1. Понятие нормативных актов. основные особенности нормативно-правовых актов
1.1. Понятие нормативного акта
Нормативный акт - это официальный документ, созданный компетентными органами государства и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения).
Нормативный акт - доминирующий источник права во всех правовых системах мира. Он имеет ряд неоспоримых преимуществ:
1. Нормативный акт может быть издан оперативно, в любой своей части изменен, что позволяет относительно быстро реагировать на социальные процессы.
2. Нормативные акты, как правило, определенным образом систематизированы, что позволяет легко осуществлять поиск нужного документа для применения или реализации.
3. Нормативные акты позволяют точно фиксировать содержание правовых норм, что помогает проводить единую политику, не допускать произвольного толкования и применения норм.
4. Нормативные акты поддерживаются государством, им охраняются. В случае нарушения положений нормативных актов нарушители преследуются и наказываются на основании закона.
Все источники права могут быть классифицированы на две группы: нормативно-правовые акты (законы, указы, постановления, инструкции, договоры) и иные источники права ненормативного характера (правовые обычаи, судебные прецеденты и решения). В данном случае нормативность выступает критерием разграничения юридических актов и означает лишь то, что юридические документы содержат нормы права, общие правила поведения, установленные государством. Нормативно-правовые акты:
а) дифференцированы, поскольку механизм государства имеет разветвленную структуру органов с определенными правотворческими полномочиями и значительным объемом иных функций, которые реализуются с помощью издания юридических актов;
б) иерархизированы (при ведущей роли конституции государства), ибо эта система строится на основе разновеликой юридической силы актов, в результате чего нижестоящие источники права находятся в зависимом положении по отношению к вышестоящим и не могут им противоречить;
в) конкретизированы по предмету регулирования, субъектам исполнения и реализации права, указания на которых содержатся в источниках.
Как видно из изложенного, в любом современном государстве источники права (прежде всего законы, статуты парламента) упорядочены, но вместе с тем они вряд ли составляют строгую систему, особенно акты подзаконного правотворчества, правовые обычаи и прецеденты. Скорее всего, это совокупность нормативных и иных юридических актов, устанавливающих определенный правовой режим.
Нормативно правовой акт это действительно наиболее распространенный в настоящее время вид источника, который содержит нормы (правила поведения), установленные или признанные государством, обеспеченные возможностью государственного принуждения.
Следует обратить внимание, что понятие акт вообще-то употребляется в теории права в двояком смысле. Один - это акт как действие, второй - это акт как материальный (письменный, электронный) носитель информации, как документ. Именно в последнем смысле и обозначается нормативно-правовой акт как источник права.
Нормативно-правовой акт всегда имеет внешнюю структуру: определенные реквизиты, которые позволяют его относить к соответствующему виду, например, различать закон это или постановление, а также определить, когда он был принят, когда вступил в действие, кем принят, утвержден, подписан. Официальные реквизиты представляют собой сведения о должностном лице подписавшим акт, заголовок, вид акта, номер акта и дату принятия. Например: (Постановление Верховного Совета РСФСР "О Концепции Судебной Реформы" от 24 октября 1991 года №44 или Федеральный закон "О Введении в действие Арбитражного Процессуального Кодекса Российской Федерации" Принят Государственной Думой 5 апреля 1995 года Опубликован в "Российской газете" 1995, 16 мая). Также нормативно правовой акт имеет "преамбулу" - предисловие, т.е. вводная или вступительная часть. В которой обычно излагаются принципиальные положения, побудительные мотивы, цели издания соответствующего акта. Преамбула содержит "нормы-цели" и "нормы-принципы", которые не обладают непосредственной юридической силой, но могут учитываться при толковании других положений акта. В частности в Конституции РФ написано "Мы, многонациональный народ РФ, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, возрождая суверенную государственность России, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущим поколением, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ". Это и является преамбулой.
Но нормативно-правовой акт имеет и внутреннюю структуру: деление на разделы, главы, статьи, параграфы, пункты, подпункты, части, абзацы, предписания и т.п. Такое строение нормативно-правового акта - результат длительного нормотворческого развития и служит, с одной стороны, последовательному и четкому изложению правового материала в акте, а с другой удобству пользования им.
В других же отраслях права мы находим различные способы изложения правовых норм в статьях нормативно-правового акта - от полного соответствия до изложения нормы права в разных статьях, а то и вообще в разных нормативно-правовых актах.
Также следует рассмотреть вопрос о юридической силе нормативно - правового акта или, иначе, о его месте в иерархии нормативных актов.
Понятие "юридическая сила" как и многие иные выражения, юридической науки, заимствованы из других областей знания и наполнены специфическим юридическим содержанием. Так вот и физическое понятие "сила" в юридическом смысле означает обязательное соответствие акта, принятого нижестоящим государственным органом, акту, принятому вышестоящим государственным органом, или соответствие акта, принятого субъектом федерации, акту, принятому на федеральном уровне. И в этой связи неверными являются положения некоторых Конституций субъектов Российской Федерации, устанавливающие, например, приоритет республиканских законов над федеральными, особенно в бюджетной и иных сферах.
Высшую юридическую силу имеет конституция, которую именуют по этому критерию Основным законом. Иная юридическая сила у обычных законов, федеральных законов, иная - у постановлений Правительства и т.д. Но это не значит, что нормативно-правовые акты полностью или частично являются менее обязательными или менее "влиятельными". Нет, это означает лишь требование соблюдать принцип "подзаконности", "соответствия" в построении системы нормативно-правовых актов, в иерархии актов.
