Система органів юстиції за час свого існування змінювалася залежно від завдань, які на неї покладали. Історія становлення та розвитку органів юстиції в Україні налічує понад 85 років -- від створення Міністерства судових справ і Народного секретарства юстиції до сучасного центрального органу виконавчої влади -- Міністерства юстиції з його складною розвинутою структурою підрозділів, державних служб, інститутів та підприємств.

Проголошення незалежності України, здійснення політичної, правової та економічної реформ зумовили необхідність кардинальних змін пріоритетів у діяльності Мін'юсту, значного розширення його повноважень, покладення на нього нових функцій, що відповідно привело до суттєвих структурних перетворень і змін у центральному апараті. Так, з 1992 року на Мін'юст покладено обов'язки з організаційного та кадрового забезпечення діяльності військових судів, а також судів, які здійснюють правосуддя на особливих режимних об'єктах. А з 1993 року розпочато реєстрацію благодійних фондів і державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління й контролю, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або актів, що мають міжвідомчий характер. З 1994 року установи Мін'юсту здійснюють експертне забезпечення правосуддя.

1. Організація та завдання органів юстиції

У сучасному стані система органів юстиції включає: Міністерство юстиції України; Головне управління юстиції Міністерства юстиції в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції: районні, районні у містах управління юстиції; міські (міст обласного значення) управління юстиції.

Законодавчу основу організації діяльності органів юстиції складають Конституція, закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, накази Міністерства юстиції України, згідно з якими органи юстиції здійснюють захист основ конституційного ладу, прав і свобод людини та громадянина.

Зокрема, органи юстиції виконують такі державні завдання:

- здійснюють правотворчу діяльність; підготовку пропозицій щодо проведення в Україні правової реформи;

- організують роботу з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та забезпечення дотримання принципів і норм міжнародного права в процесі нормотворчої діяльності;

- проводять державну реєстрацію нормативно-правових актів, що стосуються прав, свобод й законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер органів виконавчої влади;

- впроваджують систематизацію та кодифікацію законодавства України;

- координують правову роботу й правову освіту громадян; сприяють розвитку правової науки, формуванню у громадян правового світогляду;

- забезпечують інформатизацію з правових питань життя держави та суспільства;

- здійснюють примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб);

- організують судові та інші експертизи.

Крім того, органи юстиції представляють інтереси України як держави, Президента України й Кабінету Міністрів України в судах України та іноземних державах, міжнародних судових органах і установах; організують роботу нотаріату; забезпечують роботу органів державної реєстрації актів цивільного стану громадян України.

Керівництво органами юстиції здійснює Міністерство юстиції України, діяльність якого спрямована на реалізацію державної правової політики, утвердження демократичних засад розвитку суспільства, верховенства права, принципів справедливості та гуманізму, захисту прав і свобод людини, становлення громадянського суспільства.

До складу Міністерства юстиції України входять обласні, районні та міські управління юстиції; районні та міські відділи державної виконавчої служби, районні та міські відділи реєстрації актів цивільного стану.

Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські, районні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юстиції утворює Кабінет Міністрів України, й підпорядковуються вони Міністерству юстиції України.

Нині створено Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, 24 обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції, 745 районних і міських управлінь юстиції, розроблено нормативно-правову базу забезпечення їхнього належного функціонування.

Якщо розглядати правоохоронну діяльність органів юстиції, то вони виконують два види дій: правозабезпечення та правовідновлення.

2. Функції Міністерства юстиції України

Основні функції органів юстиції полягають у: а) діяльності з юридичної допомоги; 6) діяльності з виконання рішень (вироків), постанов судових органів.

Для реалізації державних завдань до компетенції Міністерства юстиції України належать:

- розробка проектів нормативно-правових актів;

- розробка за пропозиціями центральних органів виконавчої влади проектів програм розвитку законодавства й планів нормотворчих робіт, координація та контроль за їх виконанням;

- державне замовлення робіт із підготовки проектів нормативно-правових актів;

- адаптація законодавства Європейського Союзу до законодавства України;

- проведення за дорученням Кабінету Міністрів України правової експертизи прийнятих Верховною Радою України законів, які подають на підпис Президентові України;

- проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів, які подають на розгляд Верховній Раді України, Президентові України, Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо їхньої відповідності Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, в тому числі чинним міжнародним договорам України;

