акон, як ніякий інших правовий акт, повинен звертатися до максимально широкого кола суб'єктів права, створюючи для них простір в легальному вибору альтернатив правомірної поведінки, стимулювати активно-правомірні дії поведінки [10] .

Громадянин сприймає веління, які приписи закону як вислів об'єктивно необхідних дій, що спрямовані на задоволення інтересів суспільства, держави, особистості.

Закон є певним носієм інформації і виконує характерну для права роль регулятивного засобу. Поєднання в законі властивостей носію і регулятора інформації дозволяє повніше розкрити його інформаційний зміст. З точці зору інформаційного змісту закон висловлює соціальну оцінку процесів та явищ.

Закон звичайно регулює найважливіші відносини в суспільстві, встановлює відправні початки правового регулювання. Норми, які містяться в актах інших видів, ґрунтуються на нормах законів, що є похідними від них.

Закони, які регулюють переважно окремі сфери суспільного життя, містять концентровані оцінці, нормативи діяльності, поведінки саме в цих сферах. Закон виступає нормативно-регулятивним засобом досягнення загальнодержавних цілей. Неприйняття чи затримка із виданням законів, недостатня обґрунтованість законів та окремих законоположень негативно впливає на їх реалізації.

Як цілісний, структурно-єдиний документ, закон повинен відповідати певним вимогам:

а) визначенність правового регулювання, що потребує чіткості всіх правих положень та запобігання як занадто загальних, так і надто деталізованих приписів;

б) пов'язаність акту загальним змістом;

в) логічна послідовність викладу;

г) відсутність суперечностей в законі;

д) стислість та компактність викладу нормативного матеріалу;

е) точність та визначеність формулювань та термінів, що використаються в законі;

ж) чітке розмежування в законі різних положень, норм;

з) одноманітність та послідовність використання технічних прийомів правотворчості.

Типові обґрунтування видання закону:

1) загальне правило про прийняття законів щодо здійснення функцій вищого органу державної влади та рішення питань державного управління, які віднесені до ведення держави;

2) видання конкретних законів, що передбачено конституцією та законодавством;

3) розвиток законодавства в певній сфері державного та суспільного життя.

У зв'язку з цим обґрунтовуються уявлення щодо шляхах вдосконалення законодавства.

Прийняття нового закону звичайно тягне за собою необхідність відміні чи внесення змін до всіх інших актів щодо врегулювання новим законом питання. Сам же закон може бути скасований лише тією інстанцією, яка цей закон прийняла. Закон, прийнятий на референдумі, має вищу юридичну силу та в йому не потрібно будь-яке затвердження.

Важливою ознакою закону є те, що в ньому містяться юридичні норми, тобто він завжди є нормативним. Цим він відрізняється як від актів інших органів, так і від інших видів актів вищого представницького органу -- постанов, декларацій, послань, звертань.

Закон -- нормативно-правовий акт, що приймається вищим представницькім органом держави в особливім законодавчому порядку, що має вищу юридичну силу, регулює найбільш важливі суспільні відносини.

Ознаки закону можуть бути підрозділені на:

матеріальні -- які характеризують його з точки зору джерела, змісту та значення;

специфічні правові -- які відображають юридичні властивості закону та особливості правотворчої процедури.

По своєму змісту закон є правотворчим актом, тим, що безпосередньо висловлює загальну державну волю. Видання законів входить до виключної компетенції вищих органів державної влади -- Верховної Ради чи безпосередньо всього народу у відношенні законів, що приймаються в порядку референдуму.

По своєму матеріальному змісту закон -- правотворчий акт, що регулює найбільш важливі суспільні відносини. В законах містяться юридичні приписи, в яких закріплюються суспільний та державний лад, принципи організації та форми діяльності державного апарату, загальні права та обов'язки громадян тощо [11].

По своєму значенню закон є правовим актом первинного характеру. В законах містяться первинне, початкове право -- юридичні приписи, які є відправними початками всієї правової системи держави. Юридичні приписи, що закріпленні в інших актах, основані на законах; вони носять похідний характер, тобто базуються на тих початках, які встановлені в законі.

По своїм юридичним властивостям закон є правовим актом, що має вищу юридичну силу. Це висловлюється в тому, що:

а) всі останні правові акти повинні бути видані на основі законів та не суперечити ним;

б) як вище висловлення державної влади, закони не підлягають контролю чи затвердженню з боку будь-якого іншого органу держави, крім Верховної Ради;

в) закони можуть бути скасовані чи змінені тільки законами або актами, які мають законодавче значення.

По властивостям правотворчої процедури закон -- це правовий акт, що прийнятий в особливому порядку. Закони приймаються державними представницькими органами влади (Верховною Радою України), а також в порядку референдумів. Додання законопроектів, їх обговорення, розгляд, прийняття або публікування законів підпорядковано суворої процедурі, спеціально регламентованої в особливих нормативних актах.

До законів відносяться всі правові акти, що прийняті у встановленому порядку вищими органами державної влади чи в порядку референдумів та офіційно пойменовані “закони”.

2.2 Співвідношення права та закону
Право є складним феноменом, який складається з комплексу взаємопов'язаних елементів. У вигляді найважливішої прояви права, форми його життєдіяльності виступають нормативні акти. Юридична наука розглядає їх як джерела права, кожний з яких в концентрованому виді втілює в собі всі властиві праву властивості, притому в специфічній нормативно-структурній формі.

Важлива різниця права та закону як проявлення загального та особливого. Право є складним поняттям. Закон же в певному сенсі є різновидом праву та одним з його елементів. Право і по часу, і по змісту передує як первинному закону, що виступає у вигляді повторного.

Право і закон не можна ототожнювати. Під право треба розуміти не будь-який закон, норму, а нормативно закріплену справедливість.

З'являється питання: з одного боку, чи не зменшуємо ми при такому тлумаченні демократичну цінність закону, з іншого -- чи не припускаємо ми якогось “верховного абстрактного арбітру”, який розсудить, що є законність з урахуванням різних інтересів?

Закон несе в себе вищий заряд нормативно-орієнтуючого впливу, та його не можна ототожнювати з будь-яким правовим впливом. Розрізнюючи право і закон в нормативному сенсі, ми оцінюємо закон як вищу демократичну форму права, як безпосередній вислів народної волі.

