Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть и управление - две основные, неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры.

Анализ государственного управления состоит в признании его как объективно необходимой функции государства, как рациональной деятельности, не исключающей свободу, а являющейся общественно-политической формой ее выражения и осознанной реализации общественной необходимости.

ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление -- это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются об-щественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

В содержании сформулированного определения понятия зафик-сировано единство общего, свойственного социальному управле-нию -- сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также -- объект управляю-щего воздействия. Субъект управления -- государственные ин-ституты -- организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно-мочиями и действующих от имени общества и каждого граждани-на на основе установленных правовых норм. Объект государствен-ного управления -- общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Управляющее воздействие государственных институтов -- это целенаправленное воздействие на естественное состояние обще-ства в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адап-тацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдель-ных граждан с целью направления их поведения и деятельности в воздействие государства на общественную жизнедеятельность лю-дей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающиеся на властную силу. Ряд авторов определяют понятие «го-сударственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, со-стоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных фун-кций непрерывно действующим аппаратом управления, дру-гие - как организующую, исполнительно-распорядительную дея-тельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства. Последнее определение в отличие от предыдущих является более узким во многом сводит государственное управ-ление к исполнительно-распорядительной деятельности.

Государственное управление -- специфи-ческий тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характер-ное для его сущности как политико-административного воздей-ствия государственных властных институтов на общество. В со-ответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление-- это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются об-щественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Единство общего, свойственного социальному управле-нию -- сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также -- объект управляю-щего воздействия. Субъект управления -- государственные ин-ституты -- организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно-мочиями и действующих от имени общества и каждого граждани-на на основе установленных правовых норм. Объект государствен-ного управления -- общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Понятие «управление» обозначает преимущественно внеш-нее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на сис-тему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимули-рования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или при-мирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также раз-работку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, уре-гулирования и разрешения конфликтов и пр.).

Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регу-лирование и есть социальное, в том числе и государственное уп-равление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроиз-вольном (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешатель-ства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный ры-нок с его регулирующим механизмом конкуренции. «Так называемый» потому, что в реальности ныне рынок в раз-витых странах в основном управляемый.

Государственное управление слагается из совокупности взаи-мосвязанных типичных действий, образующих структуру управ-ленческого процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимули-рование); регулирование; контроль; обобщенная оценка резуль-татов управления. Указанные виды деятельности называют фун-кциями управления, совокупность которых составляет его содер-жание.

ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

Функции управления -- это основные виды управленчес-кой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления. То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управ-ленческого решения. В зависимости от последовательности реа-лизации функций управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).

Функции государственного управления, понимаемого как про-цесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфичес-кими признаками. В основном совпадает с социальным управле-нием набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравни-ваемых институтов. Специфика функций государственного управ-ления определяется главным образом субъектом, а также, в опре-деленной мере, и объектом управления. Государство как выде-ленный из общества аппарат управления, обладающий публич-ной властью, во-первых, придает функциям управления полити-ческий аспект (ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций -- офи-циальная общественно организованная группа (государственный орган, институт).

Характеризуя общие функции государственного и муниципаль-ного управления, среди них следует прежде всего выделить, на наш взгляд, следующие.

Целеполагание, выработка и принятие нормативных право-вых актов -- определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические при-знаки. Цель -- это идеальный образ будущего результата дея-тельности. Ее формирование предполагает наличие знания тен-денций общественного развития, общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан, а также выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов. Важно, что субъект не сможет сформули-ровать и достичь реальных целей, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и действуют в данное время и в данном секторе соци-ального пространства (территории страны). Поэтому целеполагание предваряет конкретный анализ конкретной ситуации - комплекса условий, складывающихся в данный момент времени.

Он позволяет выявить происходящие изменения социальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противо-речия и конфликты в обществе и на этой основе точнее опреде-лить приоритетные потребности и интересы управляемых.

Знание ситуации необходимо также для эффективной реализа-ции не только правотворческих, но и правоприменительных фун-кций и для прогнозирования, что составляет существенную сто-рону научной базы целеполагания.

Правоприменительные функции -- обеспечение строгого соблю-дения действующего законодательства, нормативных правовых актов, ведение регистров, реестров, кадастров.

