Конституція 2 квітня 1997 року не містить положень про прокуратуру. Тільки пункт 2 статті 103, що визначає перелік посад, несумісних з мандатом депутата, згадує про "прокурора". Ця прогалина у конституційному регулюванні знаменує собою кардинальний відступ від юридичної традиції комуністичної Польщі і є відображенням підходу, закріпленого в конституціях міжвоєнних періодів. Ні Конституція 17 березня 1921 року, ні Конституція 23 квітня 1935 року не містили положень про прокуратуру. Прерогативи прокуратури були окреслені в Законі "Про Судову систему", прийнятому 2 лютого 1928 року. Закон установив тісний інституціональний зв'язок між прокуратурою і судами, і передбачив, що міністр юстиції є за посадою одночасно і Генеральним прокурором. У цій якості міністр не тільки керував прокуратурою, що виконувала міністерські рішення, але і здійснював контроль за її діяльністю. Управління Прокурора при Верховному Суді - самостійна організаційна одиниця - очолювалася першим прокурором. Прокуратура була втягнута, головним чином, у кримінальне судочинство; її участь у провадженні по цивільних спорах було необов'язковим і насправді рідким. Низові ланки системи прокуратури були організаційно зв'язані з окружними й апеляційними судами. Відповідно існували окружна прокуратура і прокуратура при апеляційних судах. Подібна модель, в основному, зберігалася до вступу 20 липня 1950 року в силу Закону "Про Прокуратуру". Комуністична модель припускала ієрархічну і централізовану, незалежну від яких-небудь органів влади систему прокуратури на чолі з Генеральним прокурором. Поряд із традиційною функцією кримінального слідства, прокуратура наділялася повноваженням здійснювати нагляд за законністю діяльності всіх державних органів і установ, за винятком вищих політичних органів. Прокурори були також зобов'язані забезпечувати строгу відповідність закону актів і діяльності всіх органів державної влади, установ та інститутів. Маючи необмежений доступ до всього, і в усі інстанції, прокуратура була «стражем» принципу верховенства закону, польським варіантом російського «ока государева». Страшун Б. А. Конституционные перемены в Восточной Европе. - М., 2001. - C. 112

Конституція 22 липня 1952 року заклала правові основи інституту прокуратури на наступних стадіях. Стаття 64 передбачала, що Генеральний прокурор стоїть на варті законності, державної власності і забезпечує повагу до закону. Він стежить за розслідуванням злочинів, зокрема "злочинів проти держави". Діяльність прокуратури в цей період - безпосередньо контролювали Державну Раду (колективний "глава держави"), а також опосередковано однопалатний Сейм. Політично детермінована "польська" модель у точності наслідувала радянську чи ленінську концепції цього інституту. Це наносило значну шкоду репутації прокуратури, хоча не слід забувати, що відокремити ідею організаційно самостійної прокуратури (у тому вигляді, як це існує в таких європейських країнах, як Португалія і Фінляндія) від політичних умов, у яких вона функціонувала при комуністичних режимах, цілком можливо.

Системні зміни, ініційовані в 1989 році, привели до переосмислення ролі інституту прокуратури. Зміни до Конституції, прийняті 29 грудня 1989 року, скасували всі положення, що регулюють діяльність Генерального прокурора, і ввели нову редакцію статті 64, відповідно до якої "прокуратура стоїть на сторожі законності і стежить за розслідуванням злочинів". Діяльність прокуратури, власне кажучи, не регульована більш Конституцією, підконтрольна міністру юстиції, що здійснює функцію Генерального прокурора. Процедура, призначення і звільнення прокурорів з посади підлягає визначенню законом, прийнятим парламентом. Зміни Конституції супроводжувалися прийняттям ряду змін до Закону "Про Прокуратуру" від 20 червня 1985 року.

Відповідно до цих змін, прокуратура складається з Генерального прокурора, його підлеглих і прокурорів загального і військового відділів.

