Активные преобразования в России начала 1990-х гг. не только привели к коренным изменениям в ее политической системе, но и изменили механизм государственного управления. Несмотря на провозглашение принципов демократического общественного устройства, в нашей стране так и не завершилось формирование многих государственных и общественных институтов.

Причинами этого явились не только просчеты проводимых реформ и борьба между старой и нарождающейся общественной элитой. Отставанию в развитии также способствовало возникновение и развитие в российском обществе ряда крайне социально опасных явлений: организованная преступность, бюрократизм, коррупция буквально захлестнули формирующуюся российскую систему государственных органов управления, деформировали не только ее структуру, но и "кадровый ресурс". Это привело к созданию слабого, малоэффективного механизма государственного управления, власть которого стала средством удовлетворения личных и клановых интересов отдельных групп государственных служащих, произошло их сращивание, как с представителями бизнеса, так и с организованной преступностью.

Эти проблемы особенно актуализировались в последние пять лет в условиях попыток государственной власти и ее верховных институтов провести конкретные мероприятия по укреплению государственности, наведению порядка в системе государственного управления, "разъединению" государственного управления и предпринимательской деятельности. В условиях слияния чиновничества и представителей бизнеса коррумпированность государственного аппарата стала серьезной угрозой для обеспечения стабильности и развития России.

Проблема масштабной коррупции, характеризующаяся многообразием и высокой организованностью ее форм (подкуп, лоббизм, повальное мздоимство, олигополия, политическая и транснациональная коррупция, завуалированные хищения и злоупотребления, совершаемые чиновниками, и т.п.) - вот с чем столкнулась Россия на пути к интеграции в мировое сообщество. В нашей стране появились социальные "болезни" высокоразвитых стран, в отношении которых они уже накопили опыт противодействия и к которым нам необходимо выработать собственный национальный "иммунитет", иначе Россия лишится своей экономической и внешнеполитической независимости и влияния.

В последнее 10-12 лет в России наблюдается превалирование неформальных способов регулирования общественных отношений, что во многом является следствием воздействия коррупции на природу властных отношений. В этой связи необходимость исследования явления коррупции очевидна, для чего уместно объединить усилия специалистов различных областей науки, работающих над данной проблемой: политологов, социологов, правоведов, философов и др.

Современные возможности российского общества и государства (правовые, организационные, идеологические, материальные и т.д.) в противостоянии коррупции крайне ограничены, так как до настоящего времени этой проблеме в нашей стране не уделялось достаточного внимания. Несмотря на серьезность ее социальных последствий и многообразие форм проявления, в России не велось необходимых комплексных исследований в данной области.

Следствием этого явилось упрощенное представление о коррупции. Представления о ней формируются лишь по отдельным ее формам (взяточничество, подкуп). Это не раскрывает сути коррупции как явления, ее механизма негативного воздействия на государственные и социальные институты. Отсутствие теоретического осмысления данной проблемы породило множество неверных подходов к ее практическому решению, не принесших ощутимых результатов.

По своей природе коррупция представляет собой социально-правовое явление, обуславливающее необходимость борьбы с ней различными методами и средствами, в том числе и правовыми. Сказанное объясняется двумя причинами. Во-первых, тем, что коррупция деформирует существующие легальные методы и механизмы управления общественными процессами и влечет антисоциальные последствия. Во-вторых, деятельность участников коррупционных отношений неправомерна, поэтому важнейшие свойства права, его формальная определенность, нормативность, государственная гарантированность, системность при умелом и последовательном их использовании способны надежно противостоять неписаным теневым правилам.

Кроме того, коррупция разлагающе воздействует на такие важнейшие сферы общественных отношений, как власть и собственность. Именно в этом коренится ее общественная опасность и вредность. Рост коррупции, изменение ее форм - не только российская, но и мировая тенденция. Отсюда ее изучение - остроактуальная и вместе с тем сложная и практически значимая проблема.

