Государственная служба как публично-правовой институт

Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нор-мативные акты, определяющие все основные его элементы. Например, Федераль-ный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливает следующие об-щие пединституты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы Подинституты института государ-ственной службы становятся понятными только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.

Материальные нормы в институте государственной службы устанавливают ста-тутные положения, которые характеризуют принципиальные черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного служащего; права, обязанности, правоограничения госу-дарственных служащих; льготы, гарантии и компенсации (правовой статус служащих); реестр государственных должностей; вопросы совместительства; способы замеще-ния должности; испытательный срок; аттестация; служебная дисциплина и дисципли-нарная ответственность; условия службы; способы и основания для прекращения государственной службы; контроль и надзор в системе государственной службы.

Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению по-ложений, содержащихся в материальных правовых нормах. Причем в каждом конк-ретном пединституте, входящем в институт государственной службы, можно обна-ружить специфические процессуальные положения и процедуры: порядок поступле-ния на службу; процедуру перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедуру увольнения и т. д.

Государственная служба отражает проявление множества управленческих свя-зей и отношений, которые возникают и которые необходимо урегулировать в раз-личных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера:

- отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнитель-ной власти;

- отношения, возникающие между исполнительными органами системы мест-ного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;

- отношения, возникающие в процессе организации и функционирования орга-нов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов проку-ратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

- отношения организационно-управленческого характера, возникающие в об-ласти внутренней жизни общественных объединений.

Особенность этих отношений состоит в том, что главным проводником всех связей и отношений, а также их основным связующим звеном является человек -- служащий (чиновник), а в общественных объединениях -- их уполномоченные дол-жностные лица, которые осуществляют управленческую деятельность внутри объе-динения (последние признаются по уголовному законодательству субъектами дол-жностных преступлений).

В нормах государственной службы проявляются и особенности административ-но-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятель-ности и предметом административного права. Административно-правовое регулиро-вание распространяет свое действие преимущественно на такие общественные от-ношения, в которых исключается юридическое равенство их субъектов.

Как известно, механизм административно-правового регулирования включает следующие специфические средства: 1) предписания, когда одной стороне регули-руемых отношений предоставлен определенный объем юридически-властных пол-номочий, которые адресуются другой стороне; 2) односторонность волеизъявле-ния одного из участников отношений; 3) определенная законом подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от государственных служащих, которые они принимают в соответствии с установленной компетенцией; 4) использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений. При использовании дозволительных средств возникают отношения равенства учас-тников регулируемых управленческих отношений. Использование дозволений пред-писывается административно-правовыми нормами. Вместе с тем дозволительные средства могут устанавливаться и нормами других отраслей права: экологического, таможенного, земельного и т. д.

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены прежде всего в адрес главных субъектов административного права --государственным служащим. Государственная администрация, используя все эти средства, организуется на установленных требованиях административно-правового характера и в конечном счете персонализируется в многочисленных государствен-ных служащих, деятельность которых и подчинена в большей мере механизму ад-министративно-правового регулирования. Особенностью здесь является то, что, во-первых, государственные служащие сами реализуют специфические административ-но-правовые средства, а во-вторых, они же и устанавливают специфические методы и формы административного правового режима.

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при ис-пользовании традиционных административно-правовых методов правового регули-рования:

1) установление определенного порядка действий -- предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различны-ми правовыми нормами (в большей мере -- административно-правовыми). Напри-мер, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностной инструкции, раздела законов, в которых перечисляются их обязаннос-ти. Должностные лица осуществляют установленный в различных правовых доку-ментах порядок конкретных действий, например: совершение последовательных дей-ствий по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; контроль и надзор, лицензирование, стандартизацию и сертификацию товаров и услуг и т. д.;

2) запрещение определенных действий. Если государственные служащие не со-блюдают его, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

3) предоставление субъекту государственно-служебных отношений (государ-ственному служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, предусмотренных различными правовыми нормами. На-пример, начальник органа внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административного взыскания и определяет в постановлении конкретную меру ад-министративного взыскания, а также ее размер либо вид (если это предусматривает-ся законом);

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административ-но-правовой нормой действия в установленных ею условиях. Как правило, это при-меняется не только при реализации субъективных прав, но и при осуществлении пра-вового статуса государственных служащих, использовании ими предоставленных им прав, правомочий.13

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анали-зом вопроса о субъектах административного права.14 Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (ор-ганов местного самоуправления).

В науке административного права выделяются индивидуальные и коллективные субъекты.15 Государственные служащие являются индивидуальными субъектами административного права. Они чаще других субъектов административного права всту-пают как во внутренние административно-правовые отношения, т. е. внутри системы государственной администрации (а также в органах местного самоуправления), так и в системе внешних отношений, т. е. отношений с гражданами, государственными и муниципальными органами, с частными организациями. Возможны административ-но-правовые отношения и между государственными служащими; в этих случаях го-сударственные служащие выступают как выразители публичного, а не индивидуаль-ного интереса.

