После смерти Екатерины II на престол взошел Павел I (1796-1801). Он начинает очередную реформу государственного управления, призванную покончить с последствиями деятельности предшественницы. Своей целью новый император определял восстановление управляемости империи после децентрализации и либерализации, предпринятых Екатериной. Он укрепляет трон, вводя единый порядок престолонаследия и отменяя право императора назначать наследника, что останавливает череду дворцовых переворотов. Он упраздняет многие привилегии дворянства и восстанавливает для них телесные наказания. Для искоренения вольнодумства Павел I запрещает ввоз в Россию иностранных книг, въезд в империю иностранцев и выезд российских граждан за рубеж. Ослабляется крепостное право, помещики не могут заставлять крестьян работать в воскресенье, барщина ограничивается тремя днями в неделю.

Восстанавливаются упраздненные Екатериной коллегии, прежде всего «экономические», государство вновь начинает активно вмешиваться в деятельность промышленников. Снова предельно централизуется государственный аппарат, в котором правитель пытается внедрить беспрекословное подчинение и отсутствие всякого самоуправления. Подобные реформы значительно ущемляли положение дворянства, которое смогло за время относительной слабости власти добиться частичной свободы от государевой службы и стать самодостаточной общественной прослойкой. Это привело к очередному дворцовому перевороту и свержению Павла.

Александр I (1801-1825) начинает реформу государственного управления с отмены ограничений дворянской вольности, осуществленных Павлом. Он также снимает ограничения на въезд и выезд граждан за рубеж, ввоз в страну книг. Жалованная грамота Екатерины восстанавливается в полном объеме.[5, с.236]

В 1802 г. была начата министерская реформа, которая проходила в 2 этапа: первый - министерская реформа 1802 - 1811 гг. и второй - завершение правового оформления министерской системы управления относится к 1811 - 1832 годам.[35, с.96]

8 сентября 1802 г. были изданы манифест "Об учреждении министерств".[36] В соответствии с манифестом учреждались первые 8 министерств: военных сухопутных сил, военных морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Коллегии и часть коллежских учреждений были распределены по министерствам и подчинены власти определенного министра. Каждый обязывался представлять через Сенат ежегодный отчет о деятельности своего ведомства. После рассмотрения Сенатом он вместе с докладом и мнением последнего подавался императору. Начало министерской реформы затронуло учреждения коллежской системы управления в минимальной степени: большая часть была переподчинена власти определенного министра, с сохранением организационного устройства и практически в неизменном виде порядка делопроизводства. Остальные учреждения коллежской системы вообще не были затронуты манифестом 8 сентября 1802 г. Фактически, коллегии и коллежские учреждения стали той организационной основой, на которой и стала формироваться министерская система. В течение начального периода министерской реформы - в 1802- 1810 гг. - министры действовали в своеобразном правовом вакууме, так как кроме манифеста и указа 8 сентября 1802 г., не было других законодательных актов, регламентировавших их деятельность.[35, с.98-99]

"Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 г.[37] стало главным и определяющим законодательным актом министерской реформы. Оно состояло из двух частей - "Образование министерств" и "Общий наказ министерствам". (401 параграф) и приложения - "Формы письмоводства". "Образование министерств" определяло общее разделение государственных дел и предметы ведения каждого министерства и каждого главного управления, во многом текстуально повторяя положения манифеста от 25 июля 1810 года. Им устанавливалось единое общее организационное устройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министром и его заместителем - товарищем. При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначался и смещался по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директора департаментов и канцелярии, директорам департаментов подчинялись начальники отделений, последним - столоначальники.[35, с.99]

Вместе с завершением распространения "Общего учреждения министерств" была закончена ликвидация последних коллегий и коллежских учреждений, продолжавших действовать после 1811 года. В 1812 г. была упразднена Военная коллегия, в 1819 г. - Экспедиция государственных конских заводов, в 1827 г. Адмиралтейств-коллегия. В 1832 г. прекратили свое существование Коллегия иностранных дел и Юстиц-коллегия Лифляндских и Эстляндских дел.[35, с.100]