- підготовка пропозицій за участю центральних органів виконавчої влади щодо вдосконалення законодавства України;

- підготовка пропозицій щодо укладення міжнародних договорів України з правових питань або набуття членства України в чинних міжнародних договорах;

- проведення правової експертизи на відповідність Конституції та законам України, проектам міжнародних договорів України, підготовка висновків щодо здійснення внутрішньодержавних процедур, необхідних для набрання чинності міжнародними договорами України

- підготовка пропозицій щодо приведення законодавства України відповідно до норм міжнародного права, зокрема, принципів і стандартів 00Н, Ради Європи, інших міжнародних організацій, членом яких є Україна, та внесення їх на розгляд Кабінету Міністрів України;

- здійснення інших функцій відповідно до законодавства .

3. Основні функції інших органів юстиції

До компетенції Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції належать:

1) узагальнення практики застосування законодавства, підготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства та подання їх до Міністерства юстиції України;

2) здійснення в межах компетенції обліку та підтримання в контрольному стані актів законодавства відповідно до Єдиного класифікатора галузей законодавства України;

3) здійснення інших функцій відповідно до законодавства.

До компетенції районних, районних у містах, міських (міст обласного значення) управлінь юстиції належать:

1) узагальнення практики застосування законодавства, підготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства та подання їх до Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції;

2 ) здійснення діяльності з юридичної допомоги, а саме: розвиток правової інформатизації населення, формування масового правового світогляду.

Важливого значення набула законопроектна робота.

У сфері державної реєстрації нормативно-правових актів органи юстиції:

- здійснюють державну реєстрацію нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади, органів, нормативно-правові акти яких підлягають державній реєстрації, ведуть державний реєстр цих актів;

- контролюють і координують здійснення державної реєстрації територіальними органами Міністерства юстиції України нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, їх управлінь, відділів та інших структурних підрозділів, органів місцевого самоврядування;

- скасовують рішення про державну реєстрацію нормативно - правових актів;

- узагальнюють стан виконання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів і подають відповідну інформацію Президентові України та Кабінету Міністрів України.

У сфері систематизації законодавства та інформаційно-правової діяльності органи юстиції:

- систематизують законодавство України, готують пропозиції щодо його кодифікації; ведуть Єдиний класифікатор галузей законодавства України;

- видають збірники актів законодавства, інформаційного бюлетеня «Офіційний вісник України», коментарі до законів і кодексів України, беруть участь у виданні журналів і газет загально - правового характеру;

- здійснюють облік, зберігання та підтримання в контрольному стані актів законодавства;

- опубліковують нормативно-правові акти органів державної влади, міжнародні договори України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України.

У сфері координації правової роботи з органами виконавчої влади органи юстиції:

- здійснюють методичне керівництво, координацію правової роботи, перевірку стану цієї роботи, розроблення рекомендацій щодо її вдосконалення;

- проводять правову експертизу нормативно-правових актів;

- погоджують в установленому законодавством порядку призначення керівників юридичних служб центральних органів виконавчої влади, беруть участь у проведенні їх атестації, підвищенні кваліфікації працівників юридичних служб центральних органів виконавчої влади.

У сфері державної реєстрації та легалізації об'єднань громадян органи юстиції:

- легалізують всеукраїнські об'єднання громадян і їх спілок, реєструють політичні партії, міжнародні громадські організації, відділення, філії, представництва та інші структурні осередки громадських (неурядових) організацій іноземних держав в Україні;

- реєструють всеукраїнські і міжнародні благодійні організації, всеукраїнські творчі спілки, торгово-промислові палати України, всеукраїнські професійні спілки і їх об'єднання;

- реєструють символіку об'єднань громадян і благодійних організацій;

У сфері державної реєстрації прав на нерухоме майно органи юстиції:

- реєструють права на нерухоме майно, здійснюють контроль, координацію та нормативно-методичне забезпечення цієї діяльності;

- ведуть відповідні державні реєстри.

Організацію виконання функцій в сфері забезпечення виконання покарань має здійснювати Державний департамент з питань виконання покарань.

Державний департамент з питань виконання покарань у сфері забезпечення виконання кримінальних покарань:

1) бере участь у формуванні та здійсненні єдиної державної політики в сфері виконання кримінальних покарань;

2) забезпечує виконання кримінальних покарань і здійснення контролю за виконанням вироків, постанов, ухвал суду;

3) організовує роботу із забезпечення безпеки та правопорядку в органах і установах виконання покарань, проведення дізнання в. справах про злочини, вчинені в цих органах і установах, здійснення оперативно-розшукової діяльності;

4) організовує застосування передбачених законом засобів виправлення та перевиховання засуджених; здійснює інші повноваження, що належать до його компетенції.

