Государственная служба, как институт административного права

Одна из задач реформирования государственной службы - повышение гарантий прав государственных служащих. Однако контрактная система государственно-служебных отношений в том виде, как она закрепляется в Законе N 79-ФЗ, отнюдь не гарантирует гражданскому служащему стабильности при реализации его прав. Закон (п. 5 ст. 24) рассматривает права и обязанности государственного гражданского служащего как существенные условия служебного контракта. В то же время ст. 29 Закона устанавливает, что в случае изменения существенных условий профессиональной деятельности по инициативе представителя нанимателя допускается изменение определенных сторонами существенных условий контракта. Представляется, что применение этой нормы сводит на нет назначение служебного контракта. Достаточно сложно смоделировать ситуацию, когда существенно изменяются условия профессиональной служебной деятельности, но не меняются должностные обязанности.

Вопросы, связанные с обработкой, хранением и передачей персональных данных гражданского служащего, ведением реестра гражданских служащих, нашли отражение в главе 7 Закона N 79-ФЗ. В ст. 44 этой главы раскрывается основное содержание кадровой работы, ответственность за которую возлагается на структурное подразделение или гражданского служащего, назначенного руководителем государственного органа.

Глава 8 Закона N 79-ФЗ определяет содержание и продолжительность служебного времени, а также порядок и условия предоставления отпусков на гражданской службе, т.е. регулирует отношения, связанные со служебным временем и временем отдыха гражданских служащих.

Немаловажное значение имеют нормы главы 9 Закона, регулирующие вопросы прохождения гражданской службы. Существенным дополнением является введение понятия должностного регламента гражданского служащего (как составной части административного регламента государственного органа) в качестве документа, в соответствии с которым осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего. Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Не менее важное значение имеет и регулирование отношений, связанных с проведением аттестации (один раз в три года) - по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года. Положение о проведении аттестации гражданских служащих оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) утверждены Указами Президента РФ.

2.3 Обеспечение профессионализма гражданской службы

В Законе N 79-ФЗ прослеживается явная забота о повышении профессиональной роли и квалификации гражданских служащих. Закон регламентирует принципы отбора кандидатов на гражданскую службу, вопросы найма и продвижения по службе, стимулирования и удержания на службе квалифицированных гражданских служащих.

В целях укрепления гарантий исполнения гражданскими служащими их обязанностей без неоправданного влияния со стороны политических и иных структур Закон N 79-ФЗ защищает профессиональную независимость гражданских служащих по отношению к политическим структурам государства, представленным лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации.

К числу таких гарантий следует отнести совокупность строгих процедур конкурса при отборе кандидатов, заключения служебного контракта при назначении на должность, аттестации в процессе прохождения службы и т.д.

Как отмечалось, Закон предусматривает возможность поступления гражданина на государственную гражданскую службу и замещения гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы преимущественно на конкурсной основе. При этом в состав конкурсных комиссий должны включаться независимые эксперты. Законом определены случаи, когда конкурс не проводится. В частности, без конкурса могут производиться назначения:

- на замещаемые на определенный срок полномочий руководящий должности гражданской службы;

- на должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом или Правительством РФ и др.

В Законе N 79-ФЗ впервые введено понятие "служебный контракт", определены стороны, содержание, формы и сроки действия служебного контракта, а также порядок его заключения; детально регламентированы вопросы испытания при поступлении на гражданскую службу, перевода на другую должность государственной гражданской службы или изменения существенных условий служебного контракта с согласия гражданского служащего. Установлен и исчерпывающий перечень оснований для прекращения служебного контракта.

В Законе N 79-ФЗ определены порядок обработки, хранения и передачи персональных данных государственных гражданских служащих, порядок ведения личных дел и реестров государственных гражданских служащих, а также задачи кадровой работы.

Предусматриваются и другие механизмы укрепления профессионализма на гражданской службе. Так, в Законе впервые введено понятие "должностной регламент гражданского служащего". В соответствии с должностным регламентом осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, им должны определяться должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего.

Детально регламентируется в Законе порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих и порядок сдачи ими квалификационного экзамена.