По моему мнению, вопрос об институте государственной службы целесооб-разно рассматривать с двух сторон: 1) регулирование, относящееся к государствен-ной службе, -- это сфера государственного и административного права; 2) все дру-гие вопросы должны устанавливаться трудовым законодательством. К сожалению, в отечественной правовой литературе в настоящее время такой подход к исследова-нию государственной службы отсутствует. Вместе с тем анализ российского зако-нодательства позволяет ставить данную проблему. В изданных в последние годы в Российской Федерации учебниках административного права при рассмотрении воп-роса о системе административного права не указывается на важность, особую зна-чимость, обособленность и самостоятельность (автономность) института государ-ственной службы,16 хотя в главах учебников, посвященных государственной служ-бе, авторы подчеркивают комплексность и значимость института государственной службы. Более того, в учебниках говорится, что административно-правовые нормы, которые регулируют вопросы государственной службы, составляют часть этого ин-ститута и самостоятельный институт административного права.17

Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее сказать, в теории публичной службы) наряду с понятием «государственный служа-щий» используется понятие «муниципальный служащий». Думается, что было бы целесообразно сформировать и выделить в теории, а также установить в законода-тельстве более общее и единое понятие, объединяющее вышеупомянутые виды служащих: служащие публичных учреждений -- это лица, которые находятся на публичной службе или на службе v юридического лица публичного права. Та-ким образом, публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных соответствующих субъектов публичного права: федеральных органов Российской Федерации, органов государственной влас-ти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими ор-ганов, публичных объединений, фондов, учреждений и организаций. В зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы можно выделить государственно-служебное отношение (публичное право, администра-тивное право) и частноправовое трудовое отношение (частное право, трудовое право).

Статус муниципальных служащих наряду со статусом государственных служа-щих определяется федеральным законодательством, а также законодательством субъектов Федерации. Думается, что муниципальные служащие по правовому ста-тусу (его основным составляющим элементам, «идеологии» службы) не отличают-ся от государственных служащих, так как со статутно-функциональной точки зрения их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступле-ние на службу и прекращение служебных отношений и т. д. являются совершенно одинаковыми, т. е. традиционные элементы статуса государственного служащего ха-рактерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохожде-ние службы, аттестация и т. д. Разумеется, для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными орга-нами субъектов Федерации или органами местного самоуправления. Законы субъек-тов Федерации подтверждают, что муниципальные служащие и государственные не отличаются по правовому статусу, устанавливая в одном законодательном акте ста-тус и государственных служащих и муниципальных. (Например, в декабре 1994 г. принят Закон Воронежской области «О государственной и муниципальной службе в Воронежской области».)

Сегодня необходимо разрабатывать и принимать законодательные акты о госу-дарственной и муниципальной службе в субъектах Федерации при непременном уче-те положений Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ». Ду-мается, что статус муниципальных служащих надо определять в тех же законода-тельных актах субъектов Федерации, в которых устанавливается и статус государ-ственных служащих субъектов Федерации. Причины такого подхода, по нашему мнению, состоят в следующем:

1) необходимо учитывать основные положения конституций республик, уставов краев, областей, посвященные не только основам службы, но и специфическим чертам построения системы органов государственной власти в субъекте Федера-ции: государственно-правовой статус субъекта Федерации, основы государственной власти субъекта Федерации, местное самоуправление, экономика, финансы и т. д.;

2) при создании законодательного акта о государственной и муниципальной службе надо обязательно использовать особенности местного самоуправления на соответствующей региональной территории; создавать единое законодательство о местном самоуправлении, являющееся частью всего осуществляемого управления на территории субъекта Федерации;

3) обеспечивать единство кадровой политики, проводимой на территории субъек-та Федерации различными государственными органами и органами местного само-управления;

4) обеспечивать единство правового статуса служащих в государственных орга-нах и органах местного самоуправления субъекта Федерации;

5) создавать специфическую систему государственной и муниципальной служ-бы, т. е. конкретную модель службы, отличающуюся определенными особенностя-ми в каждом субъекте Федерации;

6) необходимость в течение ближайших нескольких лет осуществить дальней-шее реформирование государственной службы; очевидно, что особенности госу-дарственной службы в плане ее реформы будут оказывать заметное влияние и на развитие службы муниципальной.

IV. Комплексность правового института государственной службы

Комплексность (сложность) правового института государственной службы со-стоит в том, что, во-первых, он включает в себя множество правовых норм из дру-гих отраслей права (конституционного, административного, трудового и т. д), а во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например, прин-ципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, ад-министративно-правового статуса должностного лица, аттестации работников, про-хождения службы. Очевидно, в будущем предстоит развитие всех подинститутов, включенных в институт государственной службы.

Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», Федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъек-тов Федерации.

По первому основанию структура института государственной службы включа-ет в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-слу-жебные отношения.

