теоретические вопросы, проблемы и перспективы развития. /«Круглый стол» журнала «Советское государство и право» //Советское государство и право. 1992. №10,11. с привлечением многих известных правоведов. В начале ХХI века продолжилась полемика по предмету исследования, были опубликованы и монографии, посвященные различным сторонам законотворческого процесса. Разработчиками данной темы являются как известные ученые-правоведы, так и начинающие авторы. Свой вклад в исследование внесли Алексеев С.С., Баранов В.М., Бабий А.Н., Витрук Н.В., Матузов Н.И., Пиголкин А.С., Сенякин И.Н., Шеремет В.К., Бошно С. В., Сильченко Н.В., Кудрявцев В.Н., Нашиц А., Ковачев Д. А Кривовенко Л.Т. Степанова Туманов В.А. Т.Я. Хабриевой Шувалов И.И. Лопатин В.Н. Студеникина М.С. Тихомиров Ю.А., Туманов В.А. и другие.

По теме данной работы автором изучен и обобщен теоретический материал, проанализированы результаты исследований и практических разработок по различным направлениям, касающимся данной проблемы. В основу исследования положены результаты трудов ведущих ученых.

Анализируя, систематизируя и обобщая основные положения, изложенные в работах вышеуказанных авторов, следует отметить возросшее внимание ученых за последний период времени к изучению законотворческого процесса. Вместе с тем, состояние и степень разработанности вопросов законодательной техники находят недостаточное отражение в современной научной литературе. Это обусловливает необходимость проведения исследований по аспектам законотворческого процесса.

Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является изучение и совершенствование теоретических, методических основ и практики разработки и принятия федеральных законов.

Для достижения цели поставлены и решены следующие задачи:

проанализированы теоретические аспекты, определены основные цели и характеристика стадий и элементов законотворческого процесса;

выявлены особенности возникновения и продвижения законопроектов;

изучены методические основы разработки законопроектов

исследованы средства и деятельность субъектов федерального законотворчества.

Предмет исследования - процедура возникновения, разработки, принятия и вступления в силу федеральных законов

Объект исследования - Законотворческая деятельность Высших органов Государственной власти Российской Федерации

Методология и методы исследования. Общей методологической основой исследования является диалектический метод познания. Также применялись методы исследования систематизации, сравнения, обобщения, классификации.

Информационную основу работы составили нормативные документы и статистические данные, результаты проведенных автором исследований. При написании работы использовались труды ученых в области теории государства и права, конституционного права, социологии права, материалы периодических изданий, научно-практических конференций и др.

Работа состоит из Введения, двух Глав, Заключения и списка используемой литературы.

В Главе 1 - Общая характеристика законотворческого процесса - решается первая из поставленных выше промежуточных задач, а именно: характеристика законотворческого процесса и его стадий.

В Главе 2 - Конституционное регулирование федерального законодательного процесса - дается характеристика стадий законотворческого процесса; описывается процедура рассмотрения и принятия законов высшим законодательным органом нашей страны и показывается процесс подписания и обнародования принятых законодательных актов и порядок вступления их в силу.

В Заключении делаются основные выводы по работе.

В списке используемой литературы указаны используемые в ходе выполнения работы источники и литература.

Глава 1. Общая характеристика законодательного процесса
1.1 Понятие и социальное значение законодательного процесса в России
Значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законодательного процесса. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества. Особое значение качество законотворчества приобрело в конце прошлого столетия в связи с глобальными преобразованиями в нашем государстве. В это время произошел поворот к признанию приоритетных ценностей, в первую очередь связанных с гуманистическим подходом к защите безопасности личности, охране прав и свобод граждан, утверждению новых экономических и иных социальных отношений. Эти процессы неизбежно сопровождались изменением законодательства и появлением новых подходов к созданию правовой базы. На это справедливо указывал еще в 1991 году Сильченко Н. В.: "В условиях коренных преобразований во всех сферах общественной жизни происходят неизбежные сбои в функционировании правовой системы. Острее, чем прежде, выявляется несовершенство системы действующего законодательства, обнажаются недостатки в законотворческом процессе"Сильченко Н. В. Границы деятельности законодателя. //Советское государство и право. 1991. № 8, стр.14.. Вполне понятно, что указанные недостатки, порожденные прежней практикой "социалистического строительства", необходимо было ликвидировать, в то же время сохранить все то ценное и полезное, накопленное теорией и практикой законотворчества. Следует отметить, что, несмотря на жесткие идеологические шоры, ученые-правоведы сумели накопить определенный творческий багаж по предмету исследования, и эта проблематика получила свое освещение в научной и учебной литературе. Уже в те годы были сделаны попытки охарактеризовать сам процесс и дать основные дефиниции, что и было использовано как на теоретическом, так и на практическом уровнях. Таким образом, имея свой багаж и не обходя вниманием зарубежный опыт, законодатели сумели создать правовую базу и выработать процедуру законотворческого процесса. "Российское государство создало достаточно развитый механизм регулирования правотворчества. Основные идеи, принципы, конструкции законодательного процесса получили закрепление в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ установил, что "…из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (часть 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации) вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества" Бошно С. В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике. //Журнал российского права. 2004. № 2, стр. 104. , - указывает Бошно С.В.