Проблема коррупции на сегодняшний день является одной из важнейших в органах исполнительной власти. Особенно остро она стоит в тех органах власти, которые осуществляют интенсивное и непосредственное взаимодействие с гражданами и организациями по вопросам оказания общественно значимых государственных услуг и исполнения государственных функций.

Однако на сегодняшней день не уделяется должное внимание анализу ошибок, пробелов и коллизий миграционного законодательства, приводящего к его коррупциогенности и ненадлежащей практике правоприменения, выражающейся в использовании государственным гражданским служащим ФМС России.

При этом до сих пор в нашей стране отсутствует единая общепринятая методика оценки уровня коррупции и анализа наиболее коррупционных сфер деятельности отдельных органов власти в части проведения должной и системной работы по выявлению коррупционных возможностей и анализу наиболее коррупционных сфер деятельности федеральных органов государственной власти, по установлению причин существования присущих деятельности их сотрудников коррупционных факторов, создающих повышенный риск совершения коррупционных действий указанными субъектами, реализующими нормативные предписания, по определению уровня закрытости, а также иных отдельных специфических особенностей деятельности органов власти и показателей, образующих коррупционные риски.

1. Основания для коррупции в системе государственного управления

1.1 Системные дисфункции государственной службы

Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии системы государственного управления - отклонения от нормальных параметров функционирования. Государственная служба предназначена для реализации функций государства, направленных на обеспечение целостности и условий эффективной жизнедеятельности национального сообщества (страны). Предметом ее практики является предупреждение и преодоление патологических отклонений в социальной жизни, с которыми гражданское общество путем самоорганизации и самоуправления справиться не может. Решение этих задач осуществляется посредством служебных функций.

Информационно-аналитическая функция имеет целью диагностику происходящих в обществе процессов: выявляются факты социально-патологических отклонений или признаки их формирования, исследуются причины и условия их генезиса, изучаются спонтанно образующиеся факторы противодействия социальным дисфункциям.

Проектно-нормативная функция реализует задачу разработки проектов решений государственных органов по профилактике, социально-экономическому регулированию или властной нейтрализации социально-патологических отклонений.

Нормативно-постановляющая функция осуществляется в процессе принятия законодательных, постановляющих и распорядительных актов на уровне полномочных в этом отношении органов государственной власти.

Социально-контрольная функция - осуществление контроля исполнения гражданскими структурами государственных нормативных и распорядительных актов, оценка происходящих в обществе изменений в связи с исполнением решений государственных органов и общей динамики состояния социального организма.

Указанные служебные функции реализуются в специализированных структурах органов государственной власти. Главным условиям нормальности структурирования государственной системы является соответствие структур социально-организационным (упорядочивающим) функциям государства в необходимом и достаточном их определении.

Нормальность процесса государственно-служебной деятельности в целом определяется по качественным критериям отношений государства и общества, структурно-функционированному состоянию системы государственной службы и характеру поведения (деятельности) индивидов и групп. Соответственно указанным уровням рассматриваются и аномальные проявления (служебные дезорганизации).

Отклонения, происходящие в отношениях между гражданским обществом и государством, и структурно-функциональные расстройства системы государственной службы проявляются в:

смещении цели государственной службы, когда она переключается на обслуживание социально непродуктивной элиты в политической и экономической сферах, обеспечивая ее жизнеспособность и благополучие в ущерб интересам общества;

неадекватности структуры государственных органов задачам и функциям социально-организационной практики;

нарушении субординационных (властная вертикаль) и координационных внутриструктурных связей, рассогласование деятельности ветвей и уровней государственной власти;

неспособности сбора и анализа информации о социальных процессах или избирательном, социально непродуктивном ее использовании;

нормотворческой дисфункции, проявляющейся неоперативностью и несовершенством разрабатываемых проектов государственных решений или расхождением между социально обоснованными предложениями и политическими установками;

правоприменительной несостоятельности - неспособности обеспечения исполнения принимаемых органами государственной власти решений, проявляющаяся в распространенности правонарушений в управленческой деятельности и жизни общества.

