Введение
1. Нормативно-правовой акт как источник права и виды нормативных актов
2. Закон как вид нормативного правового акта
3. Понятие и виды подзаконных нормативных актов
Заключение
Список использованных источников
Введение
Актуальность темы определяется тем, что демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства - это те задачи, которые стоят сейчас перед современным российским обществом. Представляется, что их решение немыслимо без построения эффективно действующей, логичной, непротиворечивой и сбалансированной нормативно-правовой базы.
Закон и подзаконный нормативный правовой акт являются основными разновидностями одного важнейшего источника права - нормативного правового акта, который анализируется в данной работе.
За последнее десятилетие в России изменилась структура органов государства: с 1990 г. введена должность Президента Российской Федерации. С самого начала своей деятельности он стал активно использовать свои правотворческие полномочия. Им принимается значительное число нормативных указов.
Помимо федеральных органов государственной власти свои нормативные правовые акты принимают и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают свои конституции (для республик) и уставы (для остальных субъектов Российской Федерации), а также законы. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации издают подзаконные нормативные акты. Доля нормативных актов субъектов Российской Федерации в общей массе всех нормативных правовых актов Российской Федерации существенно увеличилась, а по отдельным направлениям стала даже доминировать.
Органы исполнительной власти также активно занимаются правотворческой деятельностью. Проблемы взаимоотношения принимаемых ими подзаконных нормативных правовых актов с законами на всех уровнях правовой системы приобретают первостепенное значение в условиях коренных демократических преобразований в стране.
Цель работы - охарактеризовать нормативно-правовой акт. На основании цели поставлены задачи: проанализировать нормативно-правовой акт как источник права и описать его основные разновидности закон и подзаконные акты.
1. Нормативно-правовой акт как источник права и виды нормативных актов
Определим нормативный правовой акт как официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм.
В сфере нормативного правового регулирования общественных отношений Конституция Российской Федерации устанавливает следующие виды нормативных правовых актов. Это собственно Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания, нормативные указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (кроме конституции, устава, закона). Все перечисленные акты объединяются общим понятием нормативный правовой акт, который является одним из самых распространенных и ведущих источников права в Российской Федерации.
В нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, которые представляют собой общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.
Правовые нормы распространяют свое действие на всех субъектов, вступающих в определенные общественные отношения - участников правоотношений или определенную категорию лиц, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании определенных видов общественных отношений. Причем, содержащиеся в нормативных актах правовые нормы распространяют свое действие на неперсонифицированный круг субъектов, т.е. адресаты норм персонально не определены, не названы в тексте самой нормы. Эти признаки позволяют характеризовать норму, содержащуюся в данном источнике, как абстрактно сформулированное предписание.
Наличие в актах правовых норм, обладающих указанными характеристиками, позволяет относить их к группе нормативных правовых актов и отделять от них ненормативные правовые акты. К последним относятся акты применения права, содержащие индивидуальные предписания, акты-разъяснения норм права, оперативно-распорядительные акты, содержащие ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам.
К нормативным правовым актам, на наш взгляд, следует относить также «акты, направленные на утверждение, изменение или отмену действия правовых норм, но не содержащие их» Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С.24.. Данную группу актов рассматривают в качестве «актов нормативно-вспомогательного значения» и относят к правотворческим актам, в качестве одной из разновидностей нормативного правового актаАлексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. В 2-х т. Т.2. Свердловск, 1973. С.13. . Необходимость в этом обусловлена тем, что они учитываются при издании новых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства (напр., для Свода Законов Российской Федерации), в определении того, какие из разрозненных некодифицированных норм действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими.
Применительно к актам, отменяющим действие других нормативных актов А.С. Пиголкин замечает: «Перечни актов, признанных утратившими силу... действуют однократно. Но все же это нормативные акты, поскольку они являются составным элементом общего регулирования общественных отношений» Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов: (организация и методика). М., 1968. С.76. . Примерами актов нормативно-вспомогательного значения могут служить законы об отмене различных актов в связи с принятием нового закона, законы о введении в действие других законов (вводные законы), указы Президента Российской Федерации об изменении, дополнении или отмене ранее изданных указов, о приостановлении действия нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации об утверждении различного рода инструкций, положений, правил и т.д.