Разумеется, реализация и обеспечение этой иерархии, этого соответствия большая и трудная практическая задача, которая решается как самими государственными органами, так и специальными механизмами проверки "соответствия" (Конституционным судом, иными судебными органами, прокуратурой и т.п.). Таким образом, юридическая сила акта - это его место в иерархии нормативно-правовых актов, соответствие, соподчиненность актов, принятых нижестоящим органом, вышестоящим актам.
Еще один немаловажный вопрос, связанный с определением нормативно правового акта. Почему нормативно-правовой, а не просто нормативный акт? Здесь существует весьма тонкое различие, которое и выделяет теория права. Дело в том, что наряду с нормами права (социальными правилами поведения), которые воплощает, содержит нормативно-правовой акт, существуют и нормы, не имеющие правового характера и значения, однако они также воплощены, закреплены в письменной и иной документальной форме. Например, в инструкциях, в которых определяются правила обращения с электротехникой, с бытовыми приборами (утюгом, электроплитой и т.д.). Эти акты также являются нормативными, но не правовыми, они содержат технические, но не правовые нормы. Существуют и смешанные акты, например, государственные стандарты. В них, с одной стороны, содержатся определенные технические требования к качеству продукции, с другой - устанавливается, что нарушение этих требований строго запрещается, влечет ответственность по закону.
Следует также отметить, что нельзя нормативно-правовой акт обозначать просто как правовой акт. И здесь существует тонкое различие, исключительно важное для юридической практики. Это различие становится понятным из такого примера. Правовым будет являться акт, содержащий как правовые нормы (правила поведения), так, например, и указание о применении мер ответственности к конкретному адресату этих правил, если он их нарушил. Например: Приказ руководителя учреждения о наложении дисциплинарного взыскания на нарушителя установленных в этом учреждении правил внутреннего трудового распорядка (за опоздание на работу, прогул, другие нарушения трудовой дисциплины) является правовым актом, так как имеет правовое значение. Этот приказ является правовым, но не содержащим нормы права, актом. Этот второй вид правового акта обозначается как правоприменительный, а не как право содержащий. Он также правовой, но не нормативно-правовой акт.
Итак, нормативно правовой акт - властное предписание государственных органов, которое устанавливает, изменяет или отменяет нормы права. Он является основным источником права в РФ и европейских государствах. Нормативно правовые акты образуют стройную систему, основанную на их юридической силе.
1.2. Нормативный акт как источник права
Нормативный акт также является одним из основных источником права. Под источниками права в юридической науке обычно понимают внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, т.е. акты компетентных государственных органов, устанавливающие нормы права. К таким органам относятся, например: Федеральное Собрание-парламент РФ, Президент РФ, Правительство РФ и т.д.
Для того чтобы правило поведения стало юридической нормой, оно должно быть облечено в определенную правовую форму. Это происходит в результате правотворческой деятельности государства, с помощью, которого воля законодателя находит свое выражение в том или ином правовом акте и становится обязательной для исполнения.
Нормативными актами выступающими в качестве источника права являются в РФ: конституции, законы, указы, постановления, распоряжения, положения, приказы, инструкции, решения, нормативные договоры и пр. Данные виды источников права присущи всем отраслям российского права. Их множественность объясняется необходимостью регулировать различные по характеру, степени важности, кругу субъектов и объему принадлежащих им прав общественные отношения. В зависимости от того, кто издает тот или иной акт они различаются своей юридической силой. Т.е. акт, изданный Президентом РФ, федеральными органами (законодательными и исполнительными) обладают высшей юридической силой на всей территории страны, акты остальных органов находятся в определенной правовой соподчиненности. Всегда в случае расхождения различных актов действует акт высшей власти.
Следует особо отметить, что не любой государственный правовой акт может быть источником права, а только тот, который содержит нормы поведения, общие правила, другими словами, представляет собой НОРМАТИВНЫЙ АКТ. Например: Указы Президента о присвоении различных почетных званий конкретным лицам не есть источник права, хотя налицо их государственно-правовой характер. Они не могут выступать источником права, т. к. не содержат каких-либо общих правил, т.е. юридических норм. Такие акты, разрешающие индивидуальные, конкретные дела, именуются ИНДИВИДУАЛЬНЫМИ. Издаются они всеми государственными органами, но в пределах своей компетенции - например: решение о предоставлении гражданину жилой площади или назначении пенсии и пр. но от этого источниками права не становятся. Только такие правовые акты, которые содержат норму права, а не конкретно-индивидуальное веление, а потому направлены на регулирование общественных отношений определенного вида, т.е. нормативные акты, могут выступать в качестве источников права. Так нормативным актом является, например: Закон о гражданстве РФ, в силу чего он служит одним из важных источников государственного права.
В государствах с устойчивыми правовыми традициями нормы права могут быть выражены в трех основных формах права (источниках права): правовой обычай, правовой прецедент, нормативный акт. В РФ преимущественной формой права является нормативные акты, и очень редко используются правовые обычаи. Что же касается прецедента (судебного, административного и пр) то отечественное право длительное время вовсе не признавало такой формы. Считалось, что суды не создают правовые нормы, а только их применяют, а потому и судебные акты нельзя толковать как источники права. Но ведь судебная власть, являясь одной из ветвей власти, и тоже должна быть, наделена правотворческими функциями.
1.3. Основные особенности нормативно-правового акта
Нормативно-правовые акты имеют ряд отличительных особенностей. Следует четко представлять себе совокупность этих особенностей (атрибутов) правового акта, составляющих его свойства. Они присущи каждому правовому акту, но вместе с тем, в зависимости от видов, обеспечиваются различный порядок и характер их действия. Конкретные виды актов, изданные разными органами, действуют каждый в том порядке и имеют ту форму, которые установлены именно для данного акта, чем обусловлена и степень присущей ему юридической силы.