В 1810 г. в качестве высшего законодательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет. Председателем Государственного совета являлся император. Численность органа колебалась от 40 до 80 членов. Члены Совета назначались императором или входили в него по должности (министры). Государственный совет состоял из пяти департаментов: департамент законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского. Работа осуществлялась либо в форме департаментских заседаний либо в форме общих собраний.[8, с.71]

С 20-х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает монополию на законотворчество. Эта работа с 1826г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, ставшим органом, возглавляющим всю систему центральных отраслевых органов управления. Канцелярия состояла из шести отделений: первые три были образованы в 1826 г., четвертое - в 1828 г., пятое - в 1836 г., и шестое - в 1842 г.

Первое отделение контролировало деятельность министров, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников. Второе занималось кодификацией и обобщением юридической практики. Третье занималось борьбой с государственными преступлениями. Четвертое занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое специально было создано для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами. Шестое занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

После создания новых центральных органов управления окончательно определилась роль Сената - он утвердился как высший судебный орган государства. Синод вышел из-под контроля Сената и стал подконтролен лично императору. Кроме того, Николай I часто создавал особые секретные комитеты, подчиненные лично ему и не входившие в официальную структуру власти.[5, с.244]

Николай I значительно усиливает бюрократический аппарат на местах. Представительство дворянства расширяется, но его прерогативы уменьшаются. Можно, вслед за многими историками, расценивать это как усиление военно-полицейского правления в империи. Но вместе с тем несомненно, что управляемость государства в то время выросла. Очень осторожный в своих преобразованиях, этот монарх доводит систему управления губерниями до полного совершенства. Все дальнейшие преобразования системы не имели принципиального значения для ее институциональной определенности. Развитие губернской системы теперь происходит экстенсивно, а не интенсивно: новые территории осваиваются, но старое управление не меняется.

В правление Николая I была проведена первая последовательная кодификация законов Российской империи. Результатом этого труда стали Полный свод законов Российской Империи (1830) и Свод законов Российской Империи (1832). Создание этих документов упорядочило отечественное законодательство, привело к формированию в нем отдельных законодательных отраслей, обеспечило возможность для появления юристов.[5, с.256]

Правление Александра II (1855-1881) ознаменовалось значительной либерализацией политического устройства страны. Реформы царя-освободителя охватили практически все области функционирования государственного аппарата.

В 1861 г. Александр II отменяет крепостное право, чем радикально изменяет хозяйственную ситуацию в империи.

Важнейшим структурным элементом устойчивой губернской системы власти были сословное представительство и институт губернских предводителей. Стремясь уравнять права различных сословий, Александр подрывает положение дворянства в качестве главной опоры имперской власти на местах. Однако иные сословия российского общества не имели столь мощного влияния, как дворянство, а потому и не были способны заменить его в роли координатора и соправителя для губернатора. Размывается экономическая база старого господствующего сословия, но в отличие от Западной Европы, где на смену дворянству приходит сильная буржуазия, в России этого не случается. К счастью для империи, обнищание дворянства происходит достаточно медленно, а потому и падение его влияния затягивается.

В 1863 г. университеты получают права автономии, утверждаются выборность всех административных должностей, самостоятельное ведение учебными, научными и административно-финансовыми делами. В 1864 г. школьная реформа позволила получать среднее образование представителям всех сословий. В 1865 г. была отменена предварительная цензура в средствах массовой информации.

Накануне реформ был учрежден высший государственный орган - Совет министров, в который вошли в качестве членов председатели Государственного совета и комитета министров, министры. Председательствовал император

В 1862-1867 гг. страна была поделена на военные округа. В 1874 г. рекрутские наборы заменяются всеобщей воинской повинностью. В результате земской (1864), судебной (1864) и городской (1870) реформ суд был отделен от административной власти, было провозглашено равенство всех перед ним, установлена прокурорская власть и создана четкая система судебных инстанций. В процессе подготовки первой российской конституции, предусматривавшей создание представительного собрания, император Александр II был убит.[12, с.144-145]