Интегральными проявлениями указанных дисфункций являются профессиональная некомпетентность, бюрократизация и коррумпированность государственной службы.

Аномалии государственной службы начинаются с нарушения открытости государственно-общественных отношений. Это происходит, когда:

а) государство всесильно и тотально контролирует социальные и экономические процессы, навязывая гражданскому обществу свои проекты его деятельности, что приводит фактически к ликвидации гражданской свободы. Власть служит себе и ставит на службу государству все общество;

б) государство подчиняется воле доминирующей части гражданского общества и обслуживает ее интересы (служба олигархии);

в) государство бессильно или заинтересовано в спонтанном формировании гражданского общества. В этой ситуации государство дистанцируется от общества, закрывается от него и обслуживает само себя, оставляя для своего оправдания лишь имитацию социально-управленческой деятельности.

Испытывая давление факта смещения государственно-служебной цели и бюрократизации управления, функции системы государственной службы становятся также аномальными: информационно-аналитическая функция или превращается в средство тотального контроля социальных процессов в интересах власти, или становится самоцелью в процессе имитации социального управления; проектно-нормативная деятельность приобретает характер нормативного оформления воли верхов; организационно-исполнительная и контрольная функции или концентрируются во внутриструктурном управленческом пространстве, или также превращаются в средство тотального социального контроля.

При таком отклонении функций утрачивается потребность профессионализации служащих, ориентированной на знание человека, процессов социальной самоорганизации, умение диагностировать состояние общества и его систем, творчески подходить к разработке и применению технологий регулирования социальных аномалий.

Названные отклонения усиливают аномалии служебного поведения. Формируясь таким образом, служебная среда оказывается вне сферы продуктивного социального контроля. Это создает условия для распространения фактов злоупотребления властью, превышения полномочий, безнаказанного бездействия, предательства интересов службы. Эпидемическое распространение этих фактов порождает самую опасную для государства и общества служебную аномалию - коррупцию.

1.2 Коррупция как явление, имеющее тяжкие социальные последствия

В современном федеральном законодательстве отсутствует легальное определение коррупции. Современное международно-правовое определение коррупции дано в комментарии к ст. 7 принятого Генеральной Ассамблеей ООН Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место действие или бездейстие) и в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999г. (просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового).

Коррупция - это социальное явление, заключающееся в разложении власти. Государственные служащие или иные лица, уполномоченные на выполнение публичных функций, используют свое должностное положение, авторитет занимаемой должности в корыстных целях, для личного обогащения или в групповых интересах.

Из этого следует, что в типичном виде механизм коррупции выглядит следующим образом. Это использование уполномоченными на выполнение государственных и приравненных к ним функций лицами своего служебного статуса и связанных с ним возможностей для незаконного получения материальных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им таких благ и преимуществ физическими и юридическими лицами.

Необходимо различать коррупционное действие и коррупцию как явление. Это различие принципиально важно при определении причин и условий коррупции, ее диагностике, а также при разработке и реализации противокоррупционных мер и оценке их результативности. Коррупционное действие - это конкретный случай взаимодействия субъекта и объекта подкупа, процесс реализации в этой форме их частных интересов. Коррупция как явление раскрывается совокупностью распространенных, устойчиво повторяющихся коррупционных действий, производимых и обусловленных общими в системах социального управления факторами.

Коррупция представляет собой опаснейший вид социальной патологии, поражающий систему государственного и муниципального управления. Сложность преодоления коррупции заключается в том, что она реализуется в сфере действия сверхактивных факторов мотивации поведения людей - богатства и власти. Происходящий в коррупционном процессе саморегулируемый обмен материальными ресурсами и информацией (управленческим решением) наделяет ее способностью самоорганизации и, следовательно, устойчивого самосохранения.

Большая и длительно сохраняющаяся распространенность любого негативного социального явления непременно вызывает «привыкание» к нему и формирует отношение как к неизбежности и даже норме жизни.

Коррупция увеличивает диспропорцию социальной структуры общества, усиливает имущественную дифференциацию граждан, социальную напряженность.

