Розділ 1. Поняття та конституційні принципи місцевого самоврядування
1.1 Поняття місцевого самоврядування
1.2 Конституційні принципи місцевого самоврядування в Україні
Розділ 2. Система та організаційно-правові форми місцевого самоврядування
2.1 Система місцевого самоврядування
2.2 Конституційно-правові основи та організаційно-правові форми місцевого самоврядування
Висновки
Список джерел

Вступ
Місцеве самоврядування в Україні є складовою частиною організації управлінської діяльності в державі.

В Україні відкривається реальна перспектива вдосконалення і розвитку самоврядування в селах, селищах, містах, столиці нашої держави на новому історичному етапі.

У Конституції України вперше за новітніх часів на конституційному рівні проголошено, що "В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування" і закріплено поняття місцевого самоврядування, яке визначається як право "територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів Україні".

Як бачимо, в Україні, сьогодні в стадії становлення і формування знаходиться самостійна навчальна дисципліна, наука, галузь законодавства і напрямок практичної діяльності в сфері місцевого самоврядування.

Надійною правовою основою місцевого самоврядування стала Конституція України де самоврядування визнане одним із елементів конституційного ладу держави. Прийняття Конституції відкрило простір для становлення реального місцевого самоврядування в Україні.

Правові засади місцевого самоврядування також закріплені в нині чинному Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Перший досвід свідчить, що цей процес проходить досить складно та суперечливо. Розвиток місцевого самоврядування в Україні стримується, насамперед, економічними чинниками, відсутністю достатніх матеріальних та фінансових ресурсів для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування. Немаловажну роль відіграють також і чинники політичного, правового та психологічного характеру. Це й відсутність реального суб'єкта місцевого самоврядування - самодостатньої територіальної громади, яка володіла б необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами, мала б належні внутрішні джерела формування доходної частини місцевого бюджету, і недостатнє правове забезпечення значного масиву питань організації і функціонування місцевого самоврядування, та існування в суспільній свідомості, в свідомості значної частини політичних, державних діячів старих стереотипів сприйняття місцевого самоврядування; відсутність нових механізмів взаємовідносин органів місцевого самоврядування з територіальною громадою та її підрозділами, громадськими організаціями, підприємствами, установами та організаціями приватного сектора, інших форм власності тощо.

Значною мірою вплив негативних чинників на розвиток місцевого самоврядування та стан соціально-економічного розвитку українських міст можна зменшити шляхом реалізації програм, спрямованих на налагодження взаємодії та співпраці на засадах рівноправності між різними елементами системи місцевого самоврядування, між муніципальним, приватним і громадським секторами, між органами і посадовими особами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, об'єднаннями підприємців, ініціативними групами членів територіальної громади, що формуються з метою залучення громадян до безпосередньої участі у здійсненні функцій місцевого самоврядування.

Отже, метою нашої роботи є розкриття правових основ місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі розвитку суспільства і держави.

Предметом даного дослідження є правове положення й економічна природа місцевого самоврядування. Об'єктом дослідження є, насамперед, діючі нормативно-правові акти, що регулюють відносини пов'язані з функціонуванням органів місцевого самоврядування, положення перспективного законодавства і роботи науковців, думки і пропозиції практиків, які безпосередньо чи побічно стосуються у своїх роботах правового положення органів місцевого самоврядування, займаються дослідженням того чи іншого питання щодо організації їх діяльності.

Визначена нами мета курсової роботи, зумовила постановку і вирішення наступних завдань:

аналіз конституційних принципів місцевого самоврядування;

характеристика системи законодавства про місцеве самоврядування;

визначення повноважень місцевого самоврядування згідно діючого законодавства та її системи

Над проблемою місцевого самоврядування в Україні сьогодні працює велика плеяда українських дослідників. Перші результати свідчать, що місцеве самоврядування в Україні - це довгострокова стратегія розвитку суспільства на демократичних засадах.

Розділ 1. Поняття та конституційні принципи місцевого самоврядування
1.1 Поняття місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування - багатогранне та комплексне політико-правове явище, яке може характеризуватися різнобічно. Аналіз Конституції України від 28 червня 1996 року дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

по-перше, відповідної засади конституційного ладу України,

по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення).

