Органы местного самоуправления в России

Далее, XIX Всесоюзной партийной конференцией было признано необходимым открыть максимальный простор самоуправлению общества, создать условия для полного развития инициативы граждан, представительных органов власти, партийных и общественных организаций, трудовых коллективов.

После длительного периода отрицания официальной идеологией принципа местного самоуправления он вновь был возрожден. В Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовое выражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственный характер.

Закон СССР определял местное (территориальное) самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно--территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Законодательно была закреплена система местного самоуправления, включающая местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии (ст. 2).

В союзный Закон в отличие от принятого в 1991 г, российского закона о местном самоуправлении было введено понятие первичного территориального уровня местного самоуправления, а именно сельсовет, поселок (район}, город (район в городе). Допускалась даже возможность с учетом местных условий и национальных особенностей союзных и автономных республик определять и другие уровни местного самоуправления. Представительными органами местного самоуправления были Советы народных депутатов. Они являлись главным звеном самоорганизации народа как субъекта управления, органом самопредставительства народа» призванным обеспечить сочетание представительной и непосредственной демократии с деятельностью государственного аппарата.

К принципам самоуправления относились сочетание представительной и непосредственной демократии, самостоятельности и независимости Советов народных депутатов и их ответственности за решение вопросов местного значения, защиты прав и законных интересов граждан, выборности, гласности и учета общественного мнения, сочетания местных и государственных интересов (хотя в Законе механизм осуществления этого сочетания отсутствовал), законности.

В Законе было провозглашено право граждан на непосредственное решение важнейших вопросов местного значения, избирать органы местного самоуправления, принимать решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик (ст. 5). Необходимо отметить также появление новых форм представительной и непосредственной демократии, а именно комитетов и советов территориального общественного самоуправления, местных референдумов.

Данный Закон оставил неурегулированным ряд вопросов и, тем не менее, он сыграл важнейшую роль в становлении местного самоуправления в нашей стране. Он не только определил концепцию местного самоуправления, но и внес новые подходы в сфере отношений, связанной с осуществлением населением местного самоуправления, хотя природа местных Советов как местных органов государственной власти не изменилась. Впервые в нем было сформулировано понятие местного самоуправления, определялась экономическая основа и гарантии местного самоуправления.

После распада СССР авторитет Советов в России неуклонно снижался.

Предполагалось, что с принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"74 будет образована новая система организации деятельности граждан для самостоятельного решения всех вопросов местного значения путем повышения роли самих местных Советов как представительных органов населения за счет уменьшения влияния на них исполнительных комитетов, которые формально были подотчетны им, а фактически оказывали на Советы огромное влияние. К сожалению, большинство положений данного Закона так и не были реализованы на практике. Однако, он сделал шаг вперед по сравнению с Законом СССР 1990г., который только определил концепцию местного самоуправления. Закон РСФСР не только конкретизировал многие его положения и довольно подробно раскрыл вопросы, касающиеся местного самоуправления, но и выделил его как особый институт, отличный от государственно- властных учреждений. Местное самоуправление теперь представляло своеобразную альтернативу управлению местными делами "сверху", хотя и не исключалось наличия представителей центральной власти на местах.

Он определил местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально -- этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, а также законов республик в ее составе (ст. 1).

В соответствии с Законом РСФСР представительные органы власти -- местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления (местная администрация) наделялись собственной компетенцией, т.е. каждый действовал самостоятельно в пределах своих полномочий, закрепленных законодательством. Таким образом, впервые было четко проведено разграничение компетенции представительных и исполнительных органов. В результате данные органы претерпели качественные изменения: была укреплена исполнительная власть и введена персональная ответственность руководителей, прежде всего в исполнительной структуре. В то же время в Законе имелись правовые нормы, с помощью которых можно было воздействовать на данные органы для того, чтобы они не стали бесконтрольными. В связи с расширением полномочий исполнительная власть могла действовать достаточно независимо, особенно в решении вопросов оперативного управления.

Положительным моментом было установление единой компетенции для всех городских органов и, следовательно, одинакового объема полномочий, т.к. в Законе отсутствовали понятия ''город районного подчинения", "город областного подчинения".