а) Важным атрибутом правового акта является точное наименование данного акта. Это не формальность. Т.к. в зависимости от того, какой орган издал акт и потому он имеет разную юридическую силу - Закон, указ или постановление.
б) Необходимый признак правового акта - это издание нормативного акта в пределах компетенции соответствующего органа. Этот признак является условием самой законности правотворческой деятельности. Каждый орган может реализовать лишь свою компетенцию и в пределах этой компетенции издавать свои правовые акты. Например: не может Правительство издавать акты по вопросам. Которые находятся в компетенции Федерального Собрания, а любое министерство не может издавать акты, которые относятся к ведению Правительства и т.д.
в) Нормативный правовой акт отличается определенностью формулирования правовых норм. Т.е. в акте должно все изложено четко и ясно, т. к. если нет четкости и ясности, то можно и толковать его различно и применять ненадлежащим образом.
Г) Общеобязательность нормативно-правовых актов или государственно-властный характер предписаний, охраняемых от нарушения государственным принуждением. Т.к. в правовой акт обязательно входит норма права, а нормы права обязательны для всех и поэтому этот признак распространяется и на само понятие правового акта.
Д) Общеизвестность, т.е. установление и соблюдение особого порядка их (нормативных актов) опубликования, чем обеспечивается доведение актов до сведения тех субъектов, которым они адресованы. Согласно Конституция РФ. Ст.15 законы подлежат обязательному официальному опубликованию, а неопубликованные законы вообще не могут быть применимы. При этом ВАЖНО ЗНАТЬ, что если нормативные правовые акты затрагивают права и свободы и обязанности гражданина и человека, то любые из них не применяются, если они не доведены до всеобщего сведения путем официального опубликования. Законы Принятые Федеральным Собранием публикуются Президентом РФ. В течение 5 дней со дня подписания закона он направляется Президенту для подписания и обнародования. Президент в течение 14 дней подписывает закон или отклоняет, не подписывая его, тем самым, включая механизм его преодоления Федеральным Собранием президентского вето. Если оно преодолено, то подписание и опубликование Закона происходит в течение 7 дней независимо от точки зрения Президента на содержание Закона. Само опубликование нормативно-правового акта подчиняется определенному порядку. Обычно он публикуется после его принятия, но для наиболее важных актов установлены сроки их опубликования. Пример: Законы и Указы Президента должны быть опубликованы не позже 7 дней после подписания их Президентом РФ. Они публикуются в особых источниках "Собрание законодательства РФ" или в "Российской газете". Это относится к законам, и другим нормативным актам, чтобы адресаты могли эти акты использовать.
е) Нормативно-правовой акт имеют особый порядок их вступления в законную силу. Этот порядок определен однозначно точно. Как правило - в самих законах, указах, постановлениях и т.д. указан срок их вступления в силу - с такого то числа. Если же в самом акте не указан срок вступления его в силу, но нужно знать что Закон и Указ вступает в силу по истечении 10 дней после публикации, а Постановление Правительства в ступает в силу через 15 дней после публикации и т.д.
2. Виды нормативно-правовых актов и их система. Их действие во времени, в пространстве и по кругу лиц
2.1. Виды нормативно-правовых актов и их система
Основным критерием классификации нормативно-правовых актов как источников права в Российской Федерации является их юридическая сила. Юридическая сила правовых актов есть обязательное требование соответствия актов нижестоящих органов государства актам вышестоящих органов, актов одного вида актам другого вида. Иными словами, с помощью понятия "юридическая сила правового акта" можно установить его соотносимость и соподчиненность другим правовым актам, выразить их системные взаимосвязи: характеристику всех видов правовых актов вместе и каждого из них в отдельности, их места в правовой системе государства и соотношения между собой. В этой связи систему нормативно-правовых актов в нашей стране можно построить следующим образом:
1) Конституция РФ, нормы которой являются нормами прямого действия и закрепляют исходные начала и основные принципы взаимоотношении между человеком, обществом и государством в Российской Федерации;
2) законы (в том числе и законы сводного характера - кодексы), нормы которых рассчитаны на длительный период действия и устанавливают основные правила поведения в тех или иных сферах общественной жизни в Российской Федерации;
3) подзаконные нормативно-правовые акты (их еще можно охарактеризовать как текущие нормативно-правовые акты) - издаются органами исполнительной власти Российской Федерации в пределах их компетенции с целью развития, дополнения и даже иногда конкретизации законов.
Теперь о каждой группе нормативно-правовых актов более подробно.
Конституция РФ является основным нормативно-правовым актом в Российской Федерации, имеет статус закона и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим законам и нормативно-правовым актам в Российской Федерации.
Законы как источники правового регулирования в Российской Федерации подразделяются на федеральные законы - законы, действующие на всей территории России, и законы субъектов Российской Федерации - законы, действующие соответственно на территории того субъекта Федерации, где они приняты. Федеральные законы в свою очередь подразделяются на федеральные конституционные законы и на иные федеральные законы. А особенностью законов субъектов Российской Федерации является необходимость их строгого соответствия нормам федеральных законов, регламентирующих отношения в тех же отраслях и сферах общественной жизни.