Гостра необхідність подолати розрив між нормою та поведінкою, між правосвідомістю та звичайною свідомістю породила плодотворну концепцію соціального механізму дії права і формування поваги до закону.

Безспірно, визріли економічні, політичні, соціальні та ідеологічні умови щодо іншої оцінки ролі держави в суспільстві. Та, звичайно, це повниш висловлюється в результаті правової реформи.

Розуміння права як мери належного, як мірила, як рівного масштабу дозволяє правильно його застосовувати до різних суспільних відносин та актів поведінки людей.

Під правом (незалежно від того, позначається воно як “природнича справедливість”, “справедливе право”, “природниче право”, “природничий закон” тощо або просто як “право”, по суті мається на увазі щось по часу чи по сенсу те, що є попереднім та визначаючім (первинне, безумовне, необхідне, те, що обумовлює, має пріоритет тощо) по відношенню до закону (офіціальним встановленням, законодавству, “позитивному праву”).

По відношенню до праву закон тлумачиться як щось повторне та обумовлене, що залежить від людського розсуду, рішення та вибору.

Право виступає у вигляді підстави та критерію щодо розсуду про цінність закону, його відповідності своєму призначенню тощо. Оцінка закону дається з точці зору права, тобто чогось необхідного та безумовного. В своєму оціночному відношенні до закону право є концентрованим висловом всіх тих вимог, без відповідності яким закон дискваліфікується: закон, що не відповідає праву -- це свавілля.

Вимоги до закону (”яким повинен бути закон”) є лише наслідком відповідного тлумачення права (”що є право?”).

Сукупність факторів соціально-політичного, суспільно-історичного, етнічного, духовного, психологічного характеру визначають та обумовлюють правові властивості закону, його місце та значення в людському житті [13].

Співвідношення права і закону -- центральна проблема правоведення та праворозуміння. Чи співпадають право і закон, чи ні, чи можна зводити право до законів (та іншим нормативним актам), чи ні -- ці проблеми були завжди в центрі юридичної науці та практиці.

В правової державі право не ізолюється від політики, від діяльності держави. Якщо політика демократична, гуманістична, якщо управління здійснюється в інтересах народу та самим народом, тоді і тільки тоді право в силу своєї демократично-справедливої основи є засобом управління та проведення політики в життя. А якщо політика та управління не відповідають цим умовам, вони не можуть опиратися на право. Не закони -- можуть, а на право -- ні.

Наступна проблема, хоч і витікає з теорії, має суто практичний характер.

Як відрізняти правовий закон від неправового? Від відповіді на це запитання залежить коректність ідеї розрізнення права і закону. При нормативістському або соціологічному розумінні права проблеми немає: право -- це будь-який акт, належним образом прийнятий (закон або рішення суду), незалежно від змісту акту. Ціннісне розуміння права не припускає такого підходу, головним є зміст акту.

Загального та однозначного критерію різниці правового закону від неправового не існує.

Яким би ні був підхід до права, треба визнати, що будь-якій закон, будь-якій, належним образом прийнятий нормативний акт, незалежно від його змісту, належить виконанню. На стадії підготовці та прийняття закону його правова або неправова природа може тільки припускатися, виявляється же вона в ході реалізації закону, в результаті відношення до нього людей. Закон, що відповідає інтересам людей, є для них правовим. Якщо закон відповідає інтересам більшості людей в суспільстві, то він є правовим для суспільства в цілому на даному етапі його розвитку. В цьому сенсі правовий характер закону співпадає з його легітимністю. Один і той же закон може бути правовим та неправовим на різних етапах розвитку суспільства. Конституція колишнього СРСР 1977 р. в ст. 6 встановила конституційне закріплення керівницької ролі однієї партії -- на даному етапі це протиприродньо.

Критеріїв правового або неправового характеру закону багато: облік в ньому інтересів людей; застосованість, реалізуємость закону; відношення до нього суспільного погляду; рівень загальної та правової культури суспільства; наукова оцінка закону тощо.

В суспільстві із різноманітними інтересами однозначна характеристика закону як правового чи неправового неможлива (наприклад, наші закони про приватизацію, про податки, про землю, ідея гуманізації карного законодавства тощо).

Таким чином, запропоноване розуміння права, яке містить різницю між правом та законом, не дає однозначної оцінки правової природи закону, але зазначає фактори такої оцінки. Якщо право -- засіб суспільного компромісу, то все стає на місце: чим більш людей задоволені змістом закону (компроміс), тим більше підстав вважати такий закон правовим. Оцінка закону як правового та відношення до нього в значної мірі залежать від загальної та правової культури суспільства. Яке саме суспільство, такі і його уявлення щодо права та справедливості. Практичним наслідком розрізняння правових та неправових законів повинно бути утворення механізму визнання законів неправовими та їхньої відміни. Інакше кажучи, утворення механізму контролю за змістом законів, за їх відповідністю щодо первинним людським цінностям.

В більшості розвинутих демократичних країн такий механізм існує. Він має назву конституційного контролю. Суть його в тому, що конституція будь-якої країни втілює загальноприйняті в цієї країні уявлення щодо правах людини, справедливості, рівності, свободі, щодо механізму управління та здійснення державної влади. Таким чином, апріорно зазначається, що конституція -- це правовий закон. А все інші закони можуть бути перевірені на відповідність конституції або, що те ж саме, на відповідність праву. Якщо закон не відповідає конституції, то вважається, неправовим та скасовується (або не застосовується).

Абсолютно правового ідеалу, який задовольняв би всіх, не існує. Конституція -- це те наближення до ідеалу, яке на даному етапі розвитку країни відповідає рівню політичної, правової, нарешті, загальнолюдської культури суспільства. Інший, опріч конституції, практичної точки відрахунку щодо зазначення правового або неправового змісту закону просто немає. Теоретичні критерії, теоретичні точки відрахунку можуть бути, але вони частіш всього не мають нормативного закріплення і в практичної діяльності по оцінкі змісту законів їх важко використовувати. Використовувати у вигляді твердої опори можна лише конституцію.

Різниця між правом та законом, виділення правових та неправових законів, утворення механізму відміни неправових законів мають гарну перспективу при формуванні правової держави.