Еще одним признаком данного вида источников права можно назвать то, что все виды нормативных правовых актов образуют систему, основанную на иерархической подчиненности. Благодаря соблюдению принципа иерархической соподчиненности обеспечивается формально-логическая непротиворечивость и согласованность правовых норм. Каждый вид актов занимает строго определенный уровень в иерархии нормативных правовых актов. Этот уровень определяется главным образом исходя из нормативно закрепленного положения нормативного правового акта в правовой системе Российской Федерации, как правило, исходя из соотношения с законом.
В целом ряде случаев в качестве критерия определения места акта в иерархии нормативных правовых актов служит положение издающего их органа в системе государственно-властных органов. Данный критерий был основным и главным в формировании системы нормативных актов в советское время, в современной российской правовой системе он не имеет основополагающего значения.
Таким образом, положение нормативного правового акта в правовой системе служит первоочередной юридической основой для установления иерархических связей и соподчиненности с другими актами.
Нарушение правотворческим органом установленных юридических зависимостей по отношению к Конституции, закону влечет за собой признание нормативного правового акта неконституционным, незаконным, недействительным, утратившим юридическую силу, он может быть отменен, приостановлен и т.д.
Характеристика данного источника также состоит в том, что он имеет официально-документальную форму и особую структуру. Само понятие «акт» является родовым для наименования данного источника права. Отсюда, в нормативном правовом акте в обязательном порядке должны содержаться определенные характеристики, в частности, указание на наименование органа, лица его принявшего, вид акта, название вопроса, которому он посвящен, место и дата принятия, порядковый номер акта, соответствующая структура акта (главы, статьи, пункты и т.д.), подпись уполномоченного лица.
В научной литературе встречается упрощенное название данного источника - нормативный акт. Вместе с тем, в федеральной Конституции несколько раз упоминается термин «нормативный правовой акт». Добавление прилагательного «правовой» здесь не случайно, поскольку оно указывает на особую группу нормативных актов, которые связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений, одновременно отделяя от них все другие акты, имеющие нормативные свойства, но никак не связанные с правовой сферой и не входящих в рассматриваемое понятие (уставы партий, общественных организаций, сборники молитв и др.).
Включение в название данного источника дополнительного понятия «правовой» свидетельствует также о том, что благодаря названным ранее свойствам он должен соответствовать основным принципам и требованиям права.
Подводя итог общей характеристике рассматриваемого источника, следует согласиться с точкой зрения большинства российских ученых-юристов (А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров и мн. др.), что нормативный правовой акт - это один из наиболее совершенных источников права. Он позволяет государству оперативно реагировать на изменения в характере общественных отношений путем принятия правовых норм, обеспечивать нормативные правовые акты эффективным государственно-правовым механизмом в целях его реализации. Нормативный правовой акт регулирует подавляющее большинство общественных отношений в Российской Федерации. К тому же нормативный правовой акт создает определенные удобства для применения норм права, их толкования, а также широкие возможности для учета и систематизации нормативных правовых актов.
Существует множество видов и классификаций нормативных правовых актов в Российской Федерации. Среди основных наиболее распространена классификация нормативных правовых актов по юридической силе. Их делят на законы и подзаконные нормативные правовые акты. В свою очередь каждый из этих видов делится на несколько разновидностей, которые будут подробно рассмотрены в следующих разделах исследования.
Другая классификация - по уровням принятия нормативных актов. Здесь выделяют нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые в результате прямого народного волеизъявления.
По степени обобщенности нормативного материала могут встречаться кодификационные акты (кодекс, устав и др.) и акты текущего правотворчества (тематические федеральные законы и т.д.).
Существует достаточно важная классификация нормативных правовых актов по их действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, на территории какого-либо субъекта федерации, муниципального образования), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внутреннего действия, направленные на сотрудников организации, ведомства и акты внешнего действия, направленные на иных лиц).
