Поскольку Россия, уже хотя бы отчасти, «вписалась» в мировые экономические и политические процессы, реформируя свою административную систему, она не может не учитывать общемировых тенденций, характерных для стран Европы, США, Японии и других стран, достигших определенных положительных результатов в формировании и развитии собственной государственности.

Значительная часть проблем, трудностей и недостатков имеющих место в нашей административной системе не российские, а мировые и вышеперечисленные страны когда-то тоже столкнулись с аналогичными затруднениями, успешно их преодолев.

Как «умной» стране нам достаточно подсмотреть опыт других стран, благо практика накопилась богатейшая, и, поучившись на их ошибках, взяв лучшее из их опыта, внедрить это лучшее у нас.

Данное исследование не только анализирует некоторый опыт других стран, в нем также изложено нынешнее положение госслужащих и госслужбы в Российской Федерации.

Так, в первой главе исследования дается общее представление о Государственной гражданской службе в РФ, раскрывается ее понятие и виды, принципы, на которых в соответствии с законом она базируется и основные, наиболее важные правила осуществления госслужащими их обязанностей.

Кроме того изложены основные правила и запреты, которые налагает госслужба на своего работника.

Во второй главе освещаются этапы нынешнего реформирования государственной гражданской службы в РФ.

Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства.

К сожалению, нормативно-правовая база, регулирующая порядок прохождения государственной службы и на федеральном, и на региональном уровне, не совершенна и требует доработки.

В связи с этим, в то же время, растет объем подзаконного нормативно-правового регулирования.

Отдельные авторы эти процессы оценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отечественный опыт.

Другие авторы такое явление как возрастающее значение указного права оценивают негативно, полагая, что упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь за собой рост интенсивности регулирования государственно-служебных отношений, что в свою очередь, приведет по мнению ряда экспертов, к подрыву законодательства в базовых сферах государственной гражданской службы.

Оба мнения имеют право на существование и не факт, что развитие реформы всецело зависит исключительно от нормативного регулирования.

Существует весьма серьезная проблема, который будет тормозить любую, даже самую перспективную на бумаге, реформу.

В гражданской среде мы имеем фантастическую социальную апатию, коррупцию, наивный патернализм многих граждан, их неспособность, на какую бы то ни было кооперацию и взаимную солидарность, общественный цинизм об руку с инфантильными ожиданиями.

При таком гражданском подходе осуществлять любую реформу очень трудно, если возможно осуществлять вообще.

Ведь важнейшим из условий административного реформирования является доверие граждан к институтам власти, готовность сотрудничать с ними.

К счастью, ситуация медленно, но прогрессивно улучшается, чему, в частности, способствуют даже наши спортивные достижения.

Нельзя не отметить, что любая победа нашего государства способствует улучшению ситуации, поднятию уровня гражданского самосознания.

Политический аспект деятельности государственной службы, в условиях осуществляемой в России административной реформы, предполагает, прежде всего, анализ реального влияния реформы на изменение базисных принципов взаимоотношений между государством и гражданским обществом, между политической системой и административным аппаратом, а также скрытых политических последствий тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений.

Суть проводимой реформы должна заключаться в адаптации существующей модели государственной службы и государственного управления к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий политического руководства.

Административная реформа с этих позиций предполагает переориентацию деятельности административного аппарата по трем важнейшим параметрам:

Во-первых, отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не послушному объекту управления;

Во-вторых, уважение и близость аппарата к гражданам и их организациям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ от принуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;

И, наконец, в третьих, контроль за деятельностью госаппарата не только «сверху», но и «снизу»!

С этой точки зрения очень важно, чтобы политика выработки реформ в России как можно дальше ушла из коридоров власти и стала по-настоящему общественным процессом, когда политические решения, а также ход их реализации, формируются в процессе диалога власти с заинтересованными в проведении реформ группами, а также с оппонентами.

Одним из существенных разделов новой концепции административной реформы как раз является раздел, посвященный созданию каналов влияния структур гражданского общества и широких общественных интересов на процесс выработки и реализации политики на всех ее стадиях.

Реформа, таким образом, начиная с момента разработки каких-то концепций и выдвижения инициатив и заканчивая законодательным принятием реформы, ее мониторингом и внесением корректировок, остается прозрачной и гибкой.

К сожалению, в таком формате в России осуществилось очень немного преобразований.