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу виступає одним із найважливіших принципів організації і функціонування влади в суспільстві й державі та є необхідним атрибутом будь-якого демократичного ладу. У ст.2 Європейської Хартії місцевого самоврядування проголошується: "Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, у конституції країни".

Вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування на конституційному рівні було закріплено ще в Конституції гетьмана П. Орлика - 1710 року, а пізніше в Конституції Української Народної Республіки 1918 року, положення яких так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізованому характеру радянської держави.

Конституція України від 28 червня 1996 року, у повній відповідності до вимог Європейської Хартії (поряд з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділу державної влади тощо), в окремій статті (ст.7) фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення.

Як специфічна форма реалізації належної народові влади місцеве самоврядування характеризується:

місцеве самоврядування має особливого суб'єкта - територіальну громаду, тобто жителів об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративно-територіальний центр. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо та через органи місцевою самоврядування;

2) місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством та державою). Місцеве самоврядування, його органи, згідно Конституції України, не входять до механізму державної влади, хоча це й не означає його повної автономності від держави, державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що, по-перше, і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине джерело - народ (ч.1 ст.5 Конституції України); по-друге, органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст.143 Конституції України) і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.

Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади - публічну владу територіальної громади. Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст.145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст.142 визначає матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування;

3) місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління - питання місцевого значення, перелік яких у вигляді предметів відання органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України від 21 травня 1997 року "Про місцеве самоврядування в Україні".

Аналіз положень Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дозволяє зробити такі висновки:

Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями "природних" адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень (сіл. кількох сіл, селищ та міст).

Такий підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди природним шляхом групувалися для спільного життя, проблеми якого вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) - вождів, старійшин, ради тощо. Таким чином формувалася громада, відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система отримала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядуванняБіленчук П. Д., Кравченко В. В., Підмогильний М. В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право). Навчальний посібник.- К.: Атіка, 2000. С. 9-10.

Стосовно інших адміністративно-територіальних одиниць то вони були створені неприродним шляхом - “згори” актами державної влади, за допомогою яких здійснюються районування території держави, і в силу цього вони носять "штучний" характер. Населення "штучної" адміністративно-територіальної одиниці утворює "вторинну" територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним, що чітко зафіксовано в проекті Європейської Хартії регіонального самоврядування (1997 р).

Конституція та Закон передбачають, що право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо через форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування.

Як вважає більшість дослідників в Україні застосовується, так звана, континентальна система управління на місцях. На думку І. Грицяка, місцеве самоврядування на її території у своєму розвитку пройшло чотири періоди:

1. зародження, становлення й розвиток вітчизняних форм місцевого самоврядування, у основі яких були рід та суверенна громада. Хронологічні рамки цього періоду сягають часу зародження й утворення держави східно-слов'янських племен на українських землях і до середини ХІV століття;

2. європеїзації, що характеризувався поєднанням місцевих форм самоврядування з елементами західно-європейської організації самоврядування, в основі якої були права окремих німецьких міст, зокрема, німецького міста Магдебург. Історико-хронологічні межі цього періоду беруть початок з середини ХІV століття і закінчуються у першій половині XIX століття;

3. русифікації вітчизняного місцевого самоврядування на території сучасної України, центральна, східна, а пізніше і південна частини якої входили до царської Росії, а західна частина належала Польщі, Австрійській, а пізніше Австро-Угорській монархії. Хоча процес русифікації у місцевому самоврядуванні України почався десь наприкінці ХVІІ століття, однак свого апогею він досяг у XIX та на початку XX століття;

4. спроби українізації місцевого самоврядування, початком якого слід вважати 20-ті роки XX століття і який триває й досі. Сташків Б.І. Конституційне пpаво України Hавчальний посібник. - Чеpнігів: РВВ, 1999. С - 235.