1.   Конституционное (государственное) право. Конституция РФ устанавлива-ет конституционные основы государственной службы в Российской Федерации. Го-сударственная служба должна развиваться и реформироваться на основе установ-ленных Конституцией РФ принципов и положений, относящихся к: основам консти-туционного строя (ст. 1-16); правам и свободам человека (ст. 17-64); федератив-ному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъек-тами (ст. 65-79); институту президентства (ст. 80-93); Правительству РФ (ст. 94-109); судебной власти (ст. 118-129); местному самоуправлению (ст. 134-137).

В Конституции РФ 1993 г. впервые (если сравнивать с конституциями СССР и РСФСР) употребляется термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 97). В ве-дении Российской Федерации, согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ, находится фе-деральная государственная служба. Пункт 3 ст. 2 Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российс-кой Федерации; 2) государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.

2. Международное право. Конституция РФ устанавливает важное положение о приоритете норм международного права над правом национальным. Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ определяет, что общепризнанные принципы и нормы международ-ного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российс-кой Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то при-меняются правила международного договора. После официального признания, ра-тификации и одобрения международные договоры в установленном порядке приоб-ретают обязательную силу на всей территории России.

Многие положения международно-правовых документов и договоров также яв-ляются источником государственной службы как правового института, например, принятая 17 декабря 1979 г. Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН «Ко-декс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;18 Международ-ный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в котором го-ворится, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискримина-ции и без необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе (п. «с» ст. 25);19 та-кое же положение устанавливает Всеобщая Декларация прав человека от 10 декаб-ря 1948 г. (п. 2 ст. 21);20 Конвенция о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. устанавливает, что женщинам принадлежит, на равных с мужчинами условиях, право занимать должности на общественно-государственной службе и выполнять все об-щественно-государственные функции, установленные национальным законом (ст. З).21

Трудно обойти вниманием вопрос о соотношении законодательства госу-дарств -- участников СНГ и актов органов содружества в сфере государственной службы. Очевидно, что в будущем станет необходимостью принятие законов (дого-воров, соглашений и т. п.), регулирующих межгосударственный аспект государствен-но-служебных отношений. Особенно важно решить такие вопросы: может ли граж-данин какого-либо государства -- участника СНГ находиться на государственной службе в других странах -- участниках СНГ? Является ли главным условием поступ-ления на национальную публичную службу (для занятия государственной должности в государственном аппарате) наличие гражданства этой страны?

Государства -- участники СНГ, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Факультативный протокол к последнему пакту, а также международные обя-зательства по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), в июне 1995 г. подписали Конвенцию «О правах и основных свободах человека».22 Эту Конвенцию подписали не все государства -- участники СНГ. Статья 29 данной Конвенции уста-навливает для каждого человека в соответствии с национальным законодательством в государстве, гражданином которого он является, право и возможность принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Следует отметить одну особенность Конвенции: несмотря на то, что обычно международные соглашения имеют примат над национальными законодательствами, Конвенция проводит мысль, что при реали-зации общих положений документа должно учитываться и национальное законода-тельство каждой страны СНГ. Это тот случай, когда наднациональное по сути соче-тается с национальным по форме.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» предоставляет право поступления на государственную службу лица, имеющего гражданство иност-ранного государства, если доступ к государственной службе урегулирован на взаим-ной основе межгосударственными соглашениями (абз. 6 п. 3 ст. 21 Закона).

В Европейском Союзе (далее -- ЕС) с момента заключения Маастрихтских со-глашений ставится вопрос о возможности поступления на государственную службу граждан из других государств -- членов ЕС. До последнего времени статус чинов-ника в Германии не был открыт для граждан других стран -- участниц ЕС. Однако федеральное правительство в 1992 г. снова выдвинуло предложение принять закон, предоставляющий право гражданам других европейских государств -- членов ЕС поступать на публичную службу Германии. Думается, что в связи с принятием до-полнений в национальном законодательстве других государств -- членов ЕС, а так-же с деятельностью Европейского Суда данная проблема исчезнет. Тогда гражда-нин, например Французской Республики, будет иметь право занимать должность на государственной службе Германии. Пока же этот вопрос является весьма пробле-матичным и спорным.23

3. Муниципальное право. Муниципальное право включает в себя нормы, уста-навливающие правовые основы муниципальной службы, которая не считается госу-дарственной. Для понятий «государственная служба» и «муниципальная служба» су-ществует, как мы отмечали ранее, общий термин -- «публичная служба». Только исходя из этого позволительно говорить о том, что нормы муниципального права являются источниками государственной службы (т. е. службы публичной).

Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты устанавливают в той или иной степени и правовой статус муниципальных служащих. Ныне в законодательных актах субъектов Федерации (например, в уставах (основ-ных законах) областей и краев) определяются правовые основы муниципальной служ-бы и статус служащих органов местного самоуправления. Например, принятый Во-ронежской областной Думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области,24 относя областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. «л» ст. 13 Устава), устанавливает в главе 10 «Государствен-ная и муниципальная служба в области» общие положения о государственной служ-бе области (ст. 53 Устава) и службе муниципальной (ст. 54 Устава).