До компетенції Міністерства юстиції України в сфері представництва інтересів держави Україна, Президента України, Кабінету Міністрів України в судах України та закордонних юрисдикційних органах належать:

1) організація та безпосереднє представлення інтересів Президента України й Кабінету Міністрів України під час розгляду справ судами України;

2) захист прав та інтересів держави Україна, Президента України й Кабінету Міністрів України в закордонних юрисдикційних органах, у тому числі за їхніми позовами (скаргами, зверненнями);

3) координація діяльності заінтересованих органів і організацій, юридичних та фізичних осіб, яких залучають для захисту прав та інтересів держави Україна, Президента України й Кабінету Міністрів України в закордонних юрисдикційних органах;

4) погодження пропозицій Міністерства закордонних справ України щодо шляхів забезпечення імунітету України в справах, порушених за позовами до неї в закордонних юрисдикційних органах, а також щодо визначення відповідального органу за захист прав та інтересів України в закордонних юрисдикційних органах, коли відповідальним органом не є Міністерство юстиції України;

5) залучення юридичних радників, у тому числі іноземних, у випадках, коли відповідальним органом за здійснення захисту прав та інтересів України в закордонних юрисдикційних органах не є Міністерство юстиції України;

6) узагальнення інформації про пред'явлення в закордонних юрисдикційних органах позовів до України та про хід розгляду в закордонних юрисдикційних органах позовів до України;

7) підготовка разом із Міністерством закордонних справ України спільного висновку про наявність порушень міжнародного права в ухвалених судовими або арбітражними органами іноземної держави рішеннях проти України;

8) участь у розробленні відповідних заходів до іноземної держави, її майна в разі тривалого порушення норм і принципів міжнародного права щодо України тощо.

Організацію виконання функцій Міністерства юстиції України в сфері представництва інтересів держави в Європейському Суді з прав людини здійснює Уповноважений у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини.

Положення про Уповноваженого в справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини затверджує Кабінет Міністрів України.

До компетенції органів юстиції в сфері діяльності нотаріату належать:

- організація роботи нотаріату, забезпечення державного контролю за здійсненням нотаріальної діяльності;

- прийняття рішень про відкриття, ліквідацію та організацію матеріально-технічного забезпечення державних нотаріальних контор і державних нотаріальних архівів, перевірка їх діяльності та її вдосконалення;

- забезпечення контролю за законністю вчинення нотаріальних дій нотаріусами;

- видання та анулювання свідоцтв про право на заняття нотаріальною діяльністю, організація реєстрації приватної нотаріальної діяльності;

- затвердження зразків і описів спеціальних бланків нотаріальних документів, гербових печаток державних і приватних нотаріусів та встановлення порядку їх виготовлення й постачання;

- організація контролю за використанням спеціальних бланків нотаріальних документів;

- ведення відповідних державних реєстрів тощо.

До компетенції органів юстиції України в сфері державних органів реєстрації актів цивільного стану належать:

- забезпечення реєстрації актів цивільного стану;

- безпосереднє керівництво та контроль за діяльністю державних органів реєстрації актів цивільного стану;

- здійснення підготовки та засвідчення документів, оформлених державними органами реєстрації актів цивільного стану України для їх використання за кордоном;

- забезпечення виготовлення бланків свідоцтв про реєстрацію актів цивільного стану та контроль за їх використанням;

- матеріально-технічне забезпечення державних органів реєстрації актів цивільного стану.

Одним із важливих напрямів діяльності органів юстиції є діяльність, спрямована на виконання рішень (вироків), постанов судових органів. При цьому органи юстиції організовують заходи щодо своєчасного, повного й неупередженого примусового виконання рішень судових органів.

До компетенції органів юстиції в сфері примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) належать:

- організація своєчасного, повного й неупередженого примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб);

- керівництво та контроль за діяльністю органів державної виконавчої служби;

- фінансове та матеріально-технічне забезпечення органів державної виконавчої служби;

- здійснення нормативно-методичного забезпечення діяльності органів державної виконавчої служби, в тому числі надання роз'яснень і рекомендацій щодо виконання державними виконавцями рішень у порядку, встановленому законом;

- узагальнення статистичної звітності про роботу органів державної виконавчої служби.

