Понятие и конституционно-правовая сущность правотворчества

При совершенствовании правотворчества необходим учет общественного мнения, сочетание демократизма с профессионализмом, проведение правовых экспериментов, знание юридической техники, а также научная обоснованность.

Под законодательной техникой следует понимать совокупность правил, средств и приемов, используемых при выработке правовых норм, издании нормативных актов и последующей их систематизации.

Под юридической техникой понимается совокупность правил, средств и приемов формулирования, вынесения и обработки индивидуальных правовых актов. Важная роль в юридической технике отводится терминологии, реквизитам, структуре.

Говоря о качестве нормативного акта, следует иметь в виду не только его юридическую, социальную и политическую характеристики, но необходимо обращать внимание и еще на одно немаловажное обстоятельство -- цена закона. Она включает в себя два вида расходов:

первый -- связан с бюджетными (и не только) затратами на его подготовку в ходе прохождения стадий нормотворческого процесса;

второй -- связан с целевыми бюджетными расходами государства на обеспечение реализации его положений. Российская Федерация (в 2007 г. ее бюджет составил около 130 млрд. долл.) пока еще экономически не в состоянии обеспечить полную реализацию всех действующих федеральных законов. Следует отметить, что в 2002 г. бюджет страны (его объем составлял около 50 млрд. долл.) должен был быть в три раза больше, чтобы в полном объеме мог финансироваться правореализующий процесс.

Расходы, связанные с принятием только федеральных законов Российской Федерации, весьма значительны. Например, в течение 2007г. в Государственную Думу было внесено 1265 законопроектов. Лишь каждый шестой из них был рассмотрен в нескольких чтениях. Из числа рассмотренных законов каждый третий был только принят, т.е. лишь 191 законопроект из общего числа стал действующим законом (это чуть более 16%). В практике других государств наблюдается прямо противоположная картина. Например, в Финляндии (2007г.) из двухсот с небольшим законопроектов парламент отклонил всего четыре, т.е. более 95% поступивших законопроектов стали законами.

Авторами примерно 20% поступающих ежегодно законопроектов являются законодательные собрания субъектов Российской Федерации. Самыми эффективными субъектами законотворческой инициативы в 2007 г. были Президент и Правительство России. Все поступившие от них законопроекты стали законами (от Президента -- 32, от Правительства -- 82). Такое положение соответствует сложившейся законотворческой практике государств со стабильным государственным строем. В них примерно 78% законов подготавливаются правительством. В то же время из 623 законопроектов, подготовленных в 2007 г. депутатами Государственной Думы, было реализовано только 5 Шекель Т. И Дума попала под сокращение // Российская газета. 2007. 8 апреля..

Несовершенство и низкая эффективность законотворческого процесса в России для ее бюджета весьма обременительно. По оценкам специалистов, подготовка только одного законопроекта обходится налогоплательщику примерно в 490 тыс. руб. На подготовку всех законопроектов в 2007 г. было израсходовано примерно 630 млн. руб. Учитывая, что 84% проектов были отклонены на разных стадиях, то в разряд издержек следует отнести более 430 млн. рублей. Неэффективные расходы российской законотворческой системы этим не ограничиваются. Внесение и рассмотрение законопроектов также требуют финансовых затрат, идущих на лоббирование (более 820 млн. руб. неэффективного расходования) и непосредственное рассмотрение законопроектов (1,7 млрд. руб. неэффективного расходования). Таким образом, расходы на отклоненные только Государственной Думой законопроекты в 2007 г. составили почти 3 млрд. руб.

Отрицательные последствия некачественного законодательства проявляются и другим образом. Например, недостаточное качество вновь принятых федеральных законов о налогах и сборах проявляется уже в том, что они требуют доработки сразу же после их принятия по причине элементарного нарушения или несоблюдения законодательной техники. Не отличаются высоким качеством и издаваемые на основе федерального налогового законодательства соответствующие подзаконные нормативные правовые акты, направленные на создание механизма их реализации.

