Принцип місцевого самоврядування є однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави. Це питання є також досить актуальним і для України, де навіть після прийняття закону “Про місцеве самоврядування в Україні” залишилося багато складних проблем щодо практичної реалізації теоретичних положень. Хоча б з цієї причини дослідження і опис юридичної природи місцевого самоврядування є надзвичайно важливим.

На сучасному етапі розвитку державотворення та фінансово-економічної кризи в нашій країні гостро виникла потреба ефективного вирішення питань місцевого значення. Це спонукає суспільство та державу звернути свою увагу на розбудову ефективно діючого місцевого самоврядування. Тому осягнення сутності місцевого самоврядування та розгляд існуючих теорій походження місцевого самоврядування необхідний.

Вивченням проблематики цього питання займалися класики теорії місцевого самоврядування Р. Гнейст і Л. Штейн, французький історик, соціолог і громадський діяч А. де Токвіль, німецькі вчені О. фон Гірке та В. Шеффнером, а також вітчизняні дослідники І. Козюра, В. Кравченко, В. Журавський, В. Бабаєв, А. Мельник та ін.

У зв'язку з цим розглянемо основні теорії походження місцевого самоврядування.

1. Теорія вільних громад

Вперше теорія, що пояснює сутність місцевого самоврядування, виникла у середині в XIX ст. у Бельгії та Франції. Це теорія вільної (природної) громади. Її підґрунтям стали, переважно, погляди європейських вчених ХІХ ст. Цей історичний період характеризувався переходом від феодалізму до індустріального капіталістичного суспільства. Відповідно, багато європейських міст здобули реальні переваги у незалежному від центральної влади (короля, феодала) самоуправлінні. Активна розробка теорії вільних громад»розпочалася у першій чверті ХІХ ст. Її ідеологом був французький історик, соціолог і громадський діяч А. де Токвіль.

Її представники (Гербер, Арені, Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер) вважали, що громада має право на самостійність від центральної влади з самої своєї природи, причому держава не створює громаду, а лише визнає її. Звідси в поняття самоврядування вони включили такі елементи: управління у власних справах громади; громади є суб'єктами їхніх прав; посадові особи общинного управління є органами не держави, а громади. Отже, ця теорія спиралася на ідеї природного права. Вона виходила з визнання громади природно сформованою органічною корпорацією, сутнісно незалежною від держави. Права громади на самоврядування апріорним шляхом виводилися з самої природи громади як такої. Обгрунтовуючи волю і незалежність громади, дана теорія звернулася до історії середньовічних громад -- вільних міст, їх боротьби за незалежність проти феодального государства.[4, с. 21 ]

Теорія природних прав громади ототожнює цілі, завдання і функції органів місцевого самоврядування з діяльністю і функціями громади. Таким чином, центральним її положенням є те, що громада, як самоврядний територіальний колектив, така ж самостійна, як і сама держава, тим більше, що вона виникла раніше держави. Держава є федерацією громад, і держава виводить свої права від громади, а не навпаки. Держава не може створити справжньої громади, яка могла б мати свою власну сферу самостійного розвитку. Отже, держава існує для громади, а не громада для держави, оскільки, відповідно до теорії природних прав, право могло бути визнане державою, а не створеним нею. Як і людина, громада володіє наданими їй природними і невід'ємними правами. Така громада не повинна підкорятись державі у вирішенні питань місцевого значення, а повинна мати свою власну компетенцію. Органи місцевого самоврядування незалежні і самостійні в своїй діяльності і керуються лише законом відповідно до принципу “дозволено все, що не заборонене законом”. Для забезпечення недоторканості “власних” прав громади доктрина природних прав вимагала встановлення певних гарантій у формі вищих територіальних самоврядних об'єднань, незалежних від держави, за якими визнавала право нагляду та видавання рішень у справах власного кола діяльності громади. Це була, як видно з історії, перша з теорій про місцеве управління і самоврядування.