Профессиональная независимость гражданских служащих направлена на укрепление такого аспекта гражданской службы, как обязательство исполнять требования Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации и быть за это подотчетными перед органами представительной власти и высшими органами исполнительной власти. Гражданская служба как институт государства занимается осуществлением общих интересов общества и государства, как они определяются федеральными законами и политикой Правительства.

Четкое определение в Законе функций гражданской службы является важным аспектом разграничения политической и государственно-служебной деятельности в государстве. Политика и администрирование - разные виды деятельности и имеют различные источники законности. То, что для политика законно, для гражданского служащего может оказаться преступлением.

Профессиональная независимость гражданских служащих требует также четкого определения их служебных прав. Закон закрепляет права гражданских служащих, соответствующие их обязанностям, требование их честности и преданности государству, а также критерии определения их профессиональной квалификации. В определении прав и обязанностей примечателен акцент на обязательства гражданских служащих по выполнению требований Конституции, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а не просто соблюдение служебной дисциплины.

2.4 Гарантии на гражданской службе

Наряду с установлением новых должностных обязанностей и квалификационных требований Закон N 79-ФЗ обеспечивает получение гражданским служащим денежного содержания, а также льгот иного рода, с тем чтобы карьера на гражданской службе выглядела привлекательной для квалифицированных специалистов.

Закон обеспечивает права и льготы, которые являются специфическими для гражданских служащих в связи с их особой ролью и предназначением в государстве. Эти положения Закона имеют материальную оценку, притом вполне посильную для государства, и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В Законе определена система окладов в виде установления их основных компонентов и стандартных соотношений между ними.

В главе 10 Закона N 79-ФЗ регулируются вопросы оплаты труда гражданских служащих и определяется порядок формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. При этом устанавливаются единые основные условия оплаты труда гражданских служащих, соотносимые с оплатой труда государственных служащих других видов государственной службы.

В состав денежного содержания как основного средства материального обеспечения и стимулирования результатов профессиональной деятельности гражданского служащего включаются:

а) оклад месячного денежного содержания (т.е. совокупность должностного оклада и оклада за классный чин);

б) ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за выслугу лет на гражданской службе (от 10 до 70%);

в) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы (до 150% должностного оклада);

г) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

д) премии по результатам профессиональной служебной деятельности гражданского служащего;

е) премии за выполнение особо важных и сложных заданий.

Кроме того, предусмотрена единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.

Важно отметить, что Закон N 79-ФЗ не предусматривает создание улучшенных или привилегированных условий для гражданских служащих. Оплата труда и другие льготы, предоставляемые гражданским служащим, соответствуют налагаемым на них ответственным обязанностям. В оплате труда гражданских служащих должна существенно возрастать доля средств на стимулирование результативной работы (различного вида надбавки к премии).

Законом впервые предусматривается возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особых условий оплаты труда гражданских служащих, отличных от общих условий такой оплаты. В частности, становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в срочном служебном контракте.

Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться указанный порядок, и порядок установления такой оплаты труда должны определяться соответственно Президентом по представлению Правительства РФ и законодательством субъекта Федерации.

Закон N 79-ФЗ содержит также нормы, предусматривающие основные социальные гарантии на гражданской службе (медицинское обеспечение на основе страховых принципов, пенсия за выслугу лет и др.) и порядок исчисления стажа государственной гражданской службы.

Новым является предусмотренное ст. 53 Закона введение при определенных условиях дополнительных государственных гарантий гражданским служащим, включая, в частности, транспортное обслуживание (в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы) и выплату единовременной субсидии на приобретение жилой площади (по аналогии с уже существующими льготами для военнослужащих, но только один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых постановлением Правительства РФ и законодательным актом субъекта Федерации).

В соответствии со ст. 14 Закона N 58-ФЗ в главе 11 Закона N 79-ФЗ регулируются также вопросы исчисления стажа (общей продолжительности) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений в связи с безупречной и эффективной работой. В этой же статье, исходя из требований Закона N 58-ФЗ, установлено, что порядок исчисления стажа гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента РФ.

