удущее советского федерализма уже отчетливо просматривалось в заявлении И. В. Сталина, опубликованном в «Правде» 3 и 4 апреля 1918 г. Сталин утверждал, что советская федерация не имеет ничего общего с буржуазной федерацией, например, американской или швейцарской, которые представляют собой союзы территорий, разделенных лишь географическими условиями и исторической случайностью и являющихся переходной ступенью «от независимости к империалистическому унитаризму». Советская федерация представляет собой переход, который будет достигнут «с течением времени» от «принудительного царистского унитаризма к «добровольному и братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России», конечная цель которого в переходе к «будущему социалистическому унитаризму» И. Сталин. Указ. Соч. С. 66-73.

СССР формировался вполне закономерно. Государства и народы, населявшие бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были вовлечены в процессы, которые потребовали объединения усилий, что является общей предпосылкой практически для всех федераций. Во время Гражданской войны и интервенции и в последующий период между Россией и будущими союзными республиками возникали различные союзы. В начале 20-х гг. между ними были заключены договоры в соответствии с нормами международного права. Эти договоры отражали взаимные интересы договаривающихся сторон и подводили базу под создание будущего союза. Важно иметь в виду, что объективно ядром, вокруг которого шло объединение, являлась Россия. Она же выступала и в качестве лидирующей державы на международной арене. Некоторую дипломатическую активность демонстрировала разве что Украина.

На протяжении всей первой половины 1923 г. шла подготовка проекта Конституции СССР. Согласно проекту, подготовленному комиссией, все республики в составе нового Союза, включая РСФСР, оказывались в равном положении по отношению к центральным органам власти. Среди представителей Украины и Белоруссии возникли опасения, что влияние Союза будет более сильным, нежели РСФСР, которое все-таки удавалось обходить. Был представлен ряд проектов, которые фактически были направлены на сильное ограничение центральных органов власти. Когда работа комиссии заходила в тупик, арбитром выступали партийные органы.

На XII съезде РКП(б) (апрель 1923 г.) развернулась жесткая борьба. Раздавались обвинения в адрес ряда руководителей в великорусском национализме. На съезде отчетливо проявилась позиция республик на создание союза равных государственных единиц, призванного обеспечить свободное развитие национальных республик. На съезде была выработана структура органов власти, определено количественное представительство республик в палатах ВЦИК.

На XII съезде РКП(б) и II съезде Советов СССР были заложены основы нового государства. Все последующие конституции Союза только развивали и дополняли то, что было решено этими съездами Эбзеев Б. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия субъекта // Государство и право 1995. № 3. С. 3 - 12..

Почему государственное здание, которое возводилось на столь мощном фундаменте, смогло простоять 69 лет и рухнуло в условиях мира и разрядки международной напряженности? Выдающийся психолог Л. С. Выготский отмечал, что понять процесс можно, «только зная конец процесса, результат, направление, куда и во что развивалась данная форма. Имея конец пути, можно легче понять и весь путь в целом, и смысл отдельных этапов» Выготский Л. Собрание сочинений. Т. 1. - М., 1982. С. 294-295.

Прежде всего, необходимо определить: чем был на самом деле СССР? Если он был федерацией, то почему в официальных документах, и прежде всего в Конституции, это не нашло отражения? В то же время РСФСР в составе СССР - по сути своей унитарное государство - именовалось федерацией.

СССР являл собой уникальное соединение трех начал государственного устройства: он одновременно был государством унитарным, федеративным и конфедеративным. Это определило развитие тех центробежных процессов, которые стали трагедией целого поколения людей. Хотя были все основания употреблять термин «федерализм» применительно к СССР (он был создан на основе договора формально самостоятельных государств, имел целый ряд федералистских атрибутов), но этот термин в отношении СССР в официальных документах никогда не употреблялся. И это не случайно. Изначально СССР мыслился его создателями как «одно союзное государство», которое по мере развития все больше и больше развивается в направлении централизации и усиления центральной власти. Это было устойчивой традицией России, которой приходилось наверстывать отставание от развитых стран Европы и Америки, концентрируя силы в руках центральной власти. И при создании СССР это парадигма. Данная тенденция сама по себе еще не представляет большой опасности, поскольку в разумных пределах тенденции к усилению федерального центра имеют место практически во всех современных федерациях. Но дело в том, что унитаристское начало было слишком велико, административно-командные методы определяли направление всех видов государственной и хозяйственной деятельности, тоталитарный режим не оставлял возможностей для развития демократических институтов, столь необходимых для нормального функционирования федеративной системы отношений. Известное ленинское положение о том, что партия все поправит, было, тем политическим алгоритмом, который и определял унитарный по своей сути характер созданного государства. Поэтому федерализм был только его внешней оболочкой и не являлся системообразующим принципом.