Выделяется классификация по органам, их издающим: нормативные правовые акты законодательных органов, Президента Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти, нормативные акты органов местного самоуправления, организаций (локальные нормативные правовые акты).
Различные виды нормативных правовых актов занимают различное положение с точки зрения их юридической силы в системе источников права Российской Федерации, характеризуются разорванными (дискретными) иерархическими связями в российской правовой системе. Так, место между Конституцией Российской Федерации и группой федеральных законов занимают международные договоры Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, Федеративный договор от 31 марта 1992 года.
Нормативный правовой акт является ведущим источником права в Российской Федерации и что подавляющее большинство общественных отношений регулируется именно этим источником. Одной из главных разновидностей нормативного правового акта является закон, который и будет рассмотрен в следующем разделе.
2. Закон как вид нормативного правового акта
Закон как источник права существовал еще в самых древних государствах. Известны Законы Хаммурапи (18 в. до н.э.), Законы Ману (1 в. до н.э.) и целый ряд других правовых памятников данной формы. В древних государствах основные правовые нормативы выражали, как правило, личную волю монарха (фараона, царя, императора и т.д.) и воплощались во вне в самых различных формах, в т.ч. и в форме закона.
Опыт античных государств (Др. Афин 6 в. до н.э., Др. Рима 5-2 вв. до н.э.) по принятию законов представительными органами власти, в частности народными собраниями, долгое время являлся исключением и не сразу получил свое развитие.
Только к началу 13 века созрели условия для ограничения законодательных полномочий монархической власти, когда после вооруженной борьбы со знатью английский король был вынужден подписать Великую хартию вольностей (1215 г.). В ней была закреплена идея верховенства парламентского закона, которая дала толчок к постепенному увеличению законодательных прерогатив будущего английского парламента. Уже к концу 17 века английский монарх без согласия парламента, как представителя «всей нации» (по «Биллю о правах 1689 г.»), был не вправе вносить какие-либо поправки в действующие законы, приостанавливать действие законов, отменять их, освобождать от их исполнения.
На формирование теории закона в 17-18 вв. наибольшее влияние оказали две классические теории - теория разделения властей (Д. Локка, Ш.Л. де Монтескье и др.) и теория народного суверенитета (Ж.-Ж. Руссо). Исходя из необходимости подчиненного положения исполнительной власти по отношению к законодательной был сформулирован тезис о верховенстве закона с точки зрения юридической и политико-организационной.
К концу 18 - середине 19 века идея верховенства парламента как законодательного и представительного органа государственной власти нашла реальное воплощение и конституционное закрепление во многих европейских странах. Закон к этому времени стал пониматься как выражение общей суверенной воли всего населения страны или большинства и ему стала отводиться роль основного источника права. Так, в ст.6 Декларации прав человека и гражданина (1789 г.) закреплено, что закон - это выражение общей суверенной воли граждан, которые вправе принимать участие «лично или через своих представителей» в его создании.
В России понятие «закон» в официальных документах стало наиболее часто употребляться с начала 19 века. После учреждения Государственного Совета в 1810 году все законодательные акты должны были рассматриваться в данном органе, который являлся не столько законодательным (представительным) органом, сколько совещательным и по существу бюрократическим учреждением, состоящим из «верных государю людей». Известно немало случаев, когда важнейшие законодательные акты могли и не рассматриваться в Государственном Совете Законотворчество в Российской Федерации. (Научно-практическое и учебное пособие). / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С.426. . В соответствии со ст.53 Основных законов Российской Империи (1892 г.) законы могли быть изданы «в виде уложений, уставов, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения».
Таким образом, до начала 20 века закон как особая форма юридического акта законодательного органа государственной власти, представляющего население всей страны, не была развита в России, практически все акты-повеления Императора рассматривались в качестве закона и имели силу закона. Вся полнота законодательной власти в то время принадлежала монарху.