Развитие местного самоуправления невозможно без самостоятельности бюджетов территорий. Экономическую основу самостоятельности любой власти можно обеспечить только независимыми источниками пополнения бюджета. По сравнению с Законом СССР в российском Законе нормы по увеличению финансовой базы местных бюджетов первичного уровня были менее разработанными. Кроме того, законодатель пытался реформировать прежнюю систему местного самоуправления сверху, и исходя из устаревших принципов организации власти на местах. Все это привело к тому, что местное самоуправление было декларировано, но не реализовано.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод: в рассматриваемый период все Советы, включая и местные, составляли единую систему органов государственной власти, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм. Формально он допускал самостоятельность на местах, но в действительности проявлялся в централизации и концентрации государственной власти в высших слоях системы государственных органов.

В 1991 -- 1992 годах в связи с известными историческими событиями в стране и проводившимися конституционными реформами меняется и система местного самоуправления. Если мы проследим последовательность внесения изменений и дополнений в Конституцию РСФСР 1978 г., то увидим, как происходило реформирование местного самоуправления.

Подводя итоги можно отметить следующее. После Октябрьской революции органы местного самоуправления постепенно были преобразованы в государственные органы -- Советы. Они стали частью единой государственной власти и не рассматривались как "особая власть", отделенная от центральных органов, В пределах своего ведения Советы являлись высшими органами власти на соответствующей территории. Они не ограничивались решением местных вопросов, а, являясь частью единой системы, выполняли решения партии, осуществляли государственные мероприятия.

Для повседневного оперативного управления делами территории Советы избирает из своего состава исполнительные комитеты, а также образовывали их отделы и управления, т.е. исполнительные и распорядительные органы. Последние были подотчетны Советам и вышестоящим органам управления.

Хотя Конституция предусматривала верховенство Советов в этой системе, на практике весь период советской власти исполнительные органы были фактически от них мало зависимы, больше ориентируясь на вертикаль исполнительной власти и подчинение ее вышестоящим звеньям. Фактически исполнительные и распорядительные органы Советов возобладали над Советами, превратив депутатов в придаток исполнительного аппарата.

Данный опыт необходимо учитывать, чтобы не повторять ошибок прошлого. Нельзя допустить, чтобы исполнительные органы возобладали над представительными, как это было с Советами, так как это может привести к фактическому отстранению депутатов от реальной власти.

Исходя из опыта Советов, нельзя лишать органы самоуправления самостоятельности, иначе они превратятся в органы государственной власти. При этом надо учитывать, что самоуправление не должно противопоставляться развитию государственных начал, а должно содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.

Завершая главу, в целом надо отметить, что, используя исторический опыт, необходимо извлекать положительные моменты из практики самоуправленческих начал как дореволюционных земских и городских органов самоуправления, так и Советов.

Сегодня развитие теории и практики местного самоуправления приобретает новые черты, этому посвящена следующая глава.

Глава 2. Общие основы и полномочия городского самоуправления

в Российской Федерации

2.1.Конституционно-правовые основы городского самоуправления

Начиная эту главу, следует заметить, что в законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что "в жизни, реальной практике не существует "местного самоуправления" вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д. И не случайно в уставах некоторых городов (Рязань, Орел, Липецк, Мурманск, Туапсе, Кострома и др.) вместо термина "городское самоуправление" используется -- "местное самоуправление города". Поэтому в этом параграфе, несмотря на специфику темы, я считаю целесообразным сначала рассмотреть, что же представляет собой местное самоуправление, так как все, что относится к местному самоуправлению, касается непосредственно и городского самоуправления, и затем попытаемся дать определение городскому самоуправлению, вывести черты, ему присущие.

Местное самоуправление -- самостоятельное решение населением вопросов местного значения как непосредственным путем (референдумы, собрания жителей), так и через создаваемые им органы. Местное самоуправление, таким образом, -- одна из форм осуществления народовластия, своеобразная альтернатива управлению местными делами "сверху".

Местное самоуправление -- это право и действительная способность местных сообществ самостоятельно и под свою ответственность через формируемые (создаваемые) ими органы осуществлять контроль и управление переданной в их ведение государством частью общественных дел на благо населения при частом и широком участии этого населения. К данному определению следует добавить, что только часть дел передается государством, другая же часть это вообще негосударственная категория.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства.

Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов.

Действительно, роль правовых обычаев и традиций в муниципальном праве имеет важное значение. Это объясняется тем, что местное, в частности и городское самоуправление должно развиваться, исходя из "исторических и иных местных традиций". Поэтому при разработке уставов городов необходимо учитывать традиции населения данной территории. Это предполагается и рядом законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

Следует отметить, что существует несколько точек зрения на природу муниципальных органов. В частности, некоторыми учеными местное самоуправление рассматривается как государственное управление. Так, например, известный германский ученый Г. Еллинек дал следующее определение: "Самоуправление -- это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами. Точнее, оно представляет, в противоположность государственно -- бюрократическому управлению, управление через посредство самих заинтересованных лиц". В дореволюционной России Н.И. Лазаревский считал, что "самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением" .

Е.В. Мирошниченко полагает, что теоретически более строгим было бы отношение к местному самоуправлению как к децентрализованной форме государственного управление противостоящего центру в качестве некоторого противовеса в вертикали государственного механизма.

По мнению Г.В. Атаманчука, местное самоуправление представляет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм и властных полномочий.

Некоторые ученые полагают, что сегодня местное самоуправление как негосударственная структура -- это, скорее, некая идеальная сущность. Г.В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы самоуправления как миф, который создан на основе взятия устаревшей западной концепции местного самоуправления. По его мнению, местное самоуправление -- это государственная власть особого рода. А.В. Петров считает, что формула "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" родилась от нашей российской безысходности, от нашей извечной тоски по децентрализации и, что вернее всего, от нашего неумения цивилизованно решать вопросы организации власти.

С ними можно согласиться, ведь нельзя переходить из крайности в крайность. Раньше советские ученые склонялись к государственной теории самоуправления: "органы внутригосударственной территориальной единицы есть органы государственности, а отнюдь не органы особого юридического лица -- территориальной корпорации", сегодня мы наблюдаем стремление отделить органы местного самоуправления от государства, показать их общественную природу, это видно из статей Конституции.

Итак, мнения ученых разделились: одни утверждают, что местное самоуправление -- это государственная власть особого рода; другие говорят о негосударственной природе местного самоуправления.

Мы полагаем, что в местном самоуправлении сочетаются два начала -- как государственное, так и общественное; иными словами, общественное самоуправление выполняет определенные государственные полномочия. При этом государство, в соответствии со ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления, может устанавливать любой административный надзор за местными властями, если это предусмотрено конституцией или законом. Он должен быть направлен на обеспечение соответствия праву и конституционным принципам и осуществляться при целесообразности, властями высшего уровня в отношении задач, выполнение которых делегировано местным властям. Вмешательство контролирующих властей проводится соответственно важности интересов, которые они намерены защитить.

Как писал Г.В. Барабашев: "Местное самоуправление должно быть проводником общего интереса, должно действовать в единой связке с Центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. Неоднозначность местного самоуправления, которое одновременно является и местным управлением, порождает двойственность его идеалов. Оно призвано и защищать права (и свободы населения от диктата Центра, и доводить до населения упорядочивающую волю этого Центра. Говоря коротко, идеалами местного самоуправления являются свобода проживающих на одн0й территории граждан и общественный порядок".

Таким образом, местное самоуправление не отделено от государства, несмотря на наличие нормы, в соответствии с которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная норма означает гарантию самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий.

Это подтверждается и тем, что данный институт предусматривается конституцией (государственно -- правовым актом). Его модель закреплена в Конституции РФ, в которой ему посвящена специальная глава.

Она закрепляет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. При этом в ней есть норма, в соответствии с которой органы местного самоуправления обязаны соблюдать законы. А принятие законов -- это прерогатива именно государства, т.е. речь идет о самостоятельности местного самоуправления в пределах закона и предоставленных прав.

Наделение органов местного самоуправления властными полномочиями проявляется в том, что их решения носят обязательный характер. Носителем власти является народ, а представительные органы и государственной власти, и местного самоуправления формируются на одних и тех же принципах. Государство олицетворяет государственную власть, местное самоуправление -- общественную, несмотря на то, что в основном регулируется нормами права, т.е. государством.