Эпоха правления Александра III получила название «эпоха контрреформ», либеральный период развития государственности заканчивается. Александр III (1881-1894) ограничил самостоятельность выборных органов (1881), ужесточил цензуру (1882), ликвидировал университетскую автономию (1884), ограничил несменяемость судей (1885) и гласность судопроизводства по некоторым видам дел (1887), отменил прием в гимназии детей низших сословий (1887). Проводится ряд мер, ограничивающих крестьянское (1889), земское (1890) и городское (1892) самоуправление.[5, с.286-295]

Сохранились основные органы власти, сформировавшиеся в первой половине XIX в. Государственный совет играл весьма важную роль в подготовке реформ в правление Александра II, но при Александре III из-за сложившейся практики назначать в этот орган ушедших в отставку сановников и членов императорской семьи его значение стало падать. Комитет министров начинает вытеснять его из сферы реального управления.

В 1861-1882 гг. также существовал Совет министров, объединявший руководителей высших органов власти и близких к императору лиц, но, не имея четкого набора функций, он не вписался в систему государственного управления и был упразднен.

Развитие судебной системы привело к ограничению сферы деятельности Сената, за ним сохранились апелляционные и кассационные функции по уголовным, гражданским и межевым делам, а также функция толкования законов. В составе Канцелярии его величества остается только отделение гражданских дел, второе отделение передается Государственному совету, третье упраздняется, а четвертое выделяется в отдельную канцелярию. Число высших комитетов значительно сокращается, так как официальные органы власти начинают достаточно успешно выполнять их функции. Постепенно устанавливается правовое пространство российской государственности.

Правящие в первой половине XIX в. Александр I и Николай I в очередной раз преобразовали аппарат государственного управления с целью достижения его максимальной эффективности. Направления реформ двух этих правителей были совершенно разными. Александр стремился создать более целесообразную структуру и либерализовать общественные отношения, в то время как Николай пытался достичь правовой регламентации работы каждого элемента управленческого аппарата. Николай II курс либеральных реформ, но смерть не позволяет исполнить задуманное. Самой его большой заслугой является отмена крепостного права. Александр III наоборот проводит ряд контрреформ, которыми откладывает решение важных задач государственного управления(конституция, парламент).

2.3 Государственное управление в России в начале XX в.: от монархии к республике

Прежняя система государственного управления Российской империи сохранилась практически в неприкосновенности в первые годы правления императора Николая II (1894-1917). Радикальному изменению она была подвергнута в 1905 г. в результате общественного недовольства, вылившегося в первую русскую революцию. До этого значительные изменения коснулись только управления экономикой. В результате реформ С. Ю. Витте была построена эффективная система непрямого управления общественным хозяйством. При помощи налоговой политики этот министр смог стимулировать экспорт российской продукции, за счет перехода от прямых налогов к косвенным значительно пополнил государственный бюджет. В 1897 г. с введением «золотого стандарта» рубль стал конвертируемой валютой. Железные дороги были выкуплены казной, активно привлекался в российскую экономику иностранный капитал. Предпринимались первые попытки разрушить крестьянскую общину, сделать так, чтобы у крестьян преобладали собственнические интересы.[1, с.290]

Революция 1905 года привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию, однако пережитки неограниченного самодержавия сохранились во многих областях жизни.[8, с.104]

На пути конституционного строительства в России важнейшими вехами стали: создание Государственной думы и Манифест об усовершенствовании государственного порядка[38], провозгласивший: 1) даровании свободы совести, слова, собраний и союзов; 2) привлечение к выборам широких слоев населения; 3) обязательный порядок утверждения Государственной думой всех издаваемых законов.

Основные законы 23 апреля 1906 г., определившие двухпалатную парламентарную систему, но сохранившие весьма широкие пределы для императорской власти. В Основных законах отмечалось, что вместе с Думой и Государственным советом император осуществляет законодательную власть, но без императорского утверждения ни один закон не приобретает силы.[39]

Государственный совет был преобразован в феврале 1906г., а в апреле ему был придан государственно-правовой статус второй парламентской палаты. Новая структура Совета состояла из общего собрания, двух департаментов, двух присутствий и канцелярии.