В конце 19 - начале 20 в. среди западноевропейских и русских ученых получила развитие так называемая дуалистическая трактовка закона. Закон стал рассматриваться не как акт законодательного органа государства, а как акт государственной власти вообще, содержащий нормы общего характера. Законом в формальном смысле стали охватываться любые акты, изданные либо законодательными, либо исполнительными органами государственной власти. Тем самым стала обосновываться фактическое равенство и даже примат исполнительной власти над законодательной. Так, Г.Ф. Шершеневич считал, что закон «есть норма права, общее правило, рассчитанное на неограниченное количество случаев: Норма права составляет прямое выражение воли органов власти: Эта воля должна выразиться в установленном порядке».
Несмотря на то, что определение субъекта издания закона некоторые русские юристы связывали с государственной властью вообще, тем не менее, наряду с этим в трудах многих отечественных дореволюционных юристов развивались идеи народного представительства и «правильно организованной» законодательной власти. Именно такое понимание закона могло позволить по мнению П.Г. Виноградова, Н.М. Коркунова, В.М. Гессена и др. считать его основным и верховным источником права.
После революционного переворота и свержения монархического строя в первые годы Советской власти закон как юридическую форму нормативного акта попытались вообще исключить из системы источников права. Революционные органы принимали нормативные акты самой различной формы: декреты, постановления, инструкции, декларации, резолюции, воззвания и др.
Нормативное закрепление понятия «закон» было осуществлено только в Конституции СССР 1936 года, согласно которой акт данной формы мог быть издан Верховным Советом СССР, а в Конституции СССР 1977 года были обозначены и видовые характеристики этого понятия («закон СССР - общесоюзный закон», «закон союзной республики», «закон автономной республики»). Несмотря на это престиж закона в этот период был сравнительно не высоким, и всего с 1936 по 1989 гг. Верховным Советом СССР было принято около 90 законов. В условиях однопартийного режима деятельность представительного органа власти по существу являлась фикцией и прикрывалась видимостью демократии. Сказывалось значительное влияние Политбюро ЦК КПСС и Совета Министров СССР (Правительства) на законодательный орган. Классический принцип разделения властей так и не был реализован в СССР; для данного периода скорее было характерно «соединение властей», поскольку советы как органы государственной власти выполняли одновременно законодательные, исполнительные и контрольные функции.
В полном объеме разработка классического понимания закона как особой формы юридического акта представительного (законодательного) органа государственной власти в условиях реализации принципа разделения властей стало возможным в России после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Правом принимать федеральные законы по Конституции Российской Федерации обладает Государственная Дума (ст.105 Конституции Российской Федерации), являющаяся одной из палат Федерального Собрания, а законы субъектов Российской Федерации принимают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Все эти органы избираются прямым народным голосованием в условиях многопартийности и равного доступа к занятиям депутатской деятельностью, а формирование и деятельность законодательных органов осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации и принципа профессионализма.
На современном этапе понятие «закон» является ключевым в российской правовой системе, однако нормативное определение этого понятия в законодательстве до сих пор отсутствует. Рассматривая различные признаки закона необходимо учитывать современное его положение в системе источников права, признание за ним основной и наиболее совершенной (цивилизованной) формы выражения права, а также учет содержательных характеристик закона в рамках продекларированного Российской Федерацией курса на формирование правового государства.
Одним из первых и самых главных признаков закона является то, что он может быть принят только органами народного представительства (законодательными органами государственной власти) или непосредственно народом на референдуме (всенародном голосовании).
Вторым очень важным признаком закона является то, что он может быть принят в строгом соответствии с особым порядком, установленным в Конституции или законе. Принятие закона в соответствии со строгой законодательной процедурой характерно для большинства современных государств парламентской демократии и называется законодательным процессом.
В части 2 статьи 4 федеральной Конституции закреплено, что «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». В процитированной норме установлено общее положение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правовой системе, указано на высокое регулятивное значение федеральных законов на территории Российской Федерации.
Вместе с тем, будет наиболее целесообразным в современных условиях проводить различия в понятиях «верховенство закона» и «верховенство Конституции». Говоря о верховенстве какого-либо акта среди всех нормативных правовых актов государства наиболее корректно, на наш взгляд, использование понятия «верховенство закона», а когда идет речь о верховенстве источника права в правовой системе, то наиболее уместным будет использование понятия «верховенство Конституции Российской Федерации».