Конституционные законы Российской Федерации представляют собой особую группу федеральных законов, особенность которых состоит в том, что их принятие предусмотрено Конституцией РФ. Таковых законов, как уже выше отмечено, всего тринадцать. Особенность конституционных законов заключается также и в том, что они касаются основополагающих аспектов жизни российского государства и его граждан, а поэтому и требуют особо жесткого и строгого механизма их принятия. Для принятия таких законов необходимо согласие не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы РФ с последующим одобрением не менее чем 3/4 членов Совета Федерации РФ.
Федеральные законы в отличие от федеральных конституционных законов принимаются простым большинством депутатов Государственной Думы РФ с последующим одобрением также простым большинством членов Совета Федерации РФ.
Порядок подготовки, рассмотрения и принятия законов определяется Конституцией РФ, а также регламентами деятельности соответствующих представительных органов государственной власти (Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ). Эти акты предусматривают следующие основные стадии издания законов: внесение в органы представительной власти предложений об изменении законодательства либо конкретных законопроектов (законодательная инициатива), обсуждение законопроекта, принятие закона, опубликование (обнародование) закона. Подробнее эти процессы изучаются в курсе "Конституционное право России".
Важным и наиболее многочисленным видом источников права в Российской Федерации являются подзаконные правовые акты по различным аспектам государственного управления (их еще обозначают как "текущие" Правовые акты, исходя из того, что они зачастую носят временный характер). Принятие и срок действия подобных актов обусловлены социально-экономической обстановкой в стране на данном конкретном этапе ее исторического развития. Обязательным условием их принятия является соответствие действующим в стране законам.
Среди текущих правовых актов верховенство имеют нормативные указы президента РФ. Они издаются при наличии пробелов в существующем законодательстве и утрачивают силу с принятием федеральных законов по соответствующим вопросам. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. (с изменениями от 25.07. 2000 г) № 199 "Об утверждении Временного положения о порядке наложения взыскания на имущество организаций"': принят в целях повышения ответственности хозяйственных товариществ и обществ, иных юридических лиц по своим обязательствам, обеспечения своевременной уплаты налоговых и других обязательных платежей, реального исполнения судебных актов о взыскании с организаций денежных средств, а также в связи с противоречием ст.411-413 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР (в части обращения взыскания на основные и оборотные фонды и юридических лиц) ст.56 части первой ГК РФ. Оговорен и срок действия этого Указа: до принятия федеральных законов, регламентирующих порядок исполнения решений об обращении взыскания на имущество организаций, и внесения соответствующих изменений в ГПК РСФСР.
В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст.90 говорится о том, что Президент РФ издает указы и распоряжения (последние отличаются ненормативным характером). В п.1 ст.115 речь идет о нормативных указах Президента РФ как об основании для издания актов Правительства, а в п. "а" ст.125 - о разрешении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. А вот п.3 ст.90 Конституции РФ гласит: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам" и ориентирует правотворчество Президента РФ на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы: принципа верховенства законов над иными правовыми актами.
По юридической силе указы Президента РФ подразделяются на нормативные и правоприменительные. Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, а правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управленческой деятельности (например, указ Президента РФ о назначении на должность какого-либо министра, о присвоении звания или награждении орденом и пр).
Распоряжения Президента (как уже отмечено) ненормативные и принимаются по различного рода оперативным вопросам государственного управления (например, о создании всевозможного рода рабочих комиссий, о выделении средств из резервного фонда на те или иные нужды и пр).
Следующую ступень в иерархии подзаконных нормативно-правовых актов как источников права в Российской Федерации занимают постановления Правительства РФ, издаваемые им на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Например. Постановление Правительства РФ от 16 марта 1996 г. № 278, регламентирующее порядок ввоза в Россию и вывоза из нее наркотических средств, а также сильнодействующих и ядовитых веществ: принято на основании и во исполнение Федерального закона РФ "О наркотических средствах и психотропных веществах" и международных обязательств, вытекающих из конвенций ООН, участницей которых является Российская Федерация.
Постановления Правительства РФ можно охарактеризовать следующими присущими им признаками:
1) отражение многопрофильность деятельности и межотраслевой характер;
2) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти в Российской Федерации;
3) прямая связь с законом и строгая подзаконность;
4) общеобязательность действия на всей территории России.
За правительственными постановлениями в череде источников права подзаконного характера следуют ведомственные нормативно-правовые акты, издаваемые министерствами и ведомствами Российской Федерации во исполнение положений и норм, содержащихся в федеральных законах, указах Президента и правительственных постановлениях. По количественным параметрам ведомственные нормативно-правовые акты - это наиболее многочисленный элемент в системе источников права.
Содержание ведомственных нормативных актов во многом определяется их формой. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 (с последующими изменениями и дополнениями) в настоящее время органы исполнительной власти издают: приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции и положения. Издание нормативных правовых актов в виде указаний, писем и телеграмм не допускается.
Наиболее распространенным видом ведомственных нормативно-правовых актов является приказ. Приказами опосредуется различная по своему характеру деятельность, ими утверждаются, а тем самым и придается соответствующая юридическая сила другим нормативно-правовым актам, исходящим от того или иного министерства или ведомства.
В ведомственном нормотворчестве довольно широко применяется "воспроизведение" (повторение, дублирование) нормативных актов вышестоящего уровня. Такое дублирование представляется целесообразным лишь в случаях, когда нужно представить нормативные предписания с точки зрения их единой системы. В противном случае оно оказывает негативное влияние на правоприменительную практику, поскольку создает у нижестоящих органов (адресатов правовых актов) иллюзию того, что законы, указы Президент РФ и Правительства РФ начинают действовать не немедленно после принятия или с даты, указанной в них, а только после воспроизведения или указания о его применении "своим" министерством или ведомством.