Законодательный процесс характеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.

Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.

Однако ограничение законотворчества рамками "чистого" познания, не переходящего в "деятельную сущность", таит в себе опасность ограничения его пассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает решение о переходе от познания к деятельности. Наступает период создания самого закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом и регламентом, установленными процедурами.

Если познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым, итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступает действие самого закона, заключающееся в практическом регулировании соответствующих общественных отношений.

Изучение действия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научную обоснованность и т.д., что в свою очередь, воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.

Говоря о законодательном процессе, следует обратить внимание на то, что он является компонентом правообразования. Характеризуя последнее, следует отметить, что это есть, прежде всего, перевод объективных законов общественного развития на язык решений, облеченный в соответствующую юридическую форму. "Обычно сложившаяся в жизни норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе часто закрепляется то, что уже оправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения",11 Кудрявцев В.Н. Правомерное поведение: норма и патология, М.1982. стр.287. - пишет В.Н. Кудрявцев,-

Закономерно было бы рассматривать законодательный процесс как часть процедуры правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о правотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, направление и характер регулирования. "Правотворчество - это социальная - государственная и общественная деятельность, в результате которой образуется, поддерживается и развивается система законодательных актов и других правовых норм. Частью правотворчества является собственно законодательная деятельность (законотворчество)" Кудрявцев В. Н. Современная социология права. М. 1995, стр. 37., - указывает Кудрявцев В, Н. Следует отметить, что данный вид деятельности представляет собой сложный комплекс взаимосвязанных элементов. Прежде всего, следует иметь в виду, что государственная воля может реализоваться в правовой норме несколькими способами. "Главные из них - санкционирование государством уже сложившихся норм поведения и непосредственная выработка новых норм компетентными правотворческими органами. Далее, сам процесс этой деятельности (правотворческий процесс) представляет собой сложную систему организационных действий, осуществляемых различными государственными органами и направленных к одной цели - созданию (изменению, дополнению) правовой нормы Там же, - подчеркивает Кудрявцев В.Н. Существуют факторы, которые оказывают воздействие на формирование права и которые находятся вне каждого отдельного закона и предшествуют ему. Есть некий источник, лежащий вне понятийного права, как совокупность факторов, которые, будучи внешними, по отношению к правовой деятельности, ориентируют, не ограничивая деятельность законодателя определенными рамками, придают ей научный характер. "Комплексный подход к правотворчеству требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам" Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М.: 1974. стр.256 - считает А. Нашиц.