Глава 12 Закона N 79-ФЗ посвящена регулированию отношений, связанных с поощрениями, награждениями и дисциплинарной ответственностью гражданских служащих. Прослеживается явная тенденция к расширению мер поощрения материального характера, к которым, например, относятся:

а) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

б) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

в) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет.

В Законе N 79-ФЗ дано определение служебной дисциплины на гражданской службе как обязательного соблюдения правил служебного распорядка (т.е. нормативного акта государственного органа, регламентирующего режим службы (работы) и время отдыха) и должностного регламента.

Законом (ст. 57) определен перечень дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Установлен порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания. Гражданский служащий вправе по своему усмотрению обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию по служебным спорам государственного органа или в суд.

Новеллой Закона N 79-ФЗ, регламентирующей основания и порядок проведения служебной проверки, является норма, в соответствии с которой служебная проверка поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с обязательным участием юридического (правового) подразделения государственного органа и выборного представителя гражданских служащих.

Закон (глава 13) содержит также нормы о принципах и приоритетных направлениях формирования кадрового состава гражданской службы, профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации государственного служащего. Достаточно подробно регламентируются вопросы формирования кадрового резерва на гражданской службе.

Закон традиционно предусматривает осуществление финансирования расходов на содержание федеральных гражданских служащих за счет федерального бюджета, а гражданских служащих субъектов Федерации - за счет бюджетов субъектов Федерации. Реализация отдельных положений Закона в сравнении с государственными гарантиями, предусмотренными предшествующими нормативными правовыми актами Российской Федерации, очевидно потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

В качестве несомненной новеллы следует рассматривать норму Закона о возможности проведения в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы экспериментов. Порядок проведения таких экспериментов устанавливается Президентом или Правительством РФ (в отдельном федеральном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении либо в его территориальном органе) или законом либо иным нормативным правовым актом субъекта Федерации (в отдельном государственном органе субъекта Федерации или в его самостоятельном структурном подразделении).

Как весьма позитивный факт следует отметить регулирование в главе 15 Закона вопросов, связанных с осуществлением государственного надзора и вневедомственного контроля за соблюдением законодательства РФ о гражданской службе.

Закон N 79-ФЗ подробно регламентирует отношения, возникающие в связи с рассмотрением индивидуальных служебных споров, под которыми понимаются неурегулированные разногласия между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров (глава 16 Закона). Предусматривается, что индивидуальные служебные споры рассматриваются комиссией государственного органа по служебным спорам и судом.

Статьями 71 - 74 Закона предусмотрено, что вступление в силу соответствующих положений связано с принятием федеральных законов, предусматривающих дополнительные расходы федерального бюджета или реструктуризацию расходов федерального бюджета на государственное управление без их увеличения. В связи с этим Правительство РФ должно предусматривать поэтапное увеличение расходов федерального бюджета на содержание федеральных гражданских служащих по мере включения соответствующих расходов в федеральный бюджет.

Глава 3. Значение Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в контексте административной реформы

3.1 Взаимосвязь видов государственной службы

Деление на виды государственной службы не оказывает решающего влияния на статус государственных служащих. Как гражданская, так и военная и правоохранительная служба являются государственной службой, т.е. профессиональной служебной деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти (ст. 1 Закона N 58-ФЗ).

Законодательство предусматривает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида с включением в стаж срока гражданской службы периодов замещения воинских должностей и должностей правоохранительной службы (ст. 54 Закона N 79-ФЗ).

Государственно-служебные отношения, возникающие при реализации гражданином Российской Федерации конституционного права на равный доступ к государственной службе и ее прохождение, регулируются федеральными законами о видах государственной службы на единых принципах построения и функционирования системы государственной службы.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы установлены в ст. 3 Закона N 58-ФЗ. В этой статье закреплены основополагающие начала, которые нашли свое развитие и конкретизацию и в Законе N 79-ФЗ (ст. 4).

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы носят конституционно-правовой характер, что обеспечивает их обязательность, стабильность и неукоснительное соблюдение при правовом регулировании всех видов государственной службы, в том числе гражданской.