Генеральний прокурор, функції якого виконує міністр юстиції, є вищою інстанцією кримінального переслідування. Закон визначає обов'язки Генерального прокурора і підзвітних йому прокурорів і встановлює межі діяльності, пов'язаної з кримінальним переслідуванням. Зокрема, Закон визначає наступні функції:

- здійснення юридично запропонованих заходів для правильного й однакового застосування законів у кримінальному, адміністративному і дисциплінарному судочинствах;

- заперечування в судах незаконних адміністративних рішень і участь у судочинстві, пов'язаних з визначенням відповідності таких рішень закону;

- дача висновків по законопроектах;

- заявлення вимог про зміну чи анулювання незаконних постанов місцевих органів державної влади;

- звертання в адміністративний суд зі скаргою про скасування і визнання недійсними незаконних постанов органів місцевого самоврядування;

- прийняття інших заходів, запропонованих законом. Страшун Б. А. Конституционные перемены в Восточной Европе. - М., 2001. - C. 112

Більш пізні зміни до Закону "Про Прокуратуру" передбачили запровадження посади Національного прокурора, закріпивши за ним повноваження заступника Генерального прокурора. У цілому, численні правові положення, які покликані регулювати діяльність прокуратури, в деяких положеннях суперечать один одному. Перетворення цього інституту здійснювалися поза логічно послідовною моделлю. Такою залишається ситуація і на сьогоднішній день.

РОЗДІЛ ІІ. ЗМІНИ КОНСТИТУЦІЙНОГО СТАТУСУ

У період роботи над проектом нової Конституції (1993-1997 p.), дійсно, неодноразово висувалися пропозиції про "конституціоналізацію" прокуратури. Деякі учасники процесу розробки Конституції рекомендували включити положення про прокуратуру в главу про судову владу; інші, навпаки, вважали за необхідне відокремити прокуратуру від судової влади і наполягали на включенні відповідних положень у главу, присвячену правоохоронним органам. З організаційної точки зору питання стосувалося того, чи належний Генеральний прокурор звітувати безпосередньо перед парламентом чи виконавчою владою (як це робить міністр юстиції, що одночасно є Генеральним прокурором).

Деякі спостерігачі думали, що проблема пов'язана не стільки з конституційним статусом Генерального прокурора, скільки з персональними характеристиками і якостями особи, що займає цю посаду - Член Конституційного Комітету Лешек Вишневський вказував, що "...складалося відчуття, що інституціональна слабкість прокуратури породжувала деяке розчарування; виникали побоювання, що не буде органу, здатного боротися зі свавіллям і широко пошириться злочинність, особливо шахрайство. Безпосередній зв'язок між Генеральним прокурором і урядом серйозно обмежує (з огляду на недолік часу) його можливості виконувати обов'язки Генерального прокурора. Пріоритет віддається виконанню обов'язків міністра юстиції. Як Міністр юстиції та чи інша особа, виявляється підданим політичному впливу, у той час як прокурор повинний підкорятися винятково закону і діяти як складова частина системи правосуддя. Якщо б прокуратура підлегла лише законам і Конституції, існувала б велика імовірність розслідування злочинів, у які замішані політики".

Питання прокуратури обговорювався на засіданні Конституційного підкомітету Сейму 20 грудня 1995 року. Не дивно, що були висловлені дві протилежні точки зору. Експерти-юристи заперечували проти віднесення прокуратури до виконавчої галузі влади, упираючись на довід, що міністр юстиції не може бути одночасно членом політичного органу і незалежним прокурором. Навпаки, політики затверджували, що проти відділення прокуратури від виконавчої галузі влади виступають, як самі прокурори, так і представники уряду. Депутат Ежи Цемневски вказував, що "прокурори відносяться до категорії державних службовців, статус яких може, відповідно до закону, відрізнятися від правового статусу інших державних службовців, проте, вони залишаються державними службовцями, що діють на основі принципу ієрархічного підпорядкування".

В остаточному підсумку Підкомітет рекомендував Сейму або взагалі не застосовувати конституційних положень про повноваження прокуратури, або вилучити всі наявні положення, і тим самим зовсім уникнути проблеми "конституціоналізації".

Пропозиції Конституційного підкомітету Сейму обговорювалися Конституційним Комітетом 5 і 26 вересня 1995 року. У ході дебатів, що проходили 5 вересня, більшість парламентаріїв схильні були визнавати, що прокуратура не повинна бути конституційним інститутом. Однак міністр юстиції Ежи Яскерня стверджував, що конституціоналізація прокуратури надзвичайно бажана, якщо не необхідна, оскільки не можна забувати, що "у демократичній правовій державі роль прокуратури істотно зростає, оскільки право стає головним регулятором соціального життя, а прокуратура є важливим елементом системи забезпечення виконання закону".

