. Правительство издает нормативные акты, содержащие в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего. Однако в ряде стран эти акты впоследствии должны быть одобрены парламентом. Так, в Италии декреты, изданные правительством в случае необходимости и срочности под свою ответственность, утрачивают силу с момента издания, если они не были утверждены парламентом в течение 60 дней после их опубликования (ч. 2 и 3 ст. 77 Конституции).

Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное законодательство - в современную эпоху являются главными формами его нормоустанавливающей деятельности.

В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, Которые имеют право делегировать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и ведомств, которые в свою очередь могут передавать это право нижестоящим, ведомствам, в результате чего возникает многоступенчатая субделегация. Субъектами делегированного законодательства являются также органы местного управления.

Акты делегированного законодательства в Великобритании по своему числу намного превосходят парламентские законы. Парламентский и судебный контроль над делегированным законодательством, юридически существующий в Великобритании, на практике применяется слабо.

В США делегированное законодательство осуществляется как Президентом, так и главами исполнительных департаментов, и многочисленных федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регламенты и т.д. обладают такой же юридической силой, как и акты Конгресса. Пределы делегированного законодательства, не установлены.

В V Французской Республике основными субъектами делегированного законодательства являются Президент, премьер-министр и министры, которые издают ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции, регламенты и т.д. Делегированное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит нормоустанавливающую деятельность парламента, но и трудно контролируемо.

Составление и исполнение бюджета является чисто правительственным полномочием, поскольку роль парламента в этом процессе фактически номинальна. Составление доходной и расходной частей бюджета осуществляется различными административными ведомствами, а окончательный проект представляется на утверждение Правительства министерством финансов. Прохождение проекта бюджета через парламент иногда представляет собой чисто формальную процедуру, так как принятие поправок и дополнений к нему- явление достаточно редкое. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством. После утверждения бюджет полностью выходит за сферу деятельности парламента, его исполнение целиком сосредоточено в руках правительства и подчиненного ему административного аппарата. Формально принадлежащее парламенту право контроля за исполнением бюджета не всегда эффективно.

Осуществление внешней политики, прежде всего, входит в компетенцию правительства. Глава государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается парламента, то на его долю остаются лишь некоторые контрольные функции, поскольку он не имеет возможности воздействовать на внешнеполитический аппарат, полностью подчиненный правительству. Даже самые сильные парламенты могут оказывать известное влияние лишь на разработку внешнеполитических доктрин, но не на их практическое применение.

Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых Осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингента вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения.

Полномочия правительства весьма велики и их осуществление даже в обычных условиях мало подвержено законодательной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, которое вводится прокламацией или приказом главы государства, эти полномочия приобретают жесткий характер.

Чрезвычайное положение имеет своим последствием приостановление действия конституционных прав и свобод, конституционных и процессуальных гарантий. ПовЬдом для введения чрезвычайного положения являются войны, забастовки, внутренние беспорядки и т.д. Вот перечень обстоятельств, при которых американские президенты прибегали к использованию чрезвычайных полномочий: Г. Кливленд во время паники 1892 г. и забастовки чикагских железнодорожников в 1894 г.; Ф. Рузвельт во время забастовки угольщиков в 1902 .; В. Вильсон во время первой мировой войны; Г. Гувер и Ф. Рузвельт во время Великой депрессии 30-х гг.; Ф. Рузвельт во время второй мировой войны; Г. Трумэн и Д. Эйзенхауэр во время "холодной войны".

Условия применения правительством чрезвычайных полномочий подробно регламентируются. Например, по Конституции Индии Президент Индийской Республики может ввести чрезвычайное положение в следующих случаях: если безопасности Индии или части ее территории угрожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки; если Президент получил от властей штата сообщение о том, что управление этим штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией. Правительство Индии неоднократно прибегало к использованию чрезвычайных полномочий в локальных масштабах. В общенациональных масштабах чрезвычайное положение было введено после возникновения индокитайского пограничного конфликта, во время военных действий на индо-пакистанской границе в 1965 г., а также в 1971 - 1972 гг.

Чрезвычайными полномочиями наделяет Президента Франции ст. 16 Конституции 1958 г. Во многих странах (Великобритания, ФРГ, США) действует специальное законодательство 6 чрезвычайном положении.

4. Состав, формирование и структура правительства

В зависимости от формы правления и в связи со степенью участия парламента в формировании правительства можно разграничить две основные модели формальной процедуры образования правительства: парламентскую и внепарламентскую.
Парламентская модель предусматривает образование правительства на базе итогов парламентских выборов (при двухпалатном парламенте - обычно выборов в нижнюю палату). Это характерно для парламентарных республик и монархий и многих смешанных республик. По общему правилу, глава государства назначает главу правительства, в отношении которого есть основания полагать, что он и возглавляемое им правительство будут пользоваться доверием большинства парламента или его нижней палаты. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии). В некоторых странах (например, в Болгарии) парламенту представляется только глава правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства. В Германии же, Бундестаг должен выбрать Федерального канцлера по предложению Федерального президента, а если это не удастся, то может в дальнейшем произвести такой выбор по собственному разумению. В Швеции назначение главы Правительства производится не королем, а тальманом Риксдага.

Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства парламента или соответственно палаты, то возможен их роспуск с назначением на период, пока не собрался новоизбранный парламент, служебного правительства.