По статистике Высшего Арбитражного Суда, более 70% дел по заявлениям налогоплательщиков разрешается в их пользу. Практически каждое третье обращение в форме жалобы в Конституционный Суд России поступает по поводу несовершенства налогового законодательства. Отсутствие в федеральном законодательстве возможности применения практики досудебного урегулирования налоговых споров влечет за собой значительное увеличение нагрузки на судей арбитражных судов.

Кроме того, эта проблема носит не только экономический, но и политический характер. Например, нестабильность налоговой политики государства не позволяет «четко определить не только пределы экономических свобод, но и степень вмешательства в хозяйственную деятельность в результате осуществления мер налогового контроля» Закатнова А. Налогоплательщик тоже человек (Глава Конституционного суда призывает к честным правилам игры) // Российская газета. 2007. 17 января.. В противном случае налоговый контроль может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в средство подавления экономической самостоятельности, а также одного из способов чрезмерного и несоразмерного ограничения провозглашаемых конституционных прав и свобод в экономической сфере -- свободы предпринимательства и права собственности.

Например, от несовершенства федерального закона о государственных закупках государство может экономить 10 -- 15% (в 2006 г. экономия составила 8%, а в 2007 г. -- 7%). Сумма всех видов государственных закупок составляла в 2007 г. 1 триллион рублей. В мировой практике подобные законы позволяют экономить до 25% закупаемых средств. О несовершенстве законодательства этого вида свидетельствует следующий пример. Для нужд армии горюче-смазочные вещества покупают 14 разных структур. «Казалось бы, что проще: пусть какая-то одна структура покупает бензин для всех, а потом распределяет» «МИРОВОЙ ФИНАНСОВЫЙ КРИЗИС: ЗАЩИТА ВКЛАДЧИКОВ -- ПРИОРИТЕТНАЯ ЗАДАЧА» А.В. Турбанов, Н.Н. Евстратенко.«ЭЖ-Юрист», 2008, N 5. А что предпринимать России? В мире бушует финансовый кризис. Поскольку Россия стала частью мировой капиталистической системы, все неблагоприятные события американского или европейского рынков моментально сказываются и на нашей экономике. Многие организации уже ощутили на себе леденящее дыхание рецессии.

Таким образом, юридическая техника -- это система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемая в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.

Основным объектом юридической техники является текст правовых актов, информационное воплощение юридических предписаний. При их принятии важно учитывать, чтобы содержание таких предписаний (дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, чтобы не было неясностей, двусмысленности.

Юридическая техника призвана структурировать правовой материал, совершенствовать язык правовых актов, делать его более понятным, точным и грамотным. Во многом именно уровень юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.

Техническими средствами являются юридические термины (словесное выражение понятий, используемых при изложении содержания правового акта) и юридические конструкции (специфическое строение нормативного материала, складывающееся из определенного сочетания субъективных прав, льгот, поощрений, обязанностей, запретов, приостановлений, наказаний и т.п.). В качестве юридических конструкций выступают те или иные правовые режимы, юридический состав правонарушения и т.п.

К техническим правилам относятся:

ясность и четкость, простота и доступность языка правовых актов;

сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний;

последовательность в изложении юридической информации;

взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.

Технические приемы -- это способы, фиксирующие официальные реквизиты (наименование правового акта, дата и место его принятия, подписи должностных лиц и т.п.), структурная организация правового акта (вводная часть -- преамбула, общая и особенная части, нумерация разделов, глав, статей, пунктов и т.д.).

Юридическая техника подразделяется на следующие виды:

законодательная (правотворческая);

систематизация нормативных актов;

учет нормативных актов;

правоприменительная.

Все виды юридической техники играют исключительно важную роль и используются на разных этапах механизма правового регулирования -- от издания нормативных актов до принятия на их основе правоприменительных актов. Различные виды юридической техники, все , вместе организуя и конструируя правовой материал, создают условия для рационализации юридической деятельности, для оптимизации процесса правового упорядочения общественных отношений.