Аналогічні доводи висловлювалися й у ході парламентських дебатів 26 вересня. І якщо міністр юстиції й експерти-правознавці підтримували ідею конституціоналізації прокуратури, то більшість парламентаріїв відверто виступали проти цього. В остаточному підсумку Конституційний Комітет проголосував проти включення яких-небудь положень про прокуратуру в Конституцію. Коли питання обговорювалося в Сеймі, депутати відповідно до рекомендації Конституційного Комітету блокували спроби включити положення про прокуратуру в текст Конституції. Зміни, що передбачали, що діючий міністр юстиції буде одночасно Генеральним прокурором, також не пройшли (для забезпечення кваліфікованого (2/3) більшості голосів було необхідно набрати 302 голоси; 227 депутатів проголосували за і 215 - проти, 10 утрималися).

Розбіжності, викликані визначенням конституційного статусу прокуратури, виявилися важливим елементом процесу перебудови політичної системи. У випадку включення відповідних положень у Конституцію були б закріплені організаційні і функціональні принципи діяльності прокуратури. Під час відсутності таких положень, проблема залишається невирішеної.

Норми, встановлені законом, легко можуть бути змінені при зміні співвідношення сил у парламенті. Це особливо серйозна проблема для Польщі, де політичний ландшафт далекий від стабільності. Насамперед, обґрунтованим є твердження, що такий важливий інститут, яким є прокуратура, повинен бути сильним і надійним. На жаль, в умовах діючої правової системи неможливо створити цілісну модель прокуратури, ґрунтуючись на Законі "Про Прокуратуру" й інші закони, що містять відповідні норми, зокрема на Цивільно-процесуальний кодекс. Відповідно до положень останнього, прокурор може брати участь у судочинстві судів усіх рівнів, що нагадує систему, при якій прокурори приписані до судів. Кодекс також передбачає, що прокурори керують та здійснюють контроль за попереднім провадженням. Вони дійсно виступають у якості «відповідальної сторони» на ранніх стадіях судових розглядів. Так, від дискреційних повноважень прокурора залежить порушення або припинення кримінального слідства. Поліція й інші органи кримінального переслідування діють на підставі постанови суду і прокурорів, та здійснюють відповідну діяльність під їх наглядом. Клочков В. Джерела створення прокуратури // Право України. - 2001. - №7. - С.105

Крім того, прокуратура повинна забезпечувати повагу до закону, контролювати законність адміністративних проваджень, подавати думки по законопроектах, спостерігати за діяльністю органів самоврядування (іншими словами, саморегулюючих громадських організацій), а також звертатися, у разі потреби, у Конституційний Трибунал. Сфера діяльності прокуратури є надмірно широкою, і законодавці, покликані зробити чіткий вибір на користь визначеної моделі прокуратури і послідовно її реалізовувати.

РОЗДІЛ ІІІ. СТРУКТУРА ПРОКУРАТУРИ

Щодо прокуратури Польщі на даний час, то прокуратура в тому вигляді, у якому вона сьогодні існує, має чотирьохланкову структуру, її основним органом є Генеральний прокурор, функції якого виконує Міністр юстиції. (Відділи військової прокуратури очолюються Верховним військовим прокурором, що діє від імені Генерального прокурора). Основними організаційними підрозділами прокуратури є Служба національного прокурора (апарат прокурора країни) відповідно його апарати на апеляційному, окружному і районному рівнях. Служба національного прокурора є частиною Міністерства юстиції й очолюється Національним прокурором, чиї повноваження й обов'язки визначаються Генеральним прокурором. Усі прокурори, включаючи тих, які входять до складу Служби національного прокурора, призначаються Генеральним прокурором.

Національний прокурор, як заступник Генерального прокурора, і інші заступники Генерального прокурора призначаються Прем'єр-міністром з числа прокурорів Служби національного прокурора за пропозицією Генерального прокурора.