СССР имел признаки конфедеративного союза. Во-первых, он был создан по национальному признаку из самостоятельных национальных государств, отличавшихся своей историей, культурой, религией, опытом и традициями государственного строительства. В национальном сознании народов этих стран имелись достаточно устойчивые элементы недоверия к центру, который прочно ассоциировался с Российской империей и самодержавием. При заключении союза они не ставили вопроса о ликвидации своей самостоятельности. Во-вторых, субъекты союза были наделены правом выхода из его состава, пусть, как казалось, и формальным (не в юридическом смысле этого слова). В федеративном государстве попытка сецессии рассматривается как мятеж и влечет за собой строгие юридические санкции. В-третьих, все союзные республики обладали суверенитетом, а Украинская ССР и Белорусская ССР были субъектами международного права, имея своих представителей в ООН и других международных организациях. Именно они и были в числе тех, кто решил потом судьбу СССР? Эти ключевые позиции конфедерализма при определенных обстоятельствах и оказались роковыми для судьбы Союза. СССР обладал также признаками федерации. Во-первых, он был единым государством, состоящим из нескольких государственных образований - союзных республик. Во-вторых, союзные республики имели собственную территорию, которая, хотя и чисто теоретически, не могла быть изменена без их согласия, свою конституцию, органы государственной власти. В классических федерациях эти органы имеют высокую степень самостоятельности. В СССР национальная номенклатура полностью зависела от центральных партийных органов. В-третьих, несмотря на огромную власть федерального центра и широкую его компетенцию, в ведении субъектов союза находился широкий круг вопросов, требующих учета национальных особенностей и конкретных нужд населения для их разрешения. Однако важнейшей задачей республиканских органов власти было и оставалось проведение в жизнь решений центральных органов партии и государства.

Парадокс государственного устройства СССР заключался в том, что превалирование принципов унитаризма и конфедерализма над принципами федерализма создавали качественно новую ситуацию, неизвестную в прошлой мировой практике государственного строительства и политического устройства. Конфедерация всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или в сторону распада. Все зависит от того, какая тенденция на данном историческом этапе имеет больше шансов для реализации. Унитаристская направленность политики центра только усиливало потенциально заложенные в конфедеративном начале возможности разрушения государственного единства. Спасти ситуацию можно было только путем создания подлинной федерации. Однако федералистское начало было самым слабым. Во-первых, потому что оно было формальным и официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного руководства не был желанным политическим идеалом, как это было в США, Канаде, ФРГ, или системообразующим принципом сохранения государственного единства нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской Америки.

Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующего влияния при возникновении угрозы единству государства, что и привело к распаду СССР. Во-вторых, законодательная база федеративных государств должна быть обращена к гражданам единого государства, и в этом - важнейшее условие формирования единой нации. Важнейшем свойством любой системы является ее целостность.

Проблема сохранения целостности России как единого федеративного государства наиболее остро встала с начала 90-х гг., когда большинство автономных республик и часть автономных областей провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР, а V Съезд народных депутатов РСФСР принял решение об исключении из названия республик термина «автономия». Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР хотя и номинально, были федерациями, объединенными политическими средствами. В государстве отсутствовал правовой механизм защиты целостности федеративной системы, его заменяла КПСС.

Это делало СССР и РСФСР достаточно уязвимыми. В них был нарушен важнейший аксиоматический принцип стабильности системы: никакая часть системы не может превалировать над системой в целом. Коммунистическая партия оказалась тем элементом системы, который подчинил и поглотил права остальных элементов, лишив их органической связи и превратив, таким образом, в простую сумму элементов. Отсутствие внутреннего единства и исчезновение связующей силы в лице партии вызвало незамедлительно парад суверенитетов, который после распада СССР создал реальную угрозу целостности России. Он особенно усилился после выступления Б. Н. Ельцина с предвыборной речью в Чечено-Ингушетии, в которой содержался призыв к субъектам федерации брать столько суверенитета, сколько они в состоянии проглотить.

Положение осложнялось не только реальным ослаблением федерального центра и слабостью экономических связей регионов, которое усугубилось распадом Союза, но и стремлением отдельных субъектов Федерации выторговать для себя более льготные условия. Национальные республики в этой ситуации оказались более в предпочтительном положении по целому ряду позиции. Это вызвало соблазн и у исконно русских территорий обрести республиканский статус. Так появилась идея Уральской республики, которая была уже близка к реализации.