Виконання покладених завдань у цьому плані виявляється в здійсненні добору кадрів, методичному керівництві діяльністю державних виконавців, підвищенні їхнього професійного рівня, фінансовому й матеріально-технічному забезпеченні органів державної виконавчої служби, розгляді скарг на дії державних виконавців. Органи юстиції організовують виконання законів і здійснюють керівництво відділами державної виконавчої служби, координують і контролюють їх діяльність; організовують професійну підготовку й атестацію державних виконавців; заохочують їх за успіхи в роботі та накладають стягнення за порушення трудової дисципліни.

Відповідно до виконуваних функцій до діяльності органів юстиції:

- залучаються вчені та спеціалісти;

- утворюються в разі потреби комісії та експертні групи, залучаються на договірній основі фахівців для підготовки проектів актів законодавства, здійснення їх експертизи та надання консультацій;

- вони одержують в установленому порядку від міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи й матеріали, а від органів статистики -- статистичні дані для виконання своїх завдань;

- перевіряють в центральних і місцевих органах виконавчої влади, установах та організаціях додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, стан організації нормотворчої діяльності, вносити пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та притягнення до відповідальності винних посадових осіб.

Відповідно органи юстиції мають право:

- скасовувати рішення про державну реєстрацію нормативно - правових актів міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, установ та організацій;

- залучати до перевірок з питань організаційного забезпечення діяльності та діловодства судів (крім Верховного Суду України та господарських судів) голів і заступників голів інших судів або суддів, які перебувають у резерві на ці посади;

- разом з відповідними центральними органами виконавчої влади контролювати цільове використання державних коштів, виділених на реалізацію прийнятих програм, проектів, заходів, а також міжнародних програм.

Новаторством законодавства правової України після проголошення незалежності стало запровадження з 1 січня 1993 року своєрідної "цензури" нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю (суб'єкти нормотворення), які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Функцію державної реєстрації нормативно-правових актів, яка в сукупності охоплює проведення правової експертизи на відповідність їх Конституції та законодавству України, прийняття рішення про власне державну реєстрацію, присвоєння реєстраційного номера та занесення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, відповідно до Указу Президента України від 03.10.92 № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", покладено на органи юстиції.

Очевидно, в ідеалі державна реєстрація нормативно-правового акта в правовій державі мала б зводитися до присвоєння поданому до реєструючого органу акту реєстраційного номера, тобто обліку нормативно-правових актів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю. Це за умови, що суб'єкти нормотворення розробляли б нормативно-правовий акт виключно на виконання та відповідно до чинного законодавства, дотримувалися встановленого порядку подання актів на державну реєстрацію і усвідомлювали всю відповідальність здійснюваної ними діяльності. Адже за кожним нормативно-правовим актом, особливо відомчим, оскільки він є останнім правовстановлюючим документом у ланці регламентування законодавством тих чи інших правовідносин, стоять суб'єкти, для яких цей акт - безпосереднє керівництво до дії.

Це в ідеалі. Сьогодення ж свідчить про те, що нормотворення в Україні ще далеке від ідеалу, і хоча якість нормативно-правових актів, які подаються на державну реєстрацію, з часом покращується, питання щодо доцільності державної реєстрації нормативно-правових актів, і особливо проведення їх правової експертизи, є риторичним.

Крім того, більш як десятирічний досвід органів юстиції у здійсненні цієї функції дає змогу вирізнити окремі проблеми, що із завзятою впертістю виникають при проведенні безпосередньо правової експертизи та прийнятті рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта, а також під час здійснення контролю за дотриманням міністерствами та іншими органами виконавчої влади законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів. Питання в тому, у кого на сьогодні є бажання їх вирішувати, і у можливості їх вирішення в принципі.

Без упередження можна стверджувати, що пункт 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями), який наводить перелік підстав для відмови в державній реєстрації нормативно-правових актів, дає можливість органам юстиції відмовити в державній реєстрації кожного другого акта, що подається на державну реєстрацію, принаймні на підставі підпункту "б" цього пункту (акт видано з порушенням чинного законодавства, зокрема порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав; не відповідає вимогам законодавства про мови; суперечить установленому порядку ведення діловодства).

