Организационный механизм подготовки и принятия нормативных правовых актов в Республике Беларусь и пути его совершенствования

Для исключения указанной ситуации Правительству и его Аппарату необходимо более ответственно и выверено подходить к вопросу определения руководителей государственных органов, ответственных за подготовку проектов и, соответственно, за их последующее представление в Парламенте. Для качественного представления в палатах Национального собрания законопроектов и декретов их докладчиками должны быть определены исключительно руководители государственных органов, законодательно уполномоченных на реализацию государственной политики, осуществление регулирования и управления в отраслях (сферах деятельности), относящихся к предмету регулирования представляемых законопроектов и декретов. Определенная помощь основным докладчикам в качественном и всестороннем представлении законопроектов и декретов в Парламенте должна оказываться и со стороны депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, являющихся по ним содокладчиками.

Законопроекты вначале рассматриваются в Палате представителей, как правило, в двух чтениях, а затем - в Совете Республики. Парламентские чтения и одобрение законопроектов - самостоятельные этапы законодательной процедуры в палатах Национального собрания, заключающиеся в рассмотрении проектов законов и принятии по ним того или иного решения (положительного или отрицательного, промежуточного или окончательного). Установление в парламентской практике процедуры не одного, а нескольких чтений принятия законопроектов повышает уровень организации законотворческой работы, предупреждает принятие скоропалительных, непродуманных, популистских решений и позволяет более тщательно рассматривать законопроекты, своевременно устранять имеющиеся в них недостатки.

В соответствии с Регламентом Палаты представителей [36] при рассмотрении законопроектов в первом чтении обсуждаются концепция, направленность, структура законопроекта и целесообразность принятия закона. Поскольку под концепцией проекта понимается его основополагающая идея, ведущая мысль, то в первом чтении фактически обсуждается авторский замысел предлагаемого в законопроекте правового регулирования.

По мнению Реута В.И. [55, с. 59], с которым следует согласиться, доработка законопроекта в Палате представителей до его рассмотрения в первом чтении - явление неоднозначное. К такой доработке прибегают, в основном, в случаях, когда в Палату представителей внесен очевидно ”сырой“ законопроект, который не может быть представлен на рассмотрение Палаты представителей в авторской редакции в силу высокой вероятности его отклонения. В этом случае доработка имеет положительный аспект: возможность устранить недостатки законопроекта в Палате представителей, не прибегая к крайней мере - его отклонению, чем обеспечивается законодательно-процессуальная экономия. Однако доработка проекта до первого чтения имеет и отрицательные аспекты, поскольку она снижает уровень требований к вносимым в Палату представителей законопроектам. Субъекты права законодательной инициативы, полагаясь на эту доработку, нередко вносят на рассмотрение законодательного органа недостаточно качественные законопроекты. Невозможность доработки законопроектов в Парламенте, угроза их отклонения уже в первом чтении заставила бы инициаторов более строго подходить к подготовке законопроектов, что повысило бы качество законопроектной работы в целом.

Поэтому внесенный в Палату представителей законопроект должен быть рассмотрен этой палатой в том виде, в каком его посчитали необходимым оформить разработчики и инициатор. Именно такой подход позволит наиболее полно обеспечить реализацию конституционного права законодательной инициативы. Соответственно, и решение Палаты представителей, принимаемое в первом чтении, приобретет большую определенность: палата либо категорически не соглашается с концепцией проекта и отклоняет его, либо принципиально соглашается именно с авторской позицией, что, разумеется, не исключает возможности дальнейшей доработки проекта в рамках принятой концепции.

При рассмотрении законопроектов во втором чтении Палатой представителей обсуждаются возражения по концепции законопроекта и поправки к законопроекту. Голосование по проекту закона может проводиться в целом либо по структурным частям проекта. Если при доработке законопроекта ко второму чтению или в ходе рассмотрения законопроекта во втором чтении изменяется концепция законопроекта, Палатой представителей принимается решение о повторном рассмотрении проекта в первом чтении. По итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении Палата представителей принимает одно из следующих решений: о принятии проекта закона во втором чтении; об отклонении проекта закона; о возвращении проекта закона к процедуре первого чтения.