Предотвратить распад России удалось с помощью Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года и 10 апреля того же года включенного в Конституцию. Значение этого Договора было не только в том, что он юридически оформлял федерацию, но еще и в том, что с его принятием был сделан реальный шаг к восстановлению равновесия внутри системы. Права субъектов Федерации были расширены, создавались реальные предпосылки для того, чтобы каждый субъект Федерации занял соответствующее место в федеральной системе.

Заключение Федеративного договора привело к созданию асимметричной федерации, в рамках которой национальные республики обладали значительно большими правами, чем имевшие территориальную основу регионы. Республики были признаны суверенными государствами с правом на самоопределение и введение гражданства, на принятие собственных Конституций и избрание глав исполнительной власти. В их собственность перешла земля и расположенные на республиканских территориях естественные ресурсы. Собственность на землю и естественные ресурсы регионов остались за федерацией.

Несмотря на то, что Федеральный договор предусматривал существенное расширение полномочий республик, две из них - Башкортостан и Якутия - подписали его лишь после того, как им были предоставлены дополнительные привилегии, а еще две - Татарстан и Чечня - вообще отказались присоединятся к нему.

Целостность Российской Федерации, однако, продолжало угрожать то, что одна из самых крупных по своему потенциалу республик - Татарстан не подписала Федеративного договора и не провела референдума по принятию Российской Конституции. Более того, 6 ноября 1992 г. Верховный Совет Республики Татарстан принял республиканскую Конституцию, в которой провозгласил Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения.

1 ноября 1991 г. Д. Дудаев, идя по стопам Верховного Совета Чеченской Республики, обнародовал указ «Об объявлении суверенитета Чеченской Республики», направленный на экономический и территориальный отрыв Чечни от России. Он отказался подписать Федеративный договор, а в начале 1993 г. объявил недействительным Протокол о разграничении полномочий между государственными органами Российской Федерации и Чеченской Республики, подписанный парламентско-правительственной делегацией России и руководством парламента Чечни. В нарушении федеральной Конституции, относящей вопросы военного строительства и создание вооруженных сил к исключительной компетенции Российской Федерации, Д. Дудаев начал создавать в Чечне незаконные воинские формирования. Подписание Федеративного договора и его инкорпорация в Конституцию было только первым шагом. За ним должен был последовать второй - законодательное закрепления равноправия субъектов Российской Федерации. Только в этом случае система российского федерализма могла обрести необходимую целостность и стабильность.

Таким шагом стало принятие Конституции РФ 1993 года. Сам факт проведения референдума по принятию Конституции, одобрение ее большинством населения, отражение в ее тексте основных положений Федеративного договора (в прежней Конституции он был ее составной частью) недвусмысленно свидетельствует о конституционном характере образования Российской Федерации. В этом нашло законодательное закреплений исторически сложившееся единство народов, населяющих Россию, в ее составе сформировавших свою государственность. Это ни в коей мере не ущемляет национального чувства народа, не умаляет их вклада в становление Российской государственности, экономики, науки и культуры. Но факт остается фактом, что весь народ многонациональной России высказался за сохранение единого Российского государства в его исторических границах. Что касается Федеративного Договора, то составляющие его документы принимались полномочными представителями субъектов РФ и касались только разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ Лысенко В. Развитие федерации и Конституции РФ // Государство и право. 1997. № 8. С. 14 - 20..

Так, на основе ранее унитарного Российского государства, хотя и именовавшегося федерацией, возникла подлинная, со всеми присущими атрибутами, самая крупная в мире по числу субъектов Российская Федерация. Однако деление на субъекты федерации досталось новой России от прежней административной системы и носит в известной степени субъективно-волевой характер. Поэтому с самого начала, особенно при переходе к рыночным отношениям, обнаружилась вся искусственность подобного деления, проявившаяся в самонедостаточности подавляющего большинства субъектов Федерации.

Таким образом, Российская Федерация унаследовала от прежней РСФСР следующее деление: национальные республики в составе России, края, области, автономные округи, города федерального значения, автономная область. Обретение субъектом Федерации той или иной формы не имело какого-либо объективного критерия и осуществлялось в значительной степени спонтанно, используя главным образом то деление, которое было унаследовано от прошлой административно-командной системы.

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России нами рассматривается с 1918 г., с III Всероссийского съезда советов.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918-1936 гг.);

2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937-1985 гг.);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции РФ 1993 г.

1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами См. подробнее: Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917 - 1922). - М., 1966. С. 107 - 110, 123 - 126..