В частности реформа льгот как раз показала, что отсутствие диалога в процессе разработки реформы таит в себе массу опасностей, в том числе и для процесса преобразований.

Если власть не научится вести такой диалог в процессе выработки политики, это послужит серьезным дополнительным препятствием на пути реализации административной реформы.

1. Государственная гражданская служба: понятие, виды, принципы функционирования

За последнее десятилетие в жизни всего нашего общества и государства произошло множество перемен.

Однако в силу ряда причин реформа исполнительной государственной власти, значительно отставала от реформ в других сферах.

Унаследованную от прежнего общественного строя административную машину - кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но созданную и работавшую на принципиально ином «горючем» - диаметрально противоположной системе взаимоотношений государства и граждан, - лишь пытались "на ходу" подстроить под решение новых задач.

Параллельно в экстренном порядке формировались новые административные звенья.

При этом прежние командно-номенклатурные структуры ослабли, а адекватной замены им не возникло.

Какой-либо единой концепции модернизации госаппарата не было.

Мы только что отметили десятилетие принятия Конституции Российской Федерации.

В ней впервые (по сравнению с конституциями СССР и РСФСР) содержится термин " государственная служба ".

Государственная служба - это один из государственно-правовых институтов, без которого немыслимо функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации.

Она должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией России принципов и положений, относящихся к основам конституционного строя; правам и свободам человека; федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами; институту президентства; Правительству Российской Федерации; судебной власти; местному самоуправлению.

Основной закон страны в то же время не устанавливает в полной мере важнейших сущностных положений о государственной службе, а лишь включает в себя конституционно-правовые установления, в той или иной степени регламентирующие важнейшие основы современной государственной службы в России.

Согласно ст. 5 Федерального закона «О системе государственной гражданской службы в РФ» от 27 мая 2003 г. государственная гражданская служба (далее госслужба), это вид профессиональной служебной деятельности граждан на должностях государственной гражданское службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Госслужба представляет собой систему правоотношений, которые регулируются нормами административно-правовыми, трудовыми, международными, конституционными, муниципальными, финансовыми, гражданскими, уголовными.

Госслужба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее - федеральная госслужба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее - госслужба в субъектах РФ).

Правовое регулирование и организация федеральной госслужбы находятся в ведении Российской Федерации, однако сегодня единая координирующая, организующая, методическая роль федерального центра проявляется крайне слабо.

Между тем государственная служба Российской Федерации - единая общегосударственная система, для эффективного функционирования, устойчивого и равномерного развития которой необходимы общая стратегия развития, постоянная координация усилий центра и регионов, консолидация ресурсов.

Особого внимания требует гражданская служба проблемных регионов, которые испытывают дефицит высококвалифицированных кадров, бюджетных средств, не имеют возможностей или побудительных мотивов для активизации процессов реформирования гражданской службы.

Многие мероприятия Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", такие как совершенствование финансово-экономического обеспечения, оптимизация численности, улучшение кадрового состава и повышение профессионального уровня служащих, создание материально-технических условий для эффективного исполнения ими служебных обязанностей, ориентированы только на федеральную гражданскую службу.

Субъекты РФ должны принимать свои региональные программы реформирования государственной службы.

Единой же координации этого важного направления государственного строительства на федеральном уровне не предусматривается, что приводит к неоправданному распылению средств, разнобою в содержании и сроках реформирования гражданской службы субъектов РФ.

Думается, что в свете сказанного необходима специальная федеральная целевая программа содействия реформированию гражданской службы субъектов РФ.

Такое содействие может оказываться на уровне федеральных округов, осуществляться в формах координации деятельности, распространения информации, выработке конкретных рекомендаций, разработке модельных проектов нормативных правовых актов, оказании методической и организационной помощи и т.п.

В отдельных случаях мероприятия по реформированию региональной гражданской службы могут дополнительно финансироваться из федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Ведь одним из основных принципов деятельности госслужбы, в соответствии с законом, является принцип Федерализма, сочетания централизации и децентрализации.

Основы данного принципа первоначально были заложены еще Федеративным договором, а затем нашли свое закрепление в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" прямо предусматривает, что правовое регулирование государственной службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта, а ее организация - в ведении субъекта РФ.

Предметы совместного ведения нашли свое отражение в ст. 72 Конституции РФ.

Правовое положение, статус госслужащего субъекта РФ устанавливается соответствующим федеральным законом в котором определяется какие именно вопросы относятся к организации государственной гражданской службы субъектов Федерации.