Под законодательной техникой понимается система правил и приемов подготовки, наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. От соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных актов, высокий уровень учета и систематизация законодательства.

К форме готовящихся проектов предъявляются следующие требования:

логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в правовом акте;

отсутствие противоречий внутри нормативного акта, в системе законодательства;

максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания;

ясность и доступность языка нормативных актов;

точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве;

сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования ими, укрупнение правовых актов.

Если в действующих актах имеются повторения, несогласованности, противоречия с предполагаемым регулированием, то должны быть подготовлены в качестве самостоятельных статей (пунктов) проекта либо пунктов постановления о введении его в действие предложения о внесении в действующие акты изменений в связи с принятием нового нормативного решения, о признании актов, их частей утратившими силу, а также поручение нижестоящим органам привести свои акты в соответствие с новым актом.

Самая удачная форма внесения изменений в нормативные акты -- оформление новой редакции изменяемого предписания и помещение его непосредственно в текст акта вместо старой редакции. Дополнения также должны вноситься в текст изменяемого акта.

Для нормативных актов характерны единые унифицированные стереотипы, формальные реквизиты, заранее установленные структурные части. Без таких официальных атрибутов, как указание места издания, даты, наименования (вида) нормативного акта (федеральный закон, Основы законодательства и т.д.), его заголовка, подписей официальных лиц, а для ряда актов -- и порядкового номера издания, не может быть нормативного акта как официального документа.

Законодательные акты обычно делятся на статьи, президентские, правительственные и ведомственные акты, а также акты представительных органов местного самоуправления и их исполнительных структур -- на пункты. К статьям закона, как правило, даются заголовки, в которых обозначается предмет регулирования соответствующей статьи. Значительные по объему акты делятся на главы, разделы, части. Некоторые из них снабжаются преамбулами, приложениями.

Не следует включать в текст нормативного акта (за исключением преамбулы, которая помещается, как правило, в проектах наиболее важных актов) общие рассуждения, научные положения, призывы, декларации и т.п. Для того чтобы нормативный акт был действительно юридическим документом, он должен излагаться простым, ясным языком, по возможности короткими фразами. В нем не должны употребляться образные сравнения, эпитеты, метафоры, а также устаревшие и многозначные слова и выражения, термины, не являющиеся общеупотребимыми.

Точность, лаконичность и строгость стиля -- характерные черты языка нормативных актов. Для законодательного текста не свойственны эмоциональная окрашенность, вольная литературная обработка. Очень важно единство употребления терминов: один и тот же термин должен последовательно использоваться в тексте акта при обозначении одного и того же понятия.

Это правило необходимо соблюдать и при внесении в нормативные акты изменений и дополнений.

В проекте целесообразно давать определения имеющих принципиальное значение терминов (законодательные дефиниции), а также расшифровку малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов, особенно если будущий акт рассчитан на широкое применение и касается большого круга должностных лиц или многих граждан.

В качестве обязательного компонента в нормативном акте должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение: меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.

В проекте, содержащем предписания, которые устанавливают обязанности государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан, меры ответственности за их нарушение формулируются в том случае, если они отсутствуют в действующем законодательстве. Если же такие меры уже предусмотрены, то следует дать отсылку к устанавливающим их действующим актам.

В случае необходимости одновременно с проектом закона готовится проект постановления о порядке введения закона в действие. В проекте такого постановления регламентируются вопросы отмены или изменения ранее принятых законов либо их отдельных частей, начала действия закона, формулируются правила, которые должны распространяться на отношения, возникшие до вступления закона в силу, решаются вопросы, касающиеся порядка его реализации.

Сущность, практическая ценность и технико-юридическое оформление идеи законопроекта

В современной отечественной и зарубежной юридической литературе отсутствует единство мнений по весьма важному вопросу -- какой элемент законотворческой деятельности выступает ее начальным звеном.

Стадия законодательной инициативы, как правило, рассматривается формально-юридически, без надлежащей опоры на реальные закономерности правотворческого процесса современной России.