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичные процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставалось в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области Смоленский М.Б. Конституционное (государственное) право Российской Федерации.- Учебник. М., 2006. С. 262..

Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г., СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и пять автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. - калмыков и карачаевцев, в 1944 г. - чеченцев, ингушей и балкарцев. В послесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы (Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. №1107-1 «О реабилитации репрессированных народов».

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития СССР в целом и России в частности. В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались субъектами Федерации.

Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе 82 субъекта. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы по шести видам (ч. 1 ст. 5), сделано перечисление их названий в алфавитном порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65). Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) // Собрание законодательств Российской Федерации. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916. не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального центра, что ограничивает потенциал изменения федеративного устройства России на основе федеральных округов. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект РФ.

Конституция РФ не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ - право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).

Применение двух подходов в основание выделения субъектов - национальный и территориальный - также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 83 субъектов 26 (21 республика + 4 автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 57 территориальных субъектов (9 краев + 46 областей + 2 города федерального значения).

Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России Кетов Ю. Исторический опыт развития федерализма в России // Юридический мир. 2005. N 12. С.12-16.

Здесь следует отметить, что федерации, создаваемые по национально-территориальному принципу, традиционно рассматриваются как средство решения национального вопроса в многонациональных государствах. В советском государствоведении длительное время противопоставлялись «буржуазные» федерации, созданные по территориальному принципу, и федерации «социалистические», в основе которых лежал национально-территориальный принцип Топорнин Б.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). - М., 2001. С. 64.. Социалистическая федерация, во-первых, должна была строиться только по национально-территориальному принципу; во-вторых, согласно теории социалистического федерализма, сочетать в себе суверенитет федерации и ее субъектов, из чего выводилось право выхода субъектов из федерации; в-третьих, основываться на принципах добровольности объединения и равноправия субъектов федерации Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.- М., 1995. С. 14 - 15..

В последние десятилетия развитие федерализма показывает, что ни национально-территориальный подход (средство решения национального вопроса), ни подход территориальный (в частности, как способ децентрализации управления) к организации федеративного государства нельзя абсолютизировать Топорнин Б.Н. Указ. Соч. С. 65..

В этой связи в России противоречив не сам принцип, а противоречиво сочетание национально-территориального и административно-территориального начала. Однако полагаем, что в силу своего многонационального состава в Российской Федерации существуют автономные государственные образования, статус которых целесообразнее было бы определять вне зависимости от определения национально-государственного устройства страны (так как территории этих образований составляют значительно меньшую часть по сравнению с административно-территориальными образованиями). На сегодняшний день в этих национально-государственных образованиях проживает всего 7% титульных наций, а остальные 8% (из 15% по отношению ко всему населению России) живут в иных национально-государственных или административно-государственных образованиях.

В.Е. Чиркин указывает, что национально-территориальный подход соответствует международно признанному праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство общества; на практике это - комплексно-территориальный подход, который в необходимых случаях может быть дополнен культурно-национальной автономией Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ // Государство и право. 1994. N 8 - 9. С. 155..

И.А. Умнова указывает на то, что в науке и практике распространено иное мнение: национальный признак недопустим как основа образования федерации Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998. С. 42.. Э.В. Тадевосян, ссылаясь на журнал «Социологические исследования», приводит мнение, согласно которому «по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 году» большая группа ученых приходит к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти» Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. N 10. С. 5..

Многонациональное российское государство с точки зрения управления требует большой осторожности, ибо вопросы сохранения страны как единого непротиворечивого целого и национальной безопасности напрямую связаны с умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях.

В настоящее время административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, сохраняя историческую преемственность, базируется на принципах, к которым О.Е. Кутафин относит экономический и национальный принципы и максимальное приближение государственного аппарата к населению Козлова Е.И. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1995. С. 285..

Российская национальная система территориальной организации по Конституции РФ 1993 года, хотя и пыталась придать старой структуре жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации, все же имела определенную новизну. Новая федерация была не национально-государственной организацией с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальной федерацией (хотя и асимметричной).

1.3 Конституционно-правовое основы федеративного устройства Российской Федерации

Согласно ч. 3. ст. 6 Конституции РФ - Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Каждый субъект Российской Федерации является частью Федерации, и поэтому принцип целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, установленный в ст. 4 Конституции, не может быть поставлен под сомнение в связи с федеративным устройством нашей страны.

Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий, означает, что в Российской Федерации ее субъекты имеют право на принадлежащее им и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия. Их определение зависит от ряда факторов.