Социальная цена коррупции и прямая стоимость коррупционной сделки зависят от уровня управления, на котором принимается решение, подвергаемое продаже. Чем выше этот уровень, тем тяжелее и распространеннее негативные социальные последствия, больше коррупционный риск и, соответственно, компенсирующая его цена подкупа.

Итак, проблема коррупции в России далеко переступила этические и правовые границы. Это не просто отсутствие морали или игнорирование этических ценностей, приводящее высокопоставленных государственных чиновников и лидеров бизнеса к взяточничеству и обману общественности. Главный корень проблемы и его разветвления заключаются в отсутствии реально действующих институтов жизнеспособного гражданского общества, включая: правовые нормы, независимую судебную систему, публичный аудит, способные к принципиальному расследованию средства массовой информации и многое другое.

Во многом производными от экономических являются политические причины и условия коррупционной преступности. Среди этих причин российские криминологи справедливо называют:

отчуждение большинства населения от власти, в частности от управления государственной и муниципальной собственностью, от правотворчества и правоприменения, которыми фактически воспроизводятся основания зависимости граждан от чиновников;

отсутствие эффективного парламентского контроля за проявлениями коррумпированности высших должностных лиц государства;

разрушение прежней системы негосударственного (главным образом, политического, партийного) контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц, почти не компенсированное новыми средствами.

Что касается социально-психологического аспекта детерминации коррупционной преступности, то здесь также присутствует несколько очень специфичных для России криминогенных обстоятельств, среди которых специалисты традиционно отмечают многовековые традиции мздоимства и лихоимства на российской государственной службе и во многом связанную с этим психологическую готовность большой части населения к подкупу государственных служащих для реализации своих законных и незаконных интересов.

2. Реформирование государственной службы как способ регулирования управленческих аномалий

2.1 Внедрение механизмов противодействия коррупции в органах государственной власти

Реформирование государственной службы предусмотрено в рамках проводимой реформы, которая предусматривает оптимизацию функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти.

Применение всех технологий борьбы с коррупцией должно включать в себя комплекс политико-идеологических, правовых, организационно-технических, социально-экономических мер:

К комплексу политико-идеологических мер можно отнести меры, направленные на обеспечение прозрачности принятия решений государственными органами всех уровней и органами местного самоуправления; реформирование процедуры аукционов, предоставления квот, заказов и т.д.; правовое воспитание и культурно-просветительскую работу для осознания обществом ущерба от коррупции, признания государством и обществом того, что коррупция - это угроза национальной безопасности.

Среди конкретных мер можно выделить следующие: четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг между соответствующими государственными органами; сокращение прямого вмешательства государственных органов в экономику, прежде всего в части, касающейся разрешительных функций; информационная поддержка антикоррупционнных мер, публикация соответствующих материалов, доступно изложенных в наиболее доступных для населения источниках; обеспечение доступа любого гражданина к необходимой для его деятельности и не являющейся секретной административной информации; формирование положительного образа российского чиновника и государственной службы, повышение престижа государственной службы; активное привлечение общественных организаций, средств массовой информации, ассоциаций журналистов, профсоюзов, аналитических центров;

В рамках правовых мер наиболее четко реализуется работа с текущим законодательством по приведению его в соответствие с нормами антикоррупционной политики. Правовые меры противодействия коррупции должны предполагать следующее: противодействие коррупции должно состоять в совершенствовании экономического законодательства и законодательства о государственной службе; ориентация законодательства на борьбу, главным образом, с коррупцией, а не с коррупционерами; введение дисциплинарной или административной ответственности (а при определенных условиях - и уголовной) за совершение деяний, создающих условия для коррупции либо коррупционных правонарушений; уменьшение диспозитивных норм законодательства в целях уменьшения у чиновников возможности выбора вариантов поведения; ограничение иммунитетов высших должностных лиц государства для обеспечения расследования и привлечения к ответственности виновных в совершении коррупционных преступлений; рассмотрение вопроса об установлении в качестве основной меры наказания за коррупционное действие запрещения работать в государственных организациях и потери всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба; введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом; продолжение наращивания (в качественном плане) действенной системы финансового контроля, представление коррупции как серьезной проблемы национальной безопасности; совершенствование взаимодействия органов государственной власти со средствами массовой информации и общественными организациями в вопросах обеспечения достоверной и всесторонней информации о деятельности органов государственной власти; конфискация имущества корыстных преступников, которая могла бы явиться источником доходов, необходимых для обеспечения достойного уровня жизни граждан.