Теорія вільних громад знайшла яскраве відображення у Конституції Бельгії 1831 р. У ній муніципальна влада ставилася в один ряд з виконавчою, законодавчою і судовою, тобто визнавалася окремою четвертою владою. [5, с.9]

Одним з “вбудованих” недоліків дано теорії вважається діяльність саме на основі закону, що безпосередньо походить від держави, в той час як первинний вплив громади на державу є набагато сумнівніший. З іншого боку, покладені на самоврядні органи завдання вимагають здебільшого застосування примусу, що є безперечною прерогативою держави і надається громаді знову ж через закони. Питання про первинність громади щодо держави є багато в чому суперечливим, наприклад, в тому, що громада та зміст самоврядування часто визначається з використанням поняття “держава”, але як тоді вона може існувати без держави? Поняття громади саме по собі є досить непевним. До того ж жодне законодавство світу не спроможне надати суттєву ознаку, що б відрізняла власні і делеговані повноваження - в кожній країні це питання вирішується по-своєму і його порядок є цілком довільний і без особливих проблем регулюється, перш за все, державою або безпосередньо всім народом на референдумі. Ще одним важливим недоліком громадівської теорії є те, що, визнаючи природні та невід'ємні права громади, за нею фактично визнається суверенітет, що є неможливим за умови існування держави або веде до її руйнації. Про це свідчить і той факт, що на поточний момент ніде в світі не існує практичного застосування цієї теорії.

Як засвідчила історія, держава може створювати адміністративно-територіальні самоврядні утворення, що мають всі ознаки громади, окрім самоідентифікації її жителів, але цей недолік швидко вичерпується, коли це утворення у свідомості громадян поступово замінює собою старе, що займало ту ж територію. Одним з найбільших недоліків є застарілість громадівської теорії, оскільки вже давно немає практичного матеріалу для її втілення, як було в роки буржуазних революцій в Європі та в Америці - у період організації США з громад поселенців. До того ж, вивчення цієї теорії показує, що вона була свого часу популярна завдяки політичним відцентровим тенденціям та боротьбою з центральною владою, яку вели суспільні групи, в руках яких перебувало самоврядування. [6]

2. Громадська теорія

На зміну теорії вільних громад прийшла громадська теорія самоврядування (чи суспільно-господарча), котра, як і попередня теорія, виходила з протиставлення держави та громади, з принципу визнання свободи втілення своїх задач місцевими спільнотами. Однак обстоюючи основну ознаку місцевого самоврядування, дана теорія на перший план висувала не природний та невідчужуваний характер права громади, а недержавну, переважно господарчу природу діяльності органів місцевого самоврядування. Самоврядування, згідно з цією теорією, - це відання справами місцевого господарства.

Змішана, громадівсько-державницька, або теорія суспільного, чи господарського самоврядування говорить про те, що органи самоврядування самостійні лише в неполітичній сфері, у сфері господарської і громадської діяльності. Держава не втручається у справи місцевого самоврядування і навпаки. Ця теорія обумовлює одночасне співіснування на місцевому рівні як самоврядних, так і органів уряду. Ця теорія вважається створеною під час розгромної критики природничої теорії як компроміс, на який пішли “природники” та “державники”, хоча насправді об'єднала недоліки обох і додала іще один - порушення принципу розподілу влад, коли по суті однорідні функції здійснюють органи з дуже відмінним статусом. Як показала практика, практичне застосування цієї теорії веде до перетворення її на одну з вищезазначених систем. [2, с. 24]

«Громадська теорія, -- писав дореволюційний державознавець М.М. Коркунов, -- бачить сутність самоврядування у наданні місцевому суспільству права самому відати свої громадські інтереси й у збереженні за урядовими органами відання лише державними справами. Громадська теорія виходить, отже, з протилежності місцевого суспільства державі, громадських інтересів -- політичним, вимагаючи, щоб суспільство й держава, кожне відало лише своїми власними інтересами». Проте ця теорія, як відзначали її критики, змішувала самоврядні територіальні одиниці з різного роду приватноправовыми об'єднаннями (промисловими компаніями, благодійними товариствами та т.п.). Але приналежність людини до якогось приватноправовового об'єднання залежить від нього, як і вихід із такого об'єднання. Тоді як приналежність до самоврядних одиниць і підпорядкування органам самоврядування самоврядної територіальної одиниці встановлюється законом і пов'язане з місцем проживання людини.