Законодательный процесс - основное, начальное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы. Согласно традиционной точке зрения, законодательный процесс - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. В некоторых работах прошлого века под понятием правотворческий процесс подразумевается законодательный процесс. Так О.А. Гаврилов указывает: "…правотворчество в социалистическом обществе может быть определено как выражающая волю народа, направленная на достижение целей развития общества, организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и создании в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих" Гаврилов О. А. Научные основы советского правотворчества. М. 1981, стр. 17. А.В. Мицкевич считает, что "…правотворчество как особая форма или вид деятельности государства состоит в установлении, а также изменении и отмене правовых норм" Мицкевич А. В. Правотворчество в СССР. М. 1974. стр. 29.Р. Лукич определяет "правотворчество как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами" Лукич Р. Методология права- М., 1981. стр.215 В этом случае правотворчество толкуется как юридически неформализованная деятельность человеческого разума, т.к она так или иначе, направлена на создание юридических законов. По определению А.С. Пиголкина правотворческий процесс представляет собой "порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер"Пиголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества./Под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева.- М.., 1976. стр.85..Р.К. Надеев и А.Г. Гузнов и др. авторы придерживаются следующего определения: "В соответствии с современными представлениями законодательный процесс - это регламентированный Конституцией, законами и иными правовыми актами процесс подготовки и внесения законопроекта в законодательный орган, его рассмотрения, принятия, опубликования и вступления в силу принятого закона"Надеев Р. К. Правовое обеспечение законотворческой деятельности Государственной Думы. М. 1997, стр. 8; Гузнов А. Г., Кененов А. А., Рождественская Т. Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск. 1995, стр. 56. .А.С. Автономов рассматривает законодательный процесс в двух аспектах: узком и широком, в связи с чем и подчеркивает: "В узком смысле законотворческий процесс рассматривается как порядок деятельности парламента по созданию закона, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и заканчивая принятием закона…. В более широком смысле - как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов" Автономов А. С. и др. Парламентское право России. М. 2003., стр. 195. С.А. Авакьян дает такое определение: "Законодательный процесс - процесс принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждения, принятия и обнародования закона" Конституционное право. Энциклопедический словарь Отв. редактор С. А. Авакьян. - М.: 2000, стр. 212..

На основании изложенного можно дать определение законодательного процесса. Представляется, что это организационно-оформленная деятельность государства по возведению, закона государственной воли путем выявления потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и создания в соответствии с потребностями новых правовых норм, замена и отмена действующих.

Таким образом, работа по осуществлению законодательного процесса является очень трудной и требует огромных знаний не только в области юридических наук, но и в других сферах общественной жизни и деятельности.

1.2 Стадии федерального законодательного процесса в России
Становление правовой системы - это длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный акт - это завершающее звено и непосредственный результат правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент. Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии / этапы /

Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие непосредственной правовой работе над нормативным актом. В частности к правотворчеству не относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих органов и т.д. Собственно правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е. соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрение правотворческого органа, право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т.д. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой / законодательная инициатива, принятие закона и т.д., так и административно-правовой характер / дача поручения подчиненному органу подготовить проект /

Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности.

Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.

Говоря о стадии правотворческого процесса, можно определить ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.

Другие, например, А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата"11 Братко А.Г. ,Лазарев В.В. Источники права: общая теория права и государства: Учебник. /Под ред. В.В. Лазарева.- М I994, стр.123.

По мнению Исакова В. "проблему подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметные сферы:

Пpoблема законодательной политики.

Проблемы организации законодательного процесса.

Проблемы юридической техники".2

Таким образом, законодательный, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы/, иными словами, это - совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания. Стадия - это самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.

Законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

законодательная инициатива;

предварительное рассмотрение законопроекта;

рассмотрение законопроекта и принятие закона Гос. Думой;

рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации;

5) подписание и обнародование закона Президентом РФ.

Наряду с основными стадиями в законодательном процессе могут присутствовать дополнительные, так называемые факультативные стадии. К ним относятся:

преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов:

повторное рассмотрение Гос. Думой и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ.

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование федерального законодательного процесса.
2.1 Субъекты права законодательной инициативы и в Федеральном Собрании
Первая стадия законодательного процесса - законодательная инициатива - представляет собой внесение законопроекта в Государственную Думу субъектами, имеющими на это право.

В юридической литературе принято выделять два вида официального вынесения проекта на рассмотрение.

Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к связан волеизъявлением инициатора проекта.

Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для характеристики права законодательной инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

По первому элементу права законодательной инициативы в специальной литературе высказываются две точки зрения: согласно одной из них, под "правом законодательной инициативы следует понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного органа власти"11 Ковачев Д.А. Механизм социалистического правотворчества. М., Юрид. лит., 1977.С. 58.. Представители другой точки зрения дают более широкое толкование. Они включают сюда "право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих".2

По сути, широкая трактовка права законодательной инициативы вытекает из Конституции РФ.

В настоящее время порядок осуществления права законодательной инициативы на уровне Федерации определяется в основном Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания. Локальный характер данного акта и, соответственно, ограниченные регулятивные возможности объективно не позволяют посредством только регламентных норм урегулировать весь комплекс отношений, складывающихся в процессе реализации права законодательной инициативы.