Следует отметить, что большинство проектов законов, разрабатываемых министерствами и вносимых Правительством в Палату представителей, готовятся во исполнение решений и поручений Президента. Но с точки зрения делопроизводства данные поручения снимаются с контроля самим фактом внесения проекта закона в Палату представителей. И затем министерствами судьба этих законопроектов надлежащим образом не отслеживается, поскольку основная работа над ними перекладывается на профильную постоянную комиссию Палаты представителей. В то же время должна вестись тесная совместная работа авторов законопроектов и парламентариев вплоть до принятия соответствующих законов.

Палатой представителей в 2005 г. принято 69 законопроектов в первом чтении и 77 - во втором чтении. В связи с внесением субъектами права законодательной инициативы в Палату представителей некачественно подготовленных законопроектов и с нарушением установленного порядка их внесения Палатой представителей в 2005 г. было отклонено 11 законопроектов. Данная цифра является довольно высоким показателем нормотворческого брака и свидетельствует о том, что многие недостатки в законопроектах закладываются разработчиками на самой ранней стадии их подготовки. Нередки случаи, когда Правительством на стадии внесения законопроектов в Палату представителей не в полной мере учитываются отдельные концептуальные замечания государственных органов, подчиненных Президенту Республики Беларусь, которые в последующем высказываются (поддерживаются) депутатами при рассмотрении в установленном порядке законопроектов и вынуждены устраняться уже в Палате представителей.

Принятые Палатой представителей законопроекты в течение двадцати дней (при объявлении законопроектов срочными - десяти дней) подлежат рассмотрению Советом Республики и по его результатам - одобрению либо отклонению постановлениями Совета Республики. В случае отклонения законопроекта Советом Республики палаты Национального собрания для преодоления возникших разногласий могут создать согласительную комиссию, формируемую на паритетной основе. В практике есть случай (в 2004 г. по проекту Закона ”Об основах судебно-экспертной деятельности“), когда при недостижении согласия по рассматриваемому законопроекту между палатами Национального собрания Совет Республики отказался от создания согласительной комиссии, в результате чего законопроект дважды отклонялся Палатой представителей и сейчас находится в архиве данной палаты. Однако этот случай скорее является исключением, поскольку в последнее время наметилась определенная тенденция усиления взаимодействия между нижней и верхней палатами Парламента, о чем свидетельствует относительно незначительное количество отклоняемых Советом Республики законопроектов (около 6 %).

В то же время целесообразно принять следующие меры по повышению активности органов Совета Республики и его секретариата при доработке законопроектов к принятию Палатой представителей. Замечания по законопроектам должны в полном объеме представляться органами Совета Республики и его секретариатом в Палату представителей на начальных стадиях подготовки проектов, а не по редакции законопроектов, уже доработанных к принятию Палатой представителей во втором чтении при участии других заинтересованных государственных органов. Более активным должно быть участие в организуемых Палатой представителей совещаниях и рабочих группах по доработке законопроектов как работников Секретариата Совета Республики, так и членов Совета Республики.

Согласно проекту Закона о Национальном собрании [40] предлагается ввести рассмотрение Палатой представителей законопроектов в трех чтениях. Стадия третьего чтения позволит устранить имеющиеся в законопроектах редакционные неточности, провести тщательную лингвистическую экспертизу проектов в целях исключения внутренних противоречий, неоднозначных и неконкретных их предписаний. Процедура третьего чтения значительно не увеличит продолжительность рассмотрения законопроекта в Палате представителей, поскольку при отсутствии по нему замечаний и предложений не будет никаких препятствий перейти сразу от процедуры второго чтения к третьему чтению или даже принять законопроект в трех чтениях.