Співвідношення права та закону є складним, неоднозначним, що повністю відповідає складності реальних суспільних відносин. Якщо та чи інші справедлива ідея не зазнає нормативного закріплення, вона залишається в сфері моралі як побажання, що не має обов'язкової сили. Це ще не право. Якщо же справедлива ідея зазнає нормативне закріплення, то вона стає законом і, будучи реалізованою в суспільних відношеннях, стає правом. Таким чином, право більш вузьке, ніж закон, так як не всі закони справедливі. З іншого боку, право ширше закону, оскільки охоплює не тільки норми, але й реальні суспільні відносини, норми в житті, і дії.

В основі невиконання законів лежить їхня іллегітимність, байдуже чи негативне відношення багатьох людей до законів, що приймаються. Добровільно закони не виконуються, а час масового застосування примусу на насильництва вже пішло.

Якщо бачити в праві та законах засіб примусу та насильництва, засіб класового панування, то, природно, ні о якої легітимності не може бути і промови. Легітимними можуть бути тільки закони, в яких втілені початки права: соціальна згода, суспільний компроміс, які проводять ідеї соціальної справедливості. Лише змінив уявлення про право та зміст законів, можна очікувати те, що закони будуть правовими та здобудуть підтримку людей, зможуть набути легітимності.

Легітимним можна і треба вважати закон, який забезпечує інтереси більшості людей. Легітимність та більшість нерозривні. Ось чому загальний рівень політичної та правової культури людей впливає на легітимність закону в неменьшої мірі, ніж зміст самого закону. Можливе й таке, коли, з точки зору правової теорії, з точки зору юридичної науки і професіоналів, закон задовольняє найвищим правовим вимогам, але більшість суспільства його не сприймає (наприклад, питання про можливість відміни смертної страти).

Закон, який відповідає високим вимогам права, може не підтримуватися більшістю, яке цю вимогу не розділяє. Правовий закон може бути не легітимним. Та навпаки, ті ідеї, які підтримує більшість, дуже часто виявляються неправовими [14].

2.3 Державне забезпечення закону
Закон не може існувати ізольовано від державних та інших соціальних інститутів, розвиватися тільки в межах правової системи.

Закон повинен бути забезпечений насамперед державою. Державне забезпечення застосовується на всіх етапах руху закону, починаючи з виникнення, підготовки та прийняття і закінчуючи контролем та реалізацією положень закону.

Конституція створює юридичні підстави щодо виділення та дії такого джерела права, як закон. Державне забезпечення закону містить в себе також визначення цілей та змісту законодавчого регулювання. Законодавчі органи, висловлюючи волю народу, зазначають цілі та зміст законів, характер і межі законодавчого регулювання, сфери їх дії, нарешті, час дії закону.

Істотне значення має і положення про додання в державне забезпечення такого елементу, як встановлення законодавчої процедури. Держава встановлює регламентований процес законодавчої діяльності, в ході якої створюються, змінюються чи скасовуються закони. Причому саме законодавець, тобто вищий представницький орган державної влади або народ безпосередньо визначає час видання нового закону, зміни діючого чи відміни його. Законодавець визначає і форму закону.

Державне забезпечення закону охоплює не тільки його цільову орієнтацію та зміст, процес створення, але й процес дії, виконання закону. Саме тому на цьому етапі ефективність закону в рішучої степені залежить від багатообразної державної діяльності.

Розкриваючи зміст державного забезпечення закону, можна відокремити такі його основні риси.

1. Використання мер державного примусу. Під цім розуміється, по-перше, потенціальна можливість застосування державою, системою його органів різних засобів щодо примусового впливу на громадян із ціллю виконання ними всіх чи деяких положень закону. Далеко не всі норми законів потребують подібного забезпечення; більш того, багато з них зовсім не містять яких-небудь санкцій. Останні при всьому їх різноманітті закріпленні підчас в інших законодавчих актах (відсилочний метод) і навіть актах інших державних органів.

По-друге, коли мова йде про державний примус, треба в повній мірі враховувати його природу, а саме можливість використання мір карного покарання, адміністративного, громадянсько-правового впливу.

2. Забезпечення реального верховенства закону в правової системі. Вищі органи державної влади домагаються підвищення авторитету закону та правильного співвідношення його з іншими видами нормативних актів, контролюють дотримання законності та перевіряють, оцінюють фактичну дію закону. Всі інші органи держави призначені діяти в суворої відповідності із законом, не припускаючи його прямих чи непрямих порушень.

3. Матеріальне забезпечення закону, яке означає створення фактичних умов щодо дії та реалізації. Мається на думці своєрідне “орічевлення” виконання закону, яке досягається шляхом планування, фінансування, розподілу ресурсів, розвитку науки, культури тощо в тих напрямках і в тому режимі регулювання, які передбачені положеннями закону. Які-небудь відхилення свідчать або про недостатню обґрунтованість закону, або про прагнення окремих робітників державного апарату вирішувати практичні завдання з допомогою оперативних актів, що не витікають із закону.

4. Організаційне забезпечення закону. Воно відображаються в орієнтованій практичній діяльності державних органів та організацій, в тому стилі діяльності, який реально підпорядкований реалізації положень закону. До організаційного забезпечення можна віднести і необхідні зміни в системі органів, їх функціях, повноваженнях та взаємовідносинах, в структурі та кадрах, в стилі та методах діяльності.

5. Ідеологічне забезпечення закону. Воно припускає інформацію про закон, тлумачення його положень та переконання в необхідності виконання.

Відзначені види державного забезпечення закону повинні знаходитися в певному співвідношенні. Недооцінка їх комплексного та послідовного застосування і перебільшення одного з них, негативно впливають на фактичні дії, виконання закону.

Якщо законодавче регулювання влади та її інститутів характеризує одну сторону зв'язку суспільства та держави з законом, то державне забезпечення закону відображає іншу сторону їх взаємодії. В кінцевому підсумку підвищуються рівень функціонування державних та інших соціальних інститутів, престиж права як соціального регулятора.

2.4 Верховенство закону
В Україні визначається і дії принцип верховенства права (ст. 8 Конституції України). Відображаючи місце і роль права в державі і суспільстві, цей принцип означає насамперед співвідношення права і держави та її інститутів -- органів державної влади та ін., тобто підпорядкованість держави та її інститутів праву і його пріоритет щодо них. Крім того, принцип верховенства права означає співвідношення права та політики, права та економіки, права та ідеології, а також співвідношення права та інших соціальних норм (моралі, звичаїв тощо).