Государство гарантирует местное самоуправление. И отсюда вполне логично вытекает, что решения органов местного самоуправления могут быть защищены в судебном порядке. Граждане также вправе обращаться в судебные органы с жалобами на действия или бездействие органов местного самоуправления. Таким образом, в этом отношении местное самоуправление является элементом государственной организации.

Итак, мы приходим к выводу, что местное самоуправление -- это особый элемент государственного устройства, закрепленный Конституцией.

Конституция РФ урегулировала основные вопросы организации местного самоуправления, его соотношение с государственной властью, роль населения в осуществлении функций и полномочий местного самоуправления и определении структуры его органов, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями и гарантиями. Положения

Конституции, действуя непосредственно, в то же время развиваются в других правовых актах. Основополагающим среди них является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (далее -- Закон о местном самоуправлении). В нем заложены правовые нормы, позволяющие на базе основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, принципов федеративного устройства Российского государства обеспечить самостоятельное решение гражданами России вопросов местного значения.

2.2. Полномочия городского самоуправления

Для реализации задач и функций городского самоуправления государство признает за ним определенную совокупность полномочий.

Полномочия местного самоуправления -- закрепленные федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (данная формула содержится и в статье 6 Закона о местном самоуправлении). Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления двоякие: собственные полномочия и государственные полномочия.

Данное деление, на наш взгляд, условно. Ведь по сути перед органами государственной власти и органами местного самоуправления стоят одни и те же задачи и они вместе должны нести ответственность за их выполнение. Например, общие вопросы образования, здравоохранения, общественного порядка относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов (ст. 72 Конституции РФ), в то же время органы местного самоуправления также занимаются решением данных вопросов (ст. 6 Закона о местном самоуправлении). Очевидно, что деятельность органов местного самоуправления в данных сферах не может быть полностью выделена из решения общих вопросов образования, она должна осуществляться в рамках, заданным федеральным законодательством.

Таким образом, вопросы имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данным субъектом местного самоуправления, а так они все-таки являются частью вопросов государственного значения. В ведении центральной власти находятся общегосударственные дела, а дела местного значения решает непосредственно само население» проживающее на данной территории, образуемые им органы местного самоуправления, Уставы городов также не обошли вниманием данное положение. Например, в уставе г. Читы в статье 7 "Осуществление отдельных государственных полномочий" закреплено, что наделение органов городского самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами Читинской области с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями вытекает из концепции децентрализации государственной власти, которая заключается в необходимости передачи федеральными органами части своих полномочий органам субъектов РФ и предоставление государственным органам права на передачу отдельных своих полномочий органам местного самоуправления. В то же время не следует забывать о самостоятельности местных органов, их независимости от органов государственной власти, возможности самостоятельного самоопределения. При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями государственные органы не вправе вторгаться в компетенцию самих органов местного самоуправления.

Наделение государственными полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления. Делегирование -- это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого--либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению и определил предметы ведения местного самоуправления.

Статья 4 данного Закона, конкретизируя п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в которой закрепляется, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления, содержит полный перечень полномочий органов государственной власти РФ в области местного самоуправления. Данные полномочия можно разделить на несколько групп:

а) Нормативное регулирование. Принятие федерального закона об общих принципах местного самоуправления и федеральных программ развития местного самоуправления. Проверка их реализации. Обеспечение соответствия законодательства субъектов о местном самоуправлении федеральному законодательству. Принятие федеральных законов "Об особенностях организации и деятельности местного самоуправления в приграничных территориях", "О закрытых административно-территориальных образованиях" и "Об основах муниципальной службы".

б) Собственность. Регулирование порядка передачи объектов федеральной государственной собственности в муниципальную. Для этого необходимо принять специальный закон.

в) Делегирование полномочий. Федерация может напрямую наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

г) Бюджетно-финансовая сфера. Регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными, а также финансовой отчетности. Установление государственных минимальных социальных стандартов. Обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. На уровне Федерации должен быть установлен консолидированный бюджет.

д) Гарантии. Обеспечение компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти. Регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Установление федеральных гарантий избирательных прав граждан. Регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов.