Так или иначе, но из сферы научного анализа правоведов в силу разных причин, по существу, исчез феномен «идея законопроекта». В российском законодательстве идея законопроекта отражения не получила, хотя отдельные ее элементы обнаружить можно.

Представляется, что идея законопроекта обладает вполне определенным логико-гносеологическим статусом, занимает важное место в понятийных рядах теории правотворчества. И самое главное -- идея законопроекта представляет собой активно функционирующий практический элемент правотворческой деятельности.

В качестве рабочего операционального определения можно предложить следующее.

Идея законопроекта -- относительно самостоятельный прием законотворческой техники, применяемый для обозначения организационно автономной начальной стадии законодательной деятельности, представляющей собой систему научных или ненаучных суждений о необходимости принятия новых либо изменения или отмены действующих правовых норм высшей юридической силы, предмете и основных методах законодательной регламентации, ее целях и ожидаемом результате.

Необходимость включения в теорию и практику правотворчества идеи законопроекта обусловливается следующими обстоятельствами.

Во-первых, это требуется для формирования более точного общетеоретического представления о структуре, механизме и процессе «запуска» начальной стадии законотворчества. Идея законопроекта позволяет конкретизировать стадию законодательной инициативы и «высветить» новые содержательные и технико-юридические ее линии (идеи законопроекта) взаимосвязи с концепцией законопроекта. Идея законопроекта нередко отождествляется с его концепцией. Так, В.Б. Исаков дает следующее наименование первой стадии подготовки проектов законов -- «формирование идеи (концепции) законопроекта» Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника. М., 2007. с. 59..

Идея законопроекта предшествует его концепции. Концепция законопроекта -- гораздо более поздняя стадия законотворческой деятельности, т.е. когда идея уже оценена и принято решение «развивать» ее в законопроект Баранов В.М. Концепция законопроекта. Н. Новгород, 2006. с. 36.. Различение идеи и концепции законопроекта желательно и по практическим обстоятельствам. Уровень юридической подготовки нашего депутатского корпуса таков, что очень немногие из депутатов могут сами подготовить полноценную концепцию законопроекта, объективно и своевременно оценить качество подготовленной кем-то концепции. Но оценить четко сформулированную идею законопроекта в состоянии почти все депутаты.

Во-вторых, признание в качестве начального этапа идеи законопроекта может способствовать усовершенствованию планирования законодательной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях. Однако нужно несколько изменить правовой режим работы компетентных органов с поступающими идеями законопроектов.

Сроки рассмотрения и оценки выдвинутых идей законопроектов должны быть значительно увеличены и различаться, в зависимости от масштаба предлагаемого законодательного нововведения. От трех месяцев до одного года -- представляются целесообразными такие временные интервалы для объективной оценки идей законопроектов.

При этом мы исходим из того, что есть смысл в составлении трехлетних планов законодательных работ. Ведь финансово-экономическое обеспечение законопроектов не может находиться в отрыве от государственного бюджета и его временных характеристик.

В-третьих, четкое юридическое оформление идеи законопроекта и последующая тщательная аналитическая работа всех участников правотворческого процесса над ней позволят сэкономить интеллектуальные, организационные и материальные ресурсы при вынужденном рассмотрении компетентными органами разных, порой совершенно «несуразных», «шальных» проектов нормативных правовых актов.

В связи с этим приведем следующие данные.

В день последнего пленарного заседания в Государственную Думу Федерального Собрания РФ четвертого созыва было внесено 24 законопроекта (за два дня до этого было еще 17). Некоторые депутаты, опасаясь, что они лишатся своих полномочий, решили в спешном порядке оставить свое «правотворческое богатство» на рассмотрение нового состава законодательного органа. Депутат Алексей Митрофанов за четыре года выступал с законодательными инициативами 120 раз, Алексей Чуев -- 119 раз, Николай Безбородов -- 103 раза, Геннадий Кулик -- 102 раза, Владислав Резник -- 100 раз, Павел Крашенинников -- 94 раза, Владимир Пехтин -- 93 раза Шкель Т. Хорошая идея приходит вовремя. Думский портфель, несмотря на закрытие осенней сессии, продолжает пополняться законопроектами // РГ. 2007. 22 ноября.. И это при том, что ряд комитетов Государственной Думы ФС РФ четвертого созыва (например, Комитет по делам ветеранов) за те четыре года рассмотрел всего по пять-шесть законопроектов Фаризова С. Новая Дума будет работать по-старому. Если в нее не придет Владимир Путин / С. Фаризова, В. Хамраев // Коммерсантъ. 2007. 5 декабря..