Закон "Про Прокуратуру" не визначає повноваження, обов'язки і внутрішню структуру Національної служби; зокрема співвідношення її повноважень з повноваженнями інших підрозділів прокуратури. Служба національного прокурора є допоміжним органом, зі складу якого формуються кадри для Національного прокурора, особливо коли він виступає перед Верховним Судом, Вищим Адміністративним Судом чи Конституційним Трибуналом. Клочков В. Джерела створення прокуратури // Право України. - 2001. - №7. - С.105

Прокурори можуть звільнятися від своїх обов'язків Генеральним прокурором по їхній власній заяві або звільнятися з посади на підставі постанови одного з дисциплінарних комітетів прокуратури. Вони зміщаються з посади автоматично у випадку засудження за здійснення злочину. Генеральний прокурор може зміщати за своїм розсудом будь-якого прокурора, якому дисциплінарний комітет двічі зробив догану. Ця прерогатива носить суперечливий характер. Відсутність чітко сформульованих основ для такого зміщення з посади, і той факт, що закон не передбачає можливостей для оскарження, породжує сумніву в конституційності таких повноважень. Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. - М., 2003. - C. 115

Закон гарантує незалежність прокурора в процесі виконання ним своїх обов'язків, але незалежність обмежена принципом ієрархічного підпорядкування. Таким чином, прокурор зобов'язаний діяти відповідно до наказів, провідних вказівок й інструкцій вищестоящих прокурорів. У принципі, усі накази, що відносяться до "суті провадження", віддаються в письмовій формі і - по запиту прокурора - із вказівкою мотивів. Однак відсутні які-небудь інструкції, що відносяться до конкретного результату розслідування.

Якщо нижчестоящі прокурори не згодні з наказом, вони можуть звернутися до вищестоящого начальства з клопотанням або про зміну наказу, або про своє відсторонення від ведення конкретної справи. Закон також передбачає, що остаточне рішення про відсторонення прокурора від ведення справи приймається безпосереднім начальником прокурора, що видав первісний наказ, крім випадків, коли наказ був відданий Генеральним прокурором. Оскільки Генеральний прокурор є міністром юстиції, небезпека політичного впливу на інститут прокуратури стає очевидною.

Варто також додати, що Генеральний прокурор може видавати провідні вказівки, що обов'язкові для всіх органів, уповноважених проводити кримінальні розслідування. Прокурори користуються імунітетом, і не можуть переслідуватися судом чи в адміністративному порядку без згоди на те відповідного дисциплінарного комітету, або затримані без згоди свого начальства. Однак вони можуть бути піддані дисциплінарним заходам стягнення у випадку здійснення незначних правопорушень.

На думку автора, відсутність конституційного регулювання прокуратури викликає деяке невдоволення серед прокурорів. Більш того, недостатньо чітке розуміння функцій і задач прокуратури підсилює їхнє побоювання виявитися під постійним тиском з боку політиків. Особливу стурбованість викликає подвійний статус міністра юстиції. Хоча прокурорам заборонена політична діяльність, міністр юстиції є політиком, що може бути не тільки членом партії, але і, як показав недавній досвід Ханни Сухоцкой, партійним лідером. Прерогативи міністра визначати призначення, звільнення і просування по службі, поряд з повноваженням здійснювати нагляд у відношенні всіх рівнів прокуратури, відкриває можливості для зловживань. Випадки, що вже мали місце, дають підстави думати, що це не просто гіпотетична можливість.

До того ж Генеральний прокурор має виняткове право вживати визначених заходів, наприклад розпорядитися про продовження періоду тимчасової затримки понад термін, встановлений законом, анулювати або змінювати рішення про припинення попереднього провадження, оскаржити судові рішення, що вступили в силу, і санкціонувати використання спеціальної техніки спостереження, передбаченої Законом "Про поліцію і службу охорони держави". Таке положення справ породило звинувачення в тому, що діяльність Генерального прокурора певною мірою може бути мотивована партійними розуміннями, оскільки особа, що займає цю посаду, неминуче виявляється зв'язаним з визначеною партією чи коаліцією. Варто додати, що, перш ніж обійняти посаду прокурора особі, окрім наявності юридичного освіти, необхідно пройти стажування в прокуратурі чи в суді, тоді як до міністра юстиції не пред'являється жодне з цих вимог. Дотепер усі законодавчі ініціативи, внесені в Сейм, минулого, в основному, націлені на ослаблення, а не на зміцнення прокуратури. Наприклад, пропонувалися зміни, що передбачали позбавлення прокурорів деяких пенсійних пільг, наданих, зокрема, суддям. Юридичне співтовариство розглядає подібні зусилля як спроби обмежити незалежність прокуратури. Так воно і є насправді, оскільки ці міри лише підсилюють домінуюче положення політиків у відношенні прокуратури. Незважаючи на те що Міністерство юстиції розробляє проект виправлень до Закону про Прокуратуру, як прокурори, так і широка громадськість залишаються в неведенні з приводу предмета і характеру запропонованих змін. Здзислав Чешейко-Сохацки Польша // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 2003. - №3. - С. 64