Это означает, что субъекты Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты в соответствии с федеральным законодательством.

Государственная служба Российской Федерации рассматривается как целостная, базирующаяся на единых принципах двухуровневой системы: федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации.

Согласно этому правовое положение федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должны устанавливаться соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Принципы, на базе которых строится и функционирует система органов исполнительной власти, предопределяются современными особенностями организации государственной власти Российской Федерации, закрепленными в Конституции.

В соответствии с Законом государственная служба Российской Федерации также строится на основе следующих принципов, с позиций их соотношения с субъектами иных ветвей единой государственной власти, федерализма, законности, ответственности.

Самостоятельность исполнительной власти:

Основополагающее значение для исполнительной власти в ее современном виде имеет то, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ она представляет собой оснащенную необходимыми атрибутами ветвь единой по своей государственно-правовой сути государственной власти.

При этом главное, принципиальное состоит в том, что в рамках разделения властей органы исполнительной власти (равно как законодательные и судебные) самостоятельны.

Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное выражение, позволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в которую для других государственных органон недопустимо.

Конечно, речь не может идти об их полной самостоятельности. Последняя относительна, ибо, с одной стороны, органы исполнительной власти на всех уровнях государственной организации Российской Федерации создаются именно для того, чтобы обеспечивать организацию исполнения волеизъявлений субъектов законодательной (представительной) власти.

С другой стороны, они находятся под соответствующим контрольно-надзорным воздействием со стороны органов судебной власти, а также под значительным объемом президентского влияния на организацию и деятельность этих органов.

Единство системы органов исполнительной власти

Одним из принципов современной организации и деятельности органов исполнительной власти является то, что в пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов они образуют единую систему исполнительной власти в РФ в общегосударственном масштабе. (Ст. 77 Конституции РФ)

Не полностью соответствует данному принципу и современное решение о создании на территории субъектов РФ федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов, действующих автономно по отношению к одноименным исполнительным органам субъектов РФ.

Законности, народовластия, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, ответственности

Законность - один из ведущих принципов организации и деятельности исполнительной власти, который означает что вся деятельность государственной исполнительной власти подчинена закону и основывается на законе.

Принципы закрепляются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями и уставами субъектов РФ.

Экономичность

Механизм реализации исполнительной власти многоструктурен и в связи с этим необоснованно перегружен служащими. На данный момент продолжают активно перестраиваться системы и структуры федеральных органов. Однако пока эти меры должного эффекта не приносят.

Принцип учета особенностей управляемых объектов и единства правовых и организационных основ государственной гражданской службы

Это принцип управления, учитывающий современные особенности сферы государственного управления, в которой наряду с государственными объектами функционирует множество негосударственных, в основном некоммерческих структур, включая частные.

На этой основе в механизме реализации исполнительной власти происходит отбор различных методов управляющего воздействия: развитие начал государственного регулирования, ограничение средств прямого управления и т.д.

Принцип открытости, гласности

Принцип гласности в осуществлении государственной службы, закрепленный в действовавшем ранее законодательстве, но на практике так и не ставший основополагающим в работе государственного аппарата, в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ существенно сужен и касается только одного из аспектов данного принципа - доступности информации о гражданской службе.

Гласность - это право человека на достоверную и полную информацию и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов.

Гласность и открытость в управлении - это возможность любого гражданина получить реальную информацию о механизмах принятия решений на всех его стадиях и принять участие в управлении делами государства и общества.

Для граждан должны быть доступны материалы о деятельности государственных органов, за исключением тех, которые относятся к сведениям, содержащим государственную тайну.

Однако приходится признать, что на практике данный принцип так и остался неработающим, во многих государственных органах, информация даже о вакансиях, пока еще не доступна гражданам.

Принцип гласности в качестве одного из основных в осуществлении государственной службы впервые был закреплен Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».

В последующих основополагающих законодательных актах о государственной службе данный принцип не вошел в число основных принципов построения и функционирования системы государственной службы.

В частности в Федеральном законе от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ и Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ появляется новый комплексный принцип: открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю.

Защиты государственных служащих от любых неправомерных вмешательств в их профессиональную деятельность

Отличием от предшествующих принципов организации государственной службы является исключение принципа внепартийности государственной службы.