Представляется, что столь мощное «фонтанирование» законодательными идеями не может не сказываться на их качестве, обоснованности, реализуемости.

Административная ответственность за курение за рулем, запрет размещать в СМИ объявления об оказании услуг сексуального характера, обязательность привлечения к общественным работам тех, кто получает пособие по безработице, налог на бездетность, запрет абортов без согласия мужа -- вот лишь некоторые «скандальные», как их именует пресса, идеи законопроектов, выдвинутых депутатами разных уровней в последнее время Горелик О. Курение в машине запретить! Эти и другие скандальные идеи обсудят депутаты // Известия. 2007. 9 октября..

В Собрании законодательства РФ систематически публикуются постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ из трех типичных пунктов: а) отклонить проект федерального закона; б) направить постановление и указанный проект федерального закона автору (инициатору); в) настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия. Отклоняются концепции законопроектов либо проекты законов, как отдельных депутатов, так и депутатских групп.

В связи с этим возникает несколько вопросов: во сколько ежегодно обходится работа законодательных собраний субъектов РФ и отдельных депутатов при подготовке данных документов, сколько организационных затрат ушло на их рассмотрение в комитетах, рабочих группах, экспертных советах? Зачем было доводить проблему до уровня проекта федерального закона? Не лучше ли тщательно исследовать вопрос на уровне идеи законопроекта? Для чего ждать вето Президента, если необоснованная законодательная инициатива может быть отвергнута на стадии формулирования идеи законопроекта?

Представляется полезным ежегодно готовить и публиковать обзор об отклоненных законопроектных документах с указанием их авторов и причин, по которым эти инициативы были отвергнуты. Обзоры такого рода могут иметь непреходящую правовую ценность и объективно помочь:

определить реальный уровень профессионализма того или иного участника законотворческого процесса;

депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ приобрести опыт законотворчества на «чужих» ошибках;

населению выработать позицию при выборе кандидатов в органы власти;

лишить возможности депутата проявлять лжеинициативу, маскировать свою бездеятельность ссылками на то или иное число предложенных законопроектов;

«выбить» из рук недобросовестных политиков аргументы о профессиональной слабости (либо силе) тех или иных законодателей;

остановить «вал» недоброкачественных идей, концепций законопроектов и дополнений к законам;

научно-исследовательской и учебно-воспитательной работе юридических вузов.

Таким образом, мы выскажем, может быть, спорное и малоприятное для участников законотворческого процесса предложение.

Достоверное установление факта неоднократного предложения явно необоснованной идеи, концепции законопроекта (либо изменения действующего закона) должно служить основанием для привлечения конкретного участника законотворчества к соразмерной дисциплинарной либо моральной ответственности.

В-четвертых, определение статуса идеи законопроекта, признание ее функциональных возможностей может помочь кардинально изменить организацию научно-исследовательской работы в аспирантурах (адъюнктурах) и докторантурах.

Совершенно ненормально (и в этом повинны не только соискатели ученых степеней, но и их научные руководители (научные консультанты)), когда почти каждый диссертант предлагает по итогам своих «нетленных» изысканий издать кодекс, федеральный либо региональный закон, изменить ту или иную статью Конституции РФ. Как правило, предлагается без всякой аргументации только наименование закона или кодекса. Многие соискатели ученых степеней в области экономики, педагогики и других гуманитарных наук, как ни странно, также в своих диссертациях предлагают «новые» законы.