Совершенно не разработан в данной сфере вопрос об избираемых (выборных) муниципальных служащих. Надеемся, что уже в ближайшее время принцип выбор-ности муниципальных служащих будет набирать силу, да и российское законодатель-ство устанавливает возможность избрания высших должностных лиц органов мест-ного самоуправления.

4. Трудовое право. В бывшем СССР трудовое право полностью распространя-лось на функционирование государственной службы и на работу государственных служащих. В настоящее время Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (п. 3 ст. 4) определяет, что на государственных служащих распростра-няется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. Таким образом, трудовое пра-во регулирует трудовые отношения государственных служащих, например: заклю-чение трудового договора (контракта);25 замещение должности по конкурсу;26 уста-новление должностного оклада служащим; установление и порядок применения мер дисциплинарной ответственности.27 Положения о дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих также основываются на действу-ющем законодательстве о труде, определяя особые условия соблюдения дисципли-ны работниками соответствующих органов и организаций. Таким образом, на государственных служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, правоограничениях, ответственности и поощрениях служащих.

5. Уголовное право. В Уголовном кодексе РФ содержится глава, посвященная должностным преступлениям. Используемое в уголовном праве понятие должност-ного лица является одним из центральных и важных в институте государственной службы.

6. Финансовое право. Влияние норм финансового права на государственную службу состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую дея-тельность государства. Субъект финансовой деятельности государства -- государ-ство в лице его компетентных органов и уполномоченных должностных лиц.

Финансовая деятельность государства является деятельностью управленчес-кой, где нормы, регламентирующие эту деятельность, будучи нормами финансового права, относятся к государствоведческим отраслям права, которые обеспечивают реальное осуществление публичной государственной власти как Российской Феде-рации, так и ее субъектов. В настоящий период в финансовом праве актуализирова-лись следующие вопросы: мера государственного принуждения в налоговой сфере, мера ответственности (в том числе финансовой ответственности), финансовый кон-троль, деятельность банковских служащих и их правовой статус. Очевидно, что эти и многие другие вопросы связаны с институтом государственной службы, так как конкретные законодательные и иные нормативные акты устанавливают правовой ста-тус сотрудников органов налоговой полиции, налоговых инспекций, процессуальные вопросы их деятельности.

По второму основанию (наличие в институте государственной службы несколь-ких подинспгтутов) институт государственной службы можно подразделить на сле-дующие пединституты: принципы государственной службы; статут государственной должности (здесь важна характеристика должности как важнейшего организацион-но-правового установления в государственном аппарате, как структурной единицы учреждения); виды государственных должностей; правовой статус государственно-го служащего (права, обязанности, запреты, ограничения по службе, льготы, соци-альная защита и страхование; гарантии для государственного служащего); реализа-ция государственно-служебных функций служащими (определение количества, ви-дов, структуры и содержания основных документов, регламентирующих управлен-ческую деятельность государственных служащих); прохождение, перемещение и продвижение по службе (сюда можно отнести: а) наиболее полное определение и закрепление системы средств и инструментов, которые должны использоваться для мотивации действий служащих; б) формирование критериев и порядка проведения оценки работы служащих (в форме текущей оценки или аттестации); в) присвоение специальных званий, степеней, рангов и т. п.; г) стимулирование (поощрение) и от-ветственность служащих); институт служебной дисциплины; условия государствен-ной службы (денежное содержание, отпуск; пенсионное обеспечение и т. д.); пре-кращение государственно-служебных отношений; управление государственной служ-бой (органы по вопросам государственной службы, кадровая служба государствен-ного органа и т. д.).

V. Современные проблемы реформы института государственной службы: расширение сферы публично-правового регулирования

Как было отмечено, государственная служба представляет комплексный пра-вовой институт, который включает в себя правовые нормы различных отраслей пра-ва. Вероятно, нормы ряда правовых отраслей исчезнут в будущем из сферы регули-рования государственно-служебных отношений, а вместо них будут приняты норма-тивные акты сугубо административно-правового (государственно-служебного) ха-рактера.

На наш взгляд, организация и функционирование государственной службы оп-ределяются в большей степени при помощи норм публичного права. Среди основ-ных правовых отраслей, входящих в систему публичного права, административное право является важнейшей профилирующей отраслью регулятивного типа и исполь-зует при этом специфический метод централизованного, властного регулирования. В таком специфическом административном режиме и работают государственные (му-ниципальные) служащие. Государственные (муниципальные) служащие -- это представители публичной организации: государства, государственных органов, органов местного самоуправления. Государственные служащие, следовательно, являются представителями публичного права, субъектами публичного (административного) права. Служащие находятся в стабильных, прочных отношениях с государством (с органами местного самоуправления).

