Механизм административно-правового регулирования

Используемые в сфере управления обществом методы убеждения, поощрения и принуждения являются наибо-лее общими и распространенными активными способами воздействия на граждан общества. Они применяются в деятельности всех организаций и коллективов, приобретая самые различные организационные формы. Научные категории методов убеждения, принуждения и поощрения отражают только общие возможности взаимоотношений по вертикали меж-ду теми, кто управляет, и теми, кто выступает в роли управляемых, т. е. они лишены конкретности в установ-лении поведения управляемых в определенных жизнен-ных условиях, не детализируют взаимоотношений между управляемыми, не определяют характера и содержания, а также результата складывающихся между ними отно-шений. В этом смысле рассуждения о методах убежде-ния, поощрения и принуждения представляют собой лишь общий, исходный материал для исследования орга-низационных способов воздействия на людей в сфере административно-правового регулирования. Указанные организационные способы характеризуются прежде всего тем, что они предусматривают определенных адресатов воздействия, типичные связи между ними и должные результаты их взаимоотношений.

Одной из наиболее действенных организационных форм использования общих способов воздействия на по-ведение людей является правовое регулирование, пред-ставляющее собой нормативное закрепление (регламен-тацию) государством общих, фактиче-ских способов организации членов общества. Приблизи-тельно так же понимает связь общих методов управле-ния с их правовым опосредованием Ю. М. Козлов. Он по-лагает, что методы управления, как правило, облекаются в правовую форму и суть «соотношения методов управ-ления и соответствующих форм состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержа-ния».

Применительно к правовому регулированию общие способы воздействия на поведение конкретизируются в такой научной категории, как способы (методы) административно-правового регулирования.

Исследования способов административно-правового регулирования в юридической литературе обычно связываются с поис-ками классификационного основания, критерия научного построения системы права, когда наряду с предметом предлагается также учитывать значе-ние и так называемого метода административно-правового регулирования. Несмотря на то, что по данному вопросу отдельны-ми авторами высказаны интересные соображения, все же плодотворных результатов научного обосно-вания собственно метода или способа административно-правового регулирования в плане его самостоятельного значения и места в механизме воздействия права на общественные отно-шения пока еще не достигнуто. Это, прежде всего обна-ружилось в ходе дискуссии о системе права. В ходе дискуссии выявились существенные расхожде-ния в понимании самого метода административно-правового регулирования. С. И. Вильнянский по этому поводу справедливо отметил, что в само понятие «метод регулирования» вкладывается различный смысл и сторонники данного критерия не только по - разному понимают «метод регу-лирования», но и неясно представляют себе, что относит-ся к методу, а что - к предмету. Так, многие цивилисты одно и то же состояние относят либо к методу, либо к предмету регулирования. Например, такое качество гражданского права, как «равенство сторон», отдельные авторы относят к методу административно-правового регулирования, а другие - к предмету.

Как специфический способ, при помощи которого го-сударство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение, понимают ме-тод административно-правового регулирования многие ученые - юристы.

Высказывания ученых - юристов позволяют составить общее представление о методе административно-правового регулирования как, во - первых, специфическом способе воздействия го-сударства на волю участников социальных связей, во - вторых, находящем закрепление (выражение) в дейст-вующих нормах права и, в - третьих, с помощью которого обеспечивается - нужное всему обществу упорядочение общественных отношений.

Следовательно, большинство авторов, рассуждавших о методе административно-правового регулирования как дополнительном классификационном критерии построения научной систе-мы права, вкладывают такой смысл в его определение, который дает больше оснований относить эту научную категорию к самостоятельной области научных исследо-ваний, а именно к области изучения различных способов воздействия права на общественные отношения.

Категория метода в том смысле, как это понимается большинством ученых, пожалуй, вообще неприемлема в качестве дополнительного классификационного основания для научного построения системы права. Представляет-ся, что только соображения С. С. Алексеева отвечают потребностям поиска дополнительного критерия в по-строении системы права. Он, например, справедливо пи-сал, что методы «административно-правового регулирования характеризу-ют одно из свойств предмета регулирования». В данном рассуждении обращается внимание па специфику обще-ственных отношений, которые вызывают необходимость нормативного регулирования, ибо в понимании С. С. Алексеева метод есть свойство предмета, т. е. опре-деленных общественных отношений. Отсюда вытекает, что особенности метода лежат в самих общественных от-ношениях, являются качеством этих отношений. Поиски именно такого рода специфических свойств обществен-ных отношений и облегчают решение задачи по установ-лению точных границ предмета административно-правового регулирования, который составляет объективную и единственную основу каждой отрасли права.

Следует отметить, что попытка исследовать метод регулирования в качестве самостоятельной категории, не ставя ее в зависимость от поисков классификационно-го основания в построении системы права, уже была пред-принята в нашей литературе. Например, Б. В. Шейндлин не связывал исследования метода регулирования с систе-мой права, а рассматривал его как самостоятельное пра-вовое явление. Он "вполне правильно отмечал, что метод административно-правового регулирования есть исключительно свойство самого права "как специфического регулятора общест-венных отношений, а не свойство регулируемых общест-венных отношений, что метод регулирования обусловлен не только свойствами регулируемых общественных отно-шений, но и принципами административно-правового регулирования, характерными для данной системы и определяемыми инте-ресами, потребностями, целенаправленной деятельно-стью государства, в конечном счете-материальными условиями господства.