Принципами организации и функционирования гражданской службы, так же как военной и правоохранительной службы, являются:

- федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

- законность;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

- равный доступ граждан к государственной службе;

- единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

- взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

- открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю;

- объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

- профессионализм и компетентность государственных служащих;

- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Указанные единые принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации нашли свое отражение в Законах N 58-ФЗ и N 79-ФЗ. Законом N 79-ФЗ предусмотрены и другие принципы построения и функционирования гражданской службы, учитывающие ее особенности.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается также посредством соотносимости условий прохождения службы и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий. Прохождение государственной службы любого вида включает в себя назначение на должность, исполнение должностных (служебных) обязанностей, конкурсное замещение вакантной должности либо включение в кадровый резерв, должностной (служебный) и профессиональный рост, обновление или ротацию кадров, оценку соответствия государственного служащего замещаемой должности или уровня его квалификации (аттестацию или квалификационный экзамен), иные обстоятельства прохождения государственной службы, а также освобождение от должности, увольнение с государственной службы (отставку - для военной службы).

Как в Законе N 79-ФЗ (ст. 21 - 31), так и в законах об иных видах государственной службы (например, ст. 18 - 32 проекта федерального закона "О государственной правоохранительной службе Российской Федерации") содержатся нормы, регламентирующие все перечисленные стадии прохождения государственной службы.

Законодательством предусматривается, что замещение должностей гражданской службы и государственной службы иных видов осуществляется преимущественно на конкурсной основе. Регулирование порядка и условий назначения на должность по конкурсу дифференцируется: на гражданской службе он регламентируется положением, утверждаемым указом Президента РФ, а в правоохранительной службе, например, актом руководителя соответствующего федерального правоохранительного органа.

Основные условия прохождения государственной службы всех видов регулируются служебным контрактом. Предметами регулирования служебного контракта являются обязательства Российской Федерации и федерального государственного служащего, а также обязательства субъекта Федерации, принимаемые на себя соответствующим государственным органом и государственным служащим.

В соответствии с федеральным законом о конкретном виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Федеральными законами о различных видах государственной службы предусматриваются:

- возрастные ограничения пребывания на государственной службе;

- порядок назначения на должность, присвоение классного чина, специального звания, ранга, а также все другие обстоятельства прохождения государственной службы соответствующего вида;

- основания прекращения службы, в том числе основания увольнения в запас служащего или в отставку.

Гражданским служащим и государственным служащим других видов государственной службы федеральными законами предоставляются соотносимые размеры оплаты труда и однотипные основные государственные социальные гарантии. Во всех видах государственной службы оплата труда предусматривается в виде денежного содержания (вознаграждения, довольствия). Денежное содержание включает в себя: оклад по занимаемой штатной должности, оклад по присвоенному классному чину (специальному званию), процентную надбавку за выслугу лет и другие надбавки.

Обеспечивается единство основных условий оплаты служебной деятельности государственных служащих независимо от вида государственной службы, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Дополнительные условия оплаты служебной деятельности государственных служащих устанавливаются с учетом особенностей вида государственной службы. Гражданским служащим, как и служащим других видов государственной службы, гарантируется:

- своевременная и в полном размере выплата денежного содержания (денежного довольствия);

- ежегодный оплачиваемый отпуск;

- медицинское обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию;

- переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей;

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы;

- защита служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением должностных обязанностей и другие государственные социальные гарантии.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается установлением однотипных ограничений и обязательств.

Под ограничениями прав государственных служащих следует понимать установленные нормами права запреты на совершение конкретно определенных действий, выраженные в категоричной форме посредством возложения прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Так, государственный служащий любого вида государственной службы не может ее продолжать в случае:

- осуждения к наказанию в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу;

- наличия судимости;

- признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

- наличия гражданства иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, и т.д.

Что касается используемого в законах термина "обязательства", то, очевидно, подразумеваются установленные для государственных служащих пределы, выйти за которые нельзя. Так, государственные служащие любого вида государственной службы не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой;

- быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц и т.д.

Обязательства государственного служащего о соблюдении указанных ограничений, установленных федеральными законами о видах государственной службы, включаются в должностной регламент (инструкцию) и контракт государственного служащего.