Участники правоотношений обладают в публично-правовой сфере особым ста-тусом, т. е. возможностью использовать властно-управленческие полномочия, ре-шать политические, государственные, социально значимые задачи, которые откры-вают путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.

В публичном праве юридический приоритет имеет воля органов государствен-ной власти. Правовое регулирование централизованно строится на началах суборди-нации (т. е. по принципу «власть -- подчинение»), соблюдения дисциплины, ответ-ственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательнос-ти выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов. Следовательно, государственная служба пронизывается правовыми установлениями, содержащимися в различных отраслях публичного права.

Государственные служащие -- субъекты публичного права (или субъекты ад-министративного права), а в будущем, вероятно, они станут субъектами служебного (чиновного) права. Поэтому если публичное право, как отмечает Ю.А. Тихомиров, имеет своим девизом обеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса инте-ресов личности, коллективов, общностей и общества в целом, стабильность госу-дарства и его институтов, устойчивость основ экономического и социального раз-вития, то этот же девиз должен взять на вооружение и каждый служащий, который находится на государственной или муниципальной службе.

Предмет, цели, принципы, метод административно-правового регулирования, внутренняя взаимосвязь с другими административно-правовыми институтами позво-ляют утверждать, что государственная служба находится в специфическом админи-стративно-правовом режиме регулирования.

Особый статус государственной службы обусловлен его публично-правовой при-родой и определяется главным образом имеющимися традиционными различиями между административным (публичным) и частным правом. На это обращается вни-мание в западной административно-правовой литературе. Общая линия разграниче-ния проводится там в отношении статуса должностного персонала. Например, как пишет Г. Брэбан, французская система управления пользуется услугами лиц, подчи-ненных режиму частного права, и служащих государственного сектора. Во Франции, как и во многих других странах, было признано необходимым, чтобы служащие го-сударственной администрации или по крайней мере часть из них имели специальный правовой режим, отличающийся от норм общего права, поэтому в этой стране сло-жилась специфическая система государственной службы.

Во всех странах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специаль-но подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответ-ствующие права, обязанности, ограничения и привилегии. Таким образом, в этих го-сударствах учреждена профессиональная бюрократия, действует система законода-тельства, состоящая из двух частей: одна часть распространена на работников, нахо-дящихся на государственной службе, а другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между данными системами главное различие состоит в том, что лица, находящиеся на госу-дарственной службе, в отличие от лиц, состоящих в обычных трудовых отношени-ях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т. д.), а второстепенное различие заключается в том, что в регулирование государственной службы включа-ется несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т. д.).

Все перечисленные составные части института государственной службы рефор-мировались в последние годы либо претерпевают существенные изменения в насто-ящее время. Это характерно и для различных отраслей права, содержащих правовые нормы, входящие в институт государственной службы, и для пединститутов, состав-ляющих данный институт. На наш взгляд, процесс реформирования государственной службы связан с усилением публично-правовых начал в сфере регулирования госу-дарственно-служебных отношений.

Как считает В. А. Юсупов, правовые институты, обеспечивающие и закрепляю-щие принципы государственной службы, порядок ее прохождения, должностные права и обязанности служащих, аттестацию работников, характеризуются двумя признака-ми: 1) однородностью регулируемых ими общественных отношений; 2) специфи-ческим проявлением административно-правового метода воздействия на эту группу социальных связей.31 Второй признак -- внутриорганизационный (т. е. отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы), как правило, относится к сфере трудовых отношений.

Однако такое понимание было справедливым до недавнего прошлого, так как, с одной стороны, развитие нового законодательства о государственной службе ведет к уменьшению сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внугриорганизационных отношений (в настоящее время данная область правового регулирования значительно минимизирована и имеет четкую тенденцию к постоянному уменьшению); с другой -- новые законодательные и другие норматив-ные акты устанавливают множество положений, которые содержатся также и в тру-довом законодательстве. Например, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ (от 20 мая 1993 г.) определяет практически все традиционно относимые к трудовому праву нормативные положения: прием на службу; контракт о службе в органах налоговой полиции; аттестация; перевод сотрудника налоговой по-лиции на службу в другую местность; служебная дисциплина и наложение дисципли-нарных взысканий; внутренний распорядок в органах налоговой полиции; продолжи-тельность рабочего времени и отпуска; основания для увольнения со службы; вып-латы и льготы увольняемым сотрудникам и т. д. Пункт 1 ст. 11 Закона РФ «О статусе военнослужащих» определяет, что общая продолжительность еженедельного слу-жебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не должна превышать нормальной продолжительности еженедельного рабочего вре-мени, установленной законодательством Российской Федерации о труде. Положе-ние о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., определяет ряд «внутриорганизационных положений», кото-рые ранее относились бы к трудовому праву: дисциплинарные взыскания; отпуск и т.д.