1.2 Конституційні принципи місцевого самоврядування в Україні
Принципи місцевого самоврядування, закладені в Конституції України, багато в чому відповідають принципам Європейської Хартії місцевого самоврядування і спрямовані на захист і зміцнення незалежності місцевої влади, принципів демократії та децентралізації влади. Держави - члени Ради Європи, котрі підписали цю Хартію, вважають, що права громадян брати участь в управлінні державними справами належать до загальних для усіх держав демократичних принципів. Це безпосередньо може бути реалізовано саме на місцевому рівні; існування наділених реальною владою органів місцевого самоврядування, створених демократичним шляхом, які мають широку автономію щодо власної компетенції, порядку і здійснення необхідних для цього способів, забезпечують ефективне і водночас наближене до людини управління.

Конституційні принципи місцевого самоврядування - це і право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти ними в інтересах місцевого самоврядування. До конституційних принципів місцевого самоврядування можна віднести такі: пріоритет прав людини, верховенство права; народовладдя; законність, незалежність і самостійність органів місцевого самоврядування в межах своїх повноважень; підзвітність перед населенням; захист прав, свобод і законних інтересів громадян; гласність; додержання балансу інтересів особи, суспільства та держави; децентралізація управління тощо Ярмиш О.Н., Серьогін В.О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні. Навчальний посібник. - Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ. 2002. - С- 490..

Для практичного здійснення цих принципів потрібно вжити ряд заходів, насамперед законодавчого характеру: закріпити економічну та фінансову основи місцевого самоврядування. Наступна умова забезпечення конституційних принципів - обов'язковість рішення органів місцевого самоврядування в межах їх компетенції, забезпечення законності на території ради, встановлення порядку розгляду спорів між радами.

При законодавчому закріпленні інституту місцевої адміністрації слід було б передбачити чітке розмежування компетенції між державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування, щоб координація їх діяльності була максимально ефективною. Слід також визначити перелік майна, яке має бути об'єктом комунальної власності і забезпечити право органів місцевого самоврядування на участь у приватизації майна підприємств деяких категорій.

Конституція України принципово по-новому підходить до вирішення питань управління. Поняття "державне управління" в Конституції України вже не зустрічається. Воно замінено поняттям "виконавча влада" і "місцеве самоврядування" (статті 118, 119). Фактично функції державного управління передаються територіальним громадам сіл, селищ, міст безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування (ст.143) і органам виконавчої влади.

Слід зазначити, що Конституція України значно підвищує роль і значення місцевого самоврядування у вирішенні багатьох місцевих проблем. В ст.7 Конституції України сказано, що в Україні проголошується і гарантується місцеве самоврядування. Ст. 19 Конституції встановлює принцип, згідно з яким органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень і способами, передбаченими Конституцією та законами України.

Конституція надає громадянам України право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, заподіяної незаконними рішеннями, діями і бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування за рахунок держави або органів місцевого самоврядування.

Ст.71 Конституції визначає принципові основи виборів до органів місцевого самоврядування, які є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Кожний громадянин України може вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст.38).

Питанням місцевого самоврядування присвячений розділ XI Конституції України. Ст.140 Конституції визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ і міст - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Визначивши конституційно-правові засади організації місцевого самоврядування, Конституція фактично поклала край пошукам варіантів місцевого самоврядування в Україні, який був позначений численними протиріччями, а то й протилежними підходами щодо того, бути чи не бути місцевому самоврядуванню і яким воно має бути.

Конституційні принципи місцевого самоврядування в Україні в цілому відповідають принциповим засадам, закріпленим у Всесвітній декларації місцевого самоврядування і Європейській Хартії про місцеве самоврядування. В світлі цього підходу розділ XI Конституції "Місцеве самоврядування" визначає також і суб'єкти місцевого самоврядування, порядок формування його органів, сферу повноважень, матеріальну та фінансову основу, права місцевого самоврядування, статус територіальних засад, інші питання організації місцевого самоврядування.

У питаннях місцевого самоврядування Конституція України являє собою досить фундаментальний і разом з тим гнучкий політико-правовий документ. Визначаючи концептуальні засади місцевого самоврядування в Україні, Конституція залишає досить широке поле діяльності для законотворчості, регулювання багатьох питань окремими законами.

Конституція по-новому визначає самоврядування, проголошуючи первинним суб'єктом його не адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою. В Конституції передбачається підвищення ролі різних форм безпосередньої участі територіальних громад - жителів сіл, селищ, міст в управлінні місцевими справами і вирішенні соціальних проблем.