Следует отметить, что в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"' (с последующими изменениями и дополнениями) необходимым условием вступления в силу нормативных актов федеральных органов исполнительной власти является их обязательная государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ и официальное опубликование в специально для этого предусмотренных изданиях. При этом нормативные акты, кроме актов и их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, Пленения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за дополнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
"Помимо приказов, положений и инструкций руководство министерств и ведомств Российской Федерации издает также всевозможные указания, информационные письма, телеграммы и пр. Эти документы издаются с целью разъяснения порядка применения тех или иных норм законодательства, их единообразного применения территориальными органами, новых норм не содержат и, следовательно, в число источников права не входят.
Аналогичным образом (в строго иерархическом подчинении) строится и система нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.
Самостоятельную группу нормативно-правовых актов образуют решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления. Особенностью этих актов является их территориальная ограниченность и принятие только по вопросам, касающимся управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджет; установления местных налогов и сборов и т.п. В то же время эти решения являются обязательными для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ведомственной принадлежности, а также должностными лицами и гражданами.
2.2. Действие нормативно-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц
Для практики имеет непосредственное значение проблема пределов действия нормативно-правовых актов. Она включает в себя три вопроса:
1. с какого времени и на какое время нормативный акт имеет юридическую силу (действие во времени);
2. на какую территорию он распространяет свое регулирующее влияние (действие в пространстве);
3. каковы его адресаты (действие по кругу лиц).
Действие нормативно-правовых актов - это их фактическое влияние на общественные отношения. Каждый нормативно-правовой акт предназначен для регулирования определенных социальных ситуаций, поэтому установление границ его действия является необходимым условием обеспечения правомерности использования и применения предписаний, которые составляют содержание этого акта.
Действие нормативно-правовых актов во времени ограничено моментом приобретения ими юридической силы и моментом ее утраты.
Нормативно-правовые акты вступают в силу:
а) с момента, указанного в самом нормативном акте, согласно которому этот нормативно-правовой акт вступает в силу;
б) с момента принятия или подписания, указанных, как правило, в самом нормативно-правовом акте;
в) с момента опубликования нормативно-правового акта;
г) нормативно-правовые акты, в которых в той или иной форме не указан момент вступления в силу, приобретают ее на всей территории Украины одновременно после окончания 10-дневного срока с момента опубликования, причем нормативно-правовые акты должны быть опубликованы не позднее 7-дневного срока после их принятия;
д) с момента, когда они дошли до адресата, что присуще ведомственным нормативным актам.
Нормативно-правовые акты теряют юридическую силу:
а) вследствие окончания обусловленного периода действия;
б) вследствие изменения обстоятельств, для урегулирования которых они были предназначены;
в) вследствие отмены данного акта иным или специально предназначенным актом.
Действие новопринятых нормативно-правовых актов распространяется на отношения, которые возникают после приобретения ими юридической силы. Только в отдельных случаях под влияние нормативно-правовых актов попадают отношения, которые возникли до вступления в законную силу. Это касается:
а) уголовного закона, если он смягчает или отменяет наказание;
б) прямых указаний субъекта правотворчества, которые находятся в самом нормативно-правовом акте;
Подобное действие нормативно-правовых актов называется “обратной силой Закона”.
Действие нормативно-правовых актов в пространстве - это распространение их влияния на определенную территорию (государства в целом или отдельного региона). К ней относятся земная территория, недра, внутренние и территориальные воды, воздушное пространство над земной и водной территорией, территории посольств, военных кораблей, всех кораблей в открытом море, кабины летательных аппаратов над территорией, не входящей в состав другого государства. Территориальные пределы действия нормативных актов проявляют суверенитет государства и его юрисдикцию. Иностранное законодательство применяется на территории конкретного государства лишь постольку, поскольку оно само это допускает в общей форме или конкретных соглашениях с зарубежными государствами. Международными договорами регулируется и так называемое экстерриториальное действие правовых актов, когда законодательство данного государства распространяется за пределами его территории (действует в отношении граждан и организаций, находящихся на территории других государств).
В России нормативно-правовые акты высших органов законодательной и исполнительной власти приобретают юридическую силу на всей территории государства, а местных на территории соответствующего региона. На территории региона действуют нормативно-правовые акты различной юридической силы, между которыми возможна коллизия (противоречие). В таком случае действует тот нормативный акт, который имеет высшую юридическую силу, или при ее равнозначности - тот, который принят позднее.
Действие по кругу лиц.
Действие НПА по кругу лиц тесно связано с территориальными пределами функционирования актов. В соответствии с общим правилом, нормативные акты распространяются на всех лиц, находящихся на территории юрисдикции правотворческого органа (как на граждан данного государства, так и на иностранных граждан и лиц без гражданства). Однако и из этого правила есть исключения:
во-первых, действующее уголовное законодательство России распространяется не только на лиц, находящихся на территории РФ, но и на её граждан за границей;
во-вторых, адресность нормативных актов производна от их содержания и назначения. Так, некоторые НПА могут иметь значение для всех индивидуальных и коллективных субъектов, находящихся на территории юрисдикции правотворческого органа (например, Конституция или УК РФ). Другие нормативные акты могут иметь ограниченную значимость и адресоваться лишь конкретной категории лиц (пенсионеры, военнослужащие и т.п.);
в-третьих, свои особенности имеет действие нормативных актов РФ в отношении иностранцев и лиц без гражданства; им не предоставляются некоторые права и не возлагаются определённые обязанности (участие в избирательном процессе, служба в Вооружённых силах и т.п.) представители иностранных государств (дипломатический персонал посольств, главы государств и правительств) наделяются правом дипломатического иммунитета (экстерриториальности). Это означает, что вопрос об их уголовной и административной ответственности за правонарушения, совершённые на территории РФ, решается дипломатическим путём.