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается учетом стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы. В стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы.

Правовое значение стажа гражданской службы состоит в обеспечении стабильного пребывания на гражданской службе наиболее квалифицированных специалистов. Установленный порядок учета стажа гражданской службы стимулирует привлечение на гражданскую службу и удержание высококвалифицированных кадров.

Для взаимосвязи гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов характерна соотносимость основных условий государственного пенсионного обеспечения. Пенсионное обеспечение государственных служащих всех видов государственной службы осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (с изменениями от 25 июля 2002 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 8 мая 2004 г.) СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831., Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. N 4468-I "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" (с последующими изменениями) ВВС РФ. 1993. N 9. Ст. 328..

Предусматривается пенсионное обеспечение гражданских служащих и государственных служащих иных видов государственной службы за выслугу лет или по инвалидности, а также членов семьи государственного служащего в случае потери кормильца. Условия назначения и размеры указанных пенсий, порядок исчисления стажа государственной службы для назначения пенсий за выслугу лет будут регулироваться федеральными законами с учетом особенностей вида государственной службы.

3.2 Об основных тенденциях современного развития института государственной службы

В действующем законодательстве четко прослеживается тенденция создания государственной службы - "отзывчивой, повернутой к нуждам граждан", основанной на закрепленной в Конституции РФ норме о приоритете прав и свобод личности, в связи с чем в последнее время главной целью правовой политики становится именно личность.

Приоритетное значение приобретает обеспечение открытости, особенно гражданской службы (т.е. "прозрачности" ее функционирования с использованием ясных для гражданского общества и доступных для понимания каждого человека форм деятельности). Включение в Законы N 58-ФЗ и N 79-ФЗ в качестве главных принципов государственной службы доступности информации о ее функционировании следует расценивать как один из наиболее важных шагов в обеспечении открытости государственной службы.

Законами предусмотрены и иные меры, направленные на обеспечение открытости государственной службы: обязательное включение представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой (без указания их персональных данных), в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы:

а) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов;

б) в состав конкурсной комиссии;

в) в состав аттестационной комиссии.

Закрепленный в рассматриваемых Законах принцип открытости гражданской службы тесно взаимосвязан с идеей ее публично-правового характера, на что, в частности, направлены нормы, предусматривающие включение в должностной регламент гражданского служащего перечня государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административными регламентами государственных органов.

В Законах реализуются положения Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, направленные на обеспечение взаимосвязи всех типов государственной службы с муниципальной службой.

Взаимосвязь видов государственной службы обеспечивается единством системы государственной службы РФ и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

а) соотносимости основных условий, размеров оплаты профессиональной служебной деятельности и основных государственных социальных гарантий;

б) установления, ограничений и обязательств при прохождении различных видов государственной службы РФ;

в) учета стажа иной государственной службы РФ при исчислении стажа гражданской службы;

г) соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.

Предусматриваются также соответствующие средства обеспечения взаимосвязи гражданской и муниципальной службы.

Отчетливо прослеживаются пути повышения престижа государственной службы и создания условий для повышения ее привлекательности для всех граждан страны. В этих целях, в частности, совершенствуется механизм поощрений и награждений (с расширением возможностей материального стимулирования), предусматривается система гарантий для государственных служащих, создаются условия для реализации принципа универсальности конкурса при поступлении на государственную службу и эффективной реализации каждым государственным служащим своих обязанностей, закрепленных в должностном регламенте.

Важное значение имеет направленность законодательства на принципиальное совершенствование системы оплаты труда государственных служащих. Впервые констатируется возможность введения особого порядка оплаты, при котором она во многом ставится в зависимость от конкретных показателей эффективности и результативности служебной деятельности.

В целом реализация предусмотренных законодательством положений призвана способствовать решению взаимосвязанных проблем усиления гарантий различного характера для государственных служащих, существенной конкретизации их статуса и повышения престижа государственной службы.