Такая ситуация создает немало сложностей в парламентской практике. В связи с этим обоснованными представляются суждения авторов, отстаивающих необходимость законодательного урегулирования отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы Звягин Ю. Предлагаю проект закона.... Право законодательной инициативы. Как его использовать? // Российская Федерация. 1995. N 8.стр 22; Сырых В.М. В кн.: Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М. 2001, стр. 52; Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. N 2., стр. 153. Следуя данной позиции, можно с уверенностью сделать вывод о том, что законодательное закрепление порядка осуществления права законодательной инициативы внесет ясность и стабильность в трактовку указанного права, в механизм его осуществления, а равно и обеспечит полноту регламентации одной из важнейших законно-творческих процедур.

Прежде всего, имеет смысл дать в законодательстве легальное определение самого понятия "право законодательной инициативы". Хотя словосочетание "законодательная инициатива" постоянно используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, в настоящее время отсутствует юридически закрепленное определение этого понятия, его существенных признаков, свойств и элементов содержания. Однако, следует отметить, что отдельные правоведы делали попытки дать дефиницию законодательной инициативы посредством законодательных норм. Впервые это было предложено авторами законопроекта "О порядке реализации права законодательной инициативы", подготовленного по инициативе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности при участии сотрудников ИЗиСП.

Под законодательной инициативой в проекте предлагалось понимать "гарантированную Конституцией Российской Федерации возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов". Недостатком предложенной дефиниции, по мнению большинства специалистов, явилось то, что основной акцент в ней был сделан на праве внесения проекта в законодательный орган, тогда как определение понятия с необходимостью должно включать в себя корреспондирующую определяемому праву обязанность государства (в данном случае в лице законодательного органа) всеми возможными способами создавать условия осуществления этого права.

В то же время высказываются и иные точки зрения. Так Страшун Б.А. указывает: "Не могу согласиться с утверждением …что законодательная инициатива возможна только путем внесения законопроекта. Из ст.104 Конституции этого не следует. Почему нельзя считать законодательной инициативой Конституционного Суда те пункты его постановлений, где он предлагает Федеральному Собранию восполнить пробел в праве, образовавшийся вследствие признания неконституционным того или иного законоположения? ". Страшун Б. А. Парламентское право России /Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М. 1999 //Государство и право 2000. № 5, стр. 118.

Для законодательной инициативы процессуально значимо нормативно закрепленные сроки начала и окончания ее реализации. Именно на это представляется целесообразным обратить внимание в первую очередь. Как начало осуществления законодательной инициативы, как представляется, юридически следует оценить факт внесения законопроекта в законодательный орган, поскольку непосредственно с данного момента ставится вопрос о необходимости принятия конкретного законодательного акта, приводится в действие механизм законотворческой деятельности законодательного органа.

Обязательными компонентами официального внесения законопроекта в законодательный орган, вытекающими из права законодательной инициативы, являются: получение законопроекта от субъекта законодательной инициативы, обеспечение его дальнейшего прохождения в законодательном органе. В соответствии со ст.106 Регламента Государственной Думы вносимые в Государственную Думу законопроекты представляются субъектами законодательной инициативы Председателю палаты. На Председателя возлагается обязанность принять представленный проект и направить его в один из комитетов Государственной Думы для проверки на соответствие требованиям, предъявляемым к его оформлению. Председатель не вправе определять судьбу законопроекта самостоятельно, тормозить его прохождение в парламенте. Решающее значение имеет доведение проекта до сведения самого законодателя, который во всех без исключения случаях должен принять предложенный проект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Наличие указанного обстоятельства исключает вероятность возникновения ситуации, при которой парламент мог бы проигнорировать инициативу, оставив ее без рассмотрения. Практика решения данного вопроса субъектами Федерации разнообразна, но данная проблематика не входит в предмет исследования, поэтому ее подробную характеристику привести не представляется возможным. Следует лишь привести несколько замечаний относительно указанной процедуры. Например, Регламентом Законодательного собрания Иркутской области закреплено, что решение о возвращении законопроекта принимает коллегия Собрания. Указанное решение должно быть мотивированным, о чем в трехдневный срок сообщается субъекту законодательной инициативы. В соответствии с Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия возвращение внесенного законопроекта производится на основании заключения комитета, предварительно изучившего законопроект на предмет его соответствия требованиям, предъявляемым к оформлению законопроекта. По Регламенту Палаты представителей Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) таким основанием должна служить экспертная оценка одного из членов юридического отдела. При возвращении законопроекта инициатору назначается срок для исправления обнаруженных недостатков.