Прогнозирование (от греческого prognosis -- предвидение, пред--сказание) -- это объяснение возможных состояний и изменений социальной системы, политических институтов в определенных границах социального времени и пространства. Социальный (и политический) прогноз -- результат прогностической деятельно-сти есть вероятностное суждение о будущем состоянии данной социальной системы, ее государственной организации с указани-ем определенных сроков их изменения.

Целеполагание и прогнозирование венчает разработка госу-дарственной стратегии: определение и официальное утвержде-ние приоритетных целей, а также «древа» других главных целей и основных путей их достижения. Прогнозирование и разрабо-танная на основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования -- неотъемлемой функции государственного управ-ления.

В процедуре планирования намеченные цели приобретают прак-тическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние представляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конк-ретных условиях.

Информирование -- одна из ведущих функций в государствен-ном управлении. Информация как форма сообщения определен-ных сведений (знаний) об общественных процессах, о правилах «игры» в данной политической системе -- одна из основ управле-ния. Управляющий субъект не может обойтись без информирова-ния объекта о содержании целей, стратегии, намеченной про-граммы действий. Ведь в качестве объекта выступают человечес-кие коллективы и личности, их совместная деятельность. Управ-ление ими предполагает воздействие на сознание людей, форми-рование рационального понимания ими общих интересов и об-щих целей и трансформацию в мотивацию собственной активнос-ти. В механизме политического, правового, морального воздей-ствия на управляемых ведущее место занимают средства инфор-мационные, ценностно-ориентационные, символические: идеи, призывы, лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно политический, -- орудие уп-равления. Такие политические символы, как государственный герб, знамя, гимн, номинации, государственные награды, поли-тическая терминология, -- неотъемлемый элемент управленчес-кого процесса.

Функция организации -- совокупность действий по налажива-нию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совмест-ной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это -- способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей -- политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация есть процесс, обес-печивающий управление, это также и форма бытия управляю-щих и управляемых.

Функции координации и регулирования - логическое про-должение организующей деятельности. Координация -- действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов ак-тивности общественных субъектов. Регулирование -- способ осу-ществления необходимой организованности людей; форма воздей-ствия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согла-сование этих интересов между собой и с общими, государственны-ми интересами, смягчение и разрешение противоречий и конф-ликтов в обществе. Мотивирующее, принудительное, организую-щее и воспитательное воздействие на поведение людей норм пра-ва, других социальных норм -- средство регулирования социаль-ной деятельности и общественных отношений всех видов.

Функция активизации управляемых обеспечивается в общем плане всеми другими функциями, но преимущественно специфи-ческими средствами влияния на развитие общественно-деятель-ной активности: материальными и духовными, экономическими, социально-политическими, правовыми, информационными и др. стимулами, совокупностью ценностных мотиваций деятельности.

Функция контроля и надзора за исполнением управленческих решений, принятых нормативных правовых актов, правил пове-дения, регламентов предполагает широкое использование эффек-тивного учета и отчетности как средств контроля, обобщения и оценки результатов управления, обеспечения связи управляю-щего действия с ответственностью участников этой важнейшей сферы деятельности государства.

Государственное управление по природе своей политическое. Его субъектом являются государственные институты -- основной элемент политической системы общества, а главное орудие -- государственная власть. Политический характер государственно-го управления присущ любому современному сообществу, любой стране.

УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Государственными органами осу-ществляется множество управленческих действий, принимают-ся сотни и тысячи решений по самым различным вопросам жиз-недеятельности людей. Одни из них -- по вопросам общегосударственным, затрагивающим интересы больших социальных групп, другие -- по вопросам организационного характера, от-носящимся к компетенции отдельных административных, хо-зяйственных и прочих структур. Первая группа решений отно-сится к политическим, а вторая -- к административно-управ-ленческим, хозяйственно-организаторским и прочим.

Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается поня-тием «политическое руководство». Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы всеобщие государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руко-водство -- это руководство объединенной деятельностью значи-тельной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба.

Политическое руководство должно быть направ-лено на урегулирование и разрешение общественных противоре-чий и конфликтов и обеспечение единства общества и целост-ности государства. Направляющий фактор в политическом ру-ководстве -- концептуальная (основополагающая) идея, в абстрактной форме отражающая объективные потребности общества-государства и обосновывающая его коренные интересы. Разра-ботка этой идеи, конкретизация ее в программе деятельности го-сударства составляют сущность рациональности политического руководства.