Четвертый признак понятия закона состоит в том, что он регулирует наиболее важные, значимые и стабильные общественные отношения. Не все отношения, входящие в сферу правового регулирования, не любые отношения могут быть урегулированы законом, а только определенные отношения, которые представляют наибольший общественный интерес, наибольшую общественную ценность и важность для государства. Это указывает на «особую регулятивную функцию закона в правовой системе» Рахманина Т.Н. Закон как высшая форма кодификации. // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып.37. 1987. С.37.. Целесообразно, когда сфера исключительного регулирования законом нормативно урегулирована либо в Конституции, либо в специальном законе.
Таким образом, именно в законах осуществляется первичная регламентация наиболее важных для общества и государства отношений. По предметам исключительного регулирования законом границы регулирования федеральным законом ничем не могут быть ограничены, т.к. в федеральных законах по предметам их исключительного регулирования могут быть закреплены в том числе и нормы, регулирующие какие-то детали определенных видов общественных отношений. По другим предметам закон может устанавливать общие рамки и направления правового регулирования, оставляя место для регулирования подзаконными нормативными правовыми актами.
Помимо рассмотренных признаков закона в научной литературе указывается и целый ряд других. Например, в советское время было принято считать, что закон является выражением общенародной воли. Если речь идет о законе, принятом на референдуме, то этот признак в какой-то мере работает. А если речь идет о законе, принятом представительным органом государственной власти, то здесь необходимо проявлять некоторую осторожность. На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения Л.Н. Завадской, которая считает, что «с юридической точки зрения закон не может быть отражением общенародной воли. Нельзя ставить знак равенства между волей законодателя и волей всего народа».
В научной литературе также идет дискуссия вокруг других признаков закона («закон есть основной регулятор поведения субъектов общественных отношений», «закон имеет четко выраженную классовую природу» и т.д.). Безусловно, в условиях современных правовых реалий необходимо переосмысление таких признаков закона, однако не следует их и полностью отрицать. К примеру, российской юридической практике известны множество примеров, когда законопроекты от первой до завершающей стадии лоббируются представителями различных социальных групп (финансово-промышленных союзов, ассоциаций профессиональных деятелей и т.д.) и выражают именно их волю. В научной литературе и публицистике такой лоббистской практике дается негативная характеристика.
Кроме того, из смысла целого ряда статей Конституции Российской Федерации вытекает еще один признак закона, а именно: закон служит основанием для разрешения конкретных дел в судебном порядке. Так, в соответствии со статьями 120 и 124 Конституции Российской Федерации судьи должны подчиняться только Конституции и федеральным законам. Все законы имеют прямое действие.
Одной из основных классификаций нормативных правовых актов является деление их на законы и подзаконные нормативные правовые акты. Для различных видов подзаконных нормативных правовых актов устанавливаются определенные варианты их соотношения с законом: «не должны противоречить закону», «должны издаваться на основании и во исполнение закона» и т.д. Отсюда, можно вывести еще один важный признак: закон является правовой основой для издания других видов нормативных правовых актов. Именно законы определяют основания принятия подзаконных нормативных правовых актов, их содержание и предмет регулирования, юридическую силу и виды подзаконных нормативных правовых актов.
Всего, к понятию закон можно отнести следующие виды актов высшей юридической силы федерального уровня, которые действуют на территории Российской Федерации: Конституция Российской Федерации 1993 года, законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, законы, принятые путем референдума, кодексы Российской Федерации, федеральные законы, законы Российской Федерации. Также на территории Российской Федерации продолжают действовать множество законов в части не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Это Основы законодательства СССР, Основы законодательства РСФСР, кодексы РСФСР, законы СССР, законы РСФСР, сводный закон РСФСР.
Ко второму уровню правовой системы (уровень субъектов Российской Федерации) относятся конституции и уставы субъектов Российской Федерации, конституционные законы в некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Республике Саха (Якутия) и др.), кодексы и законы субъектов Российской Федерации, принимаемых законодательными органами субъектов Российской Федерации. Для третьего уровня российской правовой системы (акты органов местного самоуправления) издание актов в форме закона не характерно.