Это значит, что государственный гражданский служащий сможет заниматься партийной деятельностью, но неизвестно на каких основаниях и какими способами будет реализовываться данное право, так как законодательной базы пока нет.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержится ряд новых принципиальных положений, на которые следует обратить внимание, например, установление единых принципов формирования кадрового состава государственной службы, профессиональной подготовки и переподготовки, повышения квалификации и стажировок государственных служащих, предоставления социальных гарантий на государственной службе и оплаты служебной деятельности государственных служащих.

Должности федеральной государственной службы разделены на три группы:

· должности федеральной гражданской службы,

· воинские должности

· должности правоохранительной службы

Данное деление вводится в законодательство впервые и, значит, необходимо определить статус государственной должности для того, чтобы провести классификацию государственных должностей в целом.

Для этого нужно установить критерии, с помощью которых можно будет соотнести государственные должности иных видов с должностями государственной гражданской службы.

В качестве обязательного признака государственной службы предлагается рассматривать деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации.

Этим подчеркивается, что нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация.

В Законе вводятся и достаточно подробно регламентируются цели, задачи и порядок формирования кадрового резерва и контроля за соблюдением государственного законодательства о гражданской службе.

Вместо существовавших категорий государственной службы групп «А», «Б» и «В», вводятся четыре категории гражданской службы:

· руководители,

· помощники и советники,

· специалисты

· обеспечивающие специалисты.

По сравнению с действовавшим законодательством, разведение должностей по категориям претерпело существенные изменения.

При этом разделение должностей на группы (высшая, главная, ведущая, старшая и младшая) сохранено.

Особенностью Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ является введение для государственных служащих классных чинов государственной гражданской службы (вместо квалификационных разрядов), соотносимых с воинскими званиями и специальным званиями правоохранительной службы.

Расширяется круг ограничений и обязательств по государственной гражданкой службе.

Ограничения можно разделить на три группы:

· ограничения при поступлении на службу,

Поступить на государственную службу гражданин России по Федеральному закону от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ сможет только по конкурсу.

При этом не обозначены критерии оценки и толкования процедуры проведения конкурса.

Оговорены случаи, когда конкурс может не проводится, например, для назначения на должность категории «руководители», при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», при заключении срочного служебного контракта и др.

Федеральным законом от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ впервые вводится понятие служебного контракта, заключаемого при поступлении на государственную гражданскую службу.

Причиной серьезного снижения уровня профессионализма кадров могут стать неограниченные возможности замещения должностей гражданской государственной службы путем перевода с должностей иных видов государственной службы или замещение должностей без проведения конкурса, а также снижение уровня квалификационных требований по должностям государственной гражданской службы за счет притока на нее не имеющих высшего профессионального образования по специальности.

· ограничения при прохождении службы

Гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

Это означает, что должностные лица, оценивающие соблюдение государственными служащими своих обязанностей, наделяются по сути правом проводить субъективную оценку деятельности государственных служащих.

Указанные формулировки довольно расплывчаты и не содержат четких критериев оценки содержания различных суждений.

Неужели закон имеет ввиду то, что любое упоминание госслужащим органов государственной власти, даже в превосходном смысле, может быть расценено как нарушение закона?

Налицо юридическая неточность, расплывчатость формулировки, данная норма Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ фактически может негативно сказаться на деятельности исследовательских, правовых, экспертных, аналитических и информационных служб и их подразделений.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ определены требования к служебному поведению государственного служащего.

Сохранено много запретов.

Так, на гражданской службе: запрещается участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации (кроме случаев, установленных федеральным законом), запрещается замещать должность государственного служащего народным избранникам, депутатам, профсоюзным руководителям и работникам их аппаратов (хотя участие в партийной деятельности не запрещается - принцип внепартийности отменен!).

Чиновник не должен заниматься коммерческой или предпринимательской деятельностью, приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, быть поверенным в чужих делах, получать вознаграждения в связи с исполнением служебных обязанностей в виде подарков, денег, ссуд, услуг, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов.

Государственному служащему запрещается выезжать за границу по служебным делам за счет средств физических и юридических лиц (за исключением командировок, связанных с международными договорами).

Согласно положениям Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ служебная дисциплина рассматривается как обязательное для всех гражданских служащих исполнение должностного регламента, правил служебного поведения, установленным данным федеральным законом, другими нормативными актам, а также служебным контрактом.

Гражданский государственный служащий не имеет права использовать должностные полномочия в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений и выражать отношение к ним, создавать или способствовать созданию в государственных органах структур политических партий и общественных объединений за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных общественных организаций.