Интересным является определение понятия метода - административно-правового регулирования, даваемое Б. В. Шейндлиным: «Метод административно-правового регулирования - это .основанный на принципах данной системы права способ воздействия государства посредством институтов права на определенные виды волевых, общественных отношений» Б. В. Шейндлин, Сущность советского права, стр. 110..

.Правильно подчеркивая, что метод регулирования есть способ воздействия государства посредством опре-деленной совокупности норм права (институтов права), автор одновременно слишком расширяет правовую сферу выражения (объективизации) государством самого ме-тода регулирования.

Надо иметь в виду, что определяющей формой выра-жения точных государственных предписаний служит от-дельная норма права. Институт же права, представляю-щий собой совокупность норм, по - видимому, должен вы-ражать не один, а столько конкретных методов, сколько он объединяет норм права. Поэтому утверждение о том, что метод есть способ воздействия государства посредст-вом института права, нельзя признать удачным, оно

не помогает выявить непосредственное содержание и об-щее назначение метода административно-правового регулирования.

Поскольку еще не выработано единого понимания метода административно-правового регулирования и не выяснено, что кон-кретно скрывается за данным понятием, следует подчеркнуть, что методы (способы) административно-правового регулирования расположены в сфере научного управления и являются одним из важнейших компонен-тов в системе различных способов воздействия на волю членов общества. Они как бы «лежат» над фактически-ми общественными отношениями и оказывают влияние , на установление границ, направления и целей, волевых поступков субъектов в различных социальных связях. В таком плане под методом административно-правового регулирования сле-дует понимать своеобразный способ воздействия на об-щественные отношения с целью их урегулирования, ко-торый выражается в установлении с помощью нормы права определенного (возможного и должного) состоя-ния воли субъектов в их взаимоотношении друг с другом, а также относительно желаемых результатов их поведе-ния. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: «Юридическая литература», 1973 С.80.

При характеристике метода административно-правового регулирования совершенно необходимо указать его непосредственное назначение, т. е. какое качество он должен придать воле участников отношений. В нашей литературе при раскры-тии качества метода обычно отмечается, что он проявля-ется, например, либо в «автономности», либо в «соподчиненности» субъектов урегулированного правом отноше-ния.

«Автономность» и «соподчиненность» есть определен-ные состояния воли субъектов, выражающиеся в том, что их способность сознательно и целеустремленно руково-дить своими поступками имеет определенные рамки сво-боды поведения и не зависит от волн других, субъектов данного отношения, или эта способность руководить своими действиями ограничена, зависима от объективиро-ванной (выраженной вовне) воли других субъектов, и поэтому они должны определить свои поступки в преде-лах строго установленного порядка. Таким образом, ме-тод непосредственно призван организовать волю субъек-тов, определить ее состояние так, чтобы она соответство-вала интересам общества или определенного коллектива. Само же фактическое состояние волн субъектов может быть чрезвычайно различным в зависимости от разных обстоятельств. Например, в зависимости от положения субъектов в .процессе развития сложившегося (или складывающегося) между .ними общественного отноше-ния может, быть установлено различное состояние воли относительно конкретного способа возникновения их прав и обязанностей. Иногда права и обязанности субъ-ектов возникают только благодаря предварительному акту (решению) органа государства, а иногда из взаимного соглашения обеих сторон правоот-ношения (абсолютное большинство трудовых отношений возникает по взаимному соглашению работника и адми-нистрации учреждения, предприятия).

Существенной особенностью метода административно-правового регулирования в отличие, например, от таких общих способов воздействия, как принуждение, убеждение и поощрение, является то, что он характеризуется конкретностью нор-мативного предписания: с его помощью устанавливается не вообще состояние волн, а .такое, которое преследует наступление результата с определенным видом и опреде-ленной мерой объективированного поведения. Если, на-пример, с помощью метода устанавливается поощрение, то одновременно предусматривается вид поощрения - денежная премия, и мера поощрения.. Так же конкретизируется и угроза наказанием, где предусматри-вается вид наказания - лишение свободы и соответст-вующая мера - пять лет.

Метод административно-правового регулирования во всем механизме воздействия права является фактором, непосредственно упорядочивающим общественные отношения. Именно волевой момент поведения участников общественных от-ношений и представляет собой тот рецепторный отросток, через который непосредственно государственная воля переводится в плоскость упорядоченного общественно-го отношения и где участники достигают желаемого для общества результата административно-правового регулирования. Это еще раз подтверждает справедливость вывода о том, что право воздействует непосредственно не на общественные отношения и даже не на поведение участников данных отношений, а на волю сторон, их способность созна-тельно и целеустремленно руководить своим поведением, направить его к достижению нужного результата. В этом смысле категория метода административно-правового регулирования пред-ставляет собой непосредственно связующее звено между государственной волей - волей управляющего и индиви-дуальной волей - волей управляемых субъектов.