В качестве примера конституционного регулирования парламентской модели формирования правительства можно взять положения ст. 37 греческой Конституции. Согласно этой статье, Президент республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей (по существу, первых заместителей министров). Премьер-министром назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если у этой партии нет лидера или он не избран, а партия не имеет избранного представителя, то в течение пяти дней после сообщения председателя Палаты Президенту о распределении мест между партиями парламентская группа партии должна назначить своего лидера.

Если же абсолютное большинство мест не получено ни одной партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность сформирования Правительства, пользующегося доверием палаты. При его неудаче, Президент может либо поручить такую же миссию лидеру второй по числу мест партии, либо по получении заключения Совета республики назначить Премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты независимо от его членства в Палате. В таком же порядке Президент может увязать назначение Премьер-министра с вопросом о возможном роспуске Палаты и новых выборах.

По предложению Премьер-министра один или несколько министров могут быть назначены президентским декретом вице-премьер-министрами. В состав Правительства могут также входить министры без портфеля, государственные секретари (ч. 1 ст. 81). Профессиональная деятельность членов Правительства и государственных секретарей на время занятия должностей приостонавливается (ч. 3 ст. 81), однако если они являются депутатами, то сохраняют свой мандат и могут голосовать даже по вопросу о доверии или по проекту резолюции порицания (ч. 7 ст. 84).

Иногда (достаточно, впрочем, редко) конституции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской конституции установила, что за возможным исключением Премьер-министра Совет министров должен насчитывать равное число министров франкоязычных и нидерландскоязычных. Согласно ч.3 ст. 175 швейцарской Конституции от одного и того же кантона нельзя избирать в Федеральный совет более одного члена.

Внепарламентская модель формирования центральной исполнительной власти характерна для президентских республик и дуалистических монархий, а также и некоторых смешанных республик. В последнем случае нужно различать формально внепарламентскую модель, которая на деле является парламентской, поскольку правительство нуждается в доверии парламента (нижней палаты), как это имеет место во Франции, и реально внепарламентскую, при которой центральная исполнительная власть в доверии парламента не нуждается и формируется совершенно независимо от него.

В качестве примера внепарламентского формирования центральной исполнительной власти можно привести положения колумбийской Конституции. Согласно п. 1 ее ст. 189 Президент Республики как глава государства, глава Правительства и верховная административная власть свободно назначает и смещает министров Кабинета и директоров административных департаментов. Для занятия этих должностей устанавливаются такие же требования, как и для избрания в палату представителей (ст. 207).

В некоторых президентских республиках парламент все же принимает известное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент согласно части второй разд. 2 ст. II Конституции производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената. Для производства назначений Президентом Филиппин требуется согласно разд. 16 ст. VII Конституции согласие парламентской комиссии по назначениям. Тем не менее в обеих странах есть основания считать модель формирования центральной исполнительной власти внепарламентской, ибо контроль за назначениями со стороны Сената США или комиссии по назначениям Конгресса Филиппин не носит политического характера (проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности) и не зависит от исхода парламентских выборов.

Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам - континентальной и англосаксонской. В основу предлагаемой систематизации положен принцип определения состава правительства, а также способ образования вспомогательных учреждений, его обслуживающих.

Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. При континентальной системе организации правительства вне его рамок не остается каких-либо высших должностных лиц, возглавляющих общегосударственные исполнительные ведомства. Подобный порядок организации правительства неизбежно приводит к увеличению его численности, что снижает его работоспособность. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из руководителей важнейших ведомств и министерств.

Наиболее типичным примером в этом отношении является итальянское правительство. В Италии не существует законов, ограничивающих численный состав правительства или определяющих номенклатуру министерств, но ст. 95 Конституции предписывает создание Бюро Совета министров, которое является внутриправительственным органом. Кроме того, в соответствии с Законом о-деятельности Правительства и организации Бюро Совета министров от 23 августа 1988 г. Председатель Совета министров с учетом мнения правительства может создавать Совет кабинета в составе определенных им министров. Главная задача этого органа - реализация в деятельности правительства согласованных позиций "пакта о коалиции", в соответствии с которым представители различных политических сил вошли в состав Совета министров. На Практике председатель правительства не свободен в выборе кандидатов, поскольку члены Совета кабинета выступают в качестве "политических уполномоченных" собственных партий. Учреждение подобного органа, фактически подменяющего правительство, представляет собой определенный шаг, к англосаксонской кабинетной системе.

В ФРГ правительство в 'собственном смысле слова представляет собой коллегию, состоящую из федерального Канцлера и федеральных министров. Один из министров назначается федеральным Канцлером на должность вице-канцлера, который заменяет главу правительства во время его болезни или временного отсутствия. В работе федерального правительства обычно принимают участие некоторые другие высшие должностные лица - начальник канцелярии Президента республики, начальник ведомства печати и информации, личный референт Канцлера. Для обсуждения и решения важных государственных вопросов на заседания федерального правительства приглашаются премьер-министры земель, что предусмотрено Регламентом федерального правительства, принятым 11 мая 1951 г.

Западногерманская государственная практика не знает особой внутриправительственной коллегии, что можно объяснить двумя, обстоятельствами: 1) элемент коллегиальности в работе федерального правительства минимален, поскольку все важные вопросы решаются единолично Канцлером;

2) численный состав правительства сравнительно невелик (почти равен Британскому Кабинету).