Государственный служащий может быть уволен вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной аттестацией и даже при совершении однократного нарушения своих должностных обязанностей.

· ограничения после окончания государственной службы.

Указанный пункт конкретизируется в зависимости от места прохождения службы, соответствующими законами.

Принципиальным для системы государственной гражданской службы является введение нового института в служебные отношения - конфликта интересов.

Однако порядок деятельности комиссий разрешения конфликтов так и не определен.

Реализация мер, заложенных в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, кроме вышеизложенного, должна обеспечить совершенствование самой государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, серьезно изменить статус государственного служащего и обеспечить меры по предотвращению коррупции на государственной гражданской службе, создать механизм контроля за соблюдением законодательства о гражданской службе.

2. Реформирование государственной гражданской службы в РФ (2001 - 2006)

В реформировании государственной гражданской службы можно выделить несколько этапов.

С конца 2000 года до середины 2001 года формировался общий концептуальный подход к варианту модернизации института государственной службы страны в целом.

Он завершился утверждением Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года №Пр-1496).

Второй этап, с 2001 года и до принятия Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", включал в себя разработку и утверждение Федеральной программы.

В это время был принят рамочный Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".

На третьем этапе - с 2004 года нормативно оформляются и совершенствуются механизмы функционирования государственной службы, осуществляется практическая реализация норм, заложенных в федеральных законах и нормативных правовых актах, принятых в рамках концепции и Федеральной программы.

Начало принципиальному обновлению сферы государственной службы положило специальное поручение Президента Российской Федерации.

Во исполнение этого поручения была разработана Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержден план первоочередных мероприятий по реализации концепции.

15 августа 2001 года Президент Российской Федерации образовал Комиссию по вопросам реформирования государственной службы Председателем комиссии был назначен премьер-министр М.М. Касьянов. Была создана также межведомственная рабочая группа по подготовке Федеральной программы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе.

Рабочую группу возглавил первый заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д. Медведев.

Комиссии было поручено рассматривать проекты документов, которые готовит рабочая группа.

Стержнем Концепции реформирования государственной службы стало провозглашение идеологии "meriet system"- (системы заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновленной государственной службы России.

Была попытка показать, что именно такая служба более всего соответствует модели государственности, которую провозгласили в момент начала экономических и политических реформ в стране.

Речь, в первую очередь, шла о создании гражданского общества, где, с одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, с другой - сами граждане ощущают себя важной частью этого общества, ведь без их активной гражданской позиции невозможна реализация любых начинаний.

Концепция предусматривала кардинальное обновление федерального законодательства не только в сфере государственной гражданской службы, чтo повлечет за собой пересмотр многих положений законодательства субъектов Российской Федерации.

Принципиальным преимуществом Концепции явилось наличие четко прописанной программы по ее реализации.

Главными целями реформирования государственной службы, заявленными в концепции, явились:

Во-первых, повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.

Во-вторых, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и других особенностей Российской Федерации.

Реализация Концепции должна была обеспечить создание открытой и подконтрольной гражданскому обществу государственной службы.

Должны были быть созданы действенные механизмы предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе.

В результате реформы предполагалось повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность государственной службы как рода профессиональной деятельности.

Для решения вопроса о приведении зарплат в соответствие с экономическим сектором в тексте положений Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ введено новое понятие денежного содержания, устанавливаемого по отдельным должностям государственной гражданской службы Российской Федерации Президентом Российской Федерации в виде единого денежного вознаграждения.

В состав денежного содержания положениями Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ вводится также и ежемесячное денежное поощрение, размер которого устанавливается для федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов указами Президента Российской Федерации.

Отражен в положениях Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ и порядок формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих.

Размер средств, из которых предусматривается формировать фонд оплаты труда федеральных гражданских служащих отдельных федеральных государственных органов на выплату ежемесячного денежного поощрения, устанавливается дифференцированно указами Президента Российской Федерации.

В качестве альтернативы Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ предусматривает основания для установления оплаты труда в соответствии со специальной процедурой, предусматривающей наличие в служебных контрактах критериев оценки работы государственных служащих.

Введены такие новые понятия как «служебная дисциплина», «дисциплинарный проступок», «служебный распорядок государственного органа», а также виды дисциплинарных взысканий, порядок их применения, обжалования и снятия.