Думаю, «планка» должна быть снижена, желательно ориентировать соискателей на краткое формулирование идеи законопроекта (либо иного акта). Неплохо было бы это условие отразить в инструктивных документах ВАКА. Полагаю, что такой шаг хотя бы частично «оздоровит» ситуацию и выставит барьер для выдвижения заведомо искусственных и субъективных законодательных инициатив.

В-пятых, оперирование идеей законопроекта может помочь в корректировке некоторых проблем методики существующего юридического образования. Речь идет о некоторых нюансах дидактического аспекта идеи законопроекта.

Критика, зачастую чрезмерно резкая, действующего российского законодательства в нашей учебно-методической литературе (я уже не говорю об устном лекционном творчестве) не лучшим образом сказывается на профессиональной подготовке юристов. Ясно, что публичная критика действующего законодательства оживляет учебный процесс, позволяет преподавателю самоутвердиться, вызывает неподдельный (а иногда -- и нездоровый) интерес у обучаемых. Но кто знает -- как в итоге это сказывается на чувстве законности студента, на его последующей готовности «культурно бороться» за правопорядок?

Один из «мягких» вариантов -- делать упор на идеи законов действующих и проектируемых, на их ошибочную интерпретацию и реализацию.

В-шестых, официальное закрепление правотворческого статуса идеи законопроекта может выступить мощным катализатором народной, гражданской законодательной инициативы. И сейчас обращения граждан в самые разные инстанции по поводу необходимости принятия того или иного нормативного правового акта, изменения сущности либо порядка юридической регламентации не так уж редки. Однако правовая основа таких инициатив настолько зыбкая, что подавляющее большинство их реально не оценивается.

Знание того, что оформление идеи законопроекта выступает одним из начальных юридических фактов правотворческого процесса, позволит инициатору более решительно добиваться обстоятельного рассмотрения своего предложения.

Опасаться огромного «всплеска» подготовки и направления в компетентные органы идей законопроектов не приходится, но то, что процесс участия граждан и их законных объединений в законотворчестве при таком подходе упорядочивается, становится демократичнее, очевидно. Сам «микроклимат» вовлечения граждан в правотворчество в такой ситуации улучшается за счет демонстрации более серьезного, более внимательного отношения законосоставителей к народному правотворчеству.

Существующие ныне в федеральном и региональном законодательстве условия реализации права законодательной инициативы для подавляющего большинства граждан непосильны и организационно-технически невыполнимы.

В-седьмых, фиксация и последующее системное оперирование идеей законопроекта необходимы для ранней диагностики содержательных правотворческих ошибок. Не следует забывать, что законотворческая деятельность рискогенна Малышева И.В. Законотворческий риск: понятие, виды, детерминация: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Владимир, 2008. с. 29.. На стадии оценки идеи законопроекта вполне можно снизить ее рискоемкость, предотвратить некоторые из содержательных дефектов на начальном этапе правотворчества.

В-восьмых, обращение к идее законопроекта может существенно повлиять на технико-юридическую составляющую актов высшей юридической силы. С сожалением приходится констатировать, что каждый седьмой закон, подписанный Президентом России, содержит технико-юридические, в том числе грамматические ошибки.

Идея законопроекта, по всей видимости, должна просматриваться и в наименовании предлагаемого юридического акта.В связи с этим трудно признать разумной и оправданной сложившуюся и все расширяющуюся практику подготовки и принятия федеральных законов с таким неопределенным названием -- «О внесении изменений в ОТДЕЛЬНЫЕ законодательные акты». Несколько конкретнее, но столь же малопривлекательное именуется Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 311-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти». Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. N 287-ФЗ называется «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».

Можно ли по таким названиям уловить идею и направленность вышеназванных законов? Вряд ли сугубо техническое название способно привлечь внимание граждан, оно, очевидно, рассчитано на узких специалистов. Кроме того, понятие «законодательный акт» в Конституции России отсутствует, а его доктринальные трактовки весьма разноплановы и противоречивы.