В Конституции V Французской Республики мало говорится о правительстве. Вопрос о его составе вообще не урегулирован. В состав французского правительства (как Совета министров, так и Совета кабинета) входят министры, возглавляющие центральные исполнительные ведомства (министерства), и государственные секретари, т.е. главы департаментов, которые считаются "младшими министрами". В тех случаях, когда Президент и Премьер-министр принадлежат к партиям парламентского большинства, правительством в собственном смысле слова (Советом министров) является коллегия, возглавляемая Президентом. Премьер-министр согласно ст. 21 Конституции может председательствовать на заседаниях Совета министров вместо Президента лишь в исключительных случаях, по прямому поручению Президента и с определенной повесткой дня. Та же коллегия, но возглавляемая не Президентом, а Премьер-министром, представляет собой Совет кабинета, основная роль которого сводится к подготовке решений для Совета министров. В условиях сосуществования, когда Президент представляет партию парламентского меньшинства, а правительство - партию парламентского большинства, роль Премьер-министра существенно возрастает: он самостоятельно определяет структуру правительства, осуществляет подбор кандидатур на должности министров, а также руководит деятельностью правительства.

Кабинет США, с точки зрения его внутренней структуры, относится также к континентальной системе. Американская Конституция ничего не говорит о Кабинете. Тем не менее к концу двукратного президентства Д. Вашингтона Кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав Кабинета в США неоднократно менялся: в 1789 г. в него входило 5 министров, в 1840 г. - 7, в 1901 г. - 9, в 1913 г. - 10; к 1945 г. число членов Кабинета достигло 11, а с 1953 г. вновь сократилось до Ю. В состав Кабинета, приступившего к исполнению обязанностей 20 января 1997 г., входят 14 министров: государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, генеральный атторней (глава министерства юстиции), министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр труда, министр торговли, министр образования, министр здравоохранения и социального обеспечения; министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта, министр энергетики, министр по делам ветеранов. ,

Кроме глав исполнительных департаментов, членами Кабинета, естественно, являются Президент и вице-президент. Президент может предоставлять ранг члена Кабинета и некоторым другим высшим федеральным чиновникам. В настоящее время членами Кабинета являются директор Административно-бюджетного управления, директор Федерального агентства по чрезвычайным ситуациям, представитель США на торговых переговорах, постоянный представитель США при ООН.

Американский Кабинет является чисто совещательным органом, так как все решения в пределах полномочий исполнительной власти принимаются только единолично Президентом. В этом отношении американский Кабинет весьма похож на британский и резко отличается от европейских континентальных правительств. За последнее время в связи с ростом влияния канцелярии Белого дома и исполнительного аппарата при Президенте значение Кабинета существенно снизилось. Следует иметь в виду, что фактически процесс принятия решений может осуществляться Президентом и без участия Кабинета в полном составе. Для этой цели Президенты часто создают более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей, которые в США именуются "кухонными кабинетами".

Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канада, Австралия, Индия и др.). Эта система правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями.

Во-первых, реально существующий высший исполнительный орган государственной власти конституцией не предусмотрен. Во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Английские юристы Уэйд и Филлипс пишут: "Несмотря на то, что существование Кабинета признано одним из положений Закона о министрах Короны 1937 г., предусматривающим выплату жалования министрам - членам Кабинета, Кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституционный .обычай. Ни статуты, ни общее право не определяют его состава и не формулируют его полномочия. Кабинет - это всего лишь обозначение определенной группы королевских служащих, которых премьер-министр приглашает для того, чтобы они вместе с ним давали советы Королю по вопросам управления страной"68.

В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор конституционная догма на первый план ставит тайный совет (в Австралии и Новой Зеландии он называется исполнительным советом), реальное значение которого в практическом осуществлении государственного руководства обществом равно нулю.

Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т.е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них. Министры в "ранге членов кабинета" занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят. Таким образом, при англосаксонской системе понятия "правительство" и "кабинет" не совпадают.

Для того чтобы проиллюстрировать обе характерные черты англосаксонской системы, остановимся на ее прародителе - Британском Кабинете.

Как уже было сказано, понятия "кабинет" и "правительство" в Великобритании не совпадают. Под правительством понимается совокупность всех высших должностных лиц в рамках системы исполнительной власти, которые Подразделяются на несколько рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты. Так, правительство Маргарет Тэтчер в конце 80-х гг. состояло из 30 министров, или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей. Численный состав правительства меняется в зависимости от его реорганизаций (слияние департаментов или их разделение), но в ограниченных пределах.

Кабинет представляет собой узкую коллегию, состоящую из наиболее важных министров и государственных секретарей (кабинетских министров и старших кабинетских министров). Считается, что Кабинет окончательно оформился в начале XVIII в. при Короле Георге I (1660 - 1727) и с тех пор вошел в государственную практику. Кабинет не имеет никакой статутной основы, так как его существование не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения. Современный британский ученый Р. М. Паннет так пишет об этом полновластном органе: "Кабинет является комитетом правительства, состоящим из двадцати или около этого старших членов правительства, которые собираются вместе для того, чтобы надзирать и координировать работу всей правительственной машины"69. В состав Кабинета Тони Блэра, сформированного в мае 1997 г., входят премьер-министр, вице-премьер, канцлер казначейства. Министры и государственные секретари, возглавляющие департаменты иностранных дел, юстиции, внутренних дел, образования и труда, торговли и промышленности, транспорта, социального обеспечения, обороны, здравоохранения, сельского хозяйства, культурного наследия, казначейства, по делам Шотландии, по делам Северной Ирландии, по делам Уэльса, по сотрудничеству с развивающимися странами, а также канцлер Герцогства Ланкастерского, лидер фракции в Палате общин, лорд-канцлер.