Конкретные методы административно-правового регулирования по-лучают свое выражение в нормах права. Государство, фиксируя в норме права определен-ный вариант поведения участников урегулированного общественного отношения, одновременно предусматри-вает, какое состояние воли должно быть избрано для ор-ганизации взаимоотношений сторон и достижения ре-зультата административно-правового регулирования. Причем, разумеется, само содержание метода, как правило, не формулируется четко. Представление о методе, заключенном в норме, можно получить только при анализе всех структурных ча-стей нормы права и специфики субъектного состава, пове-дение которого норма права должна урегулировать. Ука-зание на используемый государством метод регулирова-ния содержится не во всех структурных частях нормы, а только в диспозиции и санкции. В гипотезе есть лишь указание на фактические обстоятельства, при наличии которых должна исполняться или применяться данная норма права. Поэтому гипотеза служит тем объективным основанием, которое оказывает, определяющее влияние на выбор государством конкретных методов, заключаемых в. данной норме права, так как от характера обстоя-тельств и содержания общественных отношений прежде всего зависит способ организации воли участников этих отношений..

Многообразие методов находит отражение в диспо-зициях норм права, где формулируется само правило поведения. В том, как описывается, формулируется в диспозиции правило поведения, и обнаруживается кон-кретный метод регулирования, т. е. определенное состояние воли сторон, предусматриваемое нормой права. При-чем отдельные разновидности гипотез более или менее четко обнаруживают метод регулирования, в других же гипотезах выявить конкретный метод регулирования зна-чительно сложнее. Например, в диспозициях запрети-тельных, поощрительных и рекомендательных норм пра-ва .метод регулирования выступает вполне четко: это или конкретный запрет совершать указанный поступок, и тогда состояние воли субъекта выражается в том, что он сознательно воздерживается от запрещенного поступка; или указание поощрения в случае выбора субъектом луч-шего варианта поведения, и тогда состояние воли субъ-екта выражается в том, что он озабочен поиском наи-более благоприятных условий, способствующих соверше-нию поощряемого поступка.

Сложнее обнаружить метод административно-правового регулирования в нормах права, содержащих в диспозиции дозволение. В таких диспозициях обычно заключены такие методы, как «автономность» состояния воли субъектов, «соподчиненность», «равенство» и т. д. Причем качества указан-ных. методов проявляются в самом характере диспози-ции. Например, в абсолютно - определенной диспозиции, когда точно указаны права и обязанности, несом-ненно, заключен метод «императивности». Он выражает-ся в таком состоянии воли субъектов, когда оно точно очерчено и не допускается никаких отклонений. В отно-сительно - определенных, диспозициях указание на права и обязанности обычно сопровождается возможностью для сторон самим уточнить права и обязанности в каж-дом конкретном случае. Это свидетельствует о наличии в данной норме метода «автономности», т. е. относитель-но свободного состояния воли субъектов в определении характера взаимоотношений между ними и выбора пу-тей достижения желаемого результата.

Намного выпуклее обнаруживаются методы административно-правового регулирования в санкциях норм права, содержащих указания на угрозу наступления невыгодных (неблаго-приятных) последствий в случае нарушения предписа-ния, сформулированного в диспозиции. Это объясняется тем, что методы, содержащиеся в санкциях, имеют глав-ным образом принудительный характер и представляют собой установленное состояние воли, значительно ущем-ляющее свободу субъектов, причиняющее им определенные лишения благ, либо уже находящихся в распоряже-нии данных субъектов, либо ожидаемых ими. К таким методам, например, относятся различные меры уголовно-го наказания, возмещение материального ущерба, меры административного и дисциплинарного взыскания, приз-нание недействительными тех актов субъектов, которые были направлены на достижение определенных юриди-ческих результатов и т. д.

Следует обратить внимание на то, что в каждой норме права можно выявить не один, а несколько мето-дов и, прежде всего, в таких ее частях, как диспозиция и санкция. Однако по своему характеру методы регулиро-вания, заключенные в диспозиции и санкции, отличают-ся друг от друга своим непосредственным назначением. Поскольку включение определенных методов регулиро-вания в диспозицию нормы права преследует цель до-биться положительного результата, постольку и сами методы носят непосредственно - позитивный характер и приводятся, в действие всегда в нормальных условиях жизни. Масштаб их использования практически не огра-ничен в пределах сферы административно-правового регулирования, они выступают в качестве привычного явления и не вызы-вают ощутимой реакции со стороны людей, т. е. в определенной, степени остаются незамеченными. Наобо-рот, методы регулирования, включенные в санкции норм права, рассчитаны на использование только в исключительных случаях, т. е. когда налицо возможность нару-шения или реальный факт нарушения установленного порядка. Поэтому указанные методы преследуют в пер-вую очередь цель вытеснить из общего обихода такие поступки, которые несовместимы с интересами общества. В этом смысле они имеют негативный и эвентуальный характер, а масштаб их использования ограничен сфе-рой возникающих в обществе юридических эксцессов, что делает эти методы весьма ощутимыми.

Приведенные соображения о том, что методы административно-правового регулирования главным образом заключены в нор-мах права, подтверждают лишний раз ту мысль, что они являются достоянием самого права, а не регулируемых правом общественных отношений. Следовательно, не-посредственным объектом при исследовании различных методов административно-правового регулирования служат нормы права. Итак, методы административно-правового регулирования весьма разнообразны. Однако они находятся в определенной системе и поэтому поддаются классифика-ции в зависимости от избранного классификационного основания. Как и многие другие явления, классификацию методов можно проводить с точки зрения наиболее об-щих, частных и конкретных оснований.