При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает закон (его отдельные положения) со своими возражениями в Палату представителей, что является нередкой практикой (нельзя сказать, что распространенной). Право выборочного вето, которым обладает Президент, позволяет ему исключать введение в действие всех или отдельных норм закона, представленного ему на подпись. Основными причинами возврата Главой государства принятых законов (их отдельных положений) являются учет не в полной мере нижней палатой Парламента в законопроекте замечаний и предложений главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь и заинтересованных центральных государственных органов; несогласование окончательного варианта принимаемого законопроекта с соответствующими государственными органами; принятие Президентом Республики Беларусь при наличии положительных заключений по закону компетентных государственных органов (подразделений) решения по собственной инициативе о необходимости пересмотра принятого закона (его отдельных положений).

По результатам рассмотрения закона с возражениями Президента Республики Беларусь Палата представителей принимает решение о согласии с возражениями Президента Республики Беларусь либо о преодолении его возражений и принятии закона в ранее принятой редакции (решения о преодолении данных возражений Главы государства в практике работы Палаты представителей отсутствуют).

Одной из основных нормотворческих функций палат Национального собрания является рассмотрение ими временных декретов, изданных Главой государства (кроме временных декретов, утративших силу к моменту их рассмотрения в Национальном собрании), по результатам которого палатами принимается решение о принятии временного декрета к сведению либо об его отмене. В 2005 г. Национальным собранием рассмотрено и принято к сведению 19 временных декретов. Несмотря на то, что практически все декреты Президента Республики Беларусь принимаются к сведению Национальным собранием, многими депутатами Палаты представителей неоднократно высказывались предложения о необходимости определенной корректировки отдельных норм принятых временных декретов. В этой связи представляется целесообразным привлечение представителей профильных постоянных комиссий палат Национального собрания к участию в подготовке временных декретов еще на стадии разработки их проектов Правительством и Администрацией Президента Республики Беларусь.

Палатой представителей также принимаются постановления распорядительного и контрольного характера, в частности, по вопросам:

организации работы Палаты представителей, кадровым вопросам, лишения депутата Палаты представителей неприкосновенности, отмены распоряжений Председателя Палаты представителей;

назначения выборов Президента Республики Беларусь, досрочного освобождения от должности и смещения с должности Президента Республики Беларусь, дачи согласия Президенту Республики Беларусь на назначение Премьер-министра, отклонения или одобрения программы деятельности Правительства, доверия Правительству, отставки Президента Республики Беларусь;

создания согласительной комиссии в случае отклонения законопроекта Советом Республики, повторного рассмотрения законопроекта, отклоненного Советом Республики, рассмотрения закона (его отдельных положений), возвращенных Президентом Республики Беларусь с возражениями для повторного голосования;

обращения в Конституционный Суд о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов.

Совет Республики, помимо одобрения либо отклонения принятых Палатой представителей законов, также осуществляет координацию деятельности местных Советов депутатов и организационно-методическое руководство ими, контроль за соответствием законодательству решений местных Советов депутатов, оказывает местным Советам депутатов информационную помощь, организует повышение квалификации их кадров.

Обращаясь с ежегодным посланием к белорусскому народу и Национальному собранию 23 мая 2006 г. [41], Президент Республики Беларусь Лукашенко А.Г. отметил, что задача Парламента сегодня - обеспечить стабильность и доступность законодательного регулирования. Парламентариям, по его словам, предстоит упорядочить и систематизировать действующие правовые акты, изъяв из них положения, негативно влияющие на процессы жизнедеятельности общества и государства.