Врахвуючи кількість актів, що подано на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України лише протягом 10 місяців 2004 року (1438), кількісний показник відмов у державній реєстрації за вищезазначених обставин був би досить значним, проте на сьогодні він становить всього близько 5% (67 актів) від загальної кількості актів, поданих за цей період на державну реєстрацію.

Назначене пояснюється застосуванням процедури, прямо не передбаченої законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів, проте вочевидь необхідної для своєчасного набрання чинності нормативно-правовими актами, що не є чинними без державної реєстрації: доопрацюванням поданих до органів юстиції нормативно-правових актів у так званому "робочому порядку".

Так, на сьогодні здійснювана органами юстиції державна реєстрація включає не лише проведення правової експертизи, а й усунення виявлених такою експертизою недоліків. Тут можна зауважити, що процедура виправлення вже підписаного та затвердженого документа на сьогодні не передбачена, проте слід наголосити, що її застосування лише деталізує, а не порушує встановлений законодавством порядок здійснення державної реєстрації.

Прийняття міністерством, іншим органом виконавчої влади нормативно-правового акта, що зачіпає права, свободи й законні інтереси громадян або має міжвідомчий характер, ще не є підставою для його застосування, оскільки відповідно до статті 3 Указу Президента України від 03.10.92 № 493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" такий акт набирає чинності лише після його державної реєстрації в органі юстиції, тобто до нанесення на оригіналі нормативно-правового акта встановленого законодавством напису про його державну реєстрацію він не має юридичної сили і не може використовуватися.

При цьому нормативно-правові акти, які приймаються суб'єктами нормотворення та проходять державну реєстрацію в органах юстиції, є здебільшого актами швидкого реагування, які приймаються на виконання законів України, Указів Президента України, постанов та окремих доручень Кабінету Міністрів України, якими, як правило, встановлюється конкретний строк на розробку відповідного відомчого акта.

Наявність у такому акті норми (норм), що не відповідає чинному законодавству, і навіть неправильне його оформлення тягне за собою відмову в державній реєстрації з подальшим його скасуванням, і як наслідок - невиконання суб'єктом нормотворення доручення, даного органом державної влади вищого рівня. Іноді за час, якого вимагає процедура скасування акта, в державній реєстрації якого відмовлено, та прийняття нового акта з порушеного питання, у таких актах фактично минає потреба, і виконання відповідного доручення перетворюється на формальність, в той час як вилучення відповідної норми (норм) або внесення окремих коректив щодо його оформлення саме під час державної реєстрації дає можливість його зареєструвати та застосовувати в установленому законодавством порядку.

Тому досить часто органам юстиції поряд з функцією експерта доводиться виконувати функцію власне розробника нормативно-правового акта, усуваючи порушення, навмисне або з недбалості допущені суб'єктом нормотворення, причому ініціатором "прискореного" приведення акта у відповідність до чинного законодавства до його державної реєстрації виступають, як правило, саме органи юстиції.

До речі, на увагу заслуговує досвід здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів Російської Федерації. Так, Правилами підготовки нормативно-правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації, затвердженими Постановою Уряду Російської Федерації від 13.08.97 № 1009, передбачено, що на прохання федеральних органів виконавчої влади та відповідно до укладених з ними договорів Міністерство юстиції Російської Федерації може здійснювати юридичну експертизу проектів підготовлених ними нормативно-правових актів.

Щоправда, це здійснюється лише в окремих випадках, і в цілому проблему не вирішує. Крім того, постає питання щодо дотримання передбаченого вітчизняним законодавством розподілу функцій юридичної служби суб'єкта нормотворення та реєструючого органу.

Слід наголосити, що практично всі органи, акти яких підлягають державній реєстрації в органах юстиції, мають у своєму складі юридичну службу, яка відповідно до Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, державного підприємства, установи, організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.08.95 № 690, перевіряє відповідність законодавству проектів наказів та інших нормативних актів, що подаються на підпис керівництва, візує їх за наявності віз керівників заінтересованих структурних підрозділів або осіб, що їх заміщують. У разі невідповідності проекту наказу чи іншого нормативного акта законодавству та якщо внесені до нього юридичною службою зауваження не враховано, ця служба, не візуючи проект, подає письмовий висновок з пропозиціями щодо законного вирішення відповідного питання для прийняття остаточного рішення керівником міністерства.