Для анализа специального правового аспекта науч-ного управления обществом методы административно-правового регулирования следует классифицировать прежде всего с позиций общего основания, которое подчеркивало бы раз-личное место, методов в механизме административно-правового регулирования. Совокупность методов административно-правового регулирования, используемых для упорядочения «организуемых» общест-венных отношений, складывающихся в самых различных областях жизни, можно условно назвать методами материально - правового характера. В группу методов административно-правового регулирования, используемых в сфере управления для упорядочения своеобразных организационных отно-шений, назовем методами процессуально - правового ха-рактера. Эти группы методов можно обнаружить в нор-мах материального и процессуального права.

Наиболее важными с точки зрения воздействия на пове-дение участников отношений и преследуемого результа-та являются методы материально - правового характера. Они охватывают самую обширную область отношений, направлены на достижение результатов развития всего общества в целом и потому имеют, определяющее значение по отношению к методам процессуального характера.

Частная классификация методов материального ха-рактера возможна, например, в зависимости от такого основания, как функции административно-правового регулирования (ина-че - социальное назначение), т. е. от таких обстоятельств, которые непосредственно определяют содержание конк-ретных групп методов административно-правового регулирования.

Для административно-правового регулирования в обществе характерны три основные функции: две позитивного порядка - статическая и ди-намическая, и одна негативная. Каждая из них может быть избрана основанием для объединения методов материально - правового характера в соответствующие груп-пы:

а) методы, гарантирующие устойчивость общественных отношений;

б) методы стимулирующего назначения;

в) методы принудительного воздействия.

Государство с помощью права ставит цель упорядочить часто повторяющиеся варианты поведения людей в различных сферах жизни и соответ-ствующие интересам поступательного развития общест-ва. Такая направленность административно-правового регулирования призвана создать устойчивость и известную определен-ность в общественных отношениях. Поэтому нормы права, предназначенные осуществлять данное направление, объединяют в себе главным обра-зом методы, гарантирующие устойчивость воли субъек-тов в реализации установленных нормативных предпи-саний и в достижении так называемого юридического результата (эффекта). Такого рода методы присущи, в частности, нормам административного, финансового, гражданского и ряда других отраслей права, где в качестве субъектов выступают как от-дельные граждане, так и государственные органы и об-щественные организации. К данной категории методов относятся, например, «автономность», «соподчиненность», «плановость» и т. д.

Посредством административно-правового регулирования не только закрепляются часто повторяющиеся общественные отно-шения. Для права характерна и та-кая функция регулирования, как способствование изме-нению, и совершенствованию существующих отношений, а также возникновению новых общественных отношений, для которых созрели объективные предпосылки.

Названная функция административно-правового регулирования вызы-вает к жизни и специальные методы регулирования сти-мулирующего свойства, непосредственное назначение которых сводится к тому, чтобы побуждать волевые поступки отдельных членов или коллективов общества, отвечающие новым общественным отношениям. Частны-ми разновидностями методов стимулирующего свойства служат, например, рекомендательный и поощрительный методы.

Сущность рекомендательного метода состоит в том, что в нормативных предписаниях содержится, совет без прямой обязывающей регламентации относительно же-лаемого поведения, следование которому позволит наи-более эффективно достигнуть результата, выгодного конкретному коллективу или всему обществу. Кроме то-го, рекомендательный метод, как правило, предполагает установление определенных условии поддержки, обеспе-чивающих реализацию избранного поведения.

Особенность рекомендательного метода состоит в том, что, предписывая субъектам определенное поведение, он одновременно предоставляет им право самостоятельно решать вопрос об объеме, форме и путях реализации этого поведения. В связи с этим П. Е. Недбайло отмечает, что в одних случаях рекомендация пре-доставляет право субъектам выбирать то или иное ре-шение, в других - обязывает принять определенное ре-шение, но позволяет конкретизировать положение нормы исходя из реальных возможностей данного субъекта. П.Е. Недбайло. Применение советских правовых норм, стр. 81-85.

Несомненно, стимулирующим свойством обладает и поощрительный метод, устанавливающий такое состоя-ние воли субъекта, при котором последний свободен вы-бирать предписываемое улучшенное поведение с расче-том получить определенные льготы, - блага в случае дос-тижения предполагаемого результата. Особенность по-ощрительного метода заключается в том, что в нормах права содержатся указания на определенный вариант поведения, следование которому желательно для всего общества, но не обязательно для каждого отдельного субъекта. Однако выбор такого поведения подкрепляется обещанием наделить субъекта благами сверх общепринятых норм.

Поощрительный метод выражается в разнообразных поощрительных нормах и особенно широко применяется при регулировании трудовых отношений. Конкретное воплощение поощрительный метод находит в установле-нии разнообразных поощрительных мер материального и морального характера.