В настоящее время практика встреч Главы государства с депутатским корпусом и сенаторами белорусского Парламента уже стала регулярной. Такие встречи, кроме представления Президентом ежегодного послания, также постоянно проходят в масштабе обсуждения текущих проблем и перспективных направлений работы с Советом Палаты представителей и Президиумом Совета Республики (последнее указанное обсуждение было организовано 24 ноября 2005 г.). Кроме того, парламентарии регулярно приглашаются практически на все проводимые под руководством Главы государства совещания по обсуждению основополагающих вопросов государственной и общественной жизни.

Следует отметить, что проект закона, предусматривающего комплексное законодательное регулирование правового статуса, порядка организации и деятельности Национального собрания, внесен Главой государства в Палату представителей еще в конце 1999 г. и принят ею в первом чтении в начале 2000 г. Подготовка этого законопроекта ко второму чтению затянулась в связи с возникшими у депутатов Палаты представителей предложениями по отдельным процедурным вопросам работы палат Парламента, его материально-технического обеспечения.

2.3. Организация нормотворческой деятельности

в Правительстве. Экспертно-правовая деятельность Минюста

Совет Министров Республики Беларусь - Правительство является центральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Правительство является своего рода главным экономическим штабом страны, обеспечивает исполнение Конституции и решений Главы государства, в своей деятельности подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Национальным собранием.

Деятельность Совета Министров Республики Беларусь основывается на сочетании коллегиального рассмотрения и решения вопросов с персональной ответственностью членов Правительства за проведение в жизнь принятых решений и состояние дел на порученных участках работы.

Правительство состоит из Премьер-министра, несущего персональную ответственность в целом за его работу, шести заместителей Премьер-министра, в том числе одного первого, и министров. В состав Правительства также входят Глава Администрации Президента Республики Беларусь, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель Правления Национального банка, министры, председатели государственных комитетов, Председатель Президиума Национальной академии наук Беларуси, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ.

Компетенция, порядок организации и деятельности Правительства определяются Конституцией [1] и Законом ”О Совете Министров Республики Беларусь“ [6]. Согласно этим законодательным актам Совет Министров Республики Беларусь в пределах своей компетенции принимает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории нашей республики. Такие постановления принимаются в случаях, когда соответствующие вопросы не входят в исключительную компетенцию Главы государства и Парламента и не могут быть решены республиканскими органами государственного управления, областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно или совместно с иными государственными органами. Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения, не имеющие нормативного характера.

Постановления Правительства могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь. В свою очередь Правительство правомочно отменять акты министерств и иных подчиненных республиканских органов государственного управления.

Президиум Совета Министров Республики Беларусь - постоянный действующий орган Правительства, функционирующий для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Правительства, в составе Премьер-министра, его заместителей, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля, Председателя Правления Национального банка, министров экономики, финансов и иностранных дел.

В настоящее время в структуре Правительства существует двухступенчатая система управления, основными звеньями в которой определены министерства и государственные комитеты (всего - 39). Ранее же до реформирования и оптимизации системы Совета Министров Республики Беларусь, произведенных Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 ”О структуре Правительства Республики Беларусь“ [23], существовала трехзвенная управленческая система (третьим звеном являлись 8 реорганизованных комитетов при Правительстве). В связи с названной реформой из системы нормотворческих органов исключены присоединенные к другим республиканским органам государственного управления 5 государственных органов - Государственный комитет по авиации, Комитет по архивам и делопроизводству при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по материальным резервам при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по ценным бумагам при Совете Министров Республики Беларусь. Это, безусловно, повысит управляемость в системе государственного управления, поскольку при укрупнении субъектов нормотворчества принятие ведомственных правовых актов будет осуществляться более централизованно, не ”размывая“ ответственность за принятые правовые решения на несколько государственных органов.

Для организационно-технического обеспечения деятельности Премьер-министра и его заместителей образован Аппарат Совета Министров Республики Беларусь с правами юридического лица. Аппарат Совета Министров Республики Беларусь оказывает консультативную и методологическую помощь подчиненным Совету Министров Республики Беларусь государственным органам (организациям), не наделен властными полномочиями и правом принимать решения, обязательные для указанных органов (организаций) и их руководителей. Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь назначается и освобождается от должности Правительством по согласованию с Президентом Республики Беларусь.