3. Понятие и виды подзаконных нормативных актов
В системе нормативных правовых актов, помимо законов, выделяют множество других видов нормативных актов, условно объединяемых понятием «подзаконные нормативные правовые акты». Такое разделение нормативных актов показывает, что правовое регулирование общественных отношений в современных государствах осуществляется не только одними лишь законами, как могло бы предполагаться в идеале, но и другими видами нормативных правовых актов, в виду высокой сложности и динамичности регулируемых общественных отношений. Подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения законов, а также соответствовать им. В подзаконных нормативных правовых актах содержится значительная часть всех правовых предписаний.
Существование этой группы нормативных актов связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая вершит правосудие, основываясь на законах. Независимость и самостоятельность каждой ветви власти обусловлены правом принимать «свои» правовые акты. В доктрине континентальной правовой системы сложилась традиция наделять правом издания нормативных правовых актов только законодательные и исполнительные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел должны издавать только правоприменительные акты (акты однократного действия, адресованные персонально определенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п.
Российская правовая система историческими корнями тесно связана с континентальной правовой системой. Традиция издания нормативных актов, по юридической силе стоящих ниже закона, имеет давнюю историю. В дореволюционной России это - обязательные постановления, инструкции и распоряжения, исходившие от Совета Министров, отдельных министров, других должностных лиц, которые согласно ст.80 Основных государственных законов (1906 г.) не должны были противоречить закону. В советское время подзаконными нормативными правовыми актами были постановления Советов Министров, министерские (ведомственные) инструкции, приказы, указания и т.п.
В современной России к подзаконным нормативным правовым актам федерального уровня относятся:
1) нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации;
2) нормативные указы главы государства - Президента Российской Федерации;
3) нормативные постановления Правительства Российской Федерации;
4) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
5) нормативные правовые акты иных ведомств Российской Федерации.
Ни в Конституции Российской Федерации, ни в действующих федеральных законах не закреплено понятия подзаконного нормативного правового акта. Хотя оно активно используется и в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, и в указах Президента, и в научной литературе. Суммируя выработанные юридической практикой и наукой положения, можно придти к выводу, что подзаконный нормативный правовой акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и во исполнение закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития.
Основными признаками этого понятия являются: во-первых, закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции. В Российской Федерации этот вопрос четко и исчерпывающим образом не решен ни в Конституции, ни в законах, ни в иных нормативных правовых актах. Это служит причиной частых нарушений законности в правотворческой сфере различными правотворческими органами при издании подзаконных нормативных актов.
Во-вторых, в определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются специальные юридические формулы. Такие как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом» и др. Все эти законодательные формулы имеют различные значения, закрепляют различные степени зависимости подзаконных нормативных правовых актов от законов.
В-третьих, в данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и других форм. К четвертому признаку подзаконных нормативных правовых актов можно отнести то, что им присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосабливаются к меняющейся действительности.
Нормы подзаконных нормативных правовых актов в большинстве своем являются нормами видового значения по отношению к нормам законов, которые являются нормами родового значения. Из этого пятого признака вытекает, что орган, издающий подзаконный нормативный правовой акт, как правило, принимает норму видового значения при наличии нормы родового значения, благодаря чему происходит дальнейшее развитие норм законов с помощью норм подзаконных нормативных правовых актов.
В-шестых, подзаконным нормативным правовым актам присуща высокая степень неоднородности, условно объединяемых в одну общую группу. Все эти акты имеют различную юридическую силу, имеют различные наименования и форму издания.
Другое, одно из главных свойств актов данной группы, состоит в том, что система подзаконных нормативных правовых актов имеет иерархическую структуру, основанную не столько на иерархии органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов того или иного органа в системе всех нормативных правовых актов Российской Федерации.
В качестве примера рассмотрим структуру подзаконных нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти.
Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения о видах актов, издаваемых органами исполнительной власти.