В-девятых, директивное определение статуса идеи законопроекта позволит по-иному взглянуть на проблему авторства законов. Указание на авторство идеи законопроекта может существенно повысить не только ее качество, но и ответственность инициатора юридического акта.

Субъекты идей законопроектов чрезвычайно многочисленны и разнообразны по своему социальному весу, политико-юридическим амбициям, уровню правовой и общей культуры. Одинаковым ли должно быть отношение государства к выдвигаемым ими идеям законопроектов или есть смысл по каким-либо критериям вычленять наиболее интересные, общественно значимые, перспективные?

В преддверии декабрьских выборов 2007 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ политическими партиями и общественными движениями было опубликовано в программах множество законодательных идей и предложено немало конкретных законопроектов.

Зададим несколько важных вопросов:

должны ли государство и ведущие институты гражданского общества как-то оценивать эти правовые идеи или они -- объект сугубо политической борьбы;

на основе каких критериев можно юридические предложения квалифицировать в качестве идеи законопроекта и на чем основываться, отказывая в присвоении такого статуса;

обязаны ли победившие на выборах и ставшие правящими четыре партии обобщить законодательные предложения программ проигравших противников, подвергнуть их объективной экспертизе и включить в случае одобрения в план собственных законопроектных работ;

этично ли победившим партиям подготовить и опубликовать развернутые отрицательные отзывы на необоснованные, явно популистские, демагогические идеи законопроектов, заявленных перед выборами в программах оппозиционных партий;

есть ли смысл, например, общественной палате организовать широкомасштабные публичные обсуждения реальности и ценности выдвинутых в программах политических партий идей законопроектов?

Важен также вопрос о месте закрепления правового статуса идеи законопроекта.

Полагаем, что дефиницию идеи законопроекта целесообразно (в целях более быстрого «вживления» этого феномена в правотворческую практику) поместить в нескольких юридических актах. Идеальный вариант -- дать развернутое описание идеи законопроекта в готовящемся федеральном законе о нормативных правовых актах. Но поскольку ожидать его принятия в ближайшее время не приходится, то обсуждаемое понятие можно «расположить» в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ перед описанием структуры и целей концепции законопроекта.

Раскрывая право законодательной инициативы, ст. 104 Регламента Государственной Думы РФ 1998 г. предполагает в качестве исходного пункта законодательного процесса текст законопроекта (за исключением поправок к законопроекту). Это слишком высокое требование. Статья 95 Регламента Государственной Думы РФ 1994 г. была более демократичной -- право законодательной инициативы могло осуществляться в форме внесения в Думу «законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов».

Идея законопроекта -- более точное, более определенное понятие, нежели законодательное предложение (которое зачастую у депутатов было только устным).

Кроме этого, учитывая реальную влиятельность многочисленных методических правил, пособий, указаний, советов, рекомендаций о законопроектной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях, целесообразно зафиксировать идею законопроекта и в них. С сожалением приходится констатировать, что не только жанр, но и юридическая сила многих методических правил, принимаемых самыми разными органами государственной власти и управления, не определены.

Буквальное толкование некоторых новейших юридических актов вызывает нарекания.

Так, п. 2 Постановления Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. N 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных» гласит: «Федеральной службе безопасности Российской Федерации и Федеральной службе по техническому и экспортному контролю утвердить в пределах своей компетенции в 3-месячный срок нормативные правовые акты и методические документы, необходимые для выполнения требований, предусмотренных Положением, утвержденным настоящим Постановлением». Здесь союз «и» после словосочетания «нормативные правовые акты» вполне определенно означает, что методические документы к ним не относятся. И при этом Правительство подчеркивает их необходимость, а, по сути -- обязательность для реализации принятых юридических норм.

Между тем немало методических правил, указаний оформляется приказами министерств, постановлениями или распоряжениями должностных лиц государственного аппарата.

Полагаем, что этот тип юридических актов (назовем их «методические правовые документы») необходимо унифицировать, дать им единое наименование и в каждом конкретном случае при его утверждении избирать адекватную форму (закон, указ, приказ, распоряжение).