В 1918 г. Комитет Холдейна так определил функции Кабинета: окончательное определение политики, которая должна быть представлена Парламенту; верховный контроль за исполнительной властью в соответствии с предписаниями Парламента; постоянная координация И разграничение деятельности всех государственных департаментов (так в Британии называются министерства). Кабинет не издает никаких нормативных актов, но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы, которые превращаются в нормативные акты через Парламент и соответствующих министров. Только в этом случае они обретают юридическую силу. Кабинет возглавляется премьер-министром - лидером победившей на выборах партии. Он играет решающую роль как в формировании Кабинета, так и в руководстве его деятельностью.

Индийский вариант англосаксонской системы очень близок к британскому образцу. Конституция Индии говорит лишь о Совете министров, наделяя его очень скромными полномочиями. Однако на практике, закрепленной конституционным соглашением, сложился Кабинет, который значительно уже по своему составу, чем Совет министров. В состав возглавляемого премьер-министром Кабинета входят лишь важнейшие министры: иностранных дел, внутренних дел, обороны, продовольствия и сельского хозяйства, общественных работ, жилищного строительствами снабжения, образования и научных исследований, финансов, труда, планирования и энергетики, торговли и промышленности, железных дорог. За пределами Кабинета остается значительное число министров и других высших должностных лиц, входящих в состав Совета министров.

Континентальная и англосаксонская системы являются наиболее распространенными, но отнюдь не универсальными правительственными структурами. Существует ряд разновидностей правительственной организации, которые либо сочетают в себе черты названных систем, либо обладают своей собственной спецификой. Так, в Новой Зеландии юридически высшим исполнительным органом государственной власти является исполнительный совет, представляющий собой копию Британского тайного совета. На практике же все полномочия по управлению страной сосредоточены в руках Кабинета, который существует на основе обычая. Исполнительный Совет состоит из министров и возглавляется генерал-губернатором, который формально считается главой исполнительной власти. В действительности исполнительный совет лишь оформляет решения Кабинета. Конституция же, тем не менее, игнорирует существование полновластного Кабинета. Аналогичная система применяется в Австралии.

В современную эпоху во многих странах наблюдается тенденция к сужению состава правительства. В настоящее время численный состав правительств колеблется обычно от шести до 20 членов. В этом находят свое выражение процессы экономической централизации, неизбежно порождающие то, что государствоведение называет "концентрацией руководства".

Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат.

Первоначальной формой вспомогательного аппарата были различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функции и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат.

В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы: ,

1. Постоянные комитеты, которые учреждаются Кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами.

2. Временные комитеты, которые создаются Кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляются они также членами Кабинета.

Состав постоянных и временных комитетов определяется премьер-министром. Особенность их правового статуса в том что они выступают от имени Кабинета, который делегирует им соответствующие полномочия. Комитеты не только готовят для Кабинета проекты постановлений, но и сами принимают важные решения. Все комитеты работают под руководством Кабинета, но каждый из них курирует определенную группу министерств. Число постоянных и временных комитетов растет, но они, в силу обычая, считаются неофициальными вспомогательными органами Кабинета, а их структура и деятельность держатся в тайне. Надо иметь в виду, что Британский Кабинет является не нормоустанавливающим, а директивным органом. Нормативные акты издают только министры.

Американская система организации правительственного вспомогательного аппарата является до некоторой степени логическим завершением английской системы. Государственная практика США пришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогательных учреждений, которые на основании Акта о реорганизации 1939 г. были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом при Президенте (ИАП). Правовые основы деятельности органов, входящих в ИАП, те же самые, что и в Англии, так как они наделяются делегированными полномочиями Президента. В настоящее время, после реорганизации 1982 г., в состав ИАП входят следующие ведомства: Канцелярия Белого дома. Канцелярия вице-президента, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды. Совет экономических консультантов. Управление по политике в области науки и

технологии. Управление торгового представительства США, Национальный совет безопасности, Управление по политике развития и Управление по делам администрации. Эти ведомства действуют в шести функциональных сферах в соответствии с теми приоритетами, которые устанавливает Президент: 1) национальная безопасность и иностранные дела; 2) внутренняя политика; 3) экономические дела; 4) администрация и аппарат управления; 5) отношения с Конгрессом и 6) общественные отношения. Фактическое значение различного рода ведомств, входящих в Кабинет и ИАП, зависит от усмотрения Президента. Немалую роль играют при этом весьма влиятельные советники Президента по различного рода вопросам внешней и внутренней политики.