В целях повышения статуса Аппарата Совета Министров Республики Беларусь и исполнительской дисциплины в системе Правительства Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 [23] на Аппарат Совета Министров Республики Беларусь дополнительно возложены функции организации и контроля исполнения решений, принимаемых Правительством, а Руководитель Аппарата Совета Министров Республики Беларусь по правовому положению приравнен к министру.

Подробный порядок организации нормотворческой работы в системе Правительства определен Регламентом Совета Министров Республики Беларусь, утвержденным постановлением Правительства от 20 марта 2000 г. № 355 [28]. Этот нормативный документ является одним из действенных инструментов оперативного реагирования на изменения в нормотворческом процессе, повышения качества подготовки проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Правительства. Только с момента принятия данного Регламента в него внесены изменения и дополнения 17 постановлениями (в основном, касающимися вопросов согласования вносимых в Правительство проектов с соответствующими государственными органами (организациями).

Согласно названному Регламенту проекты правовых актов должны вноситься на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь только непосредственно подчиненными Правительству и Главе государства государственными органами, другими центральными государственными органами, областными и Минским городским исполнительными комитетами. Вносимые в Правительство проекты должны быть согласованы с государственными органами (организациями), компетенцию которых затрагивает предмет регулирования соответствующих проектов. Государственный орган (организация), организующий подготовку проекта правового акта, до его внесения в Совет Министров Республики Беларусь принимает меры по устранению высказанных по проекту замечаний путем взаимных консультаций, создания временных комиссий (рабочих групп), проведения согласительных совещаний, обсуждения у руководства Правительства.

На практике нередко происходит, что при согласовании проекты не воспринимаются государственными органами (организациями) цельно и в совокупности всех их правовых положений, а рассматриваются этими органами отдельными фрагментами и эпизодами, прикрываясь ширмой ”проект рассмотрен в пределах компетенции“. В итоге проекты вносятся в Правительство согласованными со всеми заинтересованными государственными органами (организациями) без замечаний и предложений, а при их дальнейшем изучении обнаруживаются внутренние несогласованности и противоречия, а порой выясняется, что разработчиками проекта акта его положениям придавалось иное значение по сравнению с тем, которое будет в конечном итоге восприниматься правоприменителями.

С учетом требований Президента Республики Беларусь об усилении дисциплины и улучшении качественного уровня работы Правительства в принятом Советом Министров Республики Беларусь постановлении от 31  декабря 2004 г. № 1708 ”О некоторых вопросах деятельности Правительства Республики Беларусь“ [30] акцентировано внимание на персональной ответственности руководителей республиканских органов государственного управления за качество подготавливаемых ими проектов правовых актов. В частности, установлено, что указанные руководители:

обязаны вносить на рассмотрение Правительства документы, не требующие доработки, в сроки, определенные Премьер-министром или его заместителями;

несут персональную ответственность за своевременность и качество представления в Правительство проектов правовых актов, подготавливаемых во исполнение решений Главы государства, Правительства, его Президиума, Премьер-министра и его заместителей;

проводят совещания, в том числе согласительные, для организации оперативной и качественной подготовки проектов правовых актов (с привлечением минимального круга руководителей (специалистов) и продолжительностью до одного часа);

при разработке, в том числе согласовании, и представлении в Правительство проектов правовых актов должны использовать информационные системы и сети, подготовленные для обращения электронных документов.

При этом указанным постановлением на заместителей Премьер-министра возложены обязанности по обеспечению соответствия и согласованности решений в виде поручений и указаний республиканским органам государственного управления, подчиненным Правительству, ранее данным поручениям и указаниям по аналогичным вопросам, а также по обеспечению своевременного представления проектов правовых актов в Администрацию Президента Республики Беларусь.