Проте, як показує досвід, юридичні служби суб'єктів нормотворення не досить ретельно виконують покладені на них Урядом України функції, і можливо в якійсь мірі це пояснюється усвідомленням того, що їх слово щодо правомірності нормативно-правового акта не є останнім: винесення вердикту завжди залишається за органами юстиції.

З урахуванням викладеного є підстави розглянути можливість докорінної зміни існуючого механізму державної реєстрації відомчих нормативно-правових актів, взявши за основу роботу з проектом нормативно-правового акта, що умовно можна було б поділити на такі етапи:

1) розроблений суб'єктом нормотворення та погоджений із заінтересованими органами проект нормативно-правового акта подається до органу юстиції;

2) орган юстиції проводить правову та редакційну експертизу поданого проекту і повертає його суб'єкту нормотворення із відповідними зауваженнями;

3) суб'єкт нормотворення після врахування всіх висловлених органом юстиції зауважень та усунення виявлених порушень подає затверджений розпорядчим документом акт на державну реєстрацію;

4) орган юстиції перевіряє врахування висловлених ним зауважень і в разі позитивного результату присвоює нормативно-правовому акту реєстраційний номер та заносить до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. У разі неврахування хоча б одного із висловлених зауважень орган юстиції відмовляє в державній реєстрації акта із відповідними правовими наслідками.

Така схема, з одного боку, безумовно, матиме перевагу для запобігання встановлення у затверджених нормативно-правових актах незаконних правових норм та застосування їх без державної реєстрації, проте, з іншого боку, - потребуватиме значного проміжку часу, який, як відомо, дорого коштує, та відчутного для державного бюджету збільшення чисельності працівників органів юстиції, що займаються державною реєстрацією нормативно-правових актів.

Повертаючись до існуючого механізму здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів, хочу звернути особливу увагу на те, що більшості порушень, які допускаються у нормативно-правових актах, що подаються на державну реєстрацію до органів юстиції, можна запобігти шляхом прийняття законодавчого акта, який регулюватиме питання підготовки та прийняття нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади.

Наприклад, суб'єкти нормотворення Російської Федерації, акти яких підлягають державній реєстрації, ще з 1993 року керуються затвердженими постановами Уряду правилами підготовки нормативно-правових актів1, якими детально і однозначно визначено механізм підготовки нормативно-правових актів, включаючи вимоги до їх виду, реквізитів, структури, техніки нормопроектування тощо.

А органам юстиції України, на жаль, з метою єдиного підходу до нормативно-правового акта, щодо якого приймається рішення про державну реєстрацію, залишається керуватися рекомендаціями Міністерства юстиції України, практикою, яка на сьогодні склалася, та сподіватися на прийняття Закону України "Про нормативно-правові акти", проект якого на виконання статті 117 Конституції України розроблено Мін'юстом України.

Враховуючи, що прийняття зазначеного Закону найближчим часом не передбачається, а на сьогодні виникла нагальна потреба усунення існуючих в законодавстві розбіжностей, зокрема щодо набрання чинності нормативно-правовими актами, класифікації суб'єктів нормотворення, акти яких підлягають державній реєстрації в органах юстиції, та запобігання порушенням законодавства під час урегулювання правовідносин відомчими нормативно-правовими актами, а також удосконалення процедури підготовки і подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію суб'єктами нормотворення та здійснення її органами юстиції, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 28.10.2004 № 1440 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731", якою затверджено ініційовані Міністерством юстиції України зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого зазначеною постановою.

Необхідність вдосконалення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів викликана, зокрема, тим, що суб'єкти нормотворення, знаючи про безкарність своїх дій або бездіяльності щодо дотримання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів та відсутність у населення інформації про нечинність тих чи інших незареєстрованих актів, ухиляються від подання на державну реєстрацію та спрямовують до виконання незареєстровані нормативно-правові акти, акти, у державній реєстрації яких за результатами правової експертизи відмовлено, і встановлюють норми з порушенням законодавства.

Зазначені порушення, як правило, виявляються органами юстиції в процесі проведення перевірок суб'єктів нормотворення, що проводяться з метою контролю за виконанням ними законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 "Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади".

Пунктом 1 цієї постанови органам юстиції, що здійснюють державну реєстрацію відомчих нормативно-правових актів, надано право вносити пропозиції про усунення виявлених під час перевірок порушень і недоліків та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях.