До прийняття Конституції України в юридичній науці пропагувалась концепція верховенства закону. Як правильно відзначає В Погорілко, це виправдано лише в тому разі, коли поняття “закон” вживається в широкому (образному) розумінні слова як будь-який нормативно-правовий акт, тобто в нього вкладається той самий зміст, що і в поняття “право”.

У кожній країні існує національна система права, до якої в Україні входять Конституція України, закони України, постанови та рішення Конституційного Суду України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, постанови Національного банку України, а також нормативні акти органів місцевого самоврядування. Верховенство права, таким чином, означає панування права (всієї його системи) над усіма іншими інститутами держави і політикою, економікою, ідеологією, над усіма її структурними елементами, діяльність яких спрямована на формування і забезпечення правової системи. Оновлення концептуальних підходів до формування правової системи України полягає в додержанні принципів верховенства права, правового закону, пріоритету людини, її природних прав в побудові на цій основі громадянського суспільства.

З цього впливає, що існує не тільки нормативний, а й соціальний підхід до розуміння права, за яким право -- це не тільки норми права (закони тощо), а й суспільна та індивідуальна правосвідомість, не тільки система норм законодавчих актів і правосвідомість суспільства, а й реальні правовідносини. Як складне суспільне явище право відображає дуже складні економічні, політичні та інші соціальні відносини. Право і законодавство повинні відображати економічні, політичні закономірності розвитку суспільства, лише тоді закони матимуть правовий характер [15].

З урахуванням цих концепцій В. Котюк розглядає право як систему або сукупність формально виражених норм (правил поведінки), які відображають і регулюють найбільш важливі економічні, політичні та інші соціальні відносини (закономірності розвитку), встановлені або санкціоновані державою, мають загальнообов'язковий характер, виражають міру справедливості, рівноправності, свободи і відповідальності учасників суспільних відносин, охороняються державною владою від порушень, закріплюють юридичні права та обов'язки суб'єктів правовідносин, охороняють соціальні цінності суспільства, держави і громадян і спрямовані на розвиток демократії, зміцнення законності та правопорядку.

У демократичній правовій державі, якою стає Україна і правова система якої належить до сім'ї європейської (континентальної) правової системи, принцип верховенства права діалектично поєднується із принципом верховенства закону. Це поєднання полягає у тому, що принцип верховенства закону однаковою мірою поширюється як на правотворчу (законотворчу), так і на правозастосувальну діяльність, а принцип верховенства права адресовано, головним чином, до законодавця. Правозастосовні ж органи мають можливість користуватись цим принципом тоді, коли вони застосовують відносно визначені за змістом (зокрема, оціночні) норми, які дають можливість обрати за власним розсудом -- в межах норми -- той чи інший варіант рішення.

Конституція набуває верховенства в правовій системі внаслідок багатьох чинників. Вона є насамперед установчим актом, який, якщо конституція не є фіктивною чи номіналістичною, характеризується високим рівнем легітимності. Конституція регулює найбільш фундаментальні відносини у суспільстві: закріплює основи соціально-економічного ладу, відносини влади, права й свободи особи. Внаслідок цього факту норми Конституції набувають значення первинності в системі законодавства.

Конституція як основний Закон закладає базу для визнання принципу верховенства закону в правовій системі. Цей принцип полягає у тому, що закон має перевагу над рішеннями виконавчої влади, яка має керуватись законом у своїх діях, не може втручатись в сферу законодавчого регулювання, сферу громадських прав, не маючи на те особливих повноважень. Закон має перевагу й над рішеннями органів правосуддя, які повинні поважати і дотримуватись законів.

Принцип верховенства права не означає відмови від виконання вимог закону. Посилання на право не може слугувати причиною відмови з боку судових органів, органів виконавчої влади застосувати Конституцію чи той або інший закон, адже одночасно діє й принцип верховенства Конституції та закону України. навіть у разі, якщо закон недосконалий, це не може бути підставою для відмови від його використання [16].

Ієрархічне співвідношення видів нормативних актів є одним з засобів забезпечення законності. Верховенство закону є найважливішим елементом ієрархічної побудови системи джерел права. Верховенство закону як нормативного акту, що приймається представницьким органом державної влади чи всенародним голосуванням (референдумом), є разом з цим і ознакою демократизму політичної системи.

Саме поняття “верховенство закону” складається з ряду елементів, що визначають якість закону як вищого по своєї юридичної силі нормативного акту.

Насамперед, Конституція України визначає виключність прийняття законів вищим органом державної влади -- Верховною Радою або же в результаті всенародного голосування (референдуму).

Конституція не визначає в категоричній та вичерпної формі, які загальні відносини повинні обов'язково регулюватися тільки законом. Разом з цим окремі конституційні положення дозволяють нам стверджувати, що правове регулювання певних суспільних відносин можливе лише в формі закону. Наприклад, карна відповідальність може бути встановлена тільки законом. Жодна людина не може бути признана винною в здійсненні злочину, а також біти наданим карному покаранню інакше як по вироку суду та у відповідності із законом.

Вища юридична система закону відображена в пріоритеті закону над усіма актами органів державного управління. При цьому поняттю пріоритету закону відповідає поняття підзаконності нормативних актів органів управління та місцевих органів державної влади і управління.

Верховенство закону охоплює такі важливі моменти:

а) істотність законодавства -- закони повинні бути присвячені дійсно рішучим, докорінним питанням суспільного життя;

б) повнота законодавства -- в законах повинні бути з максимальною повнотою урегульовані всі питання, що потребують законодавчого рішення;

в) непереборність законодавства -- суворе додержання вищої юридичної сили закону [17].

Верховенство закону -- об'єктивна риса і водночас умова існування демократичної правової держави. Закон як результат безпосереднього волевиявлення народу (референдуму) або волі його представницького органу порівняно з іншими нормативними актами має особливі можливості для забезпечення інтересів суспільства у процесі його прогресивного розвитку, а особлива демократична процедура його підготовки і прийняття створює передумови для відображення в нормах закону науково обґрунтованих і, отже, найбільш ефективних засобів досягнення суспільних інтересів.