В последнее время на уровне Правительства широко практикуется использование мер дисциплинарной ответственности к руководителям республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, не обеспечившим надлежащего уровня подготавливаемых правовых актов, что, безусловно, имеет положительный превентивный эффект в целом для организации нормотворческой деятельности в республике. Так, например, первому заместителю Министра образования постановлением Правительства от 10 октября 2005 г. № 1115 [31] объявлен выговор за недостаточную проработку новой редакции Закона ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О научной деятельности“, подписанного Президентом Республики Беларусь 17 октября 2005 г.

Регламентом Совета Министров Республики Беларусь [28] в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, с 2002 г. определен единый государственный орган, обеспечивающий скоординированность нормотворческой работы в Правительстве (в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству). Это Минюст, на который возложена ответственность за соответствие вносимых в Правительство проектов правовых актов законодательству Республики Беларусь и требованиям нормотворческой техники.

Возложение на Минюст такой ответственности означает как необходимость постоянного повышения уровня даваемых им юридических заключений, так и более эффективное его влияние на качество нормотворческой работы, взаимодействие с республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами в части качественной подготовки проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с положением о Минюсте, утвержденным постановлением Правительства от 31 октября 2001 г. № 1605 [29], Минюсту предоставлены довольно широкие полномочия в сфере организации нормотворческого процесса в системе Правительства. В частности, на Минюст возложены следующие функции:

обобщение практики применения законодательства, разработка предложений по совершенствованию законодательства и внесение их в Правительство, а по отдельным вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, - непосредственно Президенту Республики Беларусь (в настоящее время таких случаев законодательными актами не предусмотрено);

подготовка по поручению Президента Республики Беларусь, Национального собрания, Правительства и по собственной инициативе проектов правовых актов, организация разработки проектов международных договоров, проведение в установленном порядке экспертизы нормативных правовых актов (их проектов);

проверка состояния нормотворческой деятельности в Национальном банке, министерствах, других республиканских органах государственного управления, областных (Минском городском) Советах депутатов и исполнительных комитетах, направление в данные государственные органы обязательных для исполнения представлений об устранении нарушений установленного порядка подготовки, принятия, учета, систематизации и правовой экспертизы правовых актов. При этом Минюсту предоставлено право внесения в Правительство предложений о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц республиканских органов государственного управления, не выполняющих вышеуказанные представления, и предложений об отмене в установленном порядке нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, приостановлении решений местных Советов депутатов, которые не соответствуют законодательству;

проведение мероприятий по повышению квалификации работников юридических служб государственных органов (организаций), содействие информационно-правовому обеспечению их деятельности.

Минюст возглавляет назначаемый и освобождаемый от должности Главой государства Министр, который имеет четырех заместителей, в том числе одного первого, назначаемых Правительством с согласия Президента Республики Беларусь.

В Минюсте для реализации его нормотворческой функции действует 4 самостоятельных структурных подразделения - в сфере экономики и экологии; в сфере государственного строительства; правовой экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления; правового обеспечения внешних связей. Документы, рассматриваемые этими управлениями, составляют около трех четвертей от общего количества документооборота Минюста.

В 2005 г. нормотворческими подразделениями Минюста в сфере экономики, экологии и государственного строительства разработано 73  проекта нормативных правовых актов, проведено 5734 юридических экспертиз проектов, в том числе законов - 358, указов - 1584, декретов - 187, постановлений Правительства - 2661, возвращено проектов, поступивших в Минюст в нарушение Регламента Совета Министров (без согласования с заинтересованными) - 273 проекта [45].