В октябре 1905 происходит реорганизация Совета министров - он становится постоянно действующим органом. Функции упраздненного комитета министров предавались частично Совету министров, частично Государственному совету. Министры были ответственны только перед царем и им же назначались.

В период революции оживилась деятельность первого и второго департамента Сената, а в связи со столыпинской аграрной реформой - деятельность аграрного департамента. Вместе с тем Сенат все более и боле подчиняется Министерству юстиции.

Происходили перемены в положении отдельных ведомств. Объединение ведомств с другими министерствами привело к появлению Совета государственной обороны. Департамент полиции и отделения жандармерии фактически не подчинялись Министерству внутренних дел.[8, с.107]

20 февраля 1906 г. вышло Учреждение Государственной думы, в котором определялась ее компетенция: предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждение вопроса о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ. Дума избиралась на пять лет. Депутаты Думы были неподотчетны избирателям, их отстранение могло осуществляться Сенатом, Дума могла распускаться досрочно императором. С законодательной инициативой в Думу могли входить министры, комиссии депутатов и Государственный совет.[40]

Одновременно Учреждением было принято новое положение о Государственном совете, который был реформирован и стал верхней палатой, обладающей теми же правами, что и Дума. Все законопроекты принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение императора. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены по высочайшему назначению, председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.

В избираемую часть Совета входили представители от духовенства, Академии наук и университетов, от земских собраний, от дворянских обществ, от торговли и промышленности (всего 98 членов). Такое же число членов ежегодно назначались императором во вторую часть Совета из высших государственных сановников. Одно и тоже лицо не могло быть одновременно членом Государственной Думы и Государственного совета.

23 апреля 1906г. были изданы Основные государственные законы. Изменения в них могли осуществляться только по инициативе императора, но не Думы или Совета. В 1 гл. была дана формулировка верховной власти: Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Власть управления также принадлежала императору во всем е объеме, но законодательную власть император осуществлял в единении с Государственным советом и Государственной Думой и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения и вступить в силу без одобрения императора. Однако ст. 87 Основных законов предоставляла возможность императору по предоставлению Совета министров принимать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такая необходимость, а сессия Думы и совета прерывалась. Но после открытия законодательной сессии в течении двух месяцев такой указ должен был вносится на одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал свое действие.[39]

Не подлежат обсуждению Государственной Думой и Государственным советом вопросы об исключении или сокращении платежей по государственным долгам, о кредитах Министерству двора, о государственных займах.

Источник будущих коллизий был заложен в самом устройстве Основных законов, давших Государственному совету одинаковые законодательные права с Думой. Состоявший наполовину из высших чиновников, Государственный совет был консервативным органом, постоянно сдерживающим либеральные порывы Государственной Думы.

I Государственная дума просуществовала всего 72 дня, II Государственная дума -- 102 дня, в интервалах между их избранием и роспуском император владел правом единоличного издания законов, чем и пользовался для противодействия засевшему в думе левому большинству, подталкивающему государство к дезорганизации и анархии.[5, с.346]

Вместе с манифестом о роспуске II Думы было опубликовано новое Положение о выборах.[41] Изменение избирательного закона было проведено с очевидным нарушением Манифста 17 октября 1905 г., который подчеркивал, что никакие новые законы не могут приниматься без одобрения Государственной думой.

Новый избирательный закон значительно урезал представительство окраин - Польши, Кавказа, Средней Азии. Возросло число выборщиков от землевладельческой курии, сократилось от крестьянской. Городская была разделена на две: в первую входили цензовые элементы.

Выборы, проведенные на основе нового избирательного закона, дали большинство в Думе Союзу 17 октября и консервативным политическим элементам. Только III Государственная дума, избранная по измененному регламенту, оказалась способной на конструктивное сотрудничество с властями. Именно в период ее существования (1907-1912) были приняты основные законы, обеспечившие поступательное развитие российского общества, прерванное Первой мировой войной. Столыпинская аграрная реформа освободила крестьянство от власти общины и вывела из состояния кризиса сельское хозяйство, но результатам этой деятельности не суждено было реализоваться.