Особую категорию адресатов нормативных актов составляют лица с двойным гражданством, а также беженцы и перемещённые лица. Лица с двойным гражданством (бипатриды) становятся адресатами законодательства двух и более государств. Беженцы, покинув свою страну в силу каких-либо чрезвычайных обстоятельств (военные действия, стихийные бедствия), также становятся субъектами правоотношений нескольких государств. В отличие от них, вынужденные переселенцы покидают не суверенное государство, а какой-либо регион страны.
Несмотря на многообразие и своеобразие адресатов нормативных актов, для всех них в России в соответствии с Конституцией признаётся и гарантируется весь комплекс основополагающих прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.
3. Конституция россиии в системе нормативно-правовых актов
3.1. Этапы коституционного развития России
Имела ли дореволюционная Россия Конституцию? Была ли она конституционной монархией? Вопросы эти в своей время были предметом острых дискуссий. Многие дореволюционные государствоведы полагали, что Россия после издания Манифеста 17 октября 1905 г., учреждения и начала работы в 1906 г. Государственной Думы (с законодательными полномочиями) вступила на путь конституционного развития, превратилась в конституционное государство. Юридическим актом, имевшим значение Конституции, эти ученые называли Основные законы Российского государства 1906 г., которые закрепляли происшедшие в 1905-1906 гг. изменения в государственном строе России.
Была и другая группа ученых-юристов, которые не разделяли эти взгляды, считая, что Россия не превратилась после событий 1905-1906 гг. в конституционное государство и принцип самодержавия как основа государственного строя России сохранился и после издания Основных законов 1906 г. По мнению некоторых современных исследователей, ряд государственных актов 1905-1906 гг. содержал нормы конституционного характера Положения Манифеста 17 октября 1905 г. послужил базой для принятия 23 апреля 1906 г. новой редакции основных законов, которые фактически стали первой Российской Конституцией. Несомненно, что и Манифест 17 октября 1905 г., и Основные законы 1906 г. были важной вехой на пути России к конституционному правовому государству. События 1917г. изменили, однако, характер и направленность процессов, происходящих в государственном строе России.
Первая Конституция РСФСР была принята в 1918 г. Она положила начало развитию конституции социалистического типа, каковыми и считались последующие российские конституции, принимавшиеся уже в связи с определенными этапами развития СССР, куда РСФСР до недавнего времени входила в качестве субъекта (члена Федерации).
После 1918 г. в РСФСР конституции принимались: в 1925, 1937 и 1978 годах. Конституция РСФСР 1978 г. с многочисленными дополнениями и изменениями, которые в нее вносились с 1989 г. и существенно изменили ее первоначальную редакцию, действовала до принятия нового Основного Закона Российской Федерации 1993 г.
Этапы конституционного развития обусловлены изменениями, происходившими в общественном и государственном строе России. Все конституции РСФСР несут на себе отпечаток времени, господствовавших в стране официальных воззрений на государство, право, их роль в обществе, на экономическую и социальную политику, положение советского (как его называли) человека.
Всем конституциям РСФСР, как конституциям социалистического типа, были присущи общие черты, признаки. Это, прежде всего, их откровенно классовый характер. Так, Конституция РСФСР 1918 г. основной задачей переходного периода называла установление диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в целях полного подавления буржуазии, уничтожение эксплуатации человека человеком и водворение социализма.
Конституция РСФСР 1978 г. подтвердила преемственность идей и принципов Конституций РСФСР 1918 г. и 1937 г. В ее преамбуле указывалось на основополагающее для жизни страны значение идей научного коммунизма. Закрепляла Конституция РСФСР 1978 г. и руководящую роль КПСС в обществе и государстве. В качестве основы экономической системы РСФСР она утверждала государственную (общенародную) и колхозно-кооперативную собственность, закрепляла плановое ведение хозяйства, основанное на жестокой централизации.
В основу организации государственной власти советская Конституция России формально закладывала принцип верховенства Советов. В действительности же Советы подменялись партийными органами, которые фактически были всевластны.
Основной Закон РСФСР провозглашал и закреплял политические, социально-экономические и личные права граждан. Однако отсутствовал конституционный механизм и гарантии, которые могли бы обеспечивать их реализацию (прежде всего политических, личных прав и свобод). Конституционные права и свободы граждан, как известно, грубо попирались, например: в период массовых репрессий и преступлений 30-х годов. Конституционное законодательство не могло обеспечить независимость судов - одного из необходимых устоев действительно правового государства.
Вопрос о новой Конституции Российской Федерации был поставлен на Съезде народных депутатов России в 1990 г.: им была образована Конституционная комиссия для разработки проекта новой Конституции. Такой проект был подготовлен и рассмотрен Верховным Советом РФ, Съездом народных депутатов Российской Федерации.
Весной 1993 г. по инициативе Президента РФ был разработан новый проект Конституции Российской Федерации, для завершения подготовки которого Президент РФ созвал летом 1993 г. Конституционное Совещание. Осенью 1993 г. Конституционное совещание продолжило работу над проектом новой Конституции РФ, который в конце года был вынесен на всенародное голосование. Всенародное голосование по проекту Конституции Российской Федерации состоялось 12 декабря 1993, г. в соответствии с Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., утвержденным Указом Президента РФ от 15 октября 1993 г. Согласно этому Положению для принятия нового Основного Закона РФ требовалось, чтобы более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании, проголосовало за ее принятие (при условии, что и голосовании приняло участие более половины всех избирателей).