В то же время впервые на федеральном уровне Законами N 58-ФЗ и N 79-ФЗ предусматриваются механизмы последующего совершенствования законодательства о гражданской службе, что является определенной гарантией ее последующего диалектического развития в зависимости от потребностей общества и государства и исключения в будущем элементов застоя. Именно на решение этой проблемы, например, направлена норма, предусматривающая проведение соответствующих экспериментов в рамках программ развития (реформирования) гражданской службы.

Принципиальное значение имеет регулирование законодательством вопросов, связанных с возможным возникновением конфликта интересов и процедурой его разрешения. Закрепленные в Законах N 58-ФЗ и N 79-ФЗ соответствующие нормы предусматривают решение этой сложной проблемы в условиях, максимально обеспечивающих открытость процедуры разрешения конфликта интересов. Достоинство этих норм - в формировании в результате их реализации на практике достаточно эффективного антикоррупционного механизма на государственной службе, что является одним из аспектов реформирования государственной службы в целом.

С учетом решения в Законах комплекса проблем, связанных с урегулированием конфликта интересов, фактически исключается необходимость разработки и рассмотрения иных законопроектов, имеющих сходный предмет правового регулирования, включая, например, проект федерального закона "Кодекс служебного поведения должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления", долгое время разрабатываемый в Государственной Думе.

Следует отметить использование зарубежного опыта правового регулирования государственной службы (как положительного, так и не вполне удачного), что позволило избежать, по крайней мере, грубых ошибок и выработать ряд принципиально новых подходов к пониманию важных проблем, особенно в организации гражданской службы.

Реализация заложенных в Законах N 58-ФЗ и N 79-ФЗ идей позволяет решить следующие задачи:

- совершенствование государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства;

- серьезное изменение статуса государственного служащего путем конкретизации в должностном регламенте его прав и обязанностей и повышения материальных стимулов для эффективного решения стоящих перед ним задач;

- создание механизма контроля над соблюдением запретительных норм законодательства о государственной службе, с одной стороны, и защиты интересов государственных служащих - с другой;

- создание условий для более полной реализации прав и свобод граждан России на новом качественном уровне - с использованием понятных и открытых для гражданского общества процедур вне зависимости от субъективного усмотрения конкретных чиновников;

- обеспечение дальнейшего совершенствования правовой базы организации и управления государственной службой в целом.

Новое законодательство объективно способствует формированию необходимых стартовых позиций для эффективного проведения административной реформы, осуществляемой в соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2003 - 2004 годах" и принятым в целях его реализации Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы".

Как известно, административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Для повышения эффективности государственного управления пересматривается содержание и объем государственных функций и полномочий с сокращением избыточных и дублирующих функций и перераспределением объективно необходимых полномочий между федеральными органами исполнительной власти и другими организациями. Это позволит существенно улучшить качество предоставляемых гражданам и юридическим лицам публичных услуг и сохранить только необходимые государственные структуры, изменив при необходимости их организационно-правовой статус.

Одним из первых этапов административной реформы и усиления эффективности деятельности государственного аппарата является именно реформирование государственной службы, на основе принципиального изменения облика которой можно будет осуществить и иные важные преобразования, образующие в своей совокупности административную реформу. Не вызывает сомнения, что новые законы являются существенной составляющей общего комплекса мероприятий по созданию нормативно-правовой базы для проведения административной реформы.

Новое законодательство о государственной службе получает неоднозначную оценку в научных кругах и средствах массовой информации. К сожалению, некоторые авторы, не вдаваясь глубоко в рассмотрение содержательной стороны законов, акцентируют внимание лишь на вопросах материального обеспечения государственных служащих, делая вывод о том, что это "законы о чиновниках, подготовленные самими чиновниками", "чиновники заботятся о собственных корпоративных интересах" и т.д. Такого рода выводы о содержании законов носят поверхностный характер.

Избирательный подход созвучен с позицией отдельных авторов, в целом отрицательно оценивающих реформу государственной службы и безосновательно полагающих, что даже "рамочный" закон о системе государственной службы якобы "создает условия для превращения чиновничества в замкнутое привилегированное сословие - этакое подобие современного мандарината", с чем нельзя согласиться.