Основною формою безпосереднього здійснення територіальними громадами сіл, селищ, міст своїх самоврядних повноважень є місцеві вибори та референдуми. Причому предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене законом до відання місцевого самоврядування. Прийняте місцевим референдумом рішення не потребує ніякого затвердження державними органами і є обов'язковим для виконання відповідною радою, місцевими органами державної виконавчої влади, підприємствами, організаціям та установами, а також громадянами, коли воно не суперечить законам.

Головною формою безпосередньої участі жителів сіл, селищ, міст у здійсненні окремих повноважень, віднесених до відання місцевого самоврядування, є загальні збори громадян за місцем проживання, які можуть скликатися на рівні мешканців будинку, вулиці, кварталу, житлового комплексу, мікрорайону, а також окремих населених пунктів, які не є окремими адміністративно-територіальними утвореннями. Рішення зборів, прийняте в межах чинного законодавства, є обов'язковим для виконання органами територіальної самоорганізації громадян, усіма громадянами, котрі проживають на відповідній території Кравченко В.В. Конституційне право України: Навчальний посібник. - Вид. 3 - тє, виправл. Та доповн. - К.: Атіка, 2004. - С - 812. .

Це, проте, не означає, що роль виборних та інших органів місцевого самоврядування принижується. Місцеве самоврядування може ефективно функціонувати лише за умови оптимального поєднання безпосередньої та представницької демократії. Відповідно до ч.3 ст.140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. До цих органів, як це прийнято у багатьох демократичних державах світу, належать: сільські, селищні, міські ради, які складаються з депутатів, обраних на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування; районні і обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад.

Досвід зарубіжних країн свідчить, що саме виборні органи місцевого самоврядування є головними носіями самоврядних повноважень, основною формою самоорганізації територіальних громад. У літературі слушно зазначено, що проголошення сільських, селищних, міських, районних та обласних рад органами місцевого самоврядування зовсім не означає, що вони виключаються з системи народовладдя взагалі, перестають бути однією з чинних форм участі громадян в управлінні справами суспільства і держави, оскільки згідно зі ст.5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування Коментар до Конституції України. -- К., 1996. -- С. 311--312..

Конституція України наділяє сільські, селищні та міські ради правом мати і свої виконавчі органи. Їх правовий статус, порядок створення, реорганізації та ліквідації визначається законом. Однак це мають бути виконавчі органи відповідних рад, а не створені на противагу паралельні самоврядні структури. Такий підхід не виключає розподілу функцій і повноважень між радою та її виконавчим органом, механізму вирішення можливих конфліктів, які можуть виникнути між ними, при відображенні у межах закону певного верховенства ради як представницького органу відповідної громади.

Розділ 2. Система та організаційно-правові форми місцевого самоврядування

2.1 Система місцевого самоврядування
Місцеве самоврядування є не тільки гарантованим державою правом, реальною здатністю та багатогранною соціально-корисною діяльністю, а й певною соціальною системою (самоорганізацією) або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому територіальні громади безпосередньо і через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування. "Місцеве самоврядування, - зазначається в Конституції України, - здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, є районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна" (ст.140). Перераховані елементи цього організаційного механізму являють собою систему місцевого самоврядування. Графічно це може мати такий вигляд, як зображено на малюнку.

При елементній характеристиці системи місцевого самоврядування треба чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самоврядування в Україні взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста. Якщо система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування взагалі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють в районах і областях спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Тут слід зазначити, що таке розуміння системи місцевого самоврядування деякі автори вважають спірним і навіть хибним. На відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування немає і, в принципі, не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їх природі як органів конкретних територіальних громад, - так аргументують свою позицію ці автори1.

Нам видається, що наші критики не враховують тієї обставини, що у філософській літературі прийнято чітко розрізняти цілісні соціальні системи, якими є функціональна (змістовна) та органічна єдність їх окремих елементів чи компонентів, і, так звані, системні комплекси. В останньому випадку йдеться вже не про одну, а про кілька цілісних систем, які завдяки близькості своїх функцій створюють такий полісистемний комплекс або, так звану, складно-організаційну систему. Саме це, як нам видається, і мав на увазі законодавець при визначенні в Законі системи місцевого самоврядування (ст.5). Саме це ми і мали на увазі, характеризуючи систему місцевого самоврядування, поділяючи її на систему місцевого самоврядування в Україні взагалі та систему місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста Муніципальне право України: Підручник/ Кол. М90 авт.; За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - С - 134..