Во время войны управление государством значительно изменилось. Вся полнота власти перешла к руководству военных округов и генерал-губернаторам, что практически полностью парализовало губернскую систему управления. Император, взявший на себя командование войсками, фактически устранился от управления государством, что привело к «чехарде министров» в ведущих ведомствах и, как следствие, потере Советом министров управления над страной. Два надежнейших механизма управления Государством фактически не функционировали. Вместо этого в условиях чрезвычайного положения были созданы военно-промышленные комитеты, ротировавшие различные сферы жизни государства в интересах фронта. Обилие этих комитетов вносило дополнительную дезорганизацию.[42, с.250]

К тому времени достаточно большие полномочия получили автономные региональные образования в составе Российской империи. Во время войны их органы власти стали источниками сепаратизма. Завершающим аккордом государственного развала стал роспуск IV Государственной думы, последовавший 25 февраля 1917г

Февральская революция ускорила агонию Государственной думы, 27 февраля частное совещание думы (около 200 чел.) избрало Временный комитет, который взял на себя полномочия главного исполнительного органа в столице. Важнейшим его шагом было создание Временного правительства. Дальнейшее существование Государственной думы и ее ликвидация объясняются несоответствием юридического статуса, политической роли этого органа той ситуации, которая сложилась в стране. Частные совещания Государственной думы трансформировались в Совет общественных деятелей, что означало окончательное правовое вырождение думы, превращение ее из законодательного в чисто общественный орган. В мае 1917 г. Временным правительством была упразднена назначаемая часть Государственного совета, 6 октября был официально провозглашен роспуск обеих палат думы.[20, с.80]

Политическая культура российского общества подразумевала под властью самодержавие, поэтому Временное правительство превратилось в высший орган государственной власти в сфере законодательства, контроля и управления, подменив собой Государственную думу и подчинив себе Сенат, Синод и Особые совещания. Ликвидация самодержавия, игравшего интегрирующую роль в российской государственности, и Государственной думы -- общенационального представительного органа, двоевластие, задержка с созывом Учредительного собрания привели к кризису власти, выразившемуся в создании трех коалиционных правительств: 5 мая, 24 июля, 25 сентября 1917г. В партийном отношении наблюдался процесс усиления в правительстве социалистических партий.

Министерство императорского двора и уделов было упразднено, кабинетские и удельные земли передавались в Министерство земледелия, предприятия -- в Министерство торговли и промышленности, здания и сооружения -- в Министерство внутренних дел.

Министерство внутренних дел претерпело радикальные преобразования: были ликвидированы Штаб отдельного корпуса жандармов, Главное управление по делам печати; Департамент полиции был переименован в Главное управление по делам милиции, в составе которого осведомительный отдел фактически занимался политическим сыском. Разведка и контрразведка объединялись с армейской и передавались Главному управлению Генерального штаба, уголовный розыск был предан в Министерство юстиции, в столице в июле было создано Управление уголовного розыска. В марте 1917 г. в министерстве был открыт отдел по делам местного управления и создано Особое совещание по местной реформе, занимающееся подготовкой реформ самоуправления.[20.с.83]

При Министерстве юстиции была создана Чрезвычайная следственная комиссия по расследованию должностных преступлений бывших министров и других высших должностных лиц (председатель Н. К. Муравьев). Комиссия функционировала до Октябрьского переворота, некоторые допросы (руководителей политического сыска, приближенных Николая II) носили сенсационный характер. Однако арестованные не были преданы суду, главным наказанием являлось моральное осуждение.