Проте часто складається враження, що законодавство про державну реєстрацію нормативно-правових актів поширюється в основному на органи юстиції, оскільки суб'єктів нормотворення воно цікавить куди менше: досить часто перевагу мають власні, не завжди законні, інтереси або просто недбалість.

Тому виявлені під час перевірок незареєстровані нормативно-правові акти скасовуються (якщо взагалі скасовуються) суб'єктами нормотворення не добровільно, а виключно за наполяганням органів юстиції.

При цьому органи юстиції не були наділені практично ніякими важелями впливу на порушників законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.

Наприклад, Мін'юстом України у травні 2004 року проведено перевірку виконання стану додержання законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку, за результатами якої встановлено, що поряд з високими кількісними показниками по зареєстрованих нормативно-правових актах у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку ще мають місце такі порушення законодавства, як спрямування нормативно-правових актів до виконання без державної реєстрації.

Так, із прийнятих Комісією за 2002 - січень-квітень 2004 року рішень 6 підлягали державній реєстрації у Міністерстві юстиції України, проте на реєстрацію не подавалися (4% від загальної кількості прийнятих за цей період рішень Комісії, які підлягали державній реєстрації), та 1, яким затверджено Інструктивний лист, що встановлює нову правову норму, в той час як встановлення нових правових норм можливе виключно у нормативно-правових актах. Крім того, незважаючи на зауваження Міністерства юстиції України, висловлені ще під час перевірки Комісії у листопаді 2000 року, Комісія продовжує затверджувати нормативно-правові акти наказами, хоча це суперечить пункту 12 Положення про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, затвердженого Указом Президента України від 14.02.97 № 142 (із змінами та доповненнями), згідно з яким Комісія приймає з питань, що належать до її компетенції, акти законодавства у формі рішень Комісії. Більше того, 4 таких накази встановлюють нові правові норми і повинні пройти правову експертизу в Міністерстві юстиції України в установленому законодавством порядку.

На сьогодні із 11 зазначених актів у відповідність до законодавства приведено (подано на державну реєстрацію та зареєстровано) лише 1, а неодноразові звернення Мін'юсту України щодо скасування решти актів Державною комісією з цінних паперів ігноруються.

Враховуючи викладене, наголошую, що з набранням чинності постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2004 № 1440 за порушення вимог законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів керівники міністерств та інших органів виконавчої влади нестимуть персональну відповідальність що, сподіваюсь, сприятиме підвищенню рівня дисципліни та професійної правосвідомості керівників органів виконавчої влади в частині додержання норм законодавства про державну реєстрацію.

При цьому суб'єктам нормотворення забороняється направляти на виконання нормативно-правові акти, що не пройшли державну реєстрацію та не опубліковані в установленому законодавством порядку.

Унесені зміни також передбачають можливість здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів територіальних органів центральних органів виконавчої влади, що є місцевими органами виконавчої влади і в свою чергу мають право видавати нормативно-правові акти, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, тобто є суб'єктами нормотворення.

Крім того, завдяки зазначеному нормативно-правовому акту врегульовано низку процедурних моментів здійснення державної реєстрації нормативно-правових актів.

Зокрема існуюча донині процедура повернення акта на доопрацювання для врахування висловлених реєструючим органом зауважень передбачала лист-прохання органу, що видав акт, що іноді доходило до парадоксу: органи юстиції, йдучи назустріч суб'єкту нормотворення та не відмовляючи в державній реєстрації, просили суб'єкт нормотворення офіційно звернутися до органу юстиції з проханням повернути акт на доопрацювання.

Крім того, міністерства та інші органи виконавчої влади не завжди дотримувалися погоджених із реєструючими органами строків доопрацювання: відправлені на прохання суб'єкта нормотворення нормативно-правові акти "доопрацьовуються" місяцями, а іноді зовсім не повертаються після доопрацювання.

Здавалося б, якщо орган приймає нормативно-правовий акт, він керується критеріями необхідності такого акта, врегулювання тих чи інших суспільних відносин, що потребують такого врегулювання, заповнення прогалини в законодавстві, подає до органу юстиції на державну реєстрацію, проте зустрівши на цьому етапі перешкоду у вигляді потреби доопрацювати розроблений акт, вже не прагне до завершення початої справи: незареєстрований акт забувається десь у столі під більш важливими паперами, де втрачає свою актуальність і стає непотрібним. Або, що куди гірше, застосовується без державної реєстрації, будучи нечинним.