Рекомендательный и поощрительный методы, имея об-щее назначение стимулировать совершенствование, улучшение общественных отношений, отличаются не-посредственным характером определения состояния во-ли субъектов. Если рекомендация, формулируя совет от-носительно желаемого правила, указывает лишь на то, что избранный вариант поведения сам по себе сулит оп-ределенные преимущества по сравнению с обыденным, то поощрение наряду с указанием желаемого поведения устанавливает определенные блага в качестве вознаграждения за выбранное улучшенное поведение и достиг-нутый результат. Поэтому поощрительный метод характеризуется большей определенностью состояния воли субъектов, чем это имеет место в рекомендациях.

Важной функцией административно-правового регулирования является вытеснение определенных общественных отношений. Указанная функция выражается главным образом в том, что в нормах права устанавливаются запреты отдельных поступков, с указа-нием невыгодных последствий, которые могут наступить в случае нарушения запрета. Осуществлению данной функции способствуют особые методы регулирования - способы принудительного воздействия. Их сущность состоит в том, что они содержат угрозу наступления не-выгодных последствий в результате неправомерного поведения. Тем самым вызывается такое состояние воли субъектов, при котором последние осознают необходи-мость соблюдения установленного порядка и воздержи-ваются от его нарушения, чтобы не вызвать осуждения общества, коллектива. В таком случае способы принуди-тельного воздействия выступают в качестве превентив-ного средства воздействия.

Когда же запрет не соблюден и предписание наруше-но, способы принудительного воздействия выражаются в причинении нарушителю определенных лишений, которые вызывают переживания виновного, побуждают, его к критической оценке своего поведения, к выводам на будущее. Здесь способы принудительного воздействия выступают в качестве реального средства установления должного состояния воли того субъекта, который само-стоятельно не желает подчиниться установленному по-рядку и получает со стороны общества соответствующее возмездие, испытывая на себе справедливую кару.

В целом способы принудительного воздействия как превентивного, так и реального характера рассчитаны на то, чтобы направить волю субъектов в соответствие с интересами общества, коллектива, хотя самостоятель-но данные субъекты желают вести себя иначе, вопреки установленному правопорядку.

Способы принудительного воздействия разнообразны по своей природе и конкретному назначению. - Право исходя из характера и степени опасности право-нарушений предусматривает следующие виды способов .принуждения: уголовное наказание, административные, дисциплинарные и имущественные, взыскания, а также меры общественного воздействия. Каждая из указанных разновидностей имеет свои специальные подразделения. Например, каждая статья Особенной части Уголовного кодекса РФ предусматривает наряду с видом наказания также и его определенную меру. Соответствующие подразделения имеют и всевозможные меры административного, дисциплинарного и имущественного взысканий.

Приведенная выше классификация способов административно-правового регулирования так называемого материального харак-тера не претендует на исчерпывающую полноту. Можно найти другие классификационные основания и сгруппи-ровать методы по - иному. Кроме того, нельзя считать полным и весь объем указанных способов административно-правового регулирования.

Методы процессуального характера используются главным образом при применении норм материального права. К методам процессуального характера следует отнести также и методы, используемые в сфере правотворчества. Специфика методов процессуального характера заключается в том, что они в качестве своего непосредственного объекта имеют во-лю особых субъектов, таких, которые обладают офи-циальными полномочиями создавать и применять в той или иной сфере государственной деятельности нормы права.

В своем подавляющем большинстве - эта группа мето-дов заключается соответствующих нормах процессуаль-ного права. Методы процессуального характера весьма разнообразны и могут быть классифицированы по раз-ным основаниям. Например, в качестве классификацион-ного основания можно взять структуру административно-правового регулирования, т. е. систему организационно - правовых форм деятельности органов государства. Данное основание позволяет различать методы правотворчества и методы правоприменения.

Методы правотворчества используются в деятель-ности органов государства и отдельных должностных лиц по установлению норм права. Назна-чение этих методов сводится к тому, чтобы установить определенное состояние воли субъектов, на которых возложены функции непосредственного правообразования. К методам правотворчества можно отнести такие методы, как субординация, делегация, санкционирование, каждый из которых имеет свою природу и назначение. Например, метод субординации выражается в установ-лении такого состояния воли правотворящих субъектов, при котором один из них обязывается конституционными нормами всегда руководствоваться в своей деятельности по правотворчеству общими нормативными предписания-ми, установленными другим субъектом - вышестоящим органом.

Метод санкционирования выражается, например, в том, что отдельные правотворящие органы в силу своей правовой природы обязываются окончательно определить юридическую силу норм, принимаемых подотчетными органами.

Методы правоприменения более разнообразны и раз-личаются в зависимости от того, в какой конкретной организационно - правовой форме деятельности они используются. Например, при регулировании правонаделительной деятельности широко применяются такие методы как визирование, утверждение, согласование. Например, расчет по заработной плате бухгалтерия предприятия не может произвести без соответствующего утверждения расчетов руководителем данного предприятия.

Своеобразные методы административно-правового регулирования ис-пользуются при регламентировании правоохранительной деятельности. Например, в стадии предварительного расследования при регулировании взаимоотношений следователя и прокурора используется метод предвари-тельного санкционирования (следователь не может про-извести обыск без санкции прокурора), метод утвержде-ния (обвинительное заключение следователя по делу может быть передано в суд только после утверждения его прокурором) и т. д. При регулировании взаимоотно-шений между следователем, с одной стороны, и свидете-лем, экспертом - с другой, используется, например, ме-тод предупреждения об ответственности за ложные по-казания, заключение и т. Д. Особой природой и содержа-нием отличаются методы остальных организационных форм правоохраны-надзорной, правообеспечительной, реализации мер государственного принуждения. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: «Юридическая литература», 1973 С. 92.