В марте 1917 г. при Временном правительстве было образовано Юридическое совещание (председатель Ф. Ф. Кокошкин) для обсуждения «вопросов публичного права, возникающих в связи с установлением нового государственного строя». Совещание подготовило ряд проектов, обеспечивающих сохранение правовых традиций и юридической практики. Одним из наиболее значимых был проект «Об организации исполнительной власти при Учредительном собрании», где Учредительному собранию предлагалось избрать временного президента республики, который являлся бы главой государства и правительства.[20 с.84]

В марте 1917 г. было образовано Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Однако переговоры с Петроградским Советом рабочих и солдатских депутатов о его составе затянулись на два месяца, и первое заседание особого совещания состоялось 25 мая. В июне было решено назначить выборы в Учредительное собрание на 17 сентября. В августе начала работать Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия. Составление списков избирателей в основном завершилось в сентябре, выборы были перенесены на ноябрь, что явилось принципиальной ошибкой, имевшей огромные негативные последствия для Временного правительства.

Резкое ухудшение социального положения в стране, конфронтационные действия Советов вынудили Временное правительство пойти на ряд мер, усиливающих консолидацию поддерживающих его сил. По инициативе правительства 12-15 августа в Москве было проведено Государственное совещание. На совещании присутствовало около 2,5 тыс. делегатов, представляющих торгово-промышленную буржуазию, армию, Советы, земства, кооперацию, интеллигенцию, духовенство, Государственную думу. Совещание приняло ряд непопулярных мер по обеспечению правопорядка в стране (ограничение деятельности Советов, солдатских комитетов, введение смертной казни в тылу и т. д.). Спровоцированный 25 августа так называемый корниловский псевдомятеж привел не только к усилению эрозии правосудия и правосознания, но и к утрате поддержки Временного правительства армией. 1 сентября Россия была объявлена республикой.[1. с.330]

По инициативе Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов рабочих и солдатских депутатов и Исполкома Советов крестьянских депутатов 14 сентября в столице было созвано Демократическое совещание с целью укрепления государственной власти и контроля за деятельностью правительства. 1582 делегата от советов, профсоюзов, армии одобрили коалицию с основной партией власти -- Конституционно-демократической. В итоге было создано последнее коалиционное Временное правительство. Совещание избрало новый представительный орган -- Временный совет республики, позднее названный Предпарламентом.[43, с.149]

После Февральской буржуазно-демократической революции были упразднены должности генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, полицмейстеров, исправников, земских начальников. Их функции были переданы губернским, городским и уездным комиссарам Временного правительства и их аппаратам. Положение о комиссарах было утверждено 25 сентября. К этому времени в составе губернских комиссаров было 37 % эсеров и 21 % меньшевиков.[32, с.210]

В мае 1917 г. было принято Временное положение о земских учреждениях, которое демократизировало систему выборов, расширило компетенцию земских органов. Были созданы волостные земства, общее руководство земств возлагалось на Всероссийский земский союз. Аналогичные изменения произошли и в городском самоуправлении, чью деятельность возглавлял Совет дум. Надзор за органами самоуправления возлагался на губернского комиссара Временного правительства.

Земские и городские органы контролировали деятельность милиции (городской, уездной, районной, участковой).

Одновременно с Временным правительством в Петрограде в ходе всеобщей политической забастовки рабочие инициировали создание параллельной государственной власти в форме Совета рабочих депутатов. 27 февраля в столице был создан Временный исполнительный комитет Петроградского Совета рабочих депутатов, а к вечеру избран сам Совет. Вслед за этим был создан Совет солдатских депутатов, который объединился с Советом рабочих депутатов. Исполнительный комитет возглавил Н. С. Чхеидзе (меньшевик), его заместители -- Н. С. Скобелев (меньшевик), А. Ф. Керенский (трудовик). В ночь с 1 на 2 марта Совет рабочих и солдатских депутатов заключил соглашение с Временным правительством, программа правительства почти полностью состояла из требований Совета.[1, с.362]

Основным достижением Николая II стало создание двухпалатного парламента, но новый орган не шел на сотрудничество с императором. Российская империя в скором времени должна была стать ограниченной монархией, но помешала война, которая оголила социальные противоречия. Временное правительство, к которому перешла власть после февральской революции, не смогло остановить нараставший паралич экономики, обуздать инфляцию, улучшить снабжение населения продовольствием. Неадекватная реакция на основные требования населения страны, нежелание русской буржуазии пойти на тактические уступки усиливало недовольство масс. В таких условиях демагогия и популизм большевиков, обещающих немедленную и полную реализацию любых требований рабочих, солдат, крестьян, не могли не усилить социальную ненависть, используемую для захвата власти под социалистическими лозунгами.