5. Глава правительства

Здесь мы рассмотрим данный институт только при парламентарных и смешанных формах правления, ибо в президентских республиках такого института обычно нет: его функции выполняет глава государства. В президентских республиках глава правительства - президент - располагает не меньшими, а порою и большими полномочиями, чем парламентарный премьер-министр.
Названия главы правительства бывают различны, однако в большинстве стран он именуется премьер-министром, то есть первым министром (фр. premier - первый). Отсюда известная нелепость именования главы правительства в Китае и Северной Корее просто Премьером соответственно Государственного или Административного совета. Нередко глава правительства называется председателем совета министров (например, в Италии) или председателем правительства (например, в Испании, Чехии). В некоторых странах (например, в Болгарии) главу правительства называют министром-председателем, в германских землях - министром-президентом. Встречаются и специфические наименования, как, например, Федеральный канцлер в Германии и Австрии.

Глава правительства в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями. Премьер-министр соединяет в своих руках функции лидера партии и главы самого могущественного органа государственной власти. Он назначает и смещает членов правительства. Министры, хотя это не записано ни в одной конституции, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства. Если какой-либо министр не согласен с мнением премьера, то он должен либо отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В то же время ни один министр не может публично высказываться без разрешения главы правительства.

При принятии решений мнение премьера является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам.

Изначально глава правительства считался как бы первым среди равных (отсюда и название - первый министр), но в настоящее время практически повсеместно, где данный институт существует, он выступает как олицетворение всего правительства. Глава правительства подбирает остальных его членов, и они остаются в должности, пока это ему угодно; это в значительной мере верно и для тех случаев, когда правительство опирается на партийную коалицию и министров предлагают главе правительства партии-участницы. Мало влияют на эту ситуацию конституционные положения, требующие, чтобы правительство принимало решения коллегиально ("Вопросы, относящиеся к ведению Правительства, оно решает на своих заседаниях", - гласит, например, предложение первое § 3 гл. 7 шведской Формы правления): ведь каждый из членов этой коллегии в той или иной мере зависит от главы правительства. Хотя формально члены правительства обычно назначаются и смещаются главой государства, последний обязан действовать при этом в соответствии с предложениями главы правительства. Нечастые исключения можно встретить в отдельных постсоветских смешанных республиках. С прекращением по любой причине полномочий главы правительства в демократических странах прекращаются полномочия всего правительства.

Особый статус главы правительства стал находить свое отражение и в конституциях. Например, в Швеции, где глава Правительства избирается Риксдагом, он сам назначает министров и представляет их Риксдагу, сам же и смещает их (предложение второе части второй § 1, часть первая § 4, § 6 гл. 6 Формы правления). В случае отставки или смерти главы Правительства тальман согласно § 7 гл. 6 Формы правления должен освободить от должности остальных министров. На период своего временного отсутствия глава Правительства может назначить одного из министров своим заместителем; если он этого не сделал или заместитель тоже отсутствует, руководство Правительством берет на себя министр, состоящий в Правительстве наибольшее время, а при равенстве этого времени предпочтение отдается старейшему по возрасту (§ 8 гл. 7 Формы правления).

В ряде стран глава правительства подчас образует своеобразное постоянное совещание приближенных министров, возглавляющих наиболее влиятельные ведомства. В Великобритании оно получило наименование внутреннего кабинета, подобного "кухонному кабинету" при Президенте США. Такое совещание вырабатывает решения, которые затем издаются от имени всего правительства.

В последние десятилетия четко выявилась тенденция создавать при правительстве, а точнее при его главе, особый аппарат, управляющий его делами. Руководитель этого аппарата - весьма влиятельное лицо и все чаще приобретает статус министра.

В Великобритании растет значение таких структур, как личный секретариат Премьер-министра и секретариат Кабинета. Во Франции при Премьер-министре действуют гражданский и военный кабинеты, а входящий в состав гражданского кабинета генеральный секретариат Премьер-министра координирует деятельность ведомств, готовит правительственные документы и контролирует их исполнение. В Германии возглавляемое министром Ведомство Федерального канцлера разрабатывает рекомендации для главы правительства по всем направлениям политики (административным, координационным, контрольным, организационным, прогностическим и др.), готовит проекты законов и правительственных постановлений, ответы на запросы, поступающие от членов Бундестага и Бундесрата.

В Испании согласно Закону об организации Центральной администрации государства 1983 года Председателю Правительства и его заместителям при осуществлении их функций помогают такие органы и учреждения, как министерство председательства, руководимое секретарем Совета министров, государственный секретариат по отношениям с Кортесами и по координации законодательства, бюро представителя Правительства, генеральный секретариат председательства, кабинет председательства Правительства как орган политической и технической помощи. На министерство председательства возложено осуществление полномочий председательства Правительства по вопросам административной организации, правового положения и вознаграждения носителей публичных функций, процедуры и инспекции служб.

6. Ведомства и их руководители

Ведомство - это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции, то есть специализированный в определенной сфере государственного управления, обладающий именно в этой сфере установленными властными полномочиями. Номенклатура ведомств различна и зависит от национальных традиций словоупотребления. Ведомства могут быть правительственными, когда их руководители входят в состав правительства, и неправительственными, руководители которых в состав правительства не входят. Среди последних следует выделить независимые ведомства, не находящиеся в подчинении какого бы то ни было органа, включая правительство. Последние мы затрагивали в связи с вопросом о вспомогательных органах при парламентах, хотя, строго говоря, это не всегда правильно, поскольку часть из этих независимых органов являются по своему характеру исполнительными. Однако обилие разнообразных форм и сочетаний государственных органов в разных странах не дает возможности последовательно провести строгую классификацию.