Вместе с тем в приведенных и других нормативных актах публично-правового характера содержится много положений, традиционно относимых к сфере админис-тративно-правового регулирования. Законодатель, принимая федеральные законы, определяет отношения, связанные с соотношением законодательства о государствен-ной службе и трудовым правом. Например, в п. 1. ст. 14 Федерального закона «О Железнодорожных войсках РФ»32 («Правовое положение гражданского персонала Железнодорожных войск») говорится, что трудовые отношения гражданского пер-сонала Железнодорожных войск регламентируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе.

Ряд законодательных актов Российской Федерации, наряду с определенным ад-министративно-правовым порядком занятия некоторых должностей, закрепляет воз-можность самостоятельного определения статуса государственных служащих, не противоречащего федеральным законам, т. е. правовое положение служащих будет регулироваться этими организациями (учреждениями, органами управления), например, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)»33 от 26 апреля 1995 г. устанавливает для членов Совета директоров определенные ограничения (зап-рет на совмещение этой работы с депутатскими полномочиями, с работой в Прави-тельстве России; запрет на участие в политических партиях, на занятие должности в общественно-политических и религиозных организациях). В общей форме Закон оп-ределяет и правовое положение служащих Банка России. Условия найма, увольне-ния, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взыс-каний служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами. Совет директоров создает пенсионный фонд для дополни-тельного пенсионного обеспечения служащих Банка России, а также организует стра-хование жизни и медицинское страхование служащих, утверждает перечень должно-стей.

На мой взгляд, целесообразно освободить институт государственной службы от действия норм трудового права, так как служебное право будет включать в спе-цифический механизм правового регулирования аналогичные по формальному со-держанию правовые нормы. В настоящее время стираются грани между трудовыми и административно-правовыми установлениями в сфере государственной службы. Они все более носят публичный (административно-правовой) характер и распрост-раняют свое действие только на государственных служащих (или на муниципальных служащих). Характерные для трудового законодательства положения определяют-ся сегодня и в законодательстве о государственной службе. По Федеральному зако-ну «Об основах государственной службы РФ», например, на государственного слу-жащего с его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязан-ностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим (п. 9 ст. 21). В случае служебной необходимости государственный слу-жащий с его согласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности госу-дарственной службы по его специальности на срок до двух лет (п. 10 ст. 21) и пр.

Нормы трудового законодательства постепенно отомрут в сфере гражданской службы и будут регулировать трудовые отношения лишь в частном секторе, т. е. это будет касаться только служащих негосударственных организаций и, кроме того, на-ходящихся на государственной службе работников, которые выполняют менее важ-ные и значимые с правовой точки зрения (не характеризующиеся важными правовы-ми последствиями) полномочия: некоторые категории специалистов, технический персонал. Данные нормы во многом останутся традиционными и похожими на уста-новления «трудового» («внутриорганизационного») характера, применяемые в сфе-ре государственной службы. Это объясняется тем, что в некоторых сферах государ-ственной службы имеется множество особенностей, которые нельзя установить в трудовом праве. Более того, положения государственно-служебного (администра-тивного) характера в настоящее время трудно увязать с нормами трудового права. Например, нормы о принципах государственной службы (внепартийность, запрет на забастовки и т. д.) невозможно включить в один ряд социальных завоеваний трудя-щихся, которые устанавливаются и гарантируются трудовым правом для граждан, работающих по найму: заключение коллективного договора, участие в забастовке, возможность увольнения работника и др. Вопрос о запретах и правоограничениях государственных служащих -- одна из важнейших особенностей, отделяющих пра-вовой статус государственных служащих от служащих организаций частного сек-тора.

Такие тенденции наблюдаются во всех развитых в правовом и экономическом отношении странах, а также в посткоммунистических государствах.34

Одним из важнейших отграничительных признаков норм государственной службы от норм трудового права в будущем должно играть подразделение права на частное и публичное. Тогда служебное правоотношение может быть как публично-право-вым, так и частноправовым. Публично-правовое служебное отношение включает в себя следующих участников: 1) государство и его органы (во всех ветвях власти); органы местного самоуправления; государственные предприятия (муниципальные предприятия); 2) государственных (муниципальных) служащих, которые замещают должность путем установленных в законе способов (назначение -- административ-ный акт, конкурс, избрание). Частноправовое служебное отношение распространя-ется на служащих, которые заключают трудовой договор с работодателем -- руко-водителем коммерческих организаций, т. е. хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, а также некоммерческих организаций -- потреби-тельских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждения, благотворительных или иных фондов, а также некоторых других, обладающих признаками юридического лица, предусмот-ренных законом. Таким образом, в будущем в системе института государственной службы создадутся два вида служебных правоотношений: публично- и частнопра-вовое.