Прежде всего, объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. А они не могут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений. Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. В перечень предметов ведения, которыми не может не обладать Российская Федерация, ставящая перед собой задачу защиты интересов всего народа, в современных условиях развития науки и техники должны входить и управление федеральными энергетическими системами, и установление единой политики в ядерной энергетике, в производстве и порядке использования ядовитых веществ и наркотических средств и др.

Важным фактором, оказывающим решающее воздействие на распределение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной власти и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации. В силу этого, например, именно субъектам Федерации принадлежит право устанавливать, причем самостоятельно, систему органов государственной власти. Эти органы должны лишь соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемым федеральным законом в интересах всего многонационального российского народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения законных прав и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа, Конституция закрепила принцип, согласно которому законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Федерации, причем в случае противоречий между ними действует федеральный закон.

Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного права.

Статья 77 Конституции РФ закрепляет новый подход к образованию системы органов государственной власти в субъектах Федерации. Федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством. Следовательно, такие основы конституционного строя, как республиканская форма правления, верховенство права и закона, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, имеют определяющее значение для организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Ни один субъект Федерации не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен. Так, принцип федерализма применительно к системе органов исполнительной власти получает выражение в их соподчиненности; принцип верховенства права и закона - в безусловном соответствии всех издаваемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента и Правительства Российской Федерации. В противном случае возможно опротестование этих фактов в Конституционном Суде Российской Федерации.

В науке конституционного права федерализм рассматривается как принцип, режим и форма государственного устройства. Как принцип федерализм представляет собой способ разрешения противоречий и объединения людей на государственном уровне. В качестве режима и формы государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2006. С. 16..

Принцип федерализма в России обладает своими особенностями, обусловленными той политической обстановкой 90-х годов, в которой он складывался, экономическими, социальными условиями его становления, идеологической основой и иными обстоятельствами. В результате он нашел свое отражение в Конституции РФ 1993 г. и в практике ее последующей реализации.

Принципы российского федерализма закреплены главным образом в ст. 5 Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных ее положений. Исследователи по-разному называют принципы, их количество. Однако по вопросу содержания основополагающих принципов российского федерализма они в целом придерживаются схожих точек зрения. К таким принципам относятся: принцип построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал; принцип государственной целостности Российской Федерации; принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации; принцип равноправия субъектов Российской Федерации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 2. - М., 2005. С. 90 - 104..

Перечень принципов российского федерализма отражен в конституции РФ в которых входят следующие принципы:

- принцип государственной целостности;

- принципа равноправия народов и субъектов Российской Федерации;

- принципа единства системы государственной власти;

- принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

- единый и равный для всех субъектов РФ стандарт основных прав и обязанностей человека и гражданина;

- принципы верховенства федерального права.

Каждый принцип, будучи закрепленным в Конституции РФ, должен был получить свое воплощение в российской действительности. На бумаге эти основополагающие начала и направления развития государственности Российской Федерации представлялись ясными и очевидными. Противоречия и сложности стали возникать в процессе их реализации.

Несмотря на положительный характер отдельных нововведений, в целом федеративная реформа, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, характеризуется своей непоследовательностью и противоречивостью.

Причинами этого, является отсутствие единой, научно обоснованной концепции федеративного преобразования России. Инициаторы реформы, с одной стороны, понимают необходимость модернизации федерализма в России, с другой стороны, у них отсутствует его стратегия и модель конечного результата процесса проведения реформ. Это является одной из причин непоследовательности законодателя, которая проявляется в следующем: во-первых, в резкой смене направления от централизации (закрепление перечня полномочий субъектов Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - 41 позиция, введение нового способа наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)) к децентрализации (попытка расширить полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения); во-вторых, в существовании сложной системы наслоения нормативных правовых актов (внесение изменений и дополнений в федеральные законы, которые, в свою очередь, вносят изменения и дополнения в другие федеральные законы или даже целый комплекс законов), которая порождает проблемы в правопонимании и, как следствие, сложности в правоприменительной деятельности.

Так, например, в Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: ФЗ РФ от 31.12.2005 N 199-ФЗ // Собрание законодательств Российской Федерации. 2006. N 1. Ст. 10., принятый 31 декабря 2005 года, за 2006 год уже трижды вносились изменения.

Это показывает на непроработанность принимаемых актов, допущение их корректировки в процессе правоприменительной деятельности Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9. С.23-27. Принятие Федерального закона №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": ФЗ РФ от 22.08.2004 N 122-ФЗ // Собрание Законодательств Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607. является уникальным случаем в мировой законодательной практике. Данный Федеральный закон вносит изменения сразу более чем в 250 нормативных правовых актов.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6