3. Государственное управление в период существования советского государства и первые годы демократического строительства

3.1 возникновение и утверждении советской системы управления

9 сентября 1917 г. большевики захватывают власть над Петроградским Советом, который вместо Н. С. Чхеидзе возглавил Л. Д. Троцкий. С этого момента Совет берет курс на вооруженное восстание, которое и было осуществлено в ночь с 24 на 25 октября 1917 г. Временное правительство было низложено, а А. Ф. Керенский бежал.

Вся полнота государственной власти сосредоточивается во Всероссийском центральном исполнительном комитете (ВЦИК) под руководством Л. Б. Каменева, который, впрочем, уже 8 ноября уходит в отставку из-за несогласия с позицией большевистского руководства во главе с В. И. Лениным. Новым главой ВЦИКа становится Я. М. Свердлов (1917-1919).[4,с.287]

Заседавший 25-26 октября 1917 г. в Петрограде II Всероссийский съезд Советов признал по факту Октябрьский переворот и взял на себя всю полноту власти вплоть до созыва Учредительного собрания. Съезд был провозглашен высшим органом власти в стране. В промежутках между его созывами полномочия съезда возлагались на ВЦИК, формально возглавлявший на этом этапе руководство советским государством. Высшим органом государственного управления провозглашалось временное рабочее и крестьянское правительство -- Совет народных комиссаров (Совнарком), который имел право законодательной инициативы, но был подотчетен и подконтролен съезду и ВЦИКу. [4, с.288]

Структура ВЦИК включала: президиум, отделы и комиссии. Президиум состоял из представителей партийных фракций, готовил материалы к заседаниям ВЦИК, контролировал работу комиссий и отделов. Его заседания проходили два-три раза в неделю. Организацию и ведение ткущей работы (подготовку проектов документов, руководство нижестоящими советами) осуществляли отделы ВЦИК: военно-революционный комитет, иногородний, агитационный, по национальному вопросу, казачий и др.

Высшим органом государственного управления провозглашалось временное рабочее и крестьянское правительство -- Совет народных комиссаров (Совнарком), который имел право законодательной инициативы, но был подотчетен и подконтролен съезду и ВЦИКу. [8, с.144]

Фактически же с самого начала большевистского правления ВЦИК не обладал значительными полномочиями, а вся полнота власти находилась в руках Совнаркома. Было образовано 13 народных комиссариатов: внутренних дел, земледелия, труда, по военным и морским делам, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей, путей сообщения. Председатели всех наркоматов вошли в состав СНК. Возглавлял Совнарком председатель -- В. И. Ленин. Позднее были образованы народные комиссариаты государственного контроля, высший совет народного хозяйства (ВСНХ) государственных имуществ и местного самоуправления (после заключения политического соглашения с левыми эсерами). Право по замене отдельных членов правительства или всего его состава принадлежало Всероссийскому съезду советов и ВЦИК. В экстренных случаях СНК мог издавать декреты без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последний утверждал декреты СНК, если они имели общегосударственное значение. Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) начинает образовывать рабоче-крестьянскую милицию, при Совнаркоме создается Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК), начинается формирование Рабоче-крестьянской Красной Армии.[5, с.343-344]

Сложность отношений между ВЦИК и СНК была обусловлена не только политической борьбой внутри их структур. Объективно сложился параллелизм в работе отделов ВЦИК и наркоматов, поэтому ВЦИК решил слить ряд своих отделов с соответствующими наркоматами: экономический отдел ВЦИК влился в структуру ВСНХ; отдел по национальному вопросу - в наркомат по делам национальностей; иногородний отдел и отдел по местному самоуправлению - в НКВД; юридический отдел - В Наркомьюст. Вместе с тем эти преобразования питались идеей о недопустимости разделения властей в государственном аппарате пролетарской диктатуры и необходимости их слияния в одной работающей корпорации. [8, с.141]

Первые организационные меры нового руководства направлялись на формирование силовых структур, способных удержать большевиков у власти. Союз с левыми эсерами был тактическим, направленным на то, чтобы преодолеть сопротивление сохранившихся от Временного правительства органов власти.