Практика також показала, що правоохоронні органи самоврядування здійснювали функції, що носять не тільки приватноправовий, а й публічноправовий характер, властивий органам публічної влади (прийняття загальнообов'язкових рішень, збір податків та інше). Виявилося, що не можна дати точного розмежування справ власне общинних (місцевих) та внутрішніх справ державних, доручених для виконання громадам. Ті питання, вирішення яких здійснювалося органами місцевого самоврядування, не можуть вважатися суто суспільними та протиставлятися державним питаням, оскільки вони за своїм змістом (дорожній благоустрій, місцеві податки, завідування освітою, культурою, охороною здоров'я тощо) не відрізняються від місцевих завдань державного управління. Дані питання цікаві як з погляду місцевого населення, так і з боку держави. [1, с. 45]

3. Державницька теорія

Державницька теорія має своєю основою ідею створення органів самоврядування, повністю підпорядкованих державі. Це - ланка державної влади, яка не має власних прав, власної компетенції. Органи місцевого самоврядування діють за принципом “дозволено лише те, що не передбачене законом”. Такий підхід є популярним у США, де регламентація місцевого управління і самоврядування належить до компетенції штатів і в багатьох з них діє так зване “правило Діллана”: місцевий орган має лише ті повноваження, що є чітко визначеними штатом і ті, що безпосередньо випливають з цих повноважень.

Основні положення державницької теорії місцевого самоврядування були розроблені німецькими вченими Рудольфом Гнейстом і Лоренцем Штейном у ХІХ ст. Згідно з цією теорією, місцеве самоврядування є однією з форм організації державної влади на місцях, головною відмінністю якої є активне залучення до вирішення локальних питань місцевого населення. При централізованому державному управлінні, побудованому на принципі ієрархії, державні чиновники позбавлені ініціативи і самостійності. Вони не залежать від місцевого населення, якому не підконтрольні. Передача деяких повноважень державного управління до компетенції місцевих громад з точки зору державницької теорії необхідна для того, щоб забезпечити більш ефективне прийняття рішень на місцевому рівні.

До речі, державницька теорія місцевого самоврядування використовується зараз у багатьох країнах світу, зокрема в усіх країнах англосаксонської системи права. Так, у Канаді, відповідно до основних законів країни - Акта про Британську Північну Америку 1867 р. і Акта про Конституцію 1982 р., органи місцевого самоврядування підпорядковані провінційним (на півночі - територіальним) органам влади, що встановлюють і змінюють кордони територіальних одиниць, розробляють основи політики, у рамках якої діють муніципалітети.[7]

Відповідно до цієї теорії самоврядування -- це одна з форм організації місцевого державного управління. Усі повноваження в галузі місцевого самоврядування надані державою, мають джерелом державну владу. Проте на відміну від центрального управління місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих мешканців, що зацікавлені у результаті місцевого управління.

Отож, не можна стверджувати, що місцеві питання, які самостійно вирішуються органами місцевого самоврядування, мають іншу природу, ніж державні питання. Передача деяких завдань державного управління у відання місцевих спільнот з погляду державної теорії зумовлена тим, щоб забезпечити більш ефективне вирішення даних питань на місцевому рівні. [3, с. 80]

Проте Л. Штейн і Р. Гнейст у знаходженні відмінних ознак місцевого самоврядування розходилися, що стало підставою для формування двох основних напрямків у межах загальної державницької теорії самоврядування -- політичного (Гнейст) і юридичного (Штейн).

Рудольф Гнейст думав, що одна лише виборність органів прокуратури та посадових осіб місцевого самоврядування ще не гарантує реальність місцевого самоврядування, його самостійність. Залежність будь-якого чиновника, на думку Гнейста, зумовлена тим, що служба для нього -- джерело засобів існування. Він мусить служити чужим інтересам в силу свого економічного становища. Тому Гнейст пов'язував місцеве самоврядування з системою почесних і безоплатних посад. Гнейст і його прихильники бачили підстави самостійності органів самоврядування в особливостях порядку їхнього формування, заміщення окремих місцевих посад.

Гнейст вважав, спираючись на досвід англійського місцевого самоврядування, що самоврядування на місцях здійснюється почесними людьми із середи місцевого населення на безоплатній основі. Однак його погляди не отримали широкої підтримки.

Переважна більшість вчених підтримували позицію Лоренца Штейна, який бачив підстави самостійності органів місцевого самоврядування в тому, що вони є не безпосередніми органами держави, а органами місцевої спільноти, на які держава покладає здійснення певних завдань державного управління.