Новая Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием и вступила в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования - 25 декабря 1993 г. С ее принятием завершился советский период развития нашей государственности. Закрепляя основы конституционного строя. Конституция РФ определяет Российскую Федерацию - Россию, как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в котором:
1) человек, его права и свободы есть высшая ценность. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина представляет собой обязанность государства;
2) носителем суверенитета и единственным источником власти определяется многонациональный народ России;
3) социальная политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человек '
4) признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности;
5) государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную;
6) признается и гарантируется местное самоуправление;
7) признается идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной:
8) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации - составная часть ее правовой системы.
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (статья 15 Конституции Российской Федерации).
3.2. Конституция - основной закон РФ
Само понятие Конституция в переводе с латыни означает установление, учреждение, устройство. В Древнем Риме так именовали отдельные акты императорской власти. Появление Конституций как основных законов государства, связано с приходом к власти буржуазии, возникновением буржуазного государства.
Первые акты конституционного типа были приняты в Англии. Первые исторические особенности ее развития привели к тому, что в ней отсутствует конституция в обычном понимании этого слова. Иначе говоря, нет единого акта, регулирующего как важнейшие стороны внутренней организации гос-ва, общественного устройства, так и права и свободы граждан. Современная Великобритания - страна, имеющая неписаную конституцию, которую составляют многочисленные акты, принятые в период XIII-XX века. Все они не связаны между собой определенной системой и не образуют единого акта.
Первой писаной Конституцией (Т. е. представляющей собой единый основной закон с внутренней структурой) можно назвать Конституция США, принятую в 1787г. и действующей до сих пор. В Европе первые писаные конституции были Конституции Франции и Польши.1791г.
1) Как основной Закон государства и общества Конституция в отличие от других законодательных актов, имеет учредительный, основополагающий характер. Она регулирует широкую сферу общественных отношений, наиболее важные из них, затрагивают коренные интересы всех членов общества, всех граждан. Конституция закрепляет основы общественно-экономического строя государства, его национально-территориальное устройство, главные права, свободы и обязанности человека и гражданина, организацию и систему государственной власти и управления, устанавливает правопорядок и законность. Потому конституционные нормы основополагающие для государственных органов, политических партий, общественных организаций, должностных лиц и граждан.
2) Конституция есть основной источник права, содержащий исходные начала всей системы права. Она представляет собой базу для текущего законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает положения Конституции. В Ряде случаев Конституция содержит указания о необходимости принятия того или иного закона (пример Ст.70 закрепляет, что статус столицы нашего гос-ва устанавливается федеральным законом) Как юридическая База законодательства Конституция суть центр всего правового пространства. Она способствует согласованности всего правового развития и систематизации права.
3) Конституция обладает высшей юридической силой. Верховенство Конституция как Основного Закона проявляется в том, что все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с ней. Строгое и точное соблюдение Конституции - это наивысшая норма поведения для всех граждан, всех общественных организаций.
4) Конституция как Основной закон характеризуется стабильностью. Это определяется тем, что она закрепляет устои общественного и государственного строя. Стабильность Конституции как Основного Закона обеспечивается особым порядком ее принятия и изменения.
Согласно Ст.135 Конституции РФ положения главы 1 (основы конституционного строя) главы 2 (Права и обязанности человека и гражданина) и главы 9(конституционные поправки и пересмотр Конституции) не могут быть пересмотрены парламентом России - Федеральным Собранием. Если же поступит предложение о пересмотре положений этих глав Конституции, и оно будет поддержано тремя пятыми от числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ либо разрабатывает проект новой Конституции РФ. Данный проект может быть принят Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или вынесен на всенародное голосование. В последнем случае для принятия проекта новой Конституции требуется, чтобы за нее проголосовало более половины избирателей от более чем 50% всех принявших участие в голосовании.
Поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются Федеральным Собранием в следующем порядке. Поправка должна получить одобрение не менее 3/4 голосов от общего числа депутатов Государственной думы. Поправки вступают в силу после их одобрения органами государственной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.
3.4. Юридические свойства Конституции РФ 1993 года
Среди всех нормативных актов конституция занимает особое место. От других актов конституцию отличают юридические свойства - черты, присущие только ей. Конституция является законом, но от всех иных законов, действующих в государстве в настоящий момент и могущих быть принятыми в будущем, ее отличают такие черты, которые обеспечивают конституции статус основного закона.
Конституция Российской Федерации 1993 г. обладает следующими юридическими свойствами:
1) учредительный характер;
2) юридическое верховенство;
3) высшая юридическая сила, прямое и непосредственное действие;
4) особый порядок принятия и изменения.
Учредительный характер российской Конституции обеспечивается ее принятием в результате всенародного голосования 12 декабря 1993г. Конституция как акт прямого волеизъявления народа учреждает и устанавливает основополагающие принципы построения государства общества, определяет правовую основу взаимоотношения государства - общества - человека. Конституция, принятая всенародным голосованием, не требует дополнительного утверждения каким-либо органом или должностным лицом.
Юридическое верховенство Конституции РФ закреплено в ч.2 ст.4: "Конституция Российской Федерации и федеральные законы им", ют верховенство на всей территории Российской Федерации". Верховенство Конституции РФ означает, что ни один нормативный акт в государстве не может противоречить Конституции, нарушать ее положения. Это распространяется не только на федеральные конституционные законы, федеральные законы, но также и на Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств - всю систему подзаконных актов. Конституции не могут противоречить нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации - законы субъектов Федерации, решения органов исполнительной власти субъектов РФ. Конституции не могут противоречить акты органов местного самоуправления. С Конституцией РФ должны согласовывать свою деятельность все суды Российской Федерации, другие правоприменительные органы и их должностные лица, государственные служащие, общественные объединения и граждане. В верховенстве Конституции РФ на всей территории России юридически закреплен суверенитет Российской Федерации.