Реформа государственной службы действительно должна одинаково распространяться на все уровни "чиновничьего класса". На практике пока этого не произошло. В настоящий момент она коснулась исключительно лиц, занимающих руководящие должности государственной гражданской службы, при этом в меньшей степени затронула государственных служащих, занимающих старшие и младшие должности гражданской службы.

Отсутствие сбалансированности объясняется тем, что одновременно с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" еще не приняты иные видовые законы, что вызывает определенные расхождения в регулировании государственно-служебных отношений различных видов и отсутствию комплексного подхода к реформированию государственной службы в целом.

Что касается роста материального поощрения государственных служащих, то это закономерный этап воплощения Концепции реформирования государственной службы. В ином случае возрастание престижа государственной службы оказалось бы необеспеченным в отношении материального стимулирования, что в конечном счете свело бы на нет все замыслы по ее реформированию. Хорошо известно, что в настоящее время размер оплаты труда лиц, занятых в государственном секторе, значительно ниже реальной стоимости их труда. Вместе с тем повышение уровня оплаты труда должно иметь более научно обоснованный, сбалансированный и планомерный характер, а не затрагивать отдельные виды должностей государственной гражданской службы. Говорить о соотношении уровня оплаты труда федеральных государственных служащих ("правительственных чиновников") с уровнем оплаты труда в "других структурах государственной службы", в том числе на региональном уровне, достаточно сложно. Во-первых, нет официально опубликованных данных по уровню этой оплаты. Во-вторых, оплата труда государственных служащих на региональном уровне зависит от финансового состояния того или иного субъекта Федерации. В ряде субъектов, традиционно называемых "донорами", этот уровень может превосходить уровень оплаты труда федеральных государственных служащих, так как во многом зависит от бюджета данного субъекта Федерации.

Есть основания считать, что принятие федеральных законов о государственной службе Российской Федерации создает прочную правовую основу для эффективного функционирования государственной службы, что, в свою очередь, является серьезным шагом на пути формирования комплексной нормативной правовой базы регулирования государственной службы Российской Федерации и необходимым условием проведения административной реформы.

Этот важный шаг в направлении создания принципиально новой системы правового регулирования государственной службы должен привести к повышению эффективности функционирования государственного аппарата и в конечном счете к повышению авторитета государства, что признается в современной научной доктрине одним из важных направлений реализации прав человека.

Любая реформа требует материально-технического обеспечения. Не является исключением в этом отношении и государственная служба. Программа предусматривает оптимизацию как рабочих мест государственных служащих, так и размещения самих государственных органов. Ключевым элементом оптимизации размещения государственных служащих и государственных органов признано внедрение арендных отношений на государственной службе при размещении государственных органов.

Необходимо упомянуть об изменениях в мотивации на государственной службе. Речь идет о показателях результативности и эффективности деятельности государственных служащих. Решение, которое предоставит руководителю государственного органа право платить гражданскому служащему в зависимости от измерения показателей, приведет к серьезным сдвигам в мотивации государственных служащих. Такое решение позволит привлечь на государственную службу профессионалов и одновременно удержать специалистов, которые успешно будут решать задачи по осуществлению полномочий государственных органов и проведению реформ в стране.

Заключение

Функционирование гражданской службы как важнейшего социального, правового, организационного института, обеспечивающего выполнение функций государства, а также деятельность органов государственной власти и их аппаратов, в широком контексте административного права позволяет сравнить этот институт с "локомотивом" государственного управления. Высоко оценивая роль и значение Закона N 79-ФЗ как добротной правовой основы, тем не менее следует признать, что институт гражданской службы еще не оснащен всеми необходимыми административно-правовыми инструментами, обеспечивающими его полноценное и эффективное функционирование в соответствии с конституционными стандартами правового государства.

Закон о гражданской службе следует рассматривать во взаимосвязи с другими крупными административными законами, определяющими главные направления административной реформы.

Реформа системы государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связаны с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" на федеральном уровне устанавливается соответствие между характером функций, выполняемых органами исполнительной власти, и их видами. Исходя из этого федеральные органы исполнительной власти подразделены на такие виды, как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

В целях четкого определения сферы ответственности новых федеральных органов исполнительной власти, оптимизации их состава и совершенствования механизма функционирования необходим специальный закон о федеральных органах исполнительной власти. Представляется, что такой закон не только стабилизирует новую типологию органов исполнительной власти и их систему на федеральном уровне, но и положит конец непрерывному горизонтальному перемещению гражданских служащих, сеющему панику в их среде.