Л. Штейн вважав, що специфіка місцевого самоврядування в тому, що самоврядні територіальні колективи є особливими суб'єктами права, особливими юридичними особами, що вступають з державою у юридичні відносини. Саме ця обставина відрізняє органи місцевого самоврядування від державних органів, що діють від імені та в інтересах держави, не маючи будь-яких інших, відмінних від державних, власних інтересів. Тому між державою та її органами немислимі юридичні відносини.

Державна теорія місцевого самоврядування мала своїх прибічників у дореволюційній Росії, яка здійснила XIX століття земську і міську реформи.

Недоліком цієї теорії є те, що місцеві органи управління все одно перебувають під впливом державних інтересів і виконують свою функцію - виконання державно-владних повноважень відповідно до місцевих умов. Практичне застосування цієї теорії у Франції призвело до сумних наслідків. До того ж, така система державного управління веде до надмірного зростання чиновного апарату і відповідного збільшення видатків на його утримання. Проте цю теорію можна вважати основою сучасної концепції місцевого управління і самоврядування в тому сенсі, що влада місцевих органів походить від держави. [7]

4. Інші теорії

4.1 Радянська теорія

Так звана “радянська” концепція базується на тому, що місцеві ради є органами єдиної державної влади, що відповідають за приведення в життя на своїй території актів центральних органів. Головне завдання місцевих рад в соціалістичній державі, таким чином, зводиться до того, щоб забезпечити виконання основних державних функцій на кожній ділянці території країни.

Такий підхід отримав відображення зокрема в конституції Куби, де місцеві асамблеї характеризуються як вищі органи державної влади на місцях, що здійснюють в межах кола своїх повноважень державні функції у відповідних територіальних одиницях (ст. 101,102).

Радянська модель також характеризується ієрархічною підпорядкованістю ланок влади. Принципи розподілу влад, стримань і притиваг заперечуються - всі інші органи держави вважаються похідними від рад та підзвітними їм (відповідні норми закріплені в ст. 3 конституції КНР). Ця модель існувала в Радянському Союзі (де в законодавстві поняття “місцевого самоврядування” взагалі не існувало), продовжує діяти в Китаї, Кубі, КНДР і В'єтнамі. [6]

4.2 Теорія муніципального соціалізму

Наприкінці 19 - на початку 20 ст.ст. набули поширення соціал-реформістські муніципальні концепції, зокрема теорія муніципального соціалізму.

Муніципальний соціалізм являв собою сукупність програмних положень та установок, спрямованих на забезпечення якомога більш повної демократизації місцевого життя. Першою вимогою, що містилася у муніципальних програмах політичних партій, було надання міській та сільській громадам більш широкої автономії. Ще одна вимога полягала у збільшенні представництва населення в органах місцевого самоврядування.

Прибічники теорії муніципального соціалізму сподівалися шляхом поступових реформ, зміни державного та суспільного життя без різких стрибків і потрясінь перебудувати тодішнє життя на нових началах.

Тобто її ідеологи виходили з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місцевого самоврядування як одного із шляхів без революційної трансформації сучасного суспільства у соціалістичне.. Створення на місцях оплотів демократії, здатних протистояти центральним органам, розширення прав місцевого самоврядування в політичній сфері тлумачилося прихильниками муніципального соціалізму як корінна зміна влади в суспільстві. Її ідеологами виступали посибілісти у Франції, фабіанці та керівники Незалежної робітничої партії у Великій Британії, бернштейніанці у Німеччині, економісти а меншовики у Росії тощо.

Слід зазначити, що муніципальний соціалізм нічого спільного з соціалізмом у «звичайному» для нас розумінні не має. Тези муніципального соціалізму висувалися насамперед більшістю буржуазних партій. Ця ідеологія знайшла підтримку лише у частини соціал-демократів. Противник цих ідей В.І. Ленін вважав доктрину муніципального соціалізму політично ілюзорною й теоретично помилковою, адже те, що виходить за межі місцевих інтересів, за межі функцій державного управління, тобто все, що стосується основних джерел прибутку пануючих класів та основних засобів забезпечення їх панування, все, що стосується не управління державою, а устрою держави, тим самим виходить зі сфери муніципального соціалізму.[3, с.88-89]

4.3 Теорія дуалізму

Теорія дуалізму являє по суті симбіоз громадської та державницької теорій. Згідно з нею муніципальні органи зберігають автономію у місцевих справах. Однак здійснюючи державно-владні повноваження, вони виходять за межі місцевих інтересів і в даному випадку повинні діяти як інструмент урядової адміністрації. Таким чином обстоюється втручання державних органів у справи місцевого самоврядування у тих випадках, коли цього вимагають загальнонаціональні інтереси.