Массив организационно-технических мер может предусматривать создание единой службы, занимающейся антикоррупционной политикой; улучшением материального обеспечения государственных служащих; проведением взвешенной кадровой политики, в том числе особой работой по подготовке и приему граждан на государственную службу.

Среди конкретных мер можно выделить следующие: создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне федерального центра и в регионах; проведение непредвиденных проверок деятельности государственных служащих, в том числе особым независимым органом; создание благоприятных условий для граждан, которые обращаются с жалобой на того или иного чиновника; обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях; введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3 года; разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих «точках»; одной из наиболее действенных форм воспитания государственных служащих, особенно впервые принятых, должна стать пропаганда высших ценностей нашего общества и неприятия любых, даже, казалось бы, самых безобидных проявлений коррупции; упразднение различных внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам; существенное увеличение денежного содержания государственных служащих; отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридического статуса профессиональных чиновников и «политических назначенцев»; организация системы поощрений, при которой чиновнику было бы выгодно и в материальном, и в моральном планах вести себя честно и эффективно; реорганизация системы государственной службы в целях значительного сокращения непомерно разросшегося государственного аппарата; изменение административно-правовых отношений в системе государственной службы на началах конституционного принципа равенства всех перед законом и судом; создание системы возмещения вреда, который причинен лицам в результате коррупционных деяний, для чего организовать специальный фонд, куда перечисляется определенный процент от жалования чиновника; ратификация международных договоров и конвенций.

В рамках социально-экономических мер представляется необходимым выполнение следующих действий: уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета внедрение современных форм отчетности, которые облегчают контроль за движением средств, затрудняют возможности дачи взяток в наличном виде, что особенно важно для борьбы с низовой коррупцией; коммерциализация части социальных (в том числе коммунальных) услуг, ибо введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг; введение реальной зависимости системы предоставления основных услуг населению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления; использование опыта международных и национальных специализированных агентств и развитие международного сотрудничества.

На основе возможных механизмов противодействия коррупции должны выстраиваться технологии противодействия коррупции.

2.2 Технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции

Изучение проблемы курсового проекта позволяет выделить конкретные направления, связанные с определением приемов и методов, обеспечивающих эффективное противодействие коррупции.

Технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции политико-идеологического характера предусматривают:

введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки (там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги);

информационная поддержка антикоррупционнных мер, публикация соответствующих материалов, доступно изложенных в наиболее доступных для населения источниках;

все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке делать доступными для общественности;

для доступа граждан к информации о работе государственных и муниципальных органов недостаточно закрепления права граждан на информацию в ст. 29 Конституции РФ, необходимо принять специальные законы, устанавливающие порядок доступа к информации, находящейся в государственных органах;

создание специальной государственной программы, в рамках которой через центры по информированию граждан обеспечен доступ любого гражданина к административной информации;

внедрение информационной системы, позволяющей гражданам и частным структурам иметь доступ к информации о состоянии рассмотрения заявок, обращений, жалоб, других документов, о должностных лицах и службах, которые занимаются их вопросами;

формирование негативного отношения общества к коррупции посредством просветительской работы с несовершеннолетними, создания художественных фильмов и другой медиапродукции;

избавление от распространения вредного мифа «воруют все», создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции;

распространение среди населения информации с комментариями юриста и психолога о том, как поступать при нарушении прав; распространение правовой грамотности среди населения;

использование в формировании надлежащего общественного мнения средств массовой информации, обеспечение свободы СМИ в получении и распространении информации о коррупции;

внедрение правила, согласно которому в случае серьезных подозрений о наличии коррупции среди сотрудников определенного департамента или учреждения руководство этого учреждения прибегает к использованию различных средств профилактики.