Политическое руководство не функционирует вне исполнитель-ных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через административное управление. Это -- ни-жестоящий, по сравнению с политическим руководством, уро-вень управления. Его непосредственным субъектом являются ис-полнительно-распорядительные органы (аппараты) государствен-ной власти и управления (так называемые силовые, администра-тивно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом -- конкретные коллективы людей, занятых в различных сферах экономической, социально-политической, культурной, военной и пр. деятельностях.

Содержание административного управления составляет орга-низационно-исполнительская деятельность по реализации функ-ций государства, включающая организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-социальную, организационно-культурную и другие виды управленческой деятельности. Организационная, распорядительная и контроли-рующая деятельности органов исполнительной власти, подчинен-ные решению конкретных проблем в различных областях обще-ственной жизни населения, и образуют административное госу-дарственное управление. Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь оп-ределенную часть жизнедеятельности общества, а не целое. В от-личие от политического руководства, административное управле-ние всецело регламентируется правовыми нормами. Его норма-тивная база -- административное право.

В административном управлении имеет существенное значение технологический аспект. А многие виды административной дея-тельности являются технологическим управлением (в смысле не-политического). Например, кадровая работа внутри государствен-ных предприятий и учреждений, регулирование финансовых и других материальных ресурсов и пр.

Полной противоположности политического руководства и ад-министративного управления в реальной жизни нет, поскольку это два уровня одного и того же государственного управления. Политические решения для своей реализации требуют действия аппаратов административного управления. В свою очередь дея-тельность последних осуществляется на основе принципов и в рамках норм, закрепленных в политике государства. Более того, главные органы государственной власти выполняют функции по-литические, совмещая их с некоторыми наиболее важными функ-циями административного управления.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - ЧАСТЬ СОЦИАЛЬНОГО

Государственное управление -- часть социального. Поэтому, как и социальное управление, оно, в зависимости от основы фор-мирования целей и программ, может быть подразделено на тра-диционное, эмпирическое и научное.

Традиционное управление -- основанное преимущественно на политических традициях и обычаях, включало религиозные ве-рования.

Таково, например, монархическое правление.

Эмпирическое управление -- базирующееся на использовании в основном текущего практического опыта и учете повседневных потребностей и интересов общества, а также обосновании управ-ленческих решений здравым смыслом (стихийно складывающи-мися взглядами). Действие по методу проб и ошибок -- типичная модель эмпирического управления.

Научное государственное управление -- осуществляемое в со-ответствии с познанными объективными социально-экономическими и политическими закономерностями. Такой тип управле-ния декларировался советскими политическими институтами, хотя практически он был реализован лишь частично.

Научное управление - идеал современной практики управ-ленческой деятельности любого цивилизованного государства, высший уровень рациональности. Но и традиционный и эмпири-ческий виды управления также в определенных границах полез-ны и практически используются правящими субъектами. В ре-альной политической жизни функционируют сочетания различ-ных видов управления. Чем выше уровень развития политичес-кой и общественной систем, тем значительнее место научного уп-равления.

ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Объективная необходимость государственного управления об-ществом обусловлена как общими историческими и социально-политическими, так и специфическим для конкретного общества факторами. Первая группа факторов связана с природой государ-ства, его объективным предназначением.

Первичное государство возникает, чтобы органи-зационно обеспечить функционирование производящей экономи-ки, новые формы трудовой деятельности, которые стали услови-ем выживания людских сообществ. Отсюда и управленческая функция, включившая первоначально информационное обслужива-ние общества (сбор разнообразных сведений о работах и пр.). Из общества выделился слой людей, основным занятием которого стали государственное управление, организационная деятельность. Появилось множество управленческих должностей: руководите-ли работ, военачальники, учетчики и др. Этот слой составлял аппарат государства -- раннюю бюрократию. Происходившее расслоение об-щества на классовые группы приводило к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интере-сам.

Социальное расслоение общества на группы и слои со свой-ственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениями породило потребность в политической функции государства -- регулировании обществен-ных отношений и социальных противоречий. Поскольку же госу-дарственный аппарат был захвачен привилегированными классо-выми группами, функция социального регулирования в основном обеспечивала господство этих групп над остальным населением.