Применение к государственным служащим дисциплинарных мер, в том числе и весьма "жестких", по мнению зарубежных специалистов в области государственной службы и служебных отношений, позволит повысить уровень дисциплины, ответственности за неисполнение должностных обязанностей и за принимаемые ими решения, что в свою очередь подстегнет госслужащих к самосовершенствованию и улучшению качества работы

В Концепции в целом были определены основные задачи и этапы реформирования государственной службы.

Особое внимание было обращено на необходимость реформирования системы государственной службы в условиях гласности и при участии институтов гражданского общества.

Был издан Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих".

Впоследствии была разработана и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 -2005 годы)».

Из бюджета на ее реализацию выделялось 539,1 млн. рублей.

Данной Федеральной программой было намечено повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное управление.

Для решения этих задач предполагается перейти от сметного финансирования к программно-целевому планированию, что, по мнению разработчиков Федеральной программы, даст возможность большей свободы в распоряжении бюджетными средствами при обязательном повышении ответственности за их использование.

К числу основных задач реформы были отнесены создание единой, стабильной и унифицированной законодательной базы государственной службы, обеспечение взаимосвязи между различными видами государственной службы, разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Субъектам Российской Федерации было рекомендовано за счет собственных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Программой.

Одна из приоритетных задач Федеральной программы заключалась в преодолении разрыва в оплате труда государственных служащих и специалистов в негосударственном секторе экономики, что позволило бы привлечь квалифицированные кадры на государственную службу.

Решающее значение в сегодняшней ситуации имеет человеческий фактор, а именно - кадровый фактор.

Продвижение по службе должно определяться в первую очередь личными качествами служащего, его опытом, профессионализмом, компетенцией, квалификацией, пригодностью к данному виду службы. Подобрать нужного кандидата - дело непростое, особенно когда речь идет о подборе высших должностных лиц.

Для этого приходится тратить немало времени и средств, необходимо иметь обширную и объективную информацию о возможных кандидатах на те или иные должности.

Прежде всего, следует ориентироваться на кадровый резерв.

Кроме того, руководителями государственных органов, их структурных подразделений и кадровыми службами должна постоянно осуществляться работа по выявлению и других кандидатов.

Используются различные методы: изучение документов о прежней служебной деятельности кандидата, отчетов, справок, материалов и средств

Одной из проблем становится определение различий между "профессиональным обеспечением" выполнения государственными органами установленных задач и функций (для специалистов) и "иным обеспечением" деятельности государственных органов (для обеспечивающих специалистов).

Обратимся к некоторым примерам разрешения таких затруднений из зарубежного опыта.

Как показывает мировая практика, наилучшим способом обеспечения гарантий профессионального подбора на государственную службу является организация конкурсных экзаменов на основе их прозрачности.

В этой связи заслуживает поддержки предложение ряда экспертов" о разработке проекта федерального закона о конкурсном отборе государственных служащих, который установил бы правовые гарантии создания системы открытых конкурсных механизмов, что создало бы правовые гарантии реализации конституционного принципа равного доступа граждан на государственную службу.

В США сложилась эффективная система конкурсного отбора государственных служащих, зародившаяся еще в 1883 году.

В настоящее время большая часть федеральных государственных гражданских служащих поступают на государственную службу на основе открытого конкурса.

Высокая эффективность государственного аппарата Японии достигнута в том числе за счет создания элитарной государственной службы.

Это стало возможным благодаря организации конкурсных экзаменов при замещении государственных должностей на основе их полной открытости.

А для того, чтобы гарантировать и поддерживать высокий уровень эффективности своих работников, государственные органы предоставляют такие зарплаты и пенсионные льготы, которые вполне конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе.

Следует обратить также внимание и на то, что в Японии управление государственной службой почти на всех стадиях, включая набор, продвижение, повышение, санкции и пенсии, поручено органу, независящему от правительства - Национальному управлению по кадрам.

Интересен опыт конкурсных экзаменов государственных гражданских служащих в Южной Корее, где практикуются весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых профилирующими являются экономика, деловой менеджмент и государственная администрация.

В результате такой кадровой политики в 1988 году 70% государственных служащих Южной Кореи имели университетские дипломы.

В результате реформы государственной службы конкурсная система отбора кадров действует в Казахстане.

Здесь создано специальное Агентство по делам государственной службы, подчиненное Президенту страны.