Верховенство закону в системі нормативних актів визначає високу якість й усієї системи права, оскільки вимога підпорядкування нормативних актів закону створює основу для їх єдності та внутрішньої узгодженості, дозволяє усунути суперечності всередині системи права. Все це робить верховенство закону найважливішим принципом демократичної правової держави. Особливо актуально потреба у встановленні цього принципу в праві стає у перехідні періоди життя суспільства, коли в силу об'єктивних причин і у зв'язку з цим виникають внутрішні суперечності між старими і новими нормативними актами, прогалини в законодавстві, зумовлені становленням нових суспільних відносин.

Значення верховенстві закону для суспільства в цілому і особливо для суспільного прогресу в перехідний період, який нині переживає Україна, зумовлює необхідність його законодавчого встановлення й забезпечення. (Верховенство закону як принцип права доцільно насамперед закріпити в Конституції України).

Разом з тим конституційного проголошення верховенства закону або його визначення як акта найвищої юридичної сили недостатньо. Очевидно, у спеціальних законах -- про закони та законодавчу діяльність і про нормативні акти треба чітко й повно визначити основні риси (ознаки) верховенства закону і умови його здійснення. Це означає, що законодавчо повинні бути визначені такі норми:

1) Конституція і закони України є основою, безпосереднім юридичним джерелом нормативних актів усіх державних органів і посадових осіб України;

2) усі нормативні акти державних органів і посадових осіб України приймаються у межах їх компетенції, передбаченої Конституцією і законами України;

3) закони України можуть бути змінені або скасовані лише законами України;

4) права громадян і юридичних осіб, передбачені Конституцією і законами України, не можуть бути скасовані або обмежені іншими нормативними актами державних органів або посадових осіб України.

Встановлення верховенства закону в суспільстві та закріплення його в законодавстві не можна обмежувати констатацією вказаних нормативних визначень. Необхідні й інші правові норми, які можуть стати гарантами цього верховенства. Однією з основних законодавчих настанов, що забезпечую верховенство закону, є одночасне визначення в законі об'єктів (предметів) законодавчого регулювання, розмежування об'єктів компетенції законодавця і нормотворчих повноважень інших органів держави та посадових осіб.

Дійовою гарантією верховенства закону можу стати лише вихідне правило, що випливає з принципу поділу влади, смисл якого зводиться до закріплення в законі неприпустимості делегування законодавчих повноважень від законодавчої до виконавчої влади. Виняток з цього загального правила можливий лише у двох випадках, які неодмінно мають бути передбачені Конституцією і спеціальними законами, а саме: у разі запровадження в країні воєнного або надзвичайного стану, коли додержання законодавчої процедури в силу об'єктивних причин можу виявитись утрудненим, а надзвичайна обстановка вимагатиме внесення змін або доповнень до чинного законодавства.

Забезпечення верховенства закону в системі нормативних актів, його панування в суспільстві прямо залежать від якості законодавства, його здатності ефективно впливати на суспільне життя. Законодавство має групуватися на об'єктивних потребах суспільного розвитку, відображати науково обґрунтовані цілі та засоби їх досягнення, об'єктивно висунуті цим розвитком, виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей і разом з тим враховувати рівень правосвідомості та правової психології суспільства, максимально використовувати можливості законодавчої техніки [18].

2.5 Перспективи розвитку закону та законодавчої діяльності у відповідності з проектами Законів “Про нормативні акти в Україні” та “Про закони і законодавчу діяльність в Україні”
Україна має стати демократичною, правовою, соціальною державою. Це, у свою чергу, передбачає необхідність забезпечення принципу верховенства Права, високу якість діючого законодавства. Вихідний пункт у цьому процесі -- удосконалення порядку планування, прийняття і реалізації діючих у країні нормативних актів. Зрозуміло, що започаткувати цей складний і багатогранний процес слід якраз із законів, як найбільш важливих нормативних регуляторів суспільних відносин. Тому і виникла необхідність прийняття Закону “Про закони і законодавчу діяльність в Україні”.

На жаль, неврегульованість правотворчості лише останнім часом почала хвилювати наші керівні органи, широкі кола юристів -- як практиків, так і науковців. Це сталося головним чином завдяки об'єктивної необхідності посилення законодавчої діяльності. Проте світова практика вже нагромадила і теоретичні знання, і досвід з цього питання. Досить сказати, що у Японії ще у 1898 р. було прийняте “Загальне положення про закони”, в Болгарії -- “Закон про нормативні акти” існує з 1973 р., а в Угорщині діє “Закон про правотворчість” 1987 р. Відповідні документи є у Австрії, ФРН і США.

Зараз в Україні розроблені і обговорюються два проекти законів, що регламентують процес правотворчості. Це проект Закону “Про нормативні акти в Україні”, над яким працювали науковці Української державною юридичної академії за дорученням Президії Верховної Ради України і проект Закону “Про закони і законодавчу діяльність в Україні”, підготовлений Інститутом законодавства Верховної Ради України згідно з розпорядженням Голови Верховної Ради України від 31 жовтня 1994 року.

Ці два проекти ні в якому разі не можуть розглядатися як такі, що дублюють чи тим більше суперечать один одному. Навпаки, навіть на рівні здорового глузду зрозуміло, що всі конкретні питання правотворчості в одному нормативному акті, який встановлює загальні підходи, вирішити не вдається. Закон “Про нормативні акти в Україні”, як свідчить його проект, регламентує загальні засади нормотворчості в Україні щодо змісту, форми, процесу прийняття усіх видів нормативних актів різними державними органами у межах їхньої компетенції. Ці загальні засади, навіть за умови їх певної конкретизації, повинні бути деталізовані відповідно до кожного виду чинних нормативних актів. Тим більше ця вимога справедлива щодо закону, який є актом найвищої юридичної сили, що регулює найбільш важливі та складні суспільні відносини, видається саме органом законодавчої влади, а тому й розробка, обговорення, прийняття законів мають свої особливості.

Не можна ігнорувати той факт, що техніко-юридичні питання створення законів і нормативних підзаконних актів за своїм значенням для суспільства дуже різні. Передусім важливо детально врегулювати планування, видання і реалізацію саме законів, що приймаються тільки законодавчим органом. До того ж цю проблему не можна врегулювати на якомусь іншому рівні.