В настоящее время для Минюста является актуальной проблема возложения отдельными поручениями Правительства на Минюст несвойственных ему функций, что дополнительно повышает нагрузку на его работников. Это обусловлено ошибочной тактикой должностных лиц Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, полагающих, что Минюстом может быть обеспечена качественная подготовка проектов правовых актов абсолютно во всех сферах общественных отношений. Так, например, Минюстом в 2005 г. подготовлены проекты Указов ”О мерах по упорядочению учета и сокращению пустующих домов и иных неиспользуемых капитальных строений (зданий, сооружений) в сельской местности“, ”О  некоторых мерах по сокращению незавершенных строительством незаконсервированных жилых домов, дач“, в то время как государственными органами, определяющими государственную политику в затрагиваемых проектами сферах, являются Министерство архитектуры и строительства и Государственный комитет по имуществу.

При этом нередки случаи, когда Аппаратом Совета Министров Республики Беларусь поручается Минюсту, а также другим министерствам самостоятельно согласовывать проекты подготавливаемых нормативных правовых актов с Администрацией Президента Республики Беларусь, в компетенцию которой входит рассмотрение проектов, представленных на рассмотрение Главы государства, а не предварительных вариантов проектов, еще не внесенных даже в Правительство. Безусловно, такие проекты оставляются без рассмотрения и подлежат возврату Администрацией Президента Республики Беларусь внесшему их министерству для внесения в установленном порядке. Такая же ситуация складывается и с проектами, направляемыми на согласование министерствами в Комитет государственного контроля (остальными государственными органами, подчиненными Президенту Республики Беларусь, данные проекты, как правило, согласовываются).

В целом анализ проектов нормативных правовых актов, представляемых на согласование с Минюстом, показывает, что большинство проектов готовится государственными органами (организациями) на низком профессиональном уровне и нуждается в доработке. Доработка касается как существа проекта, так и необходимости внесения правок редакционного характера, касающихся структуры проекта, применяемой терминологии, правил законодательной техники. Случаи представления в Минюст проектов, по которым замечаний и предложений нет, единичны. Так, среди поступающих на экспертизу в Минюст проектов нормативных правовых актов около половины подготовлены со значительными нарушениями действующего законодательства, в том числе касающимися несоответствия Конституции Республики Беларусь.

Мобильность и качество принятия управленческих решений, влияющих на стабильность как социальной сферы, так и экономические преобразования, зачастую зависит от того, насколько профессионально республиканские органы государственного управления и местные исполнительные и распорядительные органы осуществляют правовое сопровождение этих процессов. В связи с этим необходимо остановиться на роли и значении обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов, возложенной на Минюст Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 ”О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь“ [14] и Законом о НПА [7]. Являясь частью системы юридической экспертизы нормативных правовых актов, экспертиза ведомственных актов имеет свои особенности, поскольку проводится не на стадии подготовки проектов, а в тот период, когда они уже утверждены и подготовлены к включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь (не являются проектами, но и не введены в действие).

Основной задачей обязательной юридической экспертизы ведомственных нормативных правовых актов является недопущение ”размыва“ базового законодательства, принятия ведомственных актов, противоречащих Конституции, другим актам законодательства, подменяющих и искажающих законы и решения Главы государства.

В Минюсте для выполнения функции по правовому анализу ведомственных нормативных правовых актов действует с июля 1993 г. управление правовой экспертизы правовых актов Национального банка и республиканских органов государственного управления (далее - Управление), функции которого постоянно расширяются. Так, с 1995 г., кроме экспертизы актов министерств и государственных комитетов, введена юридическая экспертиза нормативных правовых актов Национального банка, с 2000 г. - юридическая экспертиза решений областных (Минского городского) Советов депутатов и исполнительных комитетов.

С 1993 г. по настоящее время количество направляемых на юридическую экспертизу в Минюст нормативных правовых актов увеличилось с 1 тысячи до более 4 тысяч в год. На одного работника Управления в 2005 г. приходилось в среднем в день около 250 страниц. Естественно, устойчивая тенденция к росту поступающих в Минюст на обязательную юридическую экспертизу нормативных правовых актов без увеличения штатной численности Минюста только неблагоприятно сказывается на качестве правового анализа нормативных правовых актов.

