Приоритет прав человека, их утверждение в качестве высшей ценности невозможны без обязанности государства не только признавать, но и неукоснительно соблюдать и защищать права и свободы. Это предъявляет особые требования к государственным гражданским служащим, уровню их профессиональной подготовки, к их практической деятельности по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов.

Государство должно не только основываться на правовом принципе, закрепленном ст. 2 Конституции Российской Федерации, но и обеспечивать его практическую реализацию в ходе всех проводимых в стране преобразований, в частности в ходе реформирования государственной службы. Основное значение здесь отводится созданию законодательной базы, направленной на формирование государственной гражданской службы, обеспечивающей исполнение полномочий государственных органов в интересах граждан.

Федеральным законом от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» одним из принципов правового регулирования государственной гражданской службы устанавливается приоритет прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип находит свое отражение в требовании, предъявляемом к государственному гражданскому служащему исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности.

Реализация данных норм представляется возможной только с установлением для государственных гражданских служащих действенных средств, влияющих на их интересы, и сообразующих их с интересами государства и общества. В этом аспекте основным является вопрос о правовых ограничениях. Устанавливая ограничения для лиц, находящихся на государственной гражданской службе, государство руководствуется осознанием того, что его политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого члена общества, признание и уважение прав человека, что является гарантией укрепления благополучия и безопасности самого государства.

В этом смысле, правовые ограничения призваны воздействовать на государственных гражданских служащих в целях согласования интересов, сдерживания негативных проявлений, стимулирования их социально полезного поведения, что в свою очередь возможно лишь путем формирования законодательства о государственной гражданской службе, надлежащим образом организовывающего их профессиональную служебную деятельность. Не полное, не четкое установление ограничений или полная их ликвидация будет являться оправданием противоправного поведения государственных гражданских служащих, идущего вразрез с государственными и общественными интересами.

Необходимость анализа правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой Российской Федерации, потребность разработки действенных мер по обеспечению их эффективного административно-правового регулирования в контексте совершенствования государственной службы Российской Федерации обусловили актуальность и выбор темы.

Глава 1. Правовой аспект ограничения прав государственных гражданских служащих

Проблема установления правовых ограничений выступает, прежде всего, проблемой определения пределов свободы человека в обществе, где каждый должен считаться с правами и свободами других лиц, не препятствовать нормальному функционированию общественных и государственных институтов. Свобода, таким образом, выступает в качестве присущей человеку возможности действовать в соответствии со своей волей, интересами, достигая поставленных целей, не ограничивая при этом прав и свобод других лиц, интересы общества и государства.

Назначение правовых ограничений заключается в охране общих интересов, благ, в защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности. Их цель - достижение разумного компромисса между общественной необходимостью и интересами обладателя права.

В диссертации правовое ограничение рассмотрено с таких аспектов как полный запрет определенного права, обусловливаемый объективными или субъективными обстоятельствами и как уменьшение вариантов возможного, дозволенного поведения в рамках определенного права путем правомерного законодательного установления пределов такого поведения.

Изучены доктринальные подходы ведущих ученых-правоведов на предмет соотношения категорий «правовое ограничение» и «правовой запрет».

Показано, что данные понятия можно соотносить следующим образом. Правовое ограничение - установленный законодательством специальный порядок реализации прав и свобод, направленный на удержание соответствующего общественного отношения в строго ограничиваемых рамках, за пределы которых не представляется возможным выйти, и, следовательно, нарушить их. Правовой запрет - установленная законодательством юридическая невозможность совершения определенных действий (которые фактически представляются возможными), могущих причинить вред как личным, так и общественным интересам, под угрозой применения ответственности в случае нарушения условий, предусмотренных соответствующей правовой нормой.

Сформулированные в диссертации теоретические положения о правовых ограничениях положены в основу исследования ограничений прав государственных гражданских служащих и определения их роли в процессе административно-правового регулирования государственных служебных отношений.

В работе отмечено, что основным предназначением государственной гражданской службы признается обеспечение исполнения полномочий российского государства, органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности, так, чтобы в полном объеме определялись сущность и социальное назначение государства, призванного обеспечивать интересы граждан. В свою очередь, конституционное положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, выступает определяющим стержнем в профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.

Определены основные признаки ограничения прав государственных гражданских служащих: выступают в роли внешних факторов, влияющих на интересы государственных гражданских служащих; предполагают и влекут за собой определенные юридические и фактические последствия в виде неблагоприятных условий для осуществления собственных интересов государственными гражданскими служащими; предполагают сознательное изменение поведения государственных гражданских служащих в процессе осуществления ими профессиональной служебной деятельности; являются основой правовой информации для государственных гражданских служащих; носят характер обязательности, отличающийся своей категоричностью и безусловностью.