Слід мати на увазі, що частина норм, які стосуються законів і законодавчої діяльності в Україні, зосереджена в Конституціях України і Автономної Республіки Крим, Регламентах Верховної Ради України і автономної Республіки Крим, Законів України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” і навіть у проекті Закону України “Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні”. А проект Закону ”Про закони і законодавчу діяльність”, базуючись на них, інтегрує їх окремі положення, розвиває питання, що ними не врегульовані і створює цілісну концепцію “в плані системного підходу” планування, обговорення, прийняття, тлумачення і дії законів.

Закон “Про закони і законодавчу діяльність в Україні” повинен поширюватися тільки на закони, тобто нормативно-правові акти найвищої юридичної сили, що приймаються Верховною Радою України. Що стосується підзаконних нормативних актів, то він врегульовує лише питання їх співвідношення із законами.

Поряд із Законом “Про закони і законодавчу діяльність” функціонуватиме і Закон “Про нормативні акти в Україні”, в якому, як вже відмічалося, повинні зосереджуватися загальні прийоми і правила складання планування, підготовки, прийняття, дії нормативних актів, а також визнання їх такими, що втратили юридичну силу. Головне завдання цього Закону бачиться у тому, щоб забезпечити якісну одноманітність теоретичних засад і принципів створення законів й інших підзаконних актів.

Предметом регулювання Закону “Про нормативні акти в Україні” має стати, головним чином, президентська, урядова, судова, відомча і локальна нормотворчість, яка якісно відрізняється не тільки від законодавчої діяльності, а й одна від одної, що також є доказом того, що в одному законі всі питання створення нормативно-правових актів розв'язати неможливо. Тобто доцільно на відповідному рівні прийняти акти, які б визначали нормотворчу діяльність відповідних державних структур. Наприклад, в окремому законі чи в законі про Кабінет Міністрів України врегулювати його нормотворчу діяльність, теж саме зробити відповідно до нормотворчої діяльності міністерства та відомств у відповідних положеннях про них.

До того ж Закон “Про закони і законодавчу діяльність в Україні” і Закон “Про нормативні акти в Україні” -- це закони різного рівня деталізації. Якщо щодо законів необхідно чітко регламентувати порядок їх планування, підготовки, прийняття, тлумачення і дії (тобто цей Закон повинен мати імперативний характер), то порядок створення інших підзаконних актів (особливо рівня локальної нормотворчості) регламентується лише у загальному плані, тобто має диспозитивний, рекомендаційний характер. При цьому дуже важливо забезпечити єдність всієї нормативно-правової системи у цілому.

Щодо структури Закону “Про закони і законодавчу діяльність в Україні”, то він, з нашої точки зору, повинен складатися з такої кількості глав, які б відповідали найважливішим питанням, що належить вирішити. А саме: 1)загальні положення; 2) планування законодавчої діяльності; 3) підготовка законопроекту; 4) розгляд законопроекту та прийняття закону; 5) для законів України у часі, у просторі та за колом осіб; 6) офіційне тлумачення законів України; 7) систематизація та облік законів.

Зрозуміло, що у кожної статті закону -- власна назва. Проект закону розпочинається з преамбули, у якій подається коротка інформація про причини, умови, мету прийняття, принципи дії, предмет і метод правового регулювання.

Доцільно розділ про загальні положення, на зразок світової юридичної практики, розпочати з основних понять, що будуть використані у тексті Закону. Необхідно визначитись з розумінням термінів: закон, види законів, законодавча діяльність, виключна сфера дії закону, пряма дія закону, його зворотна сила тощо. Окрім цього у розділі слід дати характеристику основних видів законів, враховуючи, що здебільшого їх диференціюють на Конституції, конституційні, органічні і звичайні закони. Питання про основні принципи законотворчої діяльності, а також про сфери суспільного і державного життя, що можуть бути врегульовані і вирішені виключно законами -- теж прерогатива цього розділу Закону.

Сучасна політика Української держави виходить з того, що загальновизнані норми і принципи міжнародного права, а також міжнародні договори, ратифіковані Україною, мають пріоритетне значення щодо законів України. Більше того, мабуть, є сенс проголосити їх нормами прямої дії на території України. Проблема ієрархії міжнародних норм, принципів і договорів і законів України, законів України і підзаконних нормативних актів повинна бути вирішена теж у першій главі Закону. До того ж, саме тут доцільно законодавчо врегулювати можливість делегування законодавчих повноважень. Для цього необхідно чітко визначитись, які повноваження можуть делегуватись, а які ні. При цьому і ті повноваження, що можуть делегуватись, і ті, що не можуть, повинні вказуватися у самому Законі. Суб'єктами, яким можуть делегуватись законодавчі повноваження, є Президент України і Кабінет Міністрів України, але вони повинні користуватись цим правом у визначений Законом термін і тільки за умови збереження дійового контролю збоку Верховної ради.

Другий розділ слід розпочати з проблеми планування законодавчої діяльності. Необхідно передбачити конкретні види планів і їх характеристику, виходячи передусім з того, що ці плани забезпечують створення цілісної наукової обґрунтованої системи законодавства. Зрозуміло, що таку систему започатковує Концептуальна національна програма розвитку законодавства на період 10-15 років. Впродовж її приймаються перспективні і поточні плани (на період дії Верховної Ради України певного скликання, річні, оперативно-календарні, спеціалізовані). Далі йде розділ про підготовку проекту закону, однією з головних проблем якого є право законодавчої ініціативи. Цим правом має бути наділений, передусім, народ України, який здійснюватиме його шляхом внесення до Верховної Ради України законопроекту від імені не менш як 300 тис. громадян з правом голосу.

Закон у цьому розділі має передбачити також форми участі у законопроектній роботі народних депутатів, фахівців, представників державних органів і громадськості.

Варто окремо виділити проблеми регулювання процедури прийняття закону. Тому проектом Закону передбачена загальна (три читання законопроекту у процесі його розгляду Верховною Радою України) і особливо (проект закону розглядається і приймається у скорочені терміни) процедура. Окрім цього, диференціюється процедура прийняття законів у залежності від суб'єктів -- Верховною Радою України та через референдум. Тут принципово важливим є положення про те, що Президент України, як Глава держави, за своєю ініціативою і на основі затвердженого ним тексту може прийняти рішення про проведення референдуму щодо представленого Президентом проекту закону з питань організації державної влади, вступу до міжнародних союзів, ратифікації найважливіших міжнародних договорів.