Устанавливая в законодательном порядке классическое государственно-право-вое служебное отношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статус других государственных служащих, состоящих в трудовых (част-ноправовых) отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты оп-ределенным трудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфические государственные задачи и функции, которые находятся в компетен-ции только высшей категории служащих. Государственно-служебное отношение «простых» государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещения должности в государственной администрации -- путем заключения тру-дового договора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым, например). Реформа всей системы государственной службы положит начало реформирования административного права, регулирующего отношения пуб-лично-правового характера.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» способствует позитивному реформированию государственной службы в Российской Федерации, хотя, заметим, реформа государственной службы -- процесс достаточно длитель-ный, сопряженный с многими другими реформами (правовой, экономической, госу-дарственной и т. п.), и он займет в России несколько лет. Вместе с тем, этот Закон содержит множество неясностей и недоработок, в нем не учтены и многие логичес-ки необходимые для выбранной системы и модели государственной службы фунда-ментальные положения публичной службы в странах Запада. Например, в Законе от-сутствует классификация государственных служащих или лиц, относящихся к госу-дарственной службе; не выделяются лица, имеющие особый правовой статус; не со-держится отсылочного положения о необходимости установления в других законо-дательных актах правового статуса лиц, находящихся на государственной службе, но не являющихся государственными служащими.

Первичным элементом в построении правовой модели государственной служ-бы, на наш взгляд, вместо установленного в Законе принципа разграничения госу-дарственных должностей являются особые полномочия, выполняемые государствен-ными служащими (выполнение лицами определенных полномочий -- это и есть го-сударственная служба; реализация же других функций представляет собой деятель-ность не государственно-служебного характера). Однако ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служ-ба -- это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, которые, как известно, бывают разные: от установленных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации до полномочий исполнительно-технического характера.

Важным признаком разграничения публично-правового регулирования от част-ноправового является принцип стабильности государственной службы и, следова-тельно, государственно-служебных отношений. Он установлен в Положении о фе-деральной государственной службе и в Федеральном законе «Об основах государ-ственной службы РФ». Стабильность государственной службы, по нашем мнению, означает пожизненность выполнения государственных публичных функций и задач (этот принцип особо выделен в законодательстве о публичной службе в западноев-ропейских государствах). А те служащие, которые также находятся на государствен-ной службе, но их служебное отношение будет базироваться на трудовом договоре (т. е. не назначаться самим государством либо его представителем на должность), могут заключить его на определенный или на неопределенный срок. Их положение, как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в лю-бое время уволены со службы, хотя некоторые гарантии все-таки существуют, на-пример, если лицо, не являющееся публичным государственным служащим, про-служило на определенной должности свыше 15 лет и находится в возрасте старше 40 лет, то его увольнение запрещается. Такие (или подобные) положения содержат-ся в коллективных договорах, порядок заключения и исполнения которых регламен-тируется законодательством многих зарубежных государств. Следовательно, в не-которых сферах государственной службы можно наблюдать сближение норм пуб-личного (административного) и частного (трудового) права.

Публичные государственные служащие должны выполнять на постоянной про-фессиональной основе только особо определяемый в законодательстве круг функ-ций и задач, для чего требуется наличие властных публично-правовых полномочий у этих служащих. Им государство доверяет выполнение данных функций и задач, а служащие обязуются на принципе верности служить государству (такое положение устанавливается в присяге государственного служащего). Примером различия меж-ду публично-правовыми и частноправовыми отношениями на государственной служ-бе является и то, что хотя и служащие и рабочие (технический персонал) находятся на государственной службе, они осуществляют, как правило, различные виды дея-тельности: служащие занимаются духовной деятельностью, а рабочие -- физичес-кой.

Дисциплинарное производство и дисциплинарные взыскания в разных сферах государственной службы при организации публично- и частноправовых отношений в сфере государственной службы будут различны. В публично-правовом регулирова-нии дисциплинарной ответственности подлежат служащие по нормам дисциплинар-ного (административного) права, а служащие негосударственных организаций, либо служащие, не являющиеся публичными на государственной службе, будут отвечать по договорному (трудовому) праву, т. е. в рамках, установленных в трудовом праве (трудовом соглашении) дисциплинарных взысканий. Этот пример также дает основу для разграничения в государственной службе двух видов правоотношений: админи-стративно-правовых и трудовых.

Имеющиеся в литературе положения по данному вопросу в той или иной мере подтверждают, что установить такой порядок правильно и необходимо. Админист-ративное право выполняет различные функции в установлении и реализации дисцип-линарной ответственности. Оно определяет круг субъектов и полномочия органов управления (должностных лиц) в осуществлении дисциплинарной власти. Примени-тельно к установлению дисциплинарной ответственности ряда категорий государ-ственных служащих, военнослужащих и приравненных к ним в дисциплинарном от-ношении лиц -- функции административного права более обширны. Его нормами оп-ределяются основания дисциплинарной ответственности, ее меры и порядок их при-менения.35 В настоящее время дисциплинарная ответственность некоторых катего-рий лиц полностью регулируется нормами административного права, например, во-еннослужащих срочной службы.