Дана теорія місцевого самоврядування має значну підтримку в сучасній вітчизняній літературі. Так, М.П. Оріх вважає, що саме синтез громадської та державної теорій самоврядування надасть конституційну можливість «входити в правові ворота, а не трощити муніципальні огорожі, які небезуспішно споруджені на місцях під впливом революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад».

На думку прихильників даної точки зору, синтез державного і громадського у самоврядуванні дуже важливий для суспільства. За допомогою єдності цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання: виключається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності й послаблення держави та інститутів, які її складають; утворюються можливості для більшої частини людей брати участь в управлінні справами суспільства і держави; ліквідується розрив між суспільством і державою; досягається єдина мета - збереження та зміцнення суспільства та держави за наявності демократичних інститутів.

4.4 Теорія соціального обслуговування

В основі теорії соціального обслуговування робиться наголос на здійснення муніципалітетами одного із своїх основних завдань: пропозиції послуг своїм мешканцям, організації обслуговування населення. Головною метою всієї муніципальної діяльності дана теорія називає добробут мешканців комуни.

Теорія соціального обслуговування тлумачить функції муніципалітетів як один з проявів надкласової природи держави загального добробуту. Німецький вчений З. Баллейс підкреслює, що муніципалітети є передусім природними корпоративними одиницями, а їх автономність випливає не стільки з державної влади, скільки із суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці. Незважаючи на це, здебільшого в теорії сучасної комунальної політики головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку центральних влад у бік таких цінностей, як раціональність, ефективність, економія. Місцеве самоврядування розглядається вже не стільки як загальнодемократична мета, скільки як засіб для вирішення локальних проблем, реалізації інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу. [3, с.96-103]

Висновок

Суперечки з питань публічно правової природи місцевого самоврядування і проблем, пов'язаних з місцем місцевого самоврядування в системі організації влади в державі, розпочаті ще у 19 столітті, не вщухли й досі.

Провівши аналіз різних теорій походження місцевого самоврядування, можна звести основні їх відмінності до різниці у поглядах на способи формування місцевих органів та на характер взаємовідносин з центральною владою.

Так, теорія вільних громад , яка спирається на ідею природного права , має своїм центральним положенням те, що громада, як самоврядний територіальний колектив, така ж самостійна, як і сама держава. Державницька ж теорія навпаки має своєю основою ідею створення органів самоврядування, повністю підпорядкованих державі і розуміє самоврядування в якості ланки державної влади, яка не має власних прав і власної компетенції. В деякій мірі об'єднує ці дві теорії громадська теорія, яка стверджує, що органи самоврядування самостійні лише в неполітичній сфері - у сфері господарської і громадської діяльності.

Крім того, виділяють радянську теорію, теорії дуалізму, соціального забезпечення, муніципального соціалізму та інші, які також розглядають систему органів місцевого самоврядування під своїм кутом зору. Кожна з них має свої недоліки та переваги, але, тим не менш, заслуговує право на існування та вивчення.

Список використаної літератури

1. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие.- М., 1999. - 486 с.

2. Кравченко В. В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні: Основи муніципального права: навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К.: Арарат-центр, 2001. - 176 с.

3. Муніципальне право України: Підручник/ Кол. Авт..; За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2006. - 592 с.

4. Чихладзе Л.Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы// Право и политика. - 2006. - № 12. - с.19-27

5. Яцунська О.О. Світовий досвід місцевого самоврядування та перспективи його інституціонально-системного втілення в Україні: Автореф.дис…канд. юрид. наук. - Одеса, 2001. - 20 с.

6. http://www.fpa.su/gosudarstvennoe/4/

7. http://www.chat.ru/~kuraguga