Система місцевого самоврядування села, селища, міста відзначається як єдністю, так і диференціацією та певною субординацією її основних елементів. Так, територіальна громада за логікою частин 1, 3 ст.140 Конституції України, а також Закону (ч.1 ст.6) є первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, тобто самим повноважним елементом системи місцевого самоврядування. Сільська, селищна, міська рада є органом місцевого самоврядування, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування (ч.1 ст.10 Закону). Виконавчі органи в системі місцевого самоврядування, за ч. З ст.140 Конституції України, є "їх", тобто сільських, селищних, міських рад, виконавчими органами, а тому створюються вказаними радами та є їм підконтрольними і підзвітними (частини 1, 2 ст.11 Закону). Очолює виконавчій орган ради та головує на її засіданнях сільський, селищний, міський голова - посадова особа, яка обирається відповідною територіальною громадою та є підзвітною, підконтрольною і відповідальною перед нею, а також відповідальною перед відповідною радою (ч.2 ст.141 Конституції України, статті 12, 42 Закону).

Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому створення в системі місцевого самоврядування двох незалежних одна від одної систем органів місцевого самоврядування - представницьких і виконавчих (а така пропозиція вносилася у свій час деякими вченими і політиками), було б науково неспроможним, таким, що не відповідало б і основним положенням Хартії. Місцеве самоврядування, зазначається там, здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборного права і які мають підзвітні їм виконавчі органи (ч.2 ст.3). Тому система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст має функціонувати як так звана працююча корпорація, що сама приймає відповідні рішення і сама ж, своїми силами, виконує ці рішення Конституційне право України: Підручник / За заг. ред. В.Ф. Погорілка. -- К.: Наукова думка; Прецедент, 2006. -- С - 318..

Це зовсім не означає, що в системі місцевого самоврядування не повинно бути розумного розмежування функцій і повноважень між радою, її виконавчими органами, сільським, селищним, міським головою, як це логічно випливає з ч. З ст.141 Конституції України та передбачено Законом (ч. З ст.10, статті 26-42).

Однією з характерних особливостей системи місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, є те, що вона має своє продовження як на регіональному рівні в особі районних, обласних рад - органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, так і на макрорівні (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, окремих сіл, об'єднаних з іншими населеними пунктами в одну адміністративно-територіальну одиницю - сільраду), в особі так званих органів самоорганізації населення - будинкових, вуличних, квартальних, сільських комітетів, комітетів мікрорайонів тощо. Перераховані органи також визначаються як самостійні елементи системи місцевого самоврядування (ч.1 ст.5 Закону). Крім цього, у містах з районним поділом до системи місцевого самоврядування цих міст слід віднести ще районні в місті територіальні громади, а також районні в цих містах ради та їх виконавчі органи (ч.1 ст.142, п.8 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, ч.2 ст.5, ч.5 ст.6 Закону).

Тут слід зазначити, що не всі з перерахованих елементів системи місцевого самоврядування села, селища, міста є такими, без яких вона б втратила свою цілісність. Так, наприклад, у сільських радах, що представляють територіальні громади, які нараховують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий комітет може не утворюватися, а його функції здійснює сільський голова одноосібно (ч. З ст.11 Закону).

Що ж стосується відділів, управлінь та інших виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, то, відповідно до Закону, вони "можуть утворюватись" (ч.1 ст.54). Це означає, що на практиці вказані органи утворюються там, де в цьому є нагальна необхідність, переважно міськими радами міст обласного, республіканського (АРК), загальнодержавного значення, де є великі обсяги виконавчої роботи в окремих галузях місцевого господарського та соціально-культурного будівництва.

Не є обов'язковим елементом системи місцевого самоврядування міста з районним поділом і районні в місті ради, оскільки вирішення питання про їх утворення (неутворення) залежить від рішення територіальної громади міста з районним поділом чи міської ради (ч.2 ст.5, п.2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону).