Сформулированы цели ограничения прав государственных гражданских служащих: обеспечение должного развития и функционирования всей социальной системы; гарантирование полного осуществления государственными гражданскими служащими основных прав и свобод человека; обеспечение эффективного функционирования государственной гражданской службы; сведение к минимуму возможностей использования государственными гражданскими служащими своих служебных полномочий во вред государству, обществу; создание условий для независимой государственной служебной деятельности гражданских служащих.

Выявлены основные функции ограничений, связанных с государственной гражданской службой, под которыми понимается основное направление воздействия на поведение государственных гражданских служащих в период осуществления ими профессиональной служебной деятельности, в том числе, после увольнения с гражданской службы.

Функции охраны и защиты, а также контролирующая, коммуникативная, воспитательная, мотивационная функция ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих, направлены на достижение общих целей административно-правового регулирования, способствуют как строительству правового государства с развитыми демократическими институтами, так и поступательному развитию общества.

В диссертационном исследовании раскрыто понятие ограничений прав государственных гражданских служащих, под которым понимаются правомерные, конституционно и административно обоснованные ограничения, запреты, требования, налагаемые на государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности, сужающие их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы.

Показано, что правовая природа ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих, состоит в правах, принадлежащих гражданину, в пользовании которыми он ограничивается во время прохождения государственной гражданской службы. Данный факт позволил провести их классификацию в зависимости от вида ограничиваемых прав и свобод граждан, находящихся на государственной гражданской службе.

Права человека представляют собой нормативную форму взаимодействия индивидов, общества, государства. Каждое право выступает в качестве системы норм, обусловленных и опосредованных экономическими, социально-политическими, духовно-идеологическими отношениями по поводу и в связи с соответствующими благами и социальными ценностями. Эти права признаются и гарантируются Конституцией Российской Федерации, а также международными правовыми актами, признаваемыми российским государством.

Отмечено, что права, в пользовании которыми гражданин ограничивается при поступлении на государственную гражданскую службу, включены в основные группы личных, общественно-политических, экономических и социальных прав и свобод.

При раскрытии основных характеристик ограничений прав государственных гражданских служащих выявлены принципы их установления.

Специфика функционирования государственной службы, порядок ее прохождения предопределяют особый правовой статус государственных гражданских служащих. Поэтому, регламентируя правовое положение государственных гражданских служащих, порядок поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила (ограничения), но строго обусловленные мерами обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов.

Учитывая то, что в юридической литературе принципы ограничения прав государственных гражданских служащих не рассматривались отдельно от принципов ограничения прав и свобод человека, на основании сформулированных конституционно-правовой доктриной подходов к пониманию данной правовой категории, представлено следующее определение принципов ограничения прав государственных гражданских служащих: основополагающие правовые требования в сфере ограничения прав и свобод, закрепленные международными правовыми актами, Конституцией Российской Федерации, предопределяющие содержание ограничений, устанавливаемых законодательством о государственной гражданской службе Российской Федерации, и выступающие критериями обеспечения необходимого баланса между свободой государственного гражданского служащего и интересами государства, общества, отдельной личности.

К принципам ограничения прав государственных гражданских служащих в диссертационном исследовании отнесены: соответствие ограничений международным стандартам, требование определенной правовой формы закрепления ограничений, обоснованность и соразмерность ограничений.

Глава 2. Влияние реформы на ограничения прав госслужащих

Проведен анализ законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации. Отмечено, что в настоящее время законодательно установлены следующие правовые категории, связанные с понятием «ограничение»: ограничения, запреты, требования к служебному поведению. Ограничения выступают обязательными предпосылками, определяющими существование правового статуса государственного гражданского служащего и обеспечивающими сочетание субъективных притязаний гражданина на занятие определенной должности государственной гражданской службы с позитивным требованием соответствия ей; запреты и требования к служебному поведению являются неотъемлемыми элементами правового статуса.

Вместе с тем, сделан вывод о том, что введенные термины нормативно не уточнены. Предложено следующее их определение: «ограничения» - установленные федеральным законом обстоятельства (юридические факты), при наличии или возникновении которых гражданин не может быть принят на государственную гражданскую службу, а государственный гражданский служащий, осуществляющий свою профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы, должен быть освобожден от замещаемой должности и уволен с государственной гражданской службы; «запреты» - установленные федеральным законом требования, связанные с несовместимостью должности государственной гражданской службы с иными видами деятельности, а также с обеспечением надлежащего дисциплинарного режима на государственной гражданской службе, несоблюдение которых влечет юридическую ответственность; «требования» - установленные федеральным законом нравственные критерии (моральные ограничения), в рамках которых государственный гражданский служащий обязан осуществлять свою профессиональную служебную деятельность.