Высшая юридическая сила, прямое и непосредственное действие Конституции сформулировано в ч.1 ст.15 "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации". Конституция выступает в качестве фундамента конституционного права, на основе которого строится все здание этой отрасли права. Оно складывается из различных источников. С тем, чтобы нормы самой Конституции не растворились в нормах иных законов и других нормативных актов, чтобы Конституция не перестала быть основным законом государства, необходим особый механизм обеспечения приоритета положений самой Конституции. Таким механизмом выступает закрепленное в Конституции ее прямое и непосредственное действие на всей территории Российской Федерации. Каждый вправе требовать защиты прав и законных интересов, ссылаясь только на нормы Конституции вне зависимости от наличия или отсутствия нормативных актов, регулирующих схожие отношения, а то и прямо закрепляющие отдельные права и обязанности граждан. Конституция РФ устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч.1 ст.46). Поэтому все досудебные формы защиты прав (обращение с жалобой в вышестоящий орган, к вышестоящему должностному лицу, направление жалоб, заявлений в органы государственной власти, органы местного самоуправления) не могут быть предусмотрены в качестве обязательного условия для обращения за защитой своих прав непосредственно в суд.
Верховный Суд РФ постановлением от 31 октября 1995г. разъяснил судам, что при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного акта и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Гуд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
1) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
2) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;
3) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
4) когда закон либо иной нормативный акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
Крайне важно требование Конституции о том, что закон должен быть доведен до всеобщего сведения, ибо неопубликованный закон не имеет юридической силы и не применяется (ч.3 ст.15).
Особый порядок принятия и изменения Конституции РФ, закрепляемый специально посвященной этому вопросу главой 9, делает российскую Конституцию жесткой. В отличие от гибких конституции, которые изменяются в упрощенном порядке (посредством принятия обычного закона, часто простым большинством голосов), всякое изменение российской Конституции требует соблюдения специально оговоренного порядка, сложного по процедуре принятия решения.
Необходимо различать две разновидности изменения Конституции, которым соответствуют две процедуры. Сама Конституция различает пересмотр и внесение поправок. Изменения Конституции, касающиеся положений глав 1, 2 и 9, означают ее пересмотр и разработку нового проекта Конституции. Поправки же могут касаться только положений глав 3-8 Конституции и выражаться в любых изменениях, исключениях, дополнениях, редакторской правке. При этом, однако, не должны нарушаться требования ч.2 ст.16 Конституции, согласно которым ни одно положение Конституции не должно противоречить основам конституционного строя РФ, сформулированным в главе 1.
Порядок принятия поправок к Конституции РФ установлен специальным федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской федерации". Согласно Конституции РФ (ст.134) предложение о поправке могут вносить Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, депутаты Государственной Думы или члены Совета Федерации численностью не менее 1/5. Принятие поправки оформляется специальной разновидностью закона - законом о поправке к Конституции РФ. Закон о поправке к Конституции РФ считается одобренным, если за одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов (450) Государственной Думы. После одобрения Государственной Думой закон о поправке к Конституции РФ направляется в Совет Федерации. За одобрение закона должно проголосовать не менее трех четвертей членов Совета Федерации. В случае одобрения закон направляется в субъекты Федерации. Законодательные органы субъектов Федерации в течение одного года рассматривают данный закон и направляют итоги рассмотрения в Совет Федерации. По истечении одного года Совет Федерации устанавливает итоги этого рассмотрения. Закон считается одобренным, если за одобрение высказалось не менее двух третей законодательных органов субъектов Федерации. После этого закон направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Итоги рассмотрения законодательными органами субъектов Федерации могут быть обжалованы Президентом РФ, законодательным органом субъекта РФ в Верховный Суд РФ.
Жесткий порядок внесения поправок в Конституцию РФ и ее пересмотра обеспечивают стабильность российской Конституции. Она застрахована от случайных, непродуманных изменений. Это придает устойчивость общественным отношениям, которые регулируются действующей Конституцией РФ. С учетом гуманистической основы Конституции РФ, провозглашения общепризнанных норм и принципов международного права составной частью российской правовой системы, ориентации на мировые стандарты в области прав человека, демократии, стабильность модели конституционного регулирования создает предпосылки для развития России по цивилизованному пути.
Список использованной литературы
1. Алексеев С.С. "Теория государства и права" Москва, 1997г.
2. Ржевский В.А. "Основы государства и права" Ростов-на-Дону, 1995г.
3. Кутафин О.Е. "Основы государства и права" Москва, 1996г.
4. Чиркин В.Е. журнал "Государство и право" 1998г. №12
5. Малинкович М.В. "Право" Москва, 2001г.
6. Козлова Е.И. "Конституционное право России" Москва, 1999г.
7. Байтин М.И. "Сущность права" Москва, 2005г.
8. Коркунов Н.М. "Лекции по общей теории права" Санкт-Петербург 2003г
9. С.А. Комарова "Теория государства и права" Москва, 2003г.
10. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Москва, 1997г.
11. Марченко М.Н. "Теория государства и права". Москва, 1996г.
12. Конституция РФ
13. Коваленко А.И. Наука государственного конституционного права Российской Федерации. - Москва, 1995г.