е) Судебная защита. Установление порядка судебной защиты.

ж) Надзор. Осуществление прокурорского надзора над органами местного самоуправления.

В статье 5 дан полный перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, к ним относятся нормативное регулирование местного самоуправления, регулирование бюджетно-финансовых отношений и муниципальной собственности, определение территории, на которой действует местное самоуправление, делегация полномочий, контроль, гарантии.

Как видно из вышесказанного, различие полномочий Федерации и субъектов заключается в том, что Федерация определяет стратегию местного самоуправления, а субъекты детально регулируют систему и всю организацию местного самоуправления. При этом каждый субъект должен иметь свою муниципальную систему с учетом исторических и иных местных традиций.

На основе исследования федерального законодательства, законодательных актов субъектов и уставов городов можно выделить несколько групп полномочий городского самоуправления:

1. Сфера бюджета и финансов.

2. Сфера управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями

3. Сфера земельных отношений и охраны окружающей природной среды.

4. Сфера строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи.

5. Сфера социально-культурного обслуживания населения»

6. Сфера охраны общественного порядка, прав и свобод граждан.

Глава 3. Система городского самоуправления

3.1. Формы непосредственного участия населения в осуществлении

городского самоуправления

В Конституции РФ определяются важнейшие организационные формы местного самоуправления. Так, статьей 130 предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется гражданами, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, т.е. закрепляются основные институты прямой (непосредственной) и представительной демократии, при помощи которых граждане могут самостоятельно принимать решения по вопросам местного значения.

Данный параграф я начну с рассмотрения форм прямой демократии, к которым относятся такие, которые предполагают принятие основных решений непосредственно гражданами, а именно референдумы, собрания (сходы), обращения, опросы, народная правотворческая инициатива и т.д.

Согласно статье 22 Закона о местном самоуправлении, которая посвящена вопросам местного референдума, порядок назначения и проведения местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Следовательно, положения о местном референдуме содержатся либо в законе субъекта РФ о местном самоуправлении или же в специальном законе, а также в уставе, в том числе в уставах городов.

Городской референдум -- непосредственное волеизъявление жителей города путем голосования, направленное на решение (императивный референдум) или обсуждение (консультативный референдум) вопросов городского значения. Он проводится на всей территории города, определенной городской чертой.

Решение, принятое на городском референдуме по вопросам местного значения, действует на территории соответствующего муниципального образования и обязательно для исполнения органами и должностными лицами городского самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися на территории города, независимо от форм собственности, а также общественными объединениями, организациями, физическими лицами и гражданами, обладающими избирательным правом.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. В Положении о городском референдуме г. Туапсе уточняется, что в референдуме имеет право участвовать каждый житель города, достигший на день проведения референдума 18 лет и имеющий постоянное место жительства на территории города.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по предложению населения, т.е. установлены только два субъекта, которые имеют право инициировать проведение городского референдума.

Отказ в назначении референдума может иметь место только в случаях, если предлагаемый вопрос не относится к компетенции местного самоуправления, либо по нему не может быть получен ясный однозначный ответ, или в связи с нарушением порядка составления петиции граждан о проведений референдума.

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяются основные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права на участие в референдуме. В соответствии с данным Законом для проведения местного референдума каждый избиратель или группа избирателей, а равно общественное объединение могут образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 10 человек.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения в стране, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Данный перечень обстоятельств, исключающих проведение референдума, содержащийся в ст. 14 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", исчерпывающий, т.к. ни субъектам федерации, ни муниципальным образованиям не допускается устанавливать другие обстоятельства.

Наряду с императивными могут проводится и консультативные референдумы. Некоторыми законами субъектов РФ и уставами городов они предусмотрены.

Исходя из того, что федеральное законодательство не говорит о проведении консультативных референдумов на местном уровне, эти вопросы могут регулироваться субъектами самостоятельно.

В порядке подведения итогов следует отметить, что данный институт получает широкое распространение, если иметь в виду его нормативно -- правовую основу, которой являются не только федеральное законодательство и законы субъектов, но и уставы городов» а также специальные положения, в которых более подробно, чем в уставах,, освещаются порядок проведения референдума, голосования, определения и объявления результатов референдума, а также подведения итогов голосования. Стоит ли часто пользоваться институтом городского референдума -- это зависит от целесообразности конкретных городов, характера вопросов, эффективности изучаемого по итогам референдума решения, а также, что очень важно, многое связано с организационными трудностями и расходами, неизбежными при проведении городских референдумов.