3. Предмет и метод правового регулирования как основания деления права на отрасли и институты

Система права - это обусловленное в ко-нечном счете экономическим строем общества внутреннее единство права и его деление на различные взаимосвязанные отрасли (и юридические ин-ституты). В дифференциации правовой системы отра-жаются как особенности предмета регулирования, так и особенности юридических средств (методов) воз-действия на общественные отношения.

Система права определяется системой экономических отношений. Но поскольку право-субъективный фактор общественного развития, постольку его система не может быть сведена к экономической структуре общества. Нельзя ее сводить и к структуре иных общественных от-ношений, коль скоро право представляет собой классово целенаправленное выражение общественных отношений, а не их пассивное отражение.

Из этого, однако, не следует, что система права у систематика законодательства могут быть оторваны от существующей системы общественных отношений.

Система права складывается исторически по мере развития законодательства, опосредствующего экономические и иные общественные отношения. Создавая те или иные нормативные акты, в том числе и кодексы, государство ставит задачу регулирова-ния определенных видов общественных отношений, а не всей систе-мы фактических отношений, одновременный учет которых во всем их многообразии и движении практически для законодателя неосу-ществим. Кодификация осуществляется периодически, в то время как общественные отношения развиваются непрерывно.

Таким образом, можно вполне сознательно создать норму права .или даже группу норм (кодекс), но нет практически возможности с сегодня на завтра построить целиком всю систему действующего права. Задача состоит не в искусственном построении правовой системы, а в том, чтобы уяснить закономерности ее развития и проводить кодификацию отдельных отраслей права (систематизировать действующее законодательство) на основе анализа существующих общественных отношений и особенностей их правовой регламентации. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961 С. 95.

Объективные свойства систе-мы права, если учитывать ее диалектическую связь с общественным сознанием, обусловлены следующими факторами:

1. Система права складывается отнюдь не произволь-но, а под воздействием определенных объективных зако-номерностей, в конечном счете экономических законов. Если объективна причина, то логично предполагать, что объективно и следствие. Предметом системы права явля-ются общественные отношения, выступающие как ее объективная основа. Эти общественные, отношения скла-дываются под воздействием экономических объективных законов, и в данном общественно - экономическом строе они могут быть только причинно обусловленными. Сле-довательно, объективность системы права означает не произвольность ее конструкции, а ее обусловленность за-кономерностями данной общественно - экономической формации.

2. Объективность системы права проявляется в том, что она не может быть сконструирована пли построена законодателем произвольно, вне зависимости от действую-щих в данном обществе закономерностей. Развитие, и совершенствование системы права может идти лишь в определенном направлении, малейшее отклонение от ко-торого дает о себе знать. Право, не-смотря на обширность своей системы, представляет со-бой довольно чуткий социальный инструмент, действие которого должно быть сбалансировано как внутри си-стемы права (соотношение между отраслями права в регулировании общественных отношений, преемствен-ность и рациональное соотношение действующих законов и т. д.), так и вовне (соотношение права с иными, не правовыми средствами воздействия на поведение людей в обществе).

3. Объективный характер системы права состоит так-же в том, что право представляет собой волю не отдель-ного индивида, а волю господствующего класса. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. М.: «Юридическая литература», 1976 С. 65

Разумеется, проведение научно обоснованной кодификации законодательства серьезно способствует формированию правовой системы, наиболее адекватной существующим общественным отношениям и задачам административно-правового регулирования, поставленным государством. Теоретические основы проводимой государством систематизации юридических норм призвана вырабатывать правовая наука, для чего первостепенное значение имеет установление классификационных

признаков дифференциации правовой системы на отдельные отрасли. Вот почему следует согласиться с мнением М. С. Строговича, что речь может идти не о построении той или иной схемы правовой cсистемы, а об установлении тех существенных свойств, которые присущи каждой отрасли праву и характеризуют эту отрасль (М.С. Строгович, Уголовно - процессуальное право в системе советского права, «.Советское государство и право» 1957 г. № 4, стр. 102).

В основе деления права на отрасли и институты лежат два критерия:

1) предмет административно-правового регулирования;

2) метод административно-правового регулирования.

Они и выступают системообразующими факто-рами.

Предмет является главным, материальным критерием разгра-ничения норм права по отраслям, поскольку он имеет объектив-ное содержание, предопределен самим характером обществен-ных отношений и не зависит в принципе от воли законодателя. Метод же служит дополнительным, юридическим критерием, так как произведен от предмета. Самостоятельного значения он не имеет. Однако в сочетании с предметом способствует более стро-гой и точной градации права на отрасли и институты. Ведь нали-чие различных видов общественных отношений еще не создает само по себе системы права, не порождает автоматически его отраслей.

Именно предмет прежде всего диктует необходимость выделе-ния той или иной отрасли, а когда отрасль выделяется, появляет-ся и соответствующий метод регулирования, который в значи-тельной мере зависит от воли законодателя. Последний, находясь в рамках необходимости и учитывая характер регулируемых отношений, может избирать тот или иной способ правового воздейст-вия на них. Он может варьировать эти способы, используя их в различных комбинациях. В этом заключается субъективность метода, отличающая его от предмета. Но оба они играют важную роль к построении системы права, тесно взаимодействуют друг с другом.