Для налаживания четкой исполнительской дисциплины гражданских служащих необходимо упорядочить административные процедуры, т.е. четко определить правила реализации компетенции государственного органа. Недопустимо такое положение, при котором любой гражданский служащий может совершать те или иные действия по своему усмотрению, а любой орган исполнительной власти действовать, руководствуясь собственными правилами. Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом.

Закон N 79-ФЗ дает необходимый импульс для совершенствования и надлежащей регламентации административных процедур. В ст. 47 Закона впервые предусматривается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

В связи с указанным требованием Закона на повестке дня остро встает вопрос о создании законодательной основы для административных регламентов государственных органов. Необходимо вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона.

Поддерживая идею базового закона "Об административных процедурах", нельзя согласиться с вариантом проекта, внесенного в Государственную Думу 21 февраля 2001 г., потому что этот проект тяготеет к смешанной позитивно-судебной процедуре. Все-таки следует разграничивать позитивно-административные и юрисдикционные процедуры в административной сфере, поскольку последние - это преимущественно судебные процедуры и должны являться предметом другого столь же необходимого закона, а именно закона об административном судопроизводстве. Такой закон должен регулировать порядок судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, объединений граждан, а также прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от незаконных действий и решений государственных органов и гражданских служащих. Судебная защита перечисленных прав, свобод и охраняемых законом интересов в настоящее время осуществляется федеральными судами общей юрисдикции и федеральными арбитражными судами.

Закон об административном судопроизводстве с необходимостью в перспективе влечет за собой создание специализированных судов - федеральных административных судов. Целесообразно "реанимировать" проект федерального закона об административных судах, который находится "в анабиозе" в Государственной Думе с 2000 г. Положения ч. 2 ст. 118 и п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об осуществлении судебной власти в форме административного судопроизводства ждут своей реализации.

Смысл приведенных соображений состоит в том, чтобы институту гражданской службы на базе Закона N 79-ФЗ придать техническую и технологическую завершенность, включив в механизм его функционирования достаточную правовую четкость и определенность. Тем самым будет достигнута существенная цель административной реформы - создание системы государственного управления, регулируемой преимущественно законом, что является необходимым условием повышения ее эффективности, предсказуемости и уменьшения неправомерных действий и решений.

Необходимо активизировать и другие институты подотчетности гражданских служащих. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры как институт государственного надзора за точным и единообразным соблюдением законодательства РФ, Уполномоченный по правам человека как институт общественной защиты прав человека, Счетная палата Российской Федерации как институт контрольной финансовой проверки в стране чрезвычайно важны для обеспечения того, чтобы система государственного управления и корпус гражданских служащих функционировали эффективно, надежно, на основе закона и под контролем общества.

Литература

1. Федеральный закон от 20.07.2004 г. № 79 -ФЗ (в ред. от 12.04.2007 г.) «О государственной гражданской службе»

2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»

3. " Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы", А.Ф. Ноздрачев, "Законодательство и экономика", 2005, N 12; 2006, NN 1, 2

4. " Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ", В.В. Щукин, "Российский следователь", 2005, N 6

5. " Что происходит с институтом российского государственной службы?", Ю.Н. Старилов, "Журнал российского права", N 9, 2004

6. " Правовое регулирование отношений в сфере гослужбы", С.А. Иванов, Т.В. Иванкина, А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов, "ЭЖ-Юрист", N 6, 2004

7. "К вопросу о сущности военной службы и ее месте в ситеме государственной службы", А.В. Кудашкин, "Право в Вооруженных Силах", N 8, 2003

8. " Возмещение вреда, причиненного при исполнении обязанностей государственной службы", С. Поляков, "Российская юстиция", N 5, 1999

9. "Правовое регулирование государственной службы", А.А. Гришковец, "Журнал российского права", N 7, 1998

Страницы: 1, 2