Другой формой прямой демократии являются выборы. При помощи выборов образуются представительные органы городского самоуправления и избираются главы муниципальных образований.

В некоторых субъектах РФ принято два закона, отдельно регулирующих выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, например, в Новгородской области -- законы "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления" от 5 июня 1996 г. и «О выборах глав местного самоуправления» от 11 июля 1996 г., в других же субъектах РФ -- один закон, например, Закон Кировской области "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Кировской области" от 30 января 1996 г.

Данные законы устанавливают на основе Конституции и законодательства РФ гарантии избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок выборов органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления, избираемых непосредственно населением. В городах эти вопросы детализируются уставами.

Как и референдум, выборы являются высшим непосредственным выражением воли жителей города. Необходимо отметить, что выборы имеют некоторые сходные с референдумом черты. Так же, как и в городском референдуме, в муниципальных выборах право участвовать принадлежит избирателям, каковыми являются жители города, имеющие гражданство Российской Федерации и достигшие восемнадцатилетнего возраста. Не имеют право участвовать в референдуме города, избирать и быть избранными в органы городского самоуправления лица, признанные судом недееспособными, и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Одинакова и процедура голосования. Однако на этом сходства референдума и выборов заканчиваются. Их главное отличие заключается в том, что референдум -- это решение вопросов (об этом мы писали выше), а выборы -- это избрание лиц.

Выборы назначаются представительным органом городского самоуправления, причем срок назначения выборов главы местного самоуправления может отличаться от срока выборов представительного органа. Так, например, в соответствии со ст. 4 Закона Новгородской области "О выборах глав местного самоуправления" данные выборы назначаются за три месяца до истечения срока пребывания в должности глав местного самоуправления, Законом Новгородской области "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления" установлено, что решение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления должно быть обнародовано не позднее, чем за 65 дней до дня выборов.

Организация и проведение выборов возлагается на избирательные комиссии. Они работают коллегиально, их деятельность осуществляется гласно и открыто. В решении всех вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов, избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных организаций и органов.

В последнее время на муниципальном уровне формируется весьма активная политическая жизнь, отмеченная конфликтами, противоречиями, борьбой различных сил, которая влияет на политический процесс общеобластного масштаба, и сама, в свою очередь, испытывает сильное влияние последнего.

Одной из самых массовых форм непосредственного участия населения в решении многих вопросов местного значения являются собрания и сходы граждан по месту их жительства: по домам, улицам, жилищным комплексам или иным участкам территории города. Таким путем население приобщается к управлению делами города и имеет возможность осуществлять контроль за деятельностью органов городского самоуправления. По вопросам общегородского значения могут проводиться общегородские конференции представителей населения города.

Основные вопросы функционирования собраний (сходов) регулируются Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", кроме того могут применяться статьи 80-86 Закона РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений» пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Собрание (сход) граждан является одной из форм волеизъявления, посредством которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Собрание (сход) граждан созывается главой соответствующего муниципального образования или органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. Он проводится в обстановке открытости и гласности. Кроме жителей города, на собрание (сход) приглашаются руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители печати и других средств массовой информации.

Обращения собрания (схода) граждан подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти и местного самоуправления должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы собственности.

Собранию (сходу) граждан может быть предоставлено право применять меры общественного воздействия к лицам, допускающим нарушения общественного порядка, правил общежития, не выполняющим обязанности по воспитанию детей, либо не выполняющим решения собраний, сходов.

В законодательстве закреплена новая форма участия граждан в городском самоуправлении -- прямое волеизъявление посредством правотворческой инициативы. Раньше в отечественной практике не существовало такого понятия. Правотворческая инициатива осуществляется путем внесения проекта правового акта в органы городского самоуправления или петиций с предложениями о принятии правовых актов города, отмены или изменения ранее принятых актов, Таким образом, предусматривается два способа осуществления правотворческой инициативы.

Страницы: 1, 2, 3