В работе показано, что публичный характер деятельности государственных гражданских служащих, наличие властных полномочий и права выступать от имени государства, участвуя в подготовке, принятии и реализации важных для общества и государства решений, обусловливает необходимость нормативного закрепления правовых ограничений. Однако, как и в любой сфере общественных отношений, регуляторами государственных служебных отношений выступают право и мораль в их единстве и взаимосвязи.

Основное назначение моральных ограничений состоит в уточнении норм поведения, которых должны придерживаться государственные гражданские служащие, оказании им помощи в их соблюдении, информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных гражданских служащих.

Исходя из этого, автор диссертационного исследования пришел к заключению о том, что, лишь при условии взаимодействия правовых и моральных ограничений может быть достигнуто должное эффективное функционирование государственной гражданской службы.

В ходе осуществляемых в Российской Федерации социально-экономических и политических реформ государственное управление претерпевает значительные изменения с учетом актуализации внедрения в отечественную практику наиболее адаптивных демократических правовых процедур и механизмов. Вместе с тем, в российском законодательстве о государственной гражданской службе остаются пробелы, негативно сказывающиеся на практике правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих, от которых в равной мере зависит как эффективность защиты государственных интересов, прав и свобод граждан, так и эффективность защиты прав, законных интересов самих государственных гражданских служащих.

В данном контексте обоснована возможность обращения к опыту правового регулирования ограничений прав государственных служащих зарубежных государств, законодательство которых весьма подробно регламентирует порядок ограничения прав государственных служащих на осуществление иной трудовой деятельности, а также прав в политической сфере.

В результате проведенного исследования сделан вывод о том, что законодательство зарубежных стран отличается в основном нюансами в правовом регулировании ограничений, связанных с государственной гражданской службой, а также степенью подробности их регламентирования. В целом подходы очень близки, что служит подтверждением универсального характера рассматриваемых проблем.

Основное внимание в диссертационном исследовании отведено изучению и анализу норм Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Отмечено наличие некоторых противоречий и неясностей в установлениях об ограничениях и запретах, связанных с государственной гражданской службой, требующих уточнений и дополнений.

К изучению содержания правового регулирования ограничений и запретов применен дифференцированный подход. В связи с чем, для более полного и четкого рассмотрения предмета диссертационного исследования, основываясь на положениях Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», выделены следующие группы: а) ограничения, связанные с возможностью поступления гражданина на государственную гражданскую службу и нахождения государственного гражданского служащего на ней; б) запреты, действующие во время прохождения государственным гражданским служащим гражданской службы; в) запреты, действующие после увольнения государственного гражданского служащего с гражданской службы.

В ходе анализа административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой, проводимого по трем, отмеченным выше направлениям были выявлены проблемные сферы государственных служебных отношений в области ограничения прав государственных гражданских служащих, обоснована необходимость их упорядочения и должного административно-правового регулирования, к ним относятся:

государственные служебные отношения, связанные с возникновением близкого родства, наличием гражданства другого государства, представлением сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера;

государственные служебные отношения, связанные с несовместимостью должности государственной гражданской службы с иными видами деятельности; обеспечением надлежащего дисциплинарного режима на государственной гражданской службе;

отношения, связанные с выполнением работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в должностные обязанности уволенного государственного гражданского служащего.

Заключение

В заключении сформулированы предложения по совершенствованию административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих:

1) в связи с тем, что на законодательном уровне, остается не урегулированным вопрос о необходимости изменения служебного положения государственных гражданских служащих, состоящих в близком родстве или свойстве, в случае прямого повышения одного из них (фактически ограничивается право на карьерный рост), решить данную проблему представляется возможным либо путем внесения лицу, которое становится непосредственно подчинено или подконтрольно повышаемому государственному гражданскому служащему, предложения о переводе на другую должность государственной гражданской службы, либо путем предоставления повышаемому государственному гражданскому служащему новой должности в ином структурном подразделении органа государственной власти. Однако названные варианты, требуют добровольного согласия государственных гражданских служащих, поэтому для должного правового регулирования государственных служебных отношений рассматриваемой сферы, необходима разработка норм, обеспечивающих право государственного гражданского служащего на карьерный рост в случае возможного возникновения соподчиненности в процессе служебного роста;

2) обстоятельством, препятствующим приобретению или влекущим утрату правового статуса государственного гражданского служащего, в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Вместе с тем, устанавливая данное ограничение, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» оставляет не урегулированными вопросы, возникновение которых может привести к конфликту интересов на государственной гражданской службе. В частности, нерешенными остаются следующие моменты: может ли лицо, обладающее в соответствии с международным договором двойным гражданством и определяющее свое постоянное место жительства не в Российской Федерации, оставаться на должности государственной гражданской службы Российской Федерации; какие должности государственной гражданской службы могут или не могут замещать лица, обладающие двойным гражданством.