Согласно законодательству Казахстана о государственной службе, предполагается формировать на конкурсной основе свыше 90% корпуса государственных служащих.

Хотя необходимость решения проблемы обеспечения справедливого профессионального должностного роста государственного гражданского служащего была заявлена в качестве ведущего направления реформирования государственной службы, она так и не нашла удовлетворительного решения в ходе реализации реформы.

Во исполнение Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ Президент Российской Федерации 31 декабря 2005 года издал Указ № 1574 о реестре должностей федеральной государственной гражданской службы,

На этапе реформирования государственной службы в 2006-2007 годах запланировано в полном объеме реализовать приоритетные направления реформы государственной службы Российской Федерации, определенные в Указе Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336, продолжить работу по формированию целостной системы государственной службы, решить комплекс задач, связанных с нормативным правовым оформлением и совершенствованием механизмов функционирования видов государственной службы, оптимизацией кадрового состава государственных служащих, формированием системы управления государственной службой.

Эти меры предусмотрены в Указе Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 "О продлении срока реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" на 2006-2007 годы".

В законодательной сфере в настоящее время необходимо принятие федеральных законов, предусмотренных Федеральной программой: о правоохранительной службе, о военной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу и их семей.

До сих пор не урегулированы на федеральном уровне вопросы о соотношении федеральных должностей и должностей субъектов Российской Федерации, о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов, не установлены обобщенные показатели эффективности и результативности государственных гражданских служащих.

Кроме того, отсутствуют постановления Правительства Российской Федерации, касающиеся получения федеральными государственными гражданскими служащими субсидии на приобретение жилья; порядка и условий размещения заказов на профессиональную подготовку; повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих, о порядке исчисления стажа государственной гражданской службы и зачета в него иных периодов замещения должностей; об обеспечении транспортного обслуживания или компенсации за использование личного транспорта федерального гражданского служащего в связи с исполнением должностных обязанностей.

Одной из ключевых проблем, замедляющих темпы реализации Федеральной программы, при применении законодательства о государственной гражданской службе ряд экспертов видят в медленных темпах принятия и реализации подзаконных нормативных правовых актов.

Важнейший аспект этой проблемы - определение оптимального соотношения уровней нормативного правового регулирования: законодательного подзаконного, ведомственного.

Анализ норм Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ позволяет сделать вывод об усилении роли правового регулирования в сфере государственной службы иными нормативными правовыми актами.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержит более 80 отсылок к вопросам, которые должны регулироваться нормативными правовыми актами федерального уровня, более 20 отсылок к указам Президента Российской Федерации.

По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом от 31 июля № 119-ФЗ в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" тенденция правового регулирования государственной службы указами Президента Российской Федерации и ведомственными нормативными правовыми актами возрастает. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержит более 20 отсылок к вопросам, которые должны быть урегулированы нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Политический аспект деятельности госслужбы (в рамках анализа управления как политико-административного процесса) в условиях, осуществляемых в России и большинстве стран Запада административных реформ предполагает, прежде всего, анализ реального влияния реформы на изменение базисных принципов взаимоотношений между государством и гражданским обществом, между политической системой и административным аппаратом, а также скрытых политических последствий тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений.

Только добросовестное служение каждого государственного служащего конкретному государственному органу может обеспечить эффективную деятельность этого органа по реализации соответствующих функций государства и, в конечном счете, эффективность самого государства.

Не случайно в законодательстве ряда государств (например, Великобритании) прямо предусмотрено, что все государственные служащие - служащие Короны - должны хранить верность учреждениям, в которых служат.

Даже тогда, когда в законе прямо провозглашается служение государству (например, в Албании), государство представляет именно государственный орган.

Феномена, подобного нашему закону, когда стороной контракта является руководитель государственного органа, в зарубежной практике не встречается.

Говоря о законодательстве зарубежных стран, необходимо отметить также, что поступление на государственную службу в различных странах осуществляется как на основании договора, так и путем назначения на должность.

Иногда предусмотрено и то и другое (например, в Нидерландах).

В некоторых государствах, например в Норвегии, прием на государственную службу осуществляется путем назначения, а условия труда определяются коллективным договором или специальным контрактом.

Суть проводимой реформы в нашей стране заключается прежде всего в адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий политического руководства.

В сферу внимания политической науки попадают проблемы исходных предпосылок общественных условий реформирования, философии и идеологии проведения реформ, ее стратегических целей и выбора модели госслужбы, приемлемой и наиболее эффективной в данных конкретных условиях и, одновременно открытой для изменений в будущем, рассчитанной на определенную перспективу.