Обязанности некоторых категорий государственных служащих, которые осу-ществляют властные полномочия вне рамок трудовых отношений, определяются законодательными и иными актами, указами Президента РФ, утвержденными полно-мочными органами уставами, положениями. Содержание таких обязанностей и ком-петенции устанавливается, как правило, нормами административного права. Неиспол-нение или ненадлежащее исполнение обязанностей является нарушением дисципли-ны, которое образует состав дисциплинарного проступка. Федеральные государствен-ные служащие подлежат дисциплинарной ответственности не только за неисполне-ние или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, но и за превы-шение должностных полномочий, а равно за несоблюдение установленных ограни-чений, связанных с государственной службой.

В различных нормативных актах публично-правового характера основание слу-жебной дисциплины, ее объем, и содержание определяются различным образом. На-пример, служебная дисциплина в органах налоговой полиции означает соблюдение сотрудниками налоговой полиции установленных законодательством Российской Федерации присягой, контрактом о службе, а также приказами директора Департа-мента налоговой полиции и прямых начальников порядка и правил при исполнении возложенных на сотрудников обязанностей и осуществления имеющихся у них пол-номочий. В понятие дисциплинарного проступка военнослужащего включается, в частности, нарушение норм морали и военной чести. В специальном нормативном правовом акте -- указе Президента РФ -- устанавливаются основания дисциплинар-ной ответственности глав администраций субъектов Федерации (неисполнение или ненадлежащее исполнение актов, законов и указов Президента РФ).

Различными нормативными актами устанавливается и отличный от КЗоТ РФ перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении не-которых категорий государственных служащих. Дисциплинарные взыскания налага-ются уполномоченными органами (должностными лицами) на подчиненных им в той или иной форме нарушителей. Объем дисциплинарной власти регламентируется так-же административным правом.

Принятый Государственной Думой 5 июля 1995 г. Федеральный закон «Об ос-новах государственной службы РФ» устанавливает заметно отличную от прежней системы и структуры государственной службы модель. Видно, что законодатель стре-мится приблизить модель государственной службы Российской Федерации к запад-ноевропейскому публично-правовому стандарту. Закон вносит элементы новизны, обусловленной проводимыми преобразованиями в политической, экономической и государственно-правовой сфере в стране, и определенную логику в построение сис-темы государственной службы в Российской Федерации. Он определяет порядок построения и модель государственной (и, разумеется, муниципальной) службы в субъектах Федерации.

Заключение

Современное реформирование государственной (публичной) службы усилива-ет тенденции сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законо-творческий процесс в области государственной службы России приведет, на мой взгляд, к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права -- служеб-ное право -- со своим предметом правового регулирования, т. е. системой право-вых норм, регулирующих отношения в области государственной службы.

Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных отно-шений не только в сфере деятельности государственных органов, внутри государ-ственной администрации, но и в области функционирования органов местного само-управления. Со временем при четком отграничении публичного и частного права, законодательном оформлении публичной службы, создании служебного права нор-мы трудового права перестанут играть существенную роль (или вообще исчезнут) в общем, регулировании государственной службы. Однако это не исключает того, что важнейшие вопросы, которые относятся традиционно к сфере трудового права, со-хранятся внутри государственной службы без правового оформления.

Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» -- важный за-конодательный акт, который положил начало действительной реформе государствен-ной службы в Российской Федерации. Думается, что на его основе в России можно обеспечить разработку и принятие ряда законодательных актов, качественно и эф-фективно регламентирующих государственно-служебные отношения. Очевидно, что некоторые положения указанного Закона претерпят изменения.

Список литературы:

1. Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Канд. дис. Л., 1952.

2. Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Канд. дис. М, 1955.

3. Манохин В.М. Советская государственная служба. М.. 1966. ; Воробьев В.А. Советская государ-ственная служба: Административно-правовые аспекты. Ростов-н/Д., 1986.

4. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1994.                       

5. Административное право. М., 1970.

6. Советское административное право. Общая и Особенная части. М., 1973.

7. Ленин В.И. Полн. собр. соч.

8. ИвакинВ.И. Предмет науки административного права: Автореф. канд. дис. М., 1995.

9. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущ-ность и основные институты административного права: Учебник. М., 1995.; Петров Г.И. Советс-кое административное право. Часть общая. Л., 1970.

10. Бахрах П.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994.

11. Федерации; Бахрах П.Н. Административное право. М, 1993.

12. Российская газета. 1995.23 июня.

13. Коммуна. 1995.26 июля.

14. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

15. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.

16. Юсупов В.А. Теория административного права. М.. 1985.-- Следует заметить, что внутриорганизационные отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы, как правило, относятся к сфере трудовых отношений.

17. Российская газета. 1995.9 авг.

18. СЗРФ. 1995.№18.Ст. 1593.

Страницы: 1, 2