Предложено дополнить ст. 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» Федерального закона от 27 июля 2004г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» положением, в соответствии с которым «гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» не может находиться на гражданской службе в случае наличия или приобретения гражданства иностранного государства»;

3) в связи с тем, что законодательство о государственной гражданской службе Российской Федерации в отличие от ранее действовавшего, существенно изменило подход к возможности выполнения государственным гражданским служащим иных видов трудовой деятельности, целесообразным представляется включить в ст. 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дополнительное ограничение: «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления сведений о внешней деятельности»;

4) для урегулирования вопросов, касающихся возможности реализации государственным гражданским служащим пассивного избирательного права, а также права участвовать в избирательном процессе в качестве доверенного лица предложено:

закрепить в ч. 1 ст. 14 «Основные права гражданского служащего» Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: право государственного гражданского служащего добиваться выдвижения своей кандидатуры на соответствующих выборах до или в течение периода выборов при условии, что он получит необходимый для подготовки предвыборной кампании неоплачиваемый отпуск; право государственного гражданского служащего участвовать в избирательном процессе в качестве доверенного лица;

закрепить отдельной статьей Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: порядок выдвижения государственным гражданским служащим своей кандидатуры на выборах; порядок предоставления государственному гражданскому служащему статуса доверенного лица в период проведения избирательной кампании;

дополнить ст. 46 «Отпуск на гражданской службе» Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», закрепив в ней понятие «неоплачиваемый отпуск» и представив его следующим образом «… это период или какая-либо его часть, в течение которого государственный гражданский служащий: добивается выдвижения своей кандидатуры на выборах; является кандидатом на выборах до периода выборов; является кандидатом в течение периода выборов; является доверенным лицом в период проведения соответствующей избирательной кампании; является доверенным лицом в течение периода выборов»;

5) согласно ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» передача в доверительное управление приносящих доход ценных бумаг, которыми владеет государственный гражданский служащий, происходит лишь в случае, если такое владение может привести к конфликту интересов.

Однако связывать доверительное управление с возникновением конфликтной ситуации не совсем рационально. Рассматриваемая норма должна быть направлена на объединение интересов физического лица как собственника и как государственного гражданского служащего; исключение личной заинтересованности, которая может стать причиной возникновения конфликта интересов.

Предложено исключить норму, установленную ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и внести соответствующее дополнение в ст. 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» этого же Федерального закона, в соответствии с которым «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий находиться на ней в случае … отказа от передачи в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации ценных бумаг, по которым может быть получен доход, в том числе акций (долей участия в уставных капиталах организаций)».

Представляется, что внесенные предложения могут определенным образом способствовать повышению уровня эффективности функционирования государственной гражданской службы, которая должна соответствовать принципам правового государства.

Литература:

1. Кулакова Ю.М. Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе // Арбитражный и гражданский процесс. - 2007. - № 9. - С. 21-26; № 10.

2. Ливанов А.В Соотношение категорий «запрет» - «ограничение» при определении статуса гражданских служащих // Вестник Московской академии рынка труда и информационных технологий. - 2006. - № 20 (42). - С. 61-68.

3. Петренко П.В. К проблеме правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих // Россия: ключевые проблемы и решения: Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС. Выпуск 7. Часть I / Под общ. ред. В.К. Егорова, А.С. Горшкова, В.М. Герасимова, М.А. Кашиной. - М.: Изд-во РАГС, 2008.

4. Сергеев А.П. Правовые ограничения (теоретический аспект) // Государственное строительство и право: Сборник научных трудов кафедры государственного строительства и права. Выпуск 19 / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. - М., 2007.

5. Сизов Ю.М. Сущность ограничения прав государственных гражданских служащих // Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития: Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС. Выпуск 6. Часть I / Под общ. ред. В.К. Егорова, А.С. Горшкова, В.М. Герасимова, М.А.Кашиной. - М.: Изд-во РАГС, 2007.

6. Яковлев А.В. Требования и правовые ограничения, предъявляемые законодательством к государственным гражданским служащим // Актуальные проблемы государственного управления и местного самоуправления: Сборник статей Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Л.С.Аникина, Г.Б. Кошарной, Л.В. Рожковой. - Пенза.: АНОО «Приволжский Дом знаний», 2007.