Среди правительственных ведомств чаще всего встречаются министерства, которые подчас именуются департаментами или секретариатами, а в социалистических странах - еще государственными комитетами. Впрочем, в некоторых социалистических странах одно время было модно включать в состав правительств руководителей "массовых общественных организаций" - профсоюзной, молодежной, женской и т. п. (Румыния) или давать им право присутствия на заседаниях с совещательным голосом (Куба), превращая центральный аппарат этих организаций в разновидность ведомств. На Кубе в такое ведомство был даже формально превращен и аппарат Академии наук.

Правительственные ведомства организуются и действуют на основе единоначалия, включая социалистические государственные комитеты, название которых наводит на мысль об их коллегиальном характере.

Некоторые ведомства (например, финансов) обладают определенными надведомственными полномочиями. Это означает, что другие равные им по рангу ведомства некоторые свои полномочия осуществляют с согласия или под контролем таких ведомств.

В составе министерств (и аналогичных им органов) иногда создаются крупные самостоятельные подразделения с разными наименованиями, возглавляемые государственными секретарями или иными должностными лицами подобного ранга.

Так, упомянутый испанский закон установил, что в министерских департаментах высшими органами являются министры, государственные секретари, подсекретари и генеральные секретари, имеющие ранг подсекретаря. Все прочие органы и единицы центральной администрации государства находятся в подчинении этих высших органов. Например, в министерстве председательства имеются государственный секретариат по вопросам публичной администрации и подсекретариат председательства, в министерстве образования и науки - государственный секретариат по делам университетов и исследований и подсекретариат образования и науки, в министерстве внутренних дел - подсекретариат внутренних дел и дирекция безопасности государства с рангом подсекретариата и т.д.

Неправительственные ведомства, также имеющие широкий спектр наименований (комиссии, комитеты, советы, агентства, бюро и т.п.), могут быть подчинены правительственным, а могут находиться в прямом подчинении правительства или его главы (главы исполнительной власти). Их руководители могут назначаться и смещаться либо главой правительства непосредственно или через акт главы государства, либо коллегиальным решением правительства также непосредственно или через акт главы государства.

Независимые ведомства учреждаются конституцией или законом, их руководители назначаются согласованным решением законодательной и исполнительной ветвей власти. Часто они, как упоминавшиеся филиппинские конституционные комиссии - гражданской службы, по выборам и Аудитная, - осуществляют юрисдикционные функции, то есть разрешают определенные юридические конфликты.

Члены правительств в большинстве случаев именуются министрами (от лат. minister - подручный, служитель), хотя, как мы видели, в ряде стран употребимы иные наименования.

Для руководителей ведомств, особенно правительственных, а также иных членов правительств часто устанавливаются определенные привилегии и иммунитеты (для глав правительств, разумеется, тоже и в первую очередь). "Член Союзного правительства пользуется иммунитетом, как и союзный депутат", - гласит, например, часть четвертая ст. 100 Конституции Союзной Республики Югославии 1992 года. За совершенные ими должностные (иногда и не только должностные) правонарушения руководители ведомств и иные члены правительств несут ответственность в особом порядке, чего мы коснемся несколько ниже. Устанавливается для них иногда и несовместимость с определенными публичными функциями и частными занятиями.

В странах с парламентарной формой правления, как правило, члены правительства должны быть парламентариями или даже депутатами только нижней палаты (Великобритания, Индия, Германия), а при дуалистических и некоторых смешанных формах правления характерна несовместимость членства в правительстве с парламентским мандатом (Болгария, Австрия, Франция, США).

Греческая Конституция предъявляет к членам Правительства и государственным секретарям те же требования, что и к депутатам (греческое гражданство, право голоса, достижение 25-летнего возраста), а кроме того, требует от них приостанавливать на время исполнения своих функций любую профессиональную деятельность, допуская установление законом также иной несовместимости (ч. 2-4 ст. 81). Согласно части первой ст. 23 французской Конституции "функции члена Правительства несовместимы с парламентским мандатом, с любым профессиональным представительством общенационального характера, со всякой государственной службой или с занятием любой профессиональной деятельностью". Поэтому-то во Франции депутаты и избираются вместе с заместителями: если и пока депутат является министром, его депутатские полномочия осуществляет заместитель. А ч. 5 ст. 75 Конституции Индии гласит, что министр, в течение 6 месяцев не состоящий членом какой-либо из палат Парламента, по истечении этого срока перестает быть министром.

7. Ответственность правительства и его членов

Еще раз повторим, что надо различать политическую ответственность правительства и его членов перед парламентом или главой государства (ответственность за политику) и юридическую их ответственность за правонарушения. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства - при некоторых смешанных и президентской формах правления, а ответственность за правонарушения - при любых.

Политическое и правовое значение правительства отчетливо проявляется в его взаимоотношениях с парламентом. В общем виде эти отношения можно определить как взаимодействие и взаимозависимость. Зависимость правительства от парламента прослеживается во многом. Парламент утверждает бюджет и акты о налогообложении. От них прямо зависит финансирование, судьба правительственных планов, программ.

В результате деятельности правительства заключаются договоры с иностранными государствами, которые затем утверждает (ратифицирует) парламент. Иногда требуется, чтобы парламент предварительно санкционировал заключение международных договоров. Например, в Испании договоры политического, военного характера, а также соглашения, затрагивающие территориальную целостность, права и свободы личности, государственные финансы и ранее изданные законы заключаются по предварительному разрешению Генеральных Кортесов.