Следует помнить, что право регулирует не все, а лишь наибо-лее принципиальные с точки зрения интересов государства отно-шения. И притом такие, которые объективно нуждаются в право-вом опосредовании. Государство не ставит своей целью тоталь-ной юридической регламентации общественной жизни, поэтому многие взаимоотношения между людьми регулируются другими социальными нормами - моралью, обычаями, традициями и т.д. К тому же не всякие отношения право способно урегулировать, а только такие, которые поддаются внешнему контролю. Отношения, подвергнутые правовому регулированию, приобретают правовую форму и выступают как правовые.

Группировка норм по отраслям и институтам зависит прежде сего от видового разнообразия общественных отношений, их качественной специфики. Однако не всегда по одному лишь предметному признаку можно отличить одну отрасль права другой, так как существуют такие отношения, которые опосредуются нормами ряда отраслей.

Например, отношения собственности во всех ее формах регулируются гражданским правом, уголовным, административным, конституционным. В таких случаях на помощь приходит метод регулирования, ибо каждая правовая отрасль имеет свой, характерный для нее способ воздействия на поведение субъектов (либо их сочетание).

Таким образом, одного материального ориентира недостаточно: если руководствоваться только им, то трудно было бы разграничить смежные отрасли и институты. Тем более что в праве не сущест-вует абсолютно независимых отраслей, так как они - части еди-ной системы. Если бы основанием для деления права служил только предмет, то отраслей оказалось бы слишком много. В общее понятие метода административно-правового регулирования (как собирательной категории) входят следующие компоненты, дающие представление о том, каким образом государство с помощью права воздействует на происходящие социальные процессы:

а) установление границ регулируемых отношений, что в свою очередь зависит от ряда объективных и субъективных факторов (особенности этих отношений, экономические и иные потреб-ности, государственная заинтересованность и др.);

б) издание соответствующих нормативных актов, предусматривающих права и обязанности субъектов, предписания о должном и воз-можном их поведении;

в) наделение участников общественных отношений (граждан и юридических лиц) правоспособностью и дееспособностью, позволяющих им вступать в разнообразные правоотношения;

г) определение мер ответственности (принуж-дения) на случай нарушения этих установлении.

В целом правовой метод представляет собой известный набор юридического инструментария, посредством которого государ-ственная власть оказывает необходимое воздействие на волевые общественные отношения в целях придания им желательного развития.

Указанная специфика отличает данный вид социального упорядочения от других форм нормативной регуляции общественной жизни. Значение описанного правового механизма состоит в том, что он во многом определяет эффективность и результатив-ность действия права.

Однако наряду с общим существуют конкретные методы административно-правового регулирования, характерные для тех или иных отраслей права и опосредуемых ими отношений. К ним относятся:

Императивный и диапозитивный методы, используемые глав-ным образом в уголовном и гражданском праве (соответственно). В разной степени они присущи и другим отраслям. Ведь всякая правовая норма - это властное предписание, веление государст-ва; в то же время она дает субъектам известную альтернативную возможность выбора вариантов поведения в рамках закона. Ука-занные методы в какой - то мере носят универсальный характер.

Такое же сквозное значение имеют дозволения, обязывание и запрет, свойственные в различных комбинациях всему правовому регулированию. Разрешая (дозволяя) одни действия, предписы-вая в обязательном порядке другие, запрещая под угрозой сан-кции третьи, право тем самым придает поведению субъектов строго целенаправленный характер, вводит общественные отно-шения в нужное русло.

В административном праве действует метод субординации и властного приказа, позволяющий эффективно регулировать уп-равленческую, служебную, оперативную и иную деятельность го-сударственных органов и должностных лиц. Исполнительская дисциплина, строгая подчиненность одних субъектов другим, обязательность решений и распоряжений вышестоящих звеньев госаппарата для нижестоящих - характерные черты указанного метода.

Поощрения свойственны в основном трудовому праву, где дей-ствуют разного рода премиальные системы, направленные на стимулирование моральной и материальной заинтересованности в росте производительности труда, повышении работниками своей квалификации, приобретении новых профессий и т.д. Нормы, устанавливающие порядок награждения граждан орде-нами и медалями, присвоения почетных званий, также считаются поощрительными, но они относятся к административному праву.

Метод автономии и равенства сторон типичен для процессуаль-ных отраслей права, где истец и ответчик, другие участники су-дебного разбирательства находятся в одинаковом процессуаль-ном положении друг перед другом, законом и судом, их отноше-ния характеризуются самостоятельностью. Равенством субъек-тов отличаются также многие гражданские отношения.

В качестве особых методов административно-правового регулирования используются убеждение и принуждение, характерные как для права в слом, так и отдельных его отраслей, разумеется, в разных сочетаниях.