Правовые технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции должны включать:

пересмотр уголовного законодательства и ответственности за коррупцию (установление запретов на занятие в дальнейшем государственных должностей, конфискация имущества и др.);

запрет амнистии на лиц, осужденных за коррупционные преступления, увеличение сроков для снятия или погашения судимости;

установление достаточного срока для рассмотрения коррупционных правонарушений, для более тщательного рассмотрения дел и обеспечения неотвратимости наказания для лиц, совершивших коррупционное правонарушение;

установление возможности ограничения права на неприкосновенность частной жизни, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений в отношении определенного круга лиц, находящихся на государственной службе, поскольку деятельность чиновника является публичной;

введение в практику законотворческой деятельности обязательного проведения криминологической экспертизы крупных законопроектов в области антикоррупционной политики;

отмена презумпции невиновности в отношении чиновников, расходы которых значительно превышают доходы;

установление жесткого финансового контроля над доходами и имуществом должностных лиц и членов их семей, декларирование доходов государственными служащими и членами их семей, изучение деятельности членов семей, занятых в предпринимательстве, на предмет использования «властного ресурса» в целях семейного обогащения;

нормативное закрепление правила, согласно которому государственный служащий в случае возникновения сомнений в правомерности полученного от руководителя для исполнения распоряжения должен незамедлительно в письменной форме сообщить об этом своему непосредственному руководителю и руководителю, давшему распоряжение, и потребовать письменного подтверждения распоряжения;

расширение составов коррупционных преступлений, имеющихся в УК РФ (фаворитизм, непотизм, конфликт интересов, создание благоприятных условий для политических партий, незаконное обогащение по большей части неизвестны российскому уголовному законодательству, не всегда перечисленные деяния охватываются составами преступления, предусмотренными в ст. 285 и 286 УК РФ).

Технологии деятельности по предупреждению и пресечению коррупции организационно-технического характера:

создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики, взаимодействующего с органами безопасности и внутренних дел, с совещательным органом при Президенте РФ и наделенного особыми чрезвычайными полномочиями. Данный орган должен действовать на началах коллегиальности и создаваться парламентом;

создание в регионах специализированных советов, органов или инспекций по координации антикоррупционной деятельности, с полномочиями проверки и анализа законопроектов на их коррупциогенность;

использование метода провоцирования на коррупционные действия при условии закрепления в трудовом контракте чиновника возможности использования данной технологии;

использование системы многоканального получения информации о совершенных и готовящихся коррупционных преступлениях;

принятие жалоб от населения на неправомерные действия чиновников, осуществляемое не правоохранительными органами, а специальными общественными организациями с последующей их передачей в правоохранительные органы при условии постановки на особый контроль руководством соответствующих правоохранительных органов;

создание и навязывание иных, нежели взятка, инструментов быстрого разрешения проблем;

установление постоянной отчетности и гласности в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий - наказаний за коррупционные действия;

использование в процессе подготовки государственных служащих практических занятий с целью формирования навыков принятия решений в случаях, когда чиновник сталкивается с возможностью коррупции;

включение в программы тестирования кандидатов при принятии на государственную службу Правил служебной этики государственных служащих, текст которых должен стать доступным любому гражданину, посетившему государственный орган, для чего должен быть размещен на самом видном для посетителей месте;

введение института Присяги государственного служащего;

введение практики распределения выпускников вузов и лиц, поступающих на государственную службу, способствующей пресечению формирования в государственных органах неформальных групп (кланов), которые способствуют развитию системной коррупции и созданию в органах власти организованных преступных групп управленцев;

установка в каждом государственном органе телефонов доверия и публикация их номеров в средствах массовой информации;

закрепить обязанность руководителя государственного органа рассмотреть поступившие сообщения о нарушении государственными служащими Правил служебной этики, принять по ним соответствующие меры, при этом обеспечить пресечение фактов преследования за критику, информация о принятых мерах к должностному лицу, нарушившему нормы служебной этики, доводится до сведения заявителя, коллектива сотрудников государственного органа и может быть опубликована в средствах массовой информации;

введение ротации чиновников.