По мнению специалистов, отсутствие у рекомендаций обязательной силы не дает оснований для лишения их статуса источников вторичного права ЕС, а лишь исключает возможность применения санкций за неисполнение закрепленных в них правил Шевцов А.Л. Система источников развития права Европейского союза (теоретико-правовое исследование): Тамбов, 2008. с. 20.. И действительно, они представляют собой самостоятельное нормативное явление, поскольку создают условия для принятия норм права. Иными словами, правовые рекомендации здесь содержат побуждение к юридическому действию.

В конце 2005г. вышло в свет небольшое, но весьма интересное в теоретическом аспекте и полезное в практическом плане издание -- «Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов». В 2007г. появилось второе, исправленное и дополненное издание Комментарии к Методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов. М., 2007.с. -215.. Работа включает не только методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, но и комментарии к некоторым их положениям.

В Комментариях приводятся примеры и правовые конструкции, не вошедшие в текст Методических рекомендаций, но имеющие практическую значимость, акцентируется внимание на ошибках, наиболее часто встречающихся при оформлении законопроектов, раскрывается суть некоторых рекомендаций и разъясняются цели установления и применения. Конкретных юридико-технических правил.

Речь идет о том, что комментарии в любом случае не могут содержать рекомендательные нормы права, а в данном случае выражают личное мнение авторов. Но гораздо важнее иной юридический нюанс -- по изданию неясно, кто именно и когда утвердил эти Методические рекомендации. А без этих реквизитов, думается, относить материал к официальному и юридически обязательному документу нельзя.

Некоторые из предлагаемых в этом документе рекомендаций (например, о преамбулах нормативных правовых актов) неприемлемы и в состоянии причинить, вред текущему и планируемому законотворческому процессу.

И последнее. Требуется создание многоуровневой системы учета и организации оценки выдвинутых идей законопроектов. Постепенно сформируется банк идей законопроектов. Для выполнения этой масштабной работы необходим независимый общественный центр, который сам не должен оценивать суть идей законопроектов. Он должен взять на себя сугубо технические функции -- регистрацию и организацию общественной экспертизы качества и перспективности идей законопроектов. И здесь неоценимую помощь может оказать Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где в советское время велась картотека законодательных предложений (она и сейчас существует).

Глава 2. Правотворческий процесс

Правотворчество -- это процесс, который состоит из определенных стадий - это законодательная инициатива со стороны строго определенных Конституцией субъектов права; решение компетентного органа о необходимости издания акта; подготовка концепции и проекта нормативного акта; обсуждение проекта нормативного акта в комиссиях, комитетах, палатах, на сессиях законодательного органа; принятие нормативного акта в определенном порядке (например, путем голосования); опубликование нормативного акта. Но основная составляющая стадии правотворчества - это законотворческий процесс.

Любой вид организационной деятельности государства протекает в определенных процессуальных рамках, имеет свою особую процедуру, распадается на определенные этапы. Чем более разработана и совершенна такая процедура, тем глубже укрепляются демократические принципы научного управления обществом, тем эффективнее государство воздействует на развитие общественных отношений.

Есть своя особая процедура и в сфере создания норм права. Без установления определенного порядка правотворчества и строгого проведения его в жизнь невозможно оперативно осуществлять совершенствование законодательства, повышать его эффективность, проводить начала законности в правотворческой деятельности.

Не отвергая существования неписаных источников права, в данной статье в целях исследования автор исходит из формального подхода и под правотворчеством понимает создание норм исключительно писаного права.Тем более что важной особенностью правотворческой деятельности в переходный период (в котором находится сейчас наше государство) выступает закономерный приоритет писаного права; преобладающее значение получает правоустановительная деятельность государства. Основные нормотворческие функции в переходный период должны быть сосредоточены в руках компетентных органов государственной власти с условием выражения ими общесоциальных интересов Сорокин В.В. Концепция эволюционного преобразования правовых систем в переходный период: Монография. Барнаул, 2006. с. 274..

Страницы: 1, 2, 3, 4