На местах захват большевиками власти идет трудно. Именно в этот момент В. И. Ленин провозглашает знаменитый тезис о праве наций на самоопределение вплоть до отделения. Большевики начинают поддерживать все сепаратистские движения в рамках бывшей Российской империи.[22, с.203] Цель этой политики -- раскол формирующегося единого фронта антибольшевистских сил и стравливание их между собой. В январе 1918 г. Россия официально провозглашается федеративной республикой, причем республикой, образованной на основании национально-территориальных автономий, которые в то время уже существуют и оказывают явную поддержку большевикам.

5 января 1918 г. созывается Учредительное собрание, которое должно определить путь развития России. Население отказывает большевикам в доверии: несмотря на явное административное давление, они собирают всего около четверти голосов. В большинстве оказываются эсеры с более чем половиной голосов. Поняв неизбежность своего парламентского поражения, большевистское руководство декретом ВЦИКа разгоняет Учредительное собрание и узурпирует власть.[12, с.199-200]

III съезд Советов, в котором большевикам удалось сформировать властное большинство, принимает Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. С этого документа можно вести отсчет советского конституционализма. Разгон Учредительного собрания приветствуется, вся полнота власти окончательно передается новым органам, из названия советского правительства устраняется слово «временное».

Первыми мерами новой власти становятся национализация частного сектора и земли, принятие декретов о мире, об отделении церкви от государства. С самого начала вынужденного союза с левыми эсерами большевики стремятся к разрыву и летом 1918 г. на V съезде Советов окончательно вытесняют своих временных союзников из всех учреждений власти. Россия становится однопартийным государством.

Либерально-буржуазные и правосоциалистические партии, находившиеся у власти с марта по октябрь 1917 г., не смогли вывести Россию из войны, не решили аграрный, рабочий и национальный вопросы. Экономический и социальный кризис, разочарование масс в результатах деятельности Временного правительства, паралич государственного аппарата способствовали переходу от буржуазно-демократической республики к диктатуре пролетариата.

После победы Петроградского вооруженного восстания Советская власть упрочнилась значительно мирно на значительной территории бывшей империи, но антибольшевистские силы, опиравшиеся на армии иностранных государств удерживали значительные территории.

В 1917-1920гг. на территории России образовывались различные антибольшевистские правительства, которые с различной степенью успешности пытались организовать сопротивление. Все они могут быть условно разделены на три группы: областные, национальные и общероссийские. Областные правительства, как правило, возникали в период управленческой неразберихи для замещения органов центральной власти, разгромленных в ходе переворота. Они существовали недолго и в основном склонялись к поддержке правительств общероссийских. Национальные правительства занимались национально-освободительной борьбой против сторонников государственного единства России. Кроме правительств Финляндии, Польши и Прибалтийских республик, эти органы власти оказались противопоставлены общероссийским антибольшевистским правительствам. Они дезорганизовывали сопротивление и в конечном счете помогли новой власти разгромить оппозицию и захватить контроль над страной. После этого они сами были уничтожены и заменены марионеточными пробольшевистскими правительствами. [4, с. 293]

Первым общероссийским антибольшевистским правительством был Донской гражданский совет, созданный на Дону казаками и руководством Добровольческой армии. Его возглавили Л. Г. Корнилов (командование Добровольческой армией), М. В. Алексеев (гражданское управление) и А. М. Каледин (управление Донской областью и командование Донским казачьим войском). Совет восстановил гражданские свободы и право собственности, отменил рабочий контроль и национализацию, признал права автономий и выступил за продолжение участия в мировой войне. После разгрома войск Донского совета и самоубийства А. М. Каледина он прекратил свое существование.[1, с.342]

Страницы: 1, 2, 3, 4