Такий же характер мають і органи самоорганізації населення, оскільки їх утворення залежить не тільки від ініціативи самих жителів, а ще й від дозволу сільської, селищної, міської ради, а також районної в місті ради.

Специфічне місце у системі місцевого самоврядування села, селища, міста належить сільському, селищному, міському голові. Характер його основних конституційних функцій (очолює виконавчий орган ради, головує на її засіданнях) характеризує його передусім як посадову особу ради та її виконавчого органу, завдяки діяльності якої досягається оптимальна гармонізація вказаних органів. З іншого боку, чинний закон визначає сільського, селищного, міського голову як головну посадову особу самої територіальної громади (ч.1 ст.12).

Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України, в рішенні якого з цього приводу послідовно проведена думка про те, що в системі місцевого самоврядування України має місце певна субординація її елементів, а названі вище конституційні функції сільського, селищного, міського голови визначають його передусім як посадову особу виконавчого органу ради та самої ради, їй підзвітну та перед нею відповідальну за роботу виконавчого органу ради, і за організацію роботи самої ради.

Важливою особливістю конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні є наявність в його системі спеціальних органів - районних і обласних рад, які повинні представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, але, не маючи власних виконавчих органів, делегувати частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади - районним і обласним державним адміністраціям Муніципальне право України: Підручник/ Кол. М90 авт.; За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - С - 136..

Така дуалістична модель організації публічної влади на місцях є нашою національною специфікою. Вона зробила дуже актуальною проблему розмежування функцій і повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади.

Свої особливості мають системи місцевого самоврядування у містах загальнодержавного значення, якими є Київ і Севастополь.

Що стосується Києва, то ці особливості передбачені Законом України "Про столицю України - місто-герой Київ"2. Система місцевого самоврядування в місті Києві, зазначається у ст.7 цього Закону, включає: територіальну громаду міста, міського голову, міську раду, виконавчий орган міської ради, районні ради; виконавчі органи районних у місті рад, органи самоорганізації населення.

Які ж особливості має ця система? Першою суттєвою особливістю є те, що свої власні виконавчі органи міська та районні в цьому місті ради мають формувати "на базі відповідних державних адміністрацій, які паралельно виконують функції державної виконавчої влади" (п.2 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону). Друга суттєва особливість полягає в тому, що із системи місцевого самоврядування міста цим Законом чомусь виключено такий важливий елемент, як територіальні громади районів у цьому місті.

Відповідно до Конституції України (ч.2 ст.118, ч.2 ст.140)"особливості здійснення" (виділено нами) виконавчої влади та місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі мають визначатися окремими законами. Нам видається, що ці особливості повинні стосуватися лише обсягу предметів відання та повноважень місцевого самоврядування цих міст і відповідних державних адміністрацій, при цьому ці повноваження повинні бути розмежованими. Що ж стосується системи місцевого самоврядування, то вона має бути такою, як і в інших містах з районним поділом. Поєднання ж в одному органі функцій виконавчого органу міської, районної ради та міської, районної державної адміністрації породжує безліч проблем як теоретичного, так і організаційно-правового характеру. Воно суперечить, по-перше, ст.5 Конституції України, яка передбачає два самостійні канали здійснення влади - через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, і, по-друге, принципу організаційної самостійності місцевого самоврядування та його органів.

Питання ж про те, якою має бути система місцевого самоврядування на рівні районів у містах Києві та Севастополі, рівно як і в будь-якому місті з районним поділом, на яких принципах вона має взаємодіяти з системою міського самоврядування міста, заслуговує того, що б на ньому спинитися докладніше.

Другий варіант, незважаючи на серйозні заперечення проти нього, був таки проголосований 307 голосами, тобто конституційною більшістю. Це означало, що самоврядування на рівні районів у містах скасовувалося.

Проте при розгляді наступних статей Конституції України це питання знову виникло й було вирішене так: територіальні громади районів у містах є суб'єктами права комунальної власності (ч.1 ст.142); районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності Конституцією України здійснюють свої повноваження відповідно до закону (ч. З п.8 розділу XV "Перехідні положення").