Проблемы формирования целостной системы управления государственной гражданской службой связаны не только с отсутствием необходимого детально разработанного нормативного правового регулирования.

Не разработаны теоретические положения о введении данного института в структуру государственного управления.

В связи с этим, сегодня мы имеем следующие проблемы:

1. отсутствие разработанного механизма управления государственной службой

2. слабость контроля над государственной службой и органами управления государственной службой, в том числе как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и, особенно, структур гражданского общества;

3. недостаточное финансирование системы управления государственной службой.

4. отсутствие полноценной системы управления государственной службой

5. недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы, невысокая результативность деятельности государственного аппарата, его громоздкость, неповоротливость, непрозрачность работы, склонность к административному давлению и коррупции.

В настоящее время существует несколько точек зрения относительно того, какой должна быть система управления государственной службой.

Сторонники "ультра-либерального" подхода говорят о том, что вопросы управления государственной службой целесообразно решать руководителям государственных органов и их кадровым службам, ссылаясь в частности на канадский опыт, где нет органа управления государственной службой, но, тем не менее, государственная служба там организована и функционирует эффективно.

Согласно другому подходу такой орган необходимо было создать на этапе начала реформирования государственной службы России, то есть в 2001 году, когда была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Сторонники этого подхода выступают за наделение подобного органа не только координационно-методическими и информационно-аналитическими функциями, но и властными полномочиями.

Все вопросы кадровой политики на государственной гражданской службе: подбор и ротация кадров, формирование и использование кадрового резерва, профессиональная подготовка и повышение квалификации кадров, проведение конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов, различных организационно-штатных мероприятий в аппаратах государственных органов, поощрение и наказание служащих - должны решаться под единым руководством органа управления государственной службой.

Существует и "центристская" точка зрения на методы решения данной проблемы.

Согласно этому подходу - наличие такого органа обязательно, но создавать его необходимо уже с учетом опыта, накопленного в результате проведения реформы.

По их мнению, этот орган должен стать главным субъектом управления государственной службой, центром дальнейшего ее реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности государственного аппарата.

В обоснование своих доводов сторонники создания единой системы управления государственной службой приводят позитивные результаты существования и деятельности таких служб во многих странах.

Так в США в 1978 году была проведена реформа гражданской службы, в ходе которой была реформирована и система управления гражданской службой для чего были созданы Бюро управления персоналом и Совет по защите системы заслуг, а также Федеральный совет по руководству трудовыми отношениями и Комиссия по равным возможностям занятости.

В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности и их продвижение по службе, оценка результатов их труда, повышение квалификации, поощрение и наказание, выработка рекомендаций по совершенствованию кадровой работы.

Совет по защите системы заслуг имеет полномочия по обеспечению соблюдения законов гражданской службы в области найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципами системы заслуг.

Совет обеспечивает защиту служащих от злоупотреблений и неоправданных кадровых действий руководителей, заслушивает и принимает решения по жалобам служащих и при необходимости дает указания о корректирующих и дисциплинарных действиях в отношении служащего или учреждения.

В ФРГ общее руководство государственной службой осуществляет Федеральный комитет по кадрам, который проводит независимую деятельность в рамках действующих законов и несет за нее полную ответственность.

В рамках компетенции Комитета его решения обязательны для всех инстанций.

В Республике Казахстан создано Агентство по делам государственной службы, которое, по мнению специалистов, стало действенным инструментом реализации кадровой политики государства.

На основе самого современного зарубежного опыта здесь создана и функционирует республиканская информационная система управления кадрами и государственной службой (РИСУК) - инструмент проведения процедур конкурсного отбора и аттестации, кадрового менеджмента, мониторинга и определения текущего состояния государственной службы.

Противоречивость уже имеющихся формулировок и принципиальных положений - залог, к сожалению, несистемного и противоречивого становления новой модели государственной службы.

Целесообразно дальнейшее укрепление нормативно-правовой базы государственной службы, повышение правового статуса органов управления государственной службой и кадровых служб государственных органов, установления четких правил, обеспечивающих увязку должностных перемещений государственных служащих с результатами труда, обучения и использования полученных знаний.

Литература

1. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы. // Журнал «Российское право», 2003,.№ 5. с. 3.

2. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 "О