С одной стороны, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 устанавливают, что «Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений». С другой стороны, в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти вопрос о видах издаваемых ими актов решен иначе, чем в указанных выше правилах. В одних случаях закрепляется лишь право на издание нормативных правовых актов, без указания на их виды. Так, в соответствии с п.6.3 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 953 МЧС РФ «принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам гражданской обороны и осуществляет контроль за их исполнением».
В ряде других случаев, содержатся указания на определенные виды издаваемых актов, и кроме этого предполагается возможность издания «и иных нормативных правовых актов». Так, согласно п.7.15 Положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержки предпринимательства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г № 793 Министерство вправе «издавать в пределах своей компетенции на основе законодательства Российской Федерации приказы, инструкции и иные нормативные правовые акты, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти».
И, наконец, некоторые положения предусматривают возможность издания актов иных наименований, чем предусмотрено правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Так, пункт 11.37 Положения о Министерстве обороны РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 11 ноября 1998 г. № 1357 предусматривает, что Министр обороны РФ «издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты..»
Таким образом, в положениях об отдельных органах перечень издаваемых ими актов шире, чем предусмотрено указанными Правилами. Представляется, что подобное решение вопроса о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти не совсем удачно. Более предпочтительным, на наш взгляд, было бы закрепление в одном едином акте, утверждаемом Правительством РФ, всех разновидностей нормативных правовых актов рассматриваемых органов, что способствовало бы формированию стабильной, унифицированной практики по данному вопросу.
Среди всех разновидностей нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти наиболее распространенным является приказ, что обусловлено как сложившимися традициями, так и тем фактом, что данный акт характерен для министерств, которые представляют самое многочисленное звено в системе федеральных органов исполнительной власти. В силу этого в количественном отношении данный вид акта доминирует среди остальных разновидностей.
Как правило, в литературе указывается, что характерными признаками приказа являются то, что он:
1) содержит предписания обязательного характера;
2) издается министром;
3) представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия.
Исходя из указанных признаков, М.Н. Николаевой предлагается следующая формулировка: Приказы министра - обязательные предписания нормативного характера, издаваемые министром либо его заместителем по поручению министра, либо лицом, исполняющим его обязанности Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975. С. 73..
Иванов Р.Н. определяет приказ как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, посредством которого утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты данного органа, либо устанавливаются предписания по отдельным вопросам его компетенции Иванов Р.Н. Виды нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. М., 2005. С. 9..
Анализ правотворческой практики соответствующих органов свидетельствует о возможности выделения в общем массиве приказов двух больших групп. Первую группу составляют приказы, которыми утверждаются, вводятся в действие иные нормативные правовые акты соответствующего органа. Во вторую группу входят приказы, содержанием которых являются предписания по отдельным вопросам, входящим в компетенцию органа.
Теоретический и практический интерес представляет также такой вид как распоряжение. Как следует из п. 4.1 Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Федеральной архивной службы России от 27.11.2000 г. № 68 (Зарегистрировано Минюстом России 26 декабря 2000г. Регистрационный № 2508) распоряжения подготавливаются и оформляются аналогично приказам, что в принципе соответствует смысловому значению термина распоряжение, под которым и понимается приказ. Практика использования данного вида актов развивается в двух основных направлениях. В одних органах, к примеру, Государственном таможенном комитете РФ, Министерстве транспорта РФ, распоряжения издаются по конкретным вопросам компетенции данного органа, имеющим второстепенное значение. В практике деятельности других органов распоряжения издаются в качестве акта, посредством которого утверждаются, изменяются или вводятся в действие иные акты данного органа. Подобным образом практика складывается в Министерстве имущественных отношений РФ, в Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству.
Аналогичными по своей сущности с приказами являются постановления. Единственной специфической чертой, разграничивающей данные акты, является, на наш взгляд, то, что постановления характерны для органов, функционирующих на принципах коллегиальности. Исключением из этого является правотворческая практика Министерства труда и социального развития, которое в соответствии с п. 11.9 Положения о нем принимает постановления. Указанное обстоятельство не отражает общую тенденцию и, скорее всего является примером неудачного решения вопроса об актах, принимаемых соответствующим органом.