К субъективным факторам, влияющим на ведомственное нормотворчество, является поспешность принятия правового акта, не позволяющая тщательно изучить регулируемую проблему и последствия его принятия. Именно этот фактор привел к тому, что в 2005 г. было принято около 15% ведомственных актов, которые по заключениям Минюста можно было не принимать либо многие из них следовало объединить в один акт, не порождая множественности и размытости законодательства. Нередко в отдельные нормативные правовые акты (преимущественно, министерств по налогам и сборам, экономики, торговли) изменения и дополнения вносятся в течение одного - двух месяцев со дня их принятия.

В последние годы самостоятельное направление приобретает нормотворчество местных исполнительных и распорядительных органов, которое в отдельных областях местного управления носит признаки самодостаточности, в связи с чем к качеству подготовки и содержанию таких актов должны предъявляться повышенные требования. В частности, уже в течение нескольких лет успешно действует система взаимоотношений между Минюстом и областными исполнительными комитетами, когда спорные и наиболее важные и срочные документы предварительно на стадии их подготовки обсуждаются специалистами этих ведомств и только после принятия согласованного решения вносятся на экспертизу. Такая работа улучшает качество подготовки решений и способствует конструктивным подходам в нормотворчестве, но увеличивает нагрузку на специалистов Минюста, а у некоторых областных исполнительных комитетов порождает соответствующие иждивенческие настроения.

Наряду с проведением обязательной юридической экспертизы Минюст в области ведомственного нормотворчества также осуществляет и контрольные функции. Каждая проверка министерств, местных органов власти и управления выявляет значительное количество нормативных правовых актов, которые применяются без проведения юридической экспертизы в Минюсте, либо нормативных правовых актов, получивших по результатам данной экспертизы отрицательные заключения. Факты незаконного применения не имеющих юридической силы нормативных правовых актов доводятся до сведения соответствующих государственных органов с представлением привести их в соответствие с законодательством. В 2005 г. Минюстом проведено 19 таких проверок и внесено 27 представлений, по результатам рассмотрения которых нормотворческими органами отменено 151 нормативных правовых актов.

До настоящего времени неохваченными обязательной юридической экспертизой оставались нормативные правовые акты, принимаемые местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами базового уровня. Данная категория нормативных правовых актов является основополагающей при регулировании правоотношений местного значения с гражданами и юридическими лицами. Зачастую этими актами устанавливаются налоги, сборы и юридические процедуры, не предусмотренные законодательными актами и решениями Правительства. Так, при проведении Минюстом в 2005 г. проверок в Могилевском горисполкоме, Белыничском, Шкловском, Пуховичском, Дзержинском райисполкомах и Советах депутатов были выявлены нормативные правовые акты этих органов, установившие не предусмотренные законодательством сборы и противоречащие требованиям базовых законов ”О местном управлении и самоуправлении“, ”О бюджете Республики Беларусь на 2005 год“. Такие случаи ведомственного произвола, безусловно, серьезно подрывают доверие граждан к государственным органам и системе власти.

В этой связи Главой государства 22 мая 2006 г. внесены изменения и дополнения в отдельные законодательные акты [9], [24], согласно которым с 1 октября 2006 г. предусмотрено введение обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня с последующим их включением в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Указанная экспертиза будет проводиться управлениями юстиции облисполкомов и координироваться Минюстом. Данное решение позволит поднять на качественно новый уровень нормативные правовые акты местных органов не только областного, но и базового уровня, предупредить принятие этих актов, противоречащих Конституции, актам Главы государства, законам и постановлениям Правительства, снизить количество обращений в государственные органы по вопросам защиты нарушенных прав и законных интересов, повысить в целом ответственность руководителей местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов базового уровня за принимаемые управленческие решения.

Страницы: 1, 2, 3, 4