Саме таким законом і став Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", автори якого зробили вдалу, з нашої точки зору, спробу подолати суперечність, яка має місце між ч.5 ст.140, ч.2 ст.142 та п.8 Перехідних положень Конституції України, і, не порушуючи прав міських рад вирішувати питання організації управління районами у містах, зберігши водночас на цьому рівні елементи самоврядування, гарантованого Конституцією України.

На Конституційну комісію та її робочу групу, Тимчасову комісію по доопрацюванню проекту Конституції України великий вплив справила, як нам видається, громадська концепція місцевого самоврядування, прихильники якої обмежують його рівень тільки населеними пунктами, оскільки тільки там, на їхню думку, існує територіальна громада. І хоча ніде у світі місцеве самоврядування не обмежується лише населеними пунктами, а територіальними спільнотами (комунами, громадами, общинами, муніципалітетами) визначається населення, яке проживає і на рівні кількох населених пунктів і навіть частини населеного пункту, вказана точка зору була вирішальною при голосуванні ст.140 Конституції України.

Не можна недооцінювати, як нам видається, і суб'єктивний фактор. Відомо, що роль міського голови у системі місцевого самоврядування міста дуже велика. За Конституцією України (ст.141), він має очолювати виконавчий орган ради та головувати на її пленарних засіданнях. Закон (ст.12) наділяє його ще й функцією головної посадової особи територіальної громади, а також власними повноваженнями по вирішенню ряду питань, зокрема кадрових (ст.42). До того ж повноваження міського голови по організації роботи ради практично нічим не відрізняються від повноважень колишнього голови міської ради, хоча Конституція України обмежує його повноваження лише головуванням на засіданнях ради.

Проте у містах з районним поділом повноваження міського голови фактично "обмежені" тим, що в кожному районі є рада, її виконком і голова цієї ради, а отже, треба рахуватися з певною автономією цих органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Нам видається, що чинний Закон дає змогу в кожному місті з районним поділом легітимно вирішити питання про те, бути чи не бути районним у місті радам та їх виконкомам. У разі, якщо це питання не було вирішене відповідно до Закону за 6 місяців до чергових виборів, треба рахуватися з указаними органами місцевого самоврядування та діяти відповідно до Закону при наділенні їх відповідними повноваженнями Муніципальне право України: Підручник/ Кол. М90 авт.; За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - С - 137..

На жаль, ця обставина не враховується деякими міськими радами. Так, наприклад, Луганська міська рада своїм рішенням від 3 грудня 2002 р. значно обмежила обсяг повноважень районних у цьому місті рад, у тому числі й тих, які відповідно до ч.2 ст.41 Закону є виключними повноваженнями цих рад (управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формування, затвердження, виконання відповідних бюджетів). У такий самий спосіб схильні діяти й Харківська та деякі інші міські ради.

Зміни в системі центральних органів державної влади, які здійснюватимуться в рамках конституційної реформи, через перетворення України з президентсько-парламентської республіки на парламентсько-президентську повинні, як про це справедливо зазначається багатьма провідними політиками України, поєднуватися з відповідними трансформаціями, причому радикальними на місцевому й регіональному рівнях.

Ці зміни, як нам видається, мають торкнутися і системи місцевого самоврядування, зокрема тієї його моделі, яка передбачена Конституцією України.

Важливою конституційною проблемою є відновлення повноцінного місцевого самоврядування в районах і областях, тобто на регіональному його рівні. Цим шляхом, як відомо, йде Польща.

Конституція України не передбачає, але й не забороняє районним, обласним радам створювати свої власні виконавчі органи. Інша річ, чи будуть ці органи повноцінними. Адже така, наприклад, важлива функція місцевого самоврядування, як підготовка й виконання районних, обласних бюджетів, прямо віднесена самим Основним Законом України до компетенції районних, обласних державних адміністрацій (ст.119). У цьому зв'язку заслуговує на увагу лише ідея про більш повне використання того потенціалу, який закладений в такій інституції, як виконавчий апарат цих рад (ч.4 ст.141 Конституції України). Чинний Закон, як відомо, зводить роль виконавчого апарату районних, обласних рад лише до здійснення ними організаційного, інформаційного, правового та іншого забезпечення цих рад, тобто до функцій їх секретаріату Конституційне право України: Підручник / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. -- К.: Наукова думка; Прецедент, 2006. -- С - 320..

Страницы: 1, 2