Положение принимается в том случае, если необходимо определить компетенцию и порядок деятельности структурного или территориального подразделения соответствующего органа исполнительной власти или конкретной категории должностных лиц, их задачи и компетенцию.
Инструкция - это нормативный правовой акт, изданный в целях установления предписаний, определяющих порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения положений законодательных и иных нормативных актов. В зависимости от характера содержания инструкций их можно разделить на следующие виды:
1. Закрепляющие процедурные права и обязанности конкретной категории должностных лиц.
2. Определяющие порядок осуществления отдельных действий или видов деятельности.
3. Закрепляющие порядок применения нормативных правовых актов. Как правило, инструкции утверждаются иными актами данного органа (приказами, постановлениями, распоряжениями), хотя в практике деятельности отдельных органов исполнительной власти инструкции могут и не утверждаться другими актами.
Определенными особенностями обладает такая форма акта как «правила». Посредством издания правил определяется процедурный порядок осуществления какой-нибудь деятельности или устанавливаются обязательные для исполнения требования. Правила близки по содержанию и характеру регулирования к инструкциям, но в отличие от них сформулированы более кратко.
Следует отметить, что в правотворческой практике отдельных федеральных органов исполнительной власти, используются и иные виды актов, такие, например как, наставление, устав и другие, однако, они являются менее распространенными и в общем удельном весе занимают незначительное место.
Заключение
Нормативный правовой акт является ведущим источником права в Российской Федерации, и подавляющее большинство общественных отношений регулируется именно этим источником. Одной из основных классификаций нормативных правовых актов является деление их на законы и подзаконные нормативные правовые акты.
Закон - это разновидность нормативного правового акта, принятого представительным органом государственной власти в особом порядке либо на референдуме, обладающий после Конституции высшей юридической силой по отношению ко всем иным видам нормативных правовых актов, регулирующий наиболее важные и стабильные общественные отношения и являющийся правовой основой для издания подзаконных нормативных правовых актов и решения конкретных дел в судебном порядке.
В содержании подзаконных нормативных правовых актов учитываются конкретные условия регулирования тех или иных общественных отношений. Раскрываются эти условия во многом благодаря использованию различных форм развития и конкретизации положений закона в подзаконных нормативных правовых актах. Эти формы направлены главным образом на формулирование предметных связей между законами и подзаконными нормативными правовыми актами, имеющими многоступенчатый характер.
Система подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а также осуществляет собственное регулирование по определенным в законе вопросам. Предстоит значительная работа по определению более четких параметров правотворческой компетенции всех органов государственной власти федерального уровня, порядка издания ими подзаконных нормативных правовых актов, нормативного закрепления этого понятия, определения мер по осуществлению законности в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, детальная разработка вопросов соотношения каждого вида подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти с федеральным законом.
Список использованных источников
1. Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. В 2-х т. Т.2. Свердловск, 1973.
2. Завадская Л.Н. Концепция закона: отрицание отрицания. // Теория права: Новые идеи. Вып.3. М., 2003.
3. Законотворчество в Российской Федерации. (Научно-практическое и учебное пособие). / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.
4. Иванов Р.Н. Виды нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. М., 2005.
5. Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940 гг. М. 2007.
6. Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967.
7. Муравский В.А. Закон и актуальное право в правовых системах стран Древнего мира. Препринт. Екатеринбург. 2006.
8. Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975.
9. Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов: (организация и методика). М., 1968.
10. Рахманина Т.Н. Закон как высшая форма кодификации. // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып.37. 1987.
11. Федеральный закон о нормативных правовых актах (проект). // Закон: создание и толкование. / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2005.
12. Хрестоматия по всеобщей истории государства и права: Учебное пособие. / Под ред. проф З.М. Черниловского. Составит. В.Н. Садиков. М., 2005.
13. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Учебное пособие в 2-х т. Т.2. Вып.2, 3, 4. М. 2002. Репринт. изд.