Щодо процедури затвердження і опублікування законів, то вона передбачена у відповідності з Регламентом Верховної Ради України. Характерною є процедура прийняття законів з питань бюджету і фінансів. Встановлюється, що загальнодержавні питання, пов'язані з бюджетом і фінансами, вирішуються Верховною Радою України виключно шляхом законодавчого регулювання. Це зовсім не значить, що якось обмежується сфера дії органів виконавчої влади. Адже чітко вказується, що так врегульовуються тільки загальнодержавні питання, пов'язані з бюджетом і фінансами, а не сфера оперативного управління ними. Безперечно, бездефіцитності бюджету, а звідси і поліпшенню життєвого рівня населення будуть слугувати вказівки на те, що закон, яким затверджується бюджет, не може встановлювати нові податки чи нові витрати. А будь-який закон, виконання якого пов'язане з новими витратами коштів, повинен мати вказівку як покрити ці витрати.

Питання дії закону у часі, просторі та за колом осіб регулюється окремим розділом. В ньому поряд з нормами, що регламентують набуття і втрату чинності законів, передбачається можливість для Верховної Ради продовжити строк чинності закону, що був прийнятий на визначений строк, а також тимчасово прийняти його чинність у цілому або його окремих норм. До того ж необхідно врахувати, що порядок набуття чинності законів, прийнятих Верховною Радою України і порядок набуття чинності законів, що приймаються Всеукраїнським референдумом, істотно відрізняються, а тому мають регламентуватися окремими статтями Закону. У цьому розділі знайшли своє місце статті, що врегульовують порядок набуття чинності, змін і доповнень до законів України, припинення чинності законів України, а також дії законів у просторі і за колом осіб.

Самостійним розділом у проекті передбачається проблема тлумачення законів України. При цьому не викликає сумніву те, що Верховна Рада України повинна отримати право тлумачити закони України, що приймаються як самою Верховною Радою, так і Всеукраїнськими референдумами. Тлумачення закону, яке дає Верховна Рада, має бути загальнообов'язковим. Окрім Верховної Ради, суб'єктом офіційного тлумачення має бути Конституційний Суд України, який повинен тлумачити закони України з точки зору їх відповідності Конституції України. Пленум Верховного Суду України для забезпечення відправлення правосуддя у відповідності з законами має бути наділений правом тлумачення законів України, яке загальнообов'язкове для всіх учасників правовідносин у сфері відправлення правосуддя. Також і тлумачення законів Вищим арбітражним судом України загальнообов'язкове для всіх учасників правовідносин у господарській сфері, як і для сторін у господарських спорах.

Слабким місцем у нашій законодавчій діяльності є систематизація та облік законів. А тому ці проблеми повинні теж регулюватися вказаним Законом і виділятися окремим розділом. При цьому слід мати на увазі, що систематизація може здійснюватися у двох формах: систематизації окремих норм законів і систематизація самих законів. Результатом першої у межах галузей права є відповідні кодекси. Систематизація самих законів як цілісних правових актів провадиться у формі створення зібрань і збірників законів. Окрім того, слід встановити, що всі закони України обов'язково включаються у Звіт законів України, який є офіційним виданням Верховної Ради України, і направляються у Міністерство юстиції для їх державного обліку [19].

Висновки
Процес розвитку законодавчої системи в Україні відбувався у складних умовах. Він розпочався з прийняття 16 липня 1990 р. Верховною Радою УРСР Декларації про державний суверенітет України, коли ще діяла Радянська Конституція (Союзу РСР та УРСР). Після прийняття 24 серпня 1991 р. Акта проголошення незалежності України стали застосовуватися виключно Конституція і закони України, була започаткована своя правова система [20].

У даній дипломній роботі була зроблена спроба впорядкувати уявлення про право і законодавство, проаналізувавши місце та роль закону у системі нормативно-правових актів, відійти від традиційного тлумачення закону і показати різноманітні канали його стимулюючого впливу на свідомість і поведінку людей в умовах демократизації суспільного життя; обґрунтувати як саму необхідність верховенства закону в системі нормативних актів, так і пропозиції щодо законодавчого закріплення цього верховенства, а також встановлення його гарантій в Конституції і в спеціальних законодавчих актах України.

Свідченням реального здійснення правової реформи буде впровадження у суспільне життя України таких гуманістичних засад:

-- повне закріплення у законах і гарантований юридичний захист усіх основних прав і свобод людини і громадянина;

-- встановлення юридичної рівності суб'єктів права перед державою і перед законами;

-- утвердженням такого стану, коли тільки закон (або, у відповідних випадках, ратифікований міжнародно-правовий акт) виступила офіційним джерелом юридичних прав і обов'язків особи;

-- врегулювання поведінки людей та їх об'єднань, як правило, за загально-дозволеним принципом: “Дозволено вчиняти все, крім того, що прямо заборонено законом”;

-- врегулювання діяльності органів, службових і посадових осіб держави за спеціально дозволеним принципом: “Можна вчиняти лише те, що прямо дозволено законом”.

В Україні втілення принципу верховенства права означатиме таке:

Вся законотворча і підзаконна нормативна діяльність держави в усіх галузях правового регулювання суспільних відносин здійснюється не основі повної і безумовної поваги прав та свобод людини і громадянина у тому вигляді і в тому обсязі, в якому вони закріплені у Конституції України, міжнародних стандартах прав людини, що містяться у визнаних Україною міжнародних угодах з прав людини [21].

Практика засвідчила, що через відсутність конституційної бази основному законодавству були притаманні неповнота, недосконалість, суперечності (колізії і прогалини). Це ускладнювало реформаційні процеси в державі, економіці, соціальній сфері.

З прийняттям у 1996 р. Конституції України можна говорити про реальні умови створення належної правової законодавчої системи. Згідно з п. 1 “Перехідних положень” Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України.

Якість законодавства залежить і від його юридичних характеристик, серед яких особливу роль відіграють внутрішня повнота і узгодженість.

Ефективне законодавство -- це законодавство, яке з достатньою повнотою регулює основні сторони життя суспільства, всебічно закріплюючи в нормах закону ті суспільні відносини, які сприяють прогресивному розвитку суспільства в цілому. Ця обставина має особливо важливе значення в умовах перехідного періоду, коли постає необхідність істотного оновлення законодавства з метою використання законів як найважливішого засобу перетворення суспільних відносин. Тривале відставлення законодавства, наявність у ньому застарілих норм і прогалин у регулюванні нових відносин породжують розвиток підзаконної нормотворчості. За цих умов стає нереальністю провідна роль закону, що в кінцевому підсумку призводить до ослаблення ефективності правового регулювання, неповного досягнення передбачених законом цілей в сфері прогресивного суспільного розвитку.