Представленные технологии противодействия коррупции предполагают их четкую правовую регламентацию, наполнение соответствующими мерами организационно-технологического характера с введением ответственности руководителей государственных органов за состояние антикоррупционных мероприятий.

2.3 Меры борьбы с коррупцией в Федеральной миграционной службе

Анализ миграционного законодательства Российской Федерации в целом, а также отдельных нормативно-правовых актов, позволил определить основные коррупциогенные факторы, то есть отдельные нормативные предписания или совокупность нормативных предписаний, которые во взаимосвязи с управленческими обыкновениями с большей или меньшей степенью создает риск совершения коррупционных действий субъектами, реализующими эти нормативные предписания, то есть создают коррупционные риски.

Выявлено 11 типичных для миграционного законодательства коррупционных факторов, наиболее распространенными из которых являются широта дискреционных полномочий, отсутствие административных процедур, нормативные коллизии и завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации его права.

Таким образом, анализ миграционного законодательства на коррупциогенность позволил предположить, что первичные причины образования коррупционных рисков совершения коррупционных действий сотрудниками ФМС России базируются прежде всего на ошибках, пробелах и коллизиях миграционного законодательства, приводящих к его коррупциогенности и ненадлежащей практике правоприменения.

Поэтому ключевой и основополагающей мерой по борьбе с коррупцией в системе ФМС России предлагается диагностика ведомственных нормативных правовых актов на предмет их коррупциогенности.

Необходимость этого подтверждается и тем, что в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., подписанной Российской Федерацией в декабре 2003 года, в числе направлений противодействия коррупции называется необходимость оценки правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.

В свете Указа Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики», наделяющего ФМС России новыми полномочиями по разработке и представлению в установленном порядке проектов федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также полномочием по принятию нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, указанная диагностика позволит Службе избежать не только ошибки, пробелы и коллизии в результатах ведомственного нормотворчества и ненадлежащей практики его применения, но позволит значительно сократить количество коррупционных факторов, создающих повышенный риск совершения коррупционных действий субъектами, реализующими эти нормативные предписания.

Принимая во внимание, что ФМС России по большей части занимается прежде всего оказанием общественно значимых и массовых услуг (так, например, ежегодно в подразделения ФМС России по вопросам осуществления регистрационного учета обращаются более 20 миллионов человек, по вопросам выдачи и замены паспорта - более 11 миллионов человек, по вопросам оформления гражданства около 500 тысяч человек), потенциальные коррупционные возможности ведомства весьма широки.

Помимо высокой интенсивности контактов с гражданами и организациями сотрудники ФМС России обладают высокой степенью свободы действий, то есть недопустимой широтой дискреционных полномочий, а также предъявляют завышенные требования к лицу для реализации его права. Отсутствие четкой и детальной регламентации административных процедур взаимодействия сотрудников ФМС России с физическими и юридическими лицами, а также многочисленные нормативные коллизии повышают риски совершения коррупционных действий.

В сфере деятельности Федеральной миграционной службы целесообразно осуществление следующего комплекса мер:

1. Деперсонализация взаимодействия сотрудников ФМС России с гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства, другими категориями физических лиц, организациями, индивидуальными предпринимателями путем внедрения системы «одного окна», системы электронного обмена информацией.

2. Четкая и детальная регламентация административных процедур взаимодействия сотрудников ФМС России с гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства, другими категориями физических лиц, организациями, индивидуальными предпринимателями.

3. Четкая и детальная регламентация внутренних административных процедур, а также их деление на стадии с закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля.