В последнее время в связи с развитием рыночных отношений предпринимательства все большее распространение получает индивидуальный метод регулирования (или метод свободного волеизъявления), под которым понимается форма самостоятельной юридической деятельности субъектов, направленной на упорядочение единичных общественных отношений с помощью правовых средств, не обладающих качеством юридической общеобязательности. Например, путем принятия ненормативных актов, заключения различных договоров, соглашений, сделок, добровольного установления обязательств и т.д. Все рассмотренные выше методы тесно взаимосвязаны, пере-плетены, действуют не изолированно, а в сочетании друг с дру-гом. Вместе с тем они относительно самостоятельны, имеют свои особенности, что и позволяет их классифицировать. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1997 С. 357

Заключение

Итак, мы рассмотрели вопрос о механизме административно-правового регулирования. Предметом административно-правового регулирования являются конкретные виды общественных отношений.

Предмет административно-правового регулирования - это общественные отноше-ния, являющиеся объектом воздействия права. Поэтому данные отношения должны отвечать определенным требованиям:

- быть устойчивыми и характеризоваться повторяемостью со-бытий и действий людей;

- обладать способностью воспринимать правовые требования;

- допускать возможность правового контроля за ними;

- в их правовом регулировании должна быть заинтересована определенная социальная общность (государство).

Структуру предмета административно-правового регулирования составляют сле-дующие элементы:

а) субъекты общественных отношений;

б) содержание общественных отношений (поведение людей);

в) объекты общественных отношений (предметы объективного мира, с которыми связано поведение людей);

г) социальные факты (различные события и жизненные обстоя-тельства).

Метод административно-правового регулирования - совокупность средств и прие-мов, с помощью которых государство регулирует общественные отношения.

Факторы, определяющие содержание метода:

а) общее взаимоположение субъектов (равноправное - подвластное);

б) порядок возникновения прав и обязанностей (из закона, до-говора, акта применения права);

в) степень определенности предоставленных прав;

г) пути обеспечения прав и обязанностей субъектов (уголовное наказание, материальная ответственность и т.д.) Кулапов В.Л. Основы теории государства и права: Методические рекомендации для повторения курса. - Саратов: СГАП, 1999 С. 64.

.

Предмет и метод административно-правового регулирования являются матери-альным и юридическим критериями деления права на отрасли. Каждая отрасль характеризуется предметом регулирования и наиболее характерными для неё методами. Так, общепризнано, что гражданское право регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (ч. 1 ст. 2 ГК РФ). В то же время гражданское право использует и императивный метод, например, при ограничении в публичных интересах принципа свободы договора положений ГК РФ.

Это обусловлено тем, что свобода договора вообще и свобода заключения конкретного договора не может быть абсолютной, ибо человек, живя в обществе, не может быть абсолютно свободен. Он должен соблюдать правила этого общества, по которым свобода одного не должна нарушать свободы другого. Человек отчуждает свою свободу, как писал Руссо, за благо жить в обществе. Беспредел в договорном праве неизбежно привел бы к злоупотреблениям правами, к анархии в экономике, а в конечном итоге - к подрыву государственности.

Поэтому закон устанавливает пределы свободного волеизъявления участников гражданского оборота, желающих вступить друг с другом в договорные отношения. Следует полагать, что основанием для вмешательства государства в регулирование договорных отношений могут быть положения ч.2 п.2 ст.1 ГК РФ, а именно: необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства.

В то же время, устанавливая рамки дозволительного поведения участников договорных правоотношений, государство должно ограничить свое произвольное вмешательство в частные дела, чтобы избежать возврата к существовавшим ранее командно - административным методам управления экономикой. Денисов С.А. Преимущественное право на заключение договора как институт, устанавливающий пределы свободы заключения договора. // "Законодательство", 1997, N 2, стр. 34.

Вопрос о предмете и методах административно-правового регулирования в настоящее время особенно актуален, поскольку, во-первых, отход от административно - командной система предполагает пересмотр методов воздействия на субъектов правоотношений; во - вторых, построение правового, демократического общества с социальной рыночной экономикой предполагает достаточно сложный механизм сбалансирования публичных и частных интересов; а в - третьих, происходит процесс формирования новых отраслей российского права (налогового, муниципального и т. д.). Представляется, что необходимо, с учетом специфики предпринимательских отношений, выделить предпринимательское право из подотрасли гражданского права в особую отрасль.

Библиография

1. А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. Административное право Российской Федерации. М.: «Зерцало», ТЕИС,1996.

2. Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права, Госюриздат, 1961.

3. Горшенев В.М. Способы и организационные формы административно-правового регулирования в социалистическом обществе. М.: «Юридическая литература», 1973.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. - М.: Издательство «Спарк», 1996.

5. Денисов С.А. Преимущественное право на заключение договора как институт, устанавливающий пределы свободы заключения договора. // "Законодательство", 1997, N 2, стр. 34.

6. Конституция Российской Федерации. М.: ИНФРА*М - НОРМА, 1996.

7. Кулапов В.Л. Основы теории государства и права: Методические рекомендации для повторения курса. - Саратов: СГАП, 1999.

8. Манохин А. Д., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право. /Учебник. М.: Юристъ, 1996.

9. Сорокин В.Д. Метод административно-правового регулирования. Теоретические проблемы. М.: «Юридическая литература», 1976.

10. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юристъ, 1997.

11. Явич Л.С. Проблемы административно-правового регулирования советских социалистических отношений. М.: Госюриздат, 1961.

Страницы: 1, 2