І дбати про такі акти знову доводилося органам юстиції.

Відтепер нормативно-правовий акт може бути повернутий реєструючим органом без державної реєстрації для доопрацювання на прохання органу, що його прийняв, а також якщо органом, що його прийняв, порушено вимоги Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731, або порядку подання акта на державну реєстрацію, встановленого реєструючим органом.

У разі повернення нормативно-правового акта без державної реєстрації суб'єкт нормотворення повинен врахувати всі висловлені реєструючим органом зауваження та усунути виявлені порушення і протягом місяця повторно подати акт на державну реєстрацію або надати реєструючому органу копію документа про скасування такого акта.

Крім того, відповідно до пункту 13 вищезазначеного Положення міністерства, інші центральні органи виконавчої влади повинні скасувати протягом 5 днів нормативно-правовий акт, у державній реєстрації якого відмовлено. Проте суб'єкти нормотворення не завжди повідомляли органи юстиції про скасування таких актів, а інколи взагалі не скасовували їх, що позбавляло органи юстиції можливості здійснення постійного контролю за застосуванням незареєстрованих нормативно-правових актів, які не лише є нечинними, а й містять порушення чинного законодавства.

На сьогодні надсилати копію розпорядчого документа про скасування нормативно-правового акта, в державній реєстрації якого відмовлено, - їх обов'язок.

Враховуючи викладене, сподіваюся, що зміни в законодавстві про державну реєстрацію нормативно-правових актів стануть іще одним кроком до удосконалення механізму державної реєстрації нормативно-правових актів, що, в свою чергу, слугуватиме захисту прав та свобод людини.

Висновок

Здійснення політичної, правової та економічної реформ зумовили необхідність кардинальних змін пріоритетів у діяльності Мін'юсту, значного розширення його повноважень, покладення на нього нових функцій, що відповідно привело до суттєвих структурних перетворень і змін у центральному апараті.

Система органів юстиції включає: Міністерство юстиції України; Головне управління юстиції Міністерства юстиції в Автономній Республіці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції: районні, районні у містах управління юстиції; міські (міст обласного значення) управління юстиції.

Керівництво органами юстиції здійснює Міністерство юстиції України. До складу Міністерства юстиції України входять обласні, районні та міські управління юстиції; районні та міські відділи державної виконавчої служби, районні та міські відділи реєстрації актів цивільного стану.

Функції органів юстиції полягають у: а) діяльності з юридичної допомоги; 6) діяльності з виконання рішень (вироків), постанов судових органів.

Література

1. Конституція України.

2. Закон України “Про Вищу раду юстиції України”.

3. Закон України “Про правові засади цивільного захисту” від 24.06.04р.

4. Закон України “ Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” від 23.12.1993 р.

5. Розпорядження Президента України “Про положення про Міністерство юстиції України”.

6. Бандурка А.М., Бессмертный А.К. и др. Судебные и правоохранительные органы Украины: Учебник / Под ред.проф. А.М.Бандурки. - Харьков: Ун-т внутр. дел, 1999.

7. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. Издание 5-е, переработанное и дополненное/ Под ред. К.Ф. Гуценко. - М.: Издательство «Зерцало», 2000.

8. Маляренко В. Суд, правоохоронні та правозахисні органи України».- Київ.- Юрінком Інтер.- 2004.- с. 318 - 330.

9. Мельнік М.І., Хавронюк М.І. Суд та інші правоохоронні органи. Правоохоронна діяльність: закони і коментарі: Друге видання, виправлене і доповнене. Навчальний посібник. - К.: Атіка, 2001.

10. Мельник М.І., Хавронюк М.І. Правоохоронні органи та правоохоронна діяльність. Навчальний посібник. - К.: Атіка, 2002.

11. Молдован В.В. Правоохоронні органи: опорні конспекти. - К., 1998.

12. Організація судових та правоохоронних органів. Навч. посібник для студентів юрид. спеціальностей вищих навч. закладів освіти/ І.Є Марочкін, В.В.Афанасьєв, В.С.Бабкова та ін., За ред. І.Є Марочкіна, Н.В.Сібільової, О.М.Толочка. - Харків: Право, 2000.

13. Суд, правоохоронні та правозахисні органи України: Навч. посіб./ В.С. Ковальський, В.Т.Білоус, С.Е.Демський та ін. - К.: Юрінком Інтер, 2002.