Анализируя приведенные регламентные предписания, можно констатировать, что независимо от определенных различий общий подход, складывающийся в практике регламентирования рассматриваемого вопроса, однозначен. Суть его состоит в том, что предусмотренные предписаниями полномочия органа, должностного лица на совершение действий, связанных с оценкой вносимого законопроекта, по существу, обеспечивают им возможность самим предрешать ход движения законопроекта в законодательном органе. Пользуясь предоставленной возможностью, названные субъекты могут вообще не допустить проект к рассмотрению парламентом, то есть фактически отклонить законодательную инициативу на стадии внесения законопроекта в законодательный орган. Не исключается вероятность и длительной волокиты. Что касается субъекта законодательной инициативы, то в создавшейся ситуации он полностью попадает в зависимость от аппаратных структур.

Очевидно, что право возврата законопроекта инициатору, даже по мотивам формального свойства, может принадлежать только обязанному в правоотношении законодательной инициативы субъекту, то есть самому парламенту. Должностное лицо или орган, принимающий законопроект к рассмотрению, вправе лишь зафиксировать факт соблюдения (несоблюдения) требований оформления законопроекта и проинформировать об этом непосредственно законодателя. Вместе с тем нецелесообразно доводить до заседания парламента законопроект, заведомо обреченный на отрицательную оценку параметров в его оформлении и подготовке со стороны парламента, когда, например, законопроект юридически не проработан, не отвечает современному уровню законодательной техники, не обоснован экономически, социально и т.п. В этом случае следует обратить внимание инициатора на допущенные нарушения и способствовать ему в их устранении, предоставляя необходимые разъяснения, привлекая для оказания консультативной и методической помощи специалистов аппарата, ученых и других компетентных работников.

В решении обозначенной проблемы также актуально введение специальных правил, устанавливающих единый порядок в сфере реализации субъектами своих законодательных инициатив. Правила должны представлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам для возможного использования при осуществлении права законодательной инициативы. Они позволят обеспечить оптимизацию данного процесса и, кроме того, минимизировать количество ошибок и упущений, допускаемых со стороны субъектов. Большое значение имеет и проведение юридической и (или) иной специализированной экспертизы подготовленного в порядке законодательной инициативы законопроекта непосредственно перед внесением его на рассмотрение законодательного органа. Экспертизой достигается научно-правовая проработанность законопроекта, обеспечивается его качество как с содержательной, так и с юридико-технической стороны.

Представляется, что возвращение законопроекта с целью устранения имеющихся недостатков отнюдь не означает, что не состоялось его официального внесения в законодательный орган. Проект следует считать внесенным со дня его первоначального представления. В течение того времени, пока устраняются допущенные нарушения, законопроект, если оценивать его юридическое состояние, должен быть признан "находящимся без движения". Такое правило имеет особое значение в случаях, когда истечение определенного срока является причиной отказа включить внесенный законопроект в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Например, условием включения внесенного законопроекта в повестку дня очередной сессии Законодательного собрания Иркутской области является его представление не позднее чем за 20 календарных дней до начала работы сессии. Регламентом Совета народных депутатов Орловской области этот срок определен в 30 календарных дней. Введение указанного правила служит одной из мер, направленных на ограничение неправомерных действий со стороны органа, должностного лица, принимающих вносимый в законодательный орган законопроект к рассмотрению. В определенной степени этим правилом обеспечивается и реальная возможность для повторного представления субъектом права законодательной инициативы возвращенного законопроекта в парламент.

Установление обязанности постановки каждого предложения о рассмотрении законопроекта на голосование сессии законодательного органа служит главной гарантией защиты права законодательной инициативы от любых предварительных аппаратных или групповых "совещательных" решений о судьбе такой инициативы. Здесь следует согласиться с утверждением Д.А. Ковачева о том, что содержание понятия права законодательной инициативы включает в качестве существенного признака обязанность представительного органа рассмотреть внесенный законопроект только в случае, если имеется прямое указание на данную обязанность в законе Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М. 2003, стр. 178..

На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору. На федеральном уровне возвращение законопроекта для выполнения инициатором установленных требований сформулировано в Регламенте как право Совета Государственной Думы.

Страницы: 1, 2, 3