4. Организация проведения антикоррупционной экспертизы ведомственных нормативных правовых актов ФМС России и их проектов, а также проектов нормативных правовых актов в сфере миграции, вносимых в Правительство Российской Федерации.

5. Создание в ФМС России специализированного подразделения по противодействию коррупции.

6. Создание в ФМС России оперативной системы информационного обмена с правоохранительными органами с целью своевременного предоставления сведений о коррупционных событиях в ФМС России и ее территориальных органах.

7. Внедрение системы внутреннего контроля ФМС России, основанной на механизме выездных служебных проверок и расследований, в том числе немедленном предоставлении информации о коррупционных инцидентах в специализированное подразделение по противодействию коррупции ФМС России, контрольно-надзорные и правоохранительные органы.

8. Организация постоянного мониторинга имущественного положения должностных лиц, в том числе на основе анализа деклараций о доходах и имуществе.

9. Установление обратной связи, в том числе путем рассмотрения обращений и жалоб граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, других категорий физических лиц, предприятиями, организациями, учреждениями и индивидуальными предпринимателями.

10. Внедрение единой информационной системы документооборота в ФМС России и ее территориальных органах.

11. Использование современных информационно-коммуникационных технологий и применение технических средств контроля, в том числе внедрение нового оборудования (оснащение помещений средствами видеонаблюдения, звукозаписи т.д.).

12. Ротация руководителей управлений и подразделений центрального аппарата ФМС России и ее также территориальных органов.

13. Принятие необходимых мер организационного, технического и финансового характера по размещению территориальных органов ФМС России в помещениях, находящихся в федеральной собственности.

14. Повышение уровня материального вознаграждения сотрудников ФМС России.

15. Внедрение обязательного тестирования кандидатов, поступающих на государственную гражданскую службу в ФМС России;

16. Разработка и применение Кодекса этического поведения сотрудников ФМС России.

Заключение

Коррупция представляет собой серьезную угрозу для современного российского государства и общества. Непринятие кардинальных мер по противодействию данному явлению может привести к негативным последствиям для государства и общества. Противодействие коррупции должно состоять в совершенствовании экономического законодательства и законодательства о государственной службе.

Законодательство должно быть ориентировано на борьбу, главным образом, с коррупцией как с негативным явлением, а не с коррупционерами. Антикоррупционная политика должна представлять собой комплекс мер и процедур, применение которых именно в совокупности принесет ожидаемый положительный результат. Необходимым представляется создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на федеральном и региональном уровнях с наделением их особыми полномочиями.

Конкретными мерами должны стать: исключение коррупционных преступлений из перечня статей, по которым объявляется амнистия, установление достаточного срока для надлежащего рассмотрения коррупционных преступлений, установление запретов на занятие в дальнейшем государственных должностей теми, кто был уличен в коррупции, формирование положительного образа российского чиновника и государственной службы, повышение престижа государственной службы, уменьшение наличного оборота, использование метода провоцирования, системы многоканального получения информации о совершенных и готовящихся коррупционных преступлениях.

Должна существовать система мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий; распределение и ротация государственных служащих должна стать нормой для современного российского государственного аппарата.

Неотъемлемой частью антикоррупционной политики должна стать также ратификация и исполнение международных договоров и конвенций.

Список литературы

1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах».

2. Аржибаева О.Р. Меры предупреждения коррупционной преступности: проблемы и возможные пути решения // Чиновник. 2006, № 6 (42).

3. Банных Г.А. Управленческие аномалии в государственной гражданской службе.// Чиновник. 2005, № 6 (40).

4. Иванова С.А. Проблемы коррупции в государственных органах: технологии противодействия. // Чиновник. 2006, № 6 (34).

5. Кардашова И.Б. Развитие МВД России как субъекта национальной безопасности» // Административно право и процесс. 2006, № 3.

6. Кудрявцев В.Н. Лекции по криминологии. М.: Юристъ, 2005.

7. Собянин С.С. Высшие органы государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российцского права. 2006, № 10.

8. Трунов И.Л. «Антикоррупционная политика в России //Право и политика. 2006, № 11.