Якість законодавства прямо залежить й від внутрішньої узгодженості його нормативних приписів, яка передбачає відсутність колізій між нормами законодавчих актів. Неузгодженість, суперечливість законів знову-таки сприяють зростанню кількості й значення підзаконних актів, що ослаблює регулюючу роль закону і в підсумку вносить нестабільність до суспільних відносин, уповільнюючи прогресивний розвиток.

Досягнення високої якості законодавства безпосередньо пов'язане з реалізацією ряду принципів законодавчого процесу, насамперед принципів демократизму, гласності законодавчої діяльності, участі в ній широких верств населення, її наукової обґрунтованості. Для їх втілення у життя необхідні чіткі процесуальні норми.

Доцільною є також підготовка і прийняття процесуальних норм, які регулювали б і нормотворчу діяльність виконавчої влади з урахуванням специфіки структури і компетенції її різних ланок.

Гарантії внутрішньої узгодженості законодавства мають ще один важливий аспект, пов'язаний з відмінністю законів за їх юридичною силою.

Відмінності між законами за їх юридичною силою висувають питання про необхідність гарантій підпорядкованості законів нижчої юридичної сили законам вищої юридичної сили. Насамперед це стосується гарантій конституційності законів. Усі закони повинні відповідати Конституції. Це означає, що мають бути закріплені в праві засоби забезпечення відповідальності законів Конституції, юридичні наслідки порушення цієї відповідності, а також створені органи держави, які спеціально здійснюватимуть контроль (нагляд) за конституційність законодавства.

Згідно з Законами “Про Конституційний Суд України” він уповноважений за ініціативою передбачених цим Законом суб'єктів або з власної ініціативи встановлювати відповідність законів Конституції України. У разі виявлення суперечності законів або їх окремих частин Конституції Конституційний Суд має приймати рішення про нечинність цих законів або їх окремих частин з моменту введення їх в дію. Його рішення є остаточним й не підлягає оскарженню [22].

Об'єктивною основою реформування законодавства України є насамперед розвиток системи права, котрий зумовлюється тими потребами суспільства та його складових частин, які відображаються державою. Крім системи права, на формування системи законодавства впливають і економічна і політична системи суспільства, форма державного устрою, структура державного апарату, правова культура законодавчих органів і всього населення.

Необхідно визначити оптимальні, з огляду на досягнення цілей держави, прийоми і засоби правового регулювання, зокрема способи закріплення та форми викладу правових приписів у нормативно-правових актах.

Потрібно зважитися на реальний стан чинного законодавства та законотворчої діяльності. В Україні нині йому властиві такі недоліки:

-- надмірна декларативність законів, відсутність чітко відпрацьованого механізму дії їх приписів, внаслідок чого такі закони “обростають” численними підзаконними актами, які нерідко інтерпретують положення законів на догоду відомчим інтересам;

-- дублювання одних й тих самих норм у різних законах та інших нормативних актах;

-- невиправдана поспішність у підготовці і прийнятті низки законів та інших нормативних актів;

-- слабка соціологічна забезпеченість підготовки проектів нормативних актів, відсутність аналізу соціально-економічних та інших наслідків прийняття рішень.

Важливим є відстеження тенденцій у формування нових галузей та інститутів права, встановлюванні необхідності і доцільності існування та виникнення нових галузей, підгалузей та інститутів законодавства, а також комплексних утворень законодавства [23].

Перелік посилань

Назаренко Є. Закон у системі нормативніх актів України // Право України. -- 1995, № 12. С. 11--18.

Заєць А. принцип верховенства права (теоретично-методологічне обгрунтовування) // Вісник академії правових наук України. -- 1998, № 1 (12), С. 3--14.

Рабінович П. Загальна концепція правової реформи в Україні: до характеристики вихідних засад // Вісник академії правових наук України. -- 1998, № 1(12), С. 15--24.

Пиголкин А.С. Общая теория права. -- М., изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1996, С. 165--167.

Мицкевис А.В. Правотворческое значение нормативного акта // Советское государство и право. -- 1965, № 11, С. 49--57.

Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. -- 1969, № 3, С. 27--33.

Алексеев С.С. Общая теория права. -- М., Юрид. литература, 1982, С 201--205.

Лившиц Р.З Теория права. -- М., 1994, С. 139--145.

Тилле А.А. Время , пространство, закон. -- М., 1965, С. 200--220.

Тихомиров Ю.А. Закон. Стимулы. Экономика. -- М., Юрид. литература, 1989. С. 4--10.

Тихомиров Ю.А. Теория закона. -- М., Юрид. литература, 1982, С. 50--60.

Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. -- М., Юрид. литература, 1996, С. 10-117.

Нерсесянц В.С. Право и закон. -- М., Наука, 1983, С. 360--365.

Пиголкин А.С. Закон обязателен для всех. -- М., 1971, С. 10--12.

Семчик В. Юридична сила закону // Вісник академії правових наук України. -- 1998, № 4, С. 17--20.

Рабінович П. Конституційні принципи верховенства права // Юридичний вісник. -- 1997, № 3, С. 66--69.

Зивс С.Л. Источники права. -- М., Наука, 1981, С. 106--115.

Погорілко В. Проблеми розвитку законодавства України // Право України. -- 1993, № 7--8, С. 45--47.

Лисенков С., Тихомиров О. Закон для законів: коментарії до розробки Закону “Про закони і законодавчу діяльність в Україні” // Віче. -- 1995, % 5, С. 44--49.

Орзих М. Верховенство права -- принцип практической деятельности государства и общества // Юридический вестник. -- 1997, № 3, С. 69--71.

Рабінович П. Загальна концепція правової реформи в Україні // Вісник Академії правових наук України. -- 1998, № 1 (12), С. 15--24

Погорілко В. Проблеми розвитку законодавства України // Право України. 1993, № 7--8, С. 3--7.

Музиченко П. Держава і право України на сучасному етапі. -- К., 1999, С. 615--640.

Страницы: 1, 2, 3