Парламент принимает законы, которые обязывают правительство и в целом администрацию государства. "Государственное управление может осуществляться лишь на основании законов", - говорит ст. 18 австрийской конституции. Во многих странах структура правительства, количество министерств и численность оплачиваемых из бюджета правительственных служащих регулируется законом. Само собою это подразумевает, что высокопоставленные лица зависят в выборе своих подчиненных от того, как депутаты посмотрят на организацию и стоимость государственной администрации. Акты, изданные правительством или министерствами, могут утратить силу, если парламент издаст закон, устанавливающий новые правила по тому же предмету правового регулирования.

Парламенты обычно участвуют в решении вопроса об ответственности главы правительства, министров. Импичмент (США), конституционная ответственность (Польша) предусматривают выдвижение парламентского обвинения против высших должностных лиц.

В ряде стран парламент наделен правом решать вопрос о доверии, об ответственности правительства. В отдельных из них, например в Польше, недоверие может быть выражено как правительству, так и отдельному министру. Когда депутаты отказывают правительству в доверии, оно может быть уволено в отставку.

Встречаются две основные формы парламентского недоверия - вотум недоверия и резолюция порицания. Обе имеют одинаковые последствия - правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы, и вновь избранные депутаты решают вопрос о доверии министрам. Наконец, возможны одновременно и отставка правительства, и роспуск парламента.

Вотум доверия либо недоверия выносится по инициативе самого правительства, которое обращается к парламенту за поддержкой. Надо сказать, что такое обращение может быть спровоцировано депутатами, которые проводят расследования правительственной деятельности, заявляют запросы и, таким образом, компрометируют правительство, вынуждая его просить парламент о доверии.

Запрашивая доверие, кабинет министров предлагает депутатам одобрить правительственную политику, проект бюджета или какой-либо законопроект, имеющий принципиальное значение. Если правительству не удается получить большинство голосов в свою поддержку, то считается, что ему вынесен вотум недоверия.

Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны проводимой политикой. Для того чтобы резолюция была принята и правительство ушло в отставку, за нее должно проголосовать большинство депутатов.

В каждом из названных случаев требуется набрать большинство в пользу той стороны, которая ставит вопрос о доверии. Получение большинства голосов представляет собой сложную задачу.

Предположим, что мнения парламентариев разошлись. Они таковы, что 1/3 депутатов поддерживает правительство, другая .треть выступает против него, а остальные имеют неопределенную позицию и воздерживаются от подачи голосов. При такой расстановке правительство не получит доверия, если обратится за вотумом, - ему нужно большинство, а в пользу правительства настроена лишь треть депутатов. В итоге правительство получит вотум недоверия. Если же группа депутатов планирует смену правительства и предлагает принять порицающую его резолюцию, то и они не добьются успеха, так как против правительства настроена только треть парламента, - резолюция порицания не состоится, и, следовательно, правительству будет выражено доверие.

Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам.

Особо можно отметить такую разновидность политической ответственности, как ответственность за исполнение бюджета: неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства. Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра. Напомним, что во многих странах ответственность правительства за проводимую политику - солидарная: при неодобрении этой политики в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашался. Выносить внутренние разногласия на общий суд нельзя; если такое случится, это влечет отставку соответствующего члена правительства.

В качестве примера конституционного регулирования парламентской ответственности правительства и его членов можно привести часть первую ст. 111 хорватской Конституции "Правительство ответственно перед Президентом Республики и Палатой депутатов Собора Республики Хорватии", а ст. 98 управомочивает Президента Республики смещать с должности Председателя Правительства без каких-либо ограничений

Вообще политическая ответственность, включая такую ее форму, как недоверие, существенно отличается от ответственности юридической (или правовой). Основанием правовой ответственности является юридически установленный факт правонарушения.

В тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.

Например, в Австрии, в соответствии со ст. 76 и ч. 1 и 2 (п. "b") ст. 142 Федерального конституционного закона 1920 года в редакции 1929 года членам Федерального правительства может быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официальной деятельности. Такое обвинение предъявляется Национальным советом в присутствии большинства его членов. Наличие такой конституционной нормы означает, что, несмотря на отсутствие в Федеральном конституционном законе прямого на то указания, члены Федерального правительства пользуются известным иммунитетом от преследования за должностные правонарушения и что предъявление обвинения нижней палатой парламента лишает члена правительства такого иммунитета. Согласно ч. 4 ст. 142 обвинительное решение Конституционного суда в этом случае влечет смешение с должности, а при особо отягчающих обстоятельствах - временное лишение политических прав. Если же деяние наказуемо в уголовном порядке, то Конституционный суд разрешает это дело в соответствии с уголовным законом, даже если оно ранее было начато в обычном суде (ст. 143). Негативно оценить политика, выразить ему недоверие и уволить в отставку можно по той простой причине, что его образ действий не устраивает парламент, не соответствует целям депутатов, или же потому, что в парламенте изменился состав партийной коалиции, и даже по подозрению в неблаговидных поступках. Например, австрийский министр внутренних дел К.Блеха вынужден был уйти в отставку, поскольку его обвинили в дружбе с венским кондитером У.Прокшем, причастным к страховым махинациям.

Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступления и проступки в соответствии с уголовным законом перед Судом правосудия Республики. Согласно частям второй - четвертой ст. 68-2, включенной в Конституцию Франции в 1993 году, любое лицо, считающее себя потерпевшим от преступления или проступка, совершенного членом Правительства при осуществлении своих функций, может подать жалобу в комиссию по заявлениям, которая может передать дело генеральному прокурору при Кассационном суде для возбуждения производства в Суде правосудия Республики. Генеральный прокурор при Кассационном суде может и сам возбудить такое производство на основании заключения комиссии по заявлениям.

Итак, правительство зависит от парламента в тех странах, где он существует, и тем более в государствах с парламентской формой правления. Однако эта зависимость не бывает односторонней. Влияние правительства на парламент также весомо.

Хотя парламент и утверждает законы, однако многие законопроекты зарождаются в правительственных учреждениях. Кроме того, под давлением правительства глава государства может наложить вето на законы, принятые парламентом. Государственное право многих стран упрощает прохождение правительственных законопроектов, законодательную инициативу депутатов ограничивает. Например, законопредложение депутата, предусматривающее сокращение государственных доходов или увеличение расходов, поправки к проектам бюджета или законов о налогообложении рассматриваются только при условии, если автор предложения (поправки) одновременно укажет способ получения доходов из других источников или сокращения расходов.

В распоряжении правительства имеются методы саботажа бюджетных статей, которые не согласуются с его политикой. В англо-американском мире на этот счет применяется специальный термин - "импаундмент". Он означает отказ правительства тратить деньги" отпущенные бюджетом. Из-за этого политические цели парламента, требующие финансовых затрат, остаются нереализованными. Надо добавить, что нередко статьи бюджета обозначают лишь общие цели расходов, оставляя правительству изрядный простор по своему усмотрению использовать государственные финансы. Существуют также "особые", "специальные", "секретные" и прочие фонды, бюджетные резервы на случай "непредвиденных" расходов. Ими правительство распоряжается с еще большей свободой.

Основные законы государств, особенно тех, что следуют французской традиции, а также дуалистических монархий закрепляют за правительством собственный круг полномочий, в пределы которых парламент вторгаться не имеет права. Акты, изданные правительством, его главой и министрами в пределах собственной компетенции, по существу, обладают юридическим верховенством, так как парламент не может заменить собой высший орган государственной администрации. Так, в парламентской республике Италии парламент, получив от Счетной палаты декрет правительства, зарегистрированный "с оговорками" (с выявленными нарушениями), не вправе отменить этот декрет, а может только порекомендовать Совету министров исправить нарушения.

В ряде стран главам государств и правительств доступны способы воспрепятствовать парламентскому вмешательству в административную компетенцию. К их числу относятся предварительная экспертиза законопроектов в государственном совете, контроль за конституционностью актов парламента. Например, по закону о Конституционном трибунале правительство Польши и отдельные министры вправе оспорить акты, принятые Сеймом. Замысел V Французской республики совершенно откровенно предполагал, что одной из основных функций Конституционного совета будет сдерживание парламента от вмешательства в "регламентарную" власть.

Внешняя политика, проводимая правительством, зависит от парламента. Однако и здесь зависимость не является полной. Межправительственные соглашения, в отличие от международных договоров, обычно не требуют ратификации. Даже если парламент отказывает в ратификации международного договора, правительство может фактически следовать его положениям.

Парламент влияет на правительственные назначения, однако это влияние не всегда весомо. В одних странах депутаты формируют весь правительственный кабинет; в других - утверждают только премьер-министра, который сам подбирает себе команду; в третьих - от депутатов требуется только формально согласиться с назначением министров; а в четвертых - глава государства вообще не запрашивает согласия парламента и назначает министров самостоятельно.

Недоверие, выражаемое парламентом правительству, чревато негативными последствиями и для "недоверчивых" депутатов. Если парламент только тем и занимается, что критикует правительство, то его досрочный роспуск и переизбрание становятся более чем вероятными.

В основных законах государств встречается правило "конструктивного вотума". Он означает, что, выражая недоверие правительственной программе, или законопроекту, парламент должен делом доказать их несостоятельность, то есть предложить альтернативную кандидатуру на пост премьер-министра и выдвинуть новую политическую программу. В противном случае парламент распускается, а прежнее правительство остается у власти до созыва законодательного органа в новом, более "сговорчивом" составе.

Резолюцию порицания вправе предложить не отдельный депутат, а достаточно представительная группа народных избранников (в Испании - не менее 10%, в Португалии - 1/4 депутатов). Обычно правительство имеет определенный промежуток времени между обсуждением проекта резолюции порицания и голосованием по ней. В течение этого срока, который обычно составляет 48 часов и более, правительство может проводить "разъяснительную" работу среди депутатов, призывать их к партийной дисциплине, обещать парламентариям выгоды в обмен на их поддержку.

Литература

Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. М:Юрайт-М, 2002
Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М:ИНФРА-М, 2006
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, НОРМА-ИНФРА-М, 2001
Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. М.:Зерцало, 2000
Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации, М.,2001
Малько А.В., Колесников Е.В. Конституционное право России, М.:Норма, 2000
Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран, М.: Белые альвы, 2000
Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран, М.: БЕК, 2000
Нормативные акты
Конституция РФ от 12 декабря 1993 года
Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 2000
ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 14 мая 1997 года
Положение об Аппарате Правительства, утв. Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 года.

Страницы: 1, 2