Задачей государства с ранних времен его су-ществования и развития была задача установления и поддержки некоторых единых правил поведения членов сообщества, а также организация и регулирование жизненно необходимых видов про-дуктивной деятельности (производственной, торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функция защиты, жизнен-ного пространства (территории) данного сообщества.

Государственное управление стало возможным благодаря цен-трализованной власти, воплощавшей общую волю объединивших-ся в политический союз (государство) людей. Непосредственными носителями власти выступали группы авторитетных лиц (они же и субъекты управления), которые избирались народом или власть наследовали.

Современные революции в области науки и техники, систем информации выдвинули на первый план про-блему безопасности человека, сохранения для него жизненной среды. Принципиально новый, по сравнению с прошлыми эпо-хами, производственно-технический и экономический базис об-щества обусловил качественное изменение социальной структу-ры, характер общественного разделения труда и традиционных социальных институтов, содержание и структуру человеческих потребностей, типы общения между людьми; породил новые про-тиворечия и конфликты. Вторая половина XX в. -- это время утверждения и развития в большинстве стран мира демократи-ческих режимов, когда государства решают проблемы защиты прав и свобод человека.

Для каждой страны отмеченные и другие проблемы, решае-мые государством, приобретают свою специфику, связанную с ее конкретными особенностями и характером переживаемого исто-рического этапа. Управление обществом не будет отвечать сто-ящим перед ним объективно обусловленным задачам, если правя-щие силы не проявят способность руководствоваться в своей дея-тельности знаниями общих закономерностей, а также учитывать состояние, уровень развития, традиции народа, которым они уп-равляют, его духа и ожидания.

Объективно необходимая роль рациональной системы государ-ственного управления проявляется особенно отчетливо в пере-ходный период, когда старая политическая система сменяется новой. Стабильность в обществе обеспечивается при условии про-думанной стратегии демонтажа структур существующей системы и постепенной, логически последовательной замены их структу-рами более совершенными.

В постсоветский период в правительственных кругах господствовала стратегическая установка на спонтанную рыночную регуляцию всего процесса общественной жизни в стране. Однако кризисная ситуация объективно потребо-вала усиления роли государства.Рыночная экономика порождает стихийные, зачастую разру-шительные, процессы, предупредить или смягчить негативное влияние которых может только государство. В условиях господ-ства рынка необходимо сбалансированное рыночное и государ-ственное регулирование прежде всего экономики; важно ограни-чение негативных последствий действий так называемых есте-ственных монополий (энергетических и др.). Следует учитывать и опасность для общества возрастающего влияния экономичес-кой власти, проистекающей из частной собственности, власти, стимулирующей социальный антагонизм. В новой социально-эко-номической обстановке на первый план выдвигается роль госу-дарственной политики, выражающей противоречивые группы интересов и обеспечивающей их защиту и баланс, упреждающий формирование социальных конфликтов.

Современная мировая практика накопила множество фактов, подтверждающих, что государства, политические партии, иные общественные организации, наконец, любые организованные со-общества не являются только объектами воздействия на них ес-тественных законов. Напротив, объективные законы, будь то эко-номические или политические, -- это законы общественных дей-ствий людей. Экономический или политический процесс во всех случаях -- результат такой деятельности. Другой вопрос, каков характер этой деятельности: целенаправленная, рациональная она или стихийная, т.е. основанная на иррациональной мотивации, в виде обычаев, традиций, верований и стереотипов обыденного сознания. И еще: каково их соотношение в деятельности государ-ства и других общественных сил.

Признание объективной необходимости рационального управ-ления обществом не противоречит естественной ограниченности рациональности. Круг проблем, охватываемый государственным разумом, никогда не исчерпывает множество вопросов, вытекаю-щих из реальных или возможных проблемных ситуаций, заклю-ченных в бытии той или иной социальной системы. Мыслящий субъект постоянно стремится расширить его. Однако нельзя объять необъятное. Поле для действия стихийных сил остается, а стало быть, сохраняется и необходимость для использования в государ-ственной деятельности механизмов спонтанной регуляции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, государственное управление -- это объективно необхо-димая, обусловленная природой государства и спецификой чело-веческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества. Она не исключает стихийную саморегуляцию обществен-ного организма. Последняя в жизнедеятельности политической системы не играет ведущей роли, хотя и ограничивает сферу ра-ционального воздействия на общественные процессы.