Представляється настійно необхідним формування цілісної моделі прокуратури, що гарантувала б велику незалежність цього інституту від політики і політиків. Ця задача тісно пов'язана із зусиллями, спрямованими на побудову демократичного, заснованого на принципі верховенства права, держави і забезпеченням надійного захисту прав і свобод громадян. Невідкладність вирішення цієї задачі обумовлена також тим фактом, що для підготовки необхідних для нормального функціонування цього інституту кадрів і зміцнення престижу прокуратури, вимагаються всякого роду стимули, у тому числі і фінансові.

Слідом за 1989 роком, інститут піддався "чищенню", і прокурори, викриті в пособництві утискам комуністичного режиму, були відсторонені від роботи. В даний час прокурорський корпус включає 4000 прокурорів і 500 стажистів. Чимале число досвідчених співробітників змінили роботу в державних органах на більш високооплачувану роботу в приватному секторі. Інші пішли лише тому, що були незадоволені перспективою політичного втручання в їхню діяльність. У порівнянні із суддями й іншими службовцями судів, прокурори одержують більш низьку заробітну плату.

Дуже незначним є число випадків відсторонення прокурорів від посади за обвинуваченням у причетності до кримінальної діяльності, яких-небудь даних про зв'язки прокурорів з організованою злочинністю не приводилося. Але, з огляду на повсюдно розширену практику проникнення кримінальних структур у стратегічно важливі державні органи, не можна цілком виключати імовірність того, що аналогічному натиску піддасться і польська прокуратура. Через такі побоювання особливу важливість здобуває великий ступінь розведення прокурорів і політиків.

Існує ряд вагомих причин, що служать поясненням того, що в Польщі не була погоджена і прийнята цілісна модель прокуратури і чому усе ще відсутня політична воля для належного врегулювання цього питання з метою забезпечення стабільності і дотримання принципу верховенства права в державі. Політична практика в період, що передував 1989 року, зіграла вирішальну роль у формуванні відношення до прокуратури. Як стало відомо зараз, відставка 1984 року Генерального прокурора і двох його заступників була викликана їх незгодою з партійним рішенням про політичні переслідування, їх посади були заміщені більш згідливими кандидатурами. Однак, незважаючи на зміну режиму, новоявлені політичні лідери явно випробували спокусу підкорити прокуратуру своєму контролю.

Зміна Конституції 1989 року, яка призвела до ліквідації служби Генерального прокурора, як окремого відомства Генеральної прокуратури і передачу функцій Генерального прокурора міністру юстиції, ще більш підсилила подібну спокусу.

На думку автора, для польської прокуратури не характерний феномен, властивий іншим судовим системам, а саме - суперництво між Міністерством юстиції і Міністерством внутрішніх справ. У цілому прокуратура, поліція і спеціальні служби співробітничають у боротьбі зі злочинністю.

Є підстави вважати, що в майбутньому політики і громадськість будуть у більшій мері втягнуті в дебати навколо прокуратури, і насамперед тому, що нова Конституція націлює на посилення інституціональних гарантій захисту індивідуальних прав і свобод, і чітко визначає правовий статус судів і суддів. Навіть якщо буде прийнята модель прокуратури, при якій більшість прокурорів "приписані" до судів, як і раніше буде необхідно створити і структурні умови, що забезпечують політичну нейтральність прокуратури. З іншого боку, якщо виходити з того, що прокуратура стоїть на варті забезпечення і поваги закону, як це проголошується в нині діючому Законі "Про Прокуратуру", то стає необхідним виробити правові рамки, що забезпечують належне виконання цього завдання.

Більш того, для підвищення престижу прокуратури і забезпечення її здатності здійснювати свої функції буде так само необхідно гарантувати відповідне фінансове забезпечення. Крім того, важливо, щоб ієрархія влади в системі прокуратури ґрунтувалася на внутрішньому професійному контролі, що здатний лише зміцнити незалежність прокуратури від політики.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ТА ЛІТЕРАТУРИ

1. Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе. - М., 1991. - С. 165

2. Клочков В. Джерела створення прокуратури // Право України. - 2001. - №7. - С.105

3. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - М., 1990. - С. 96

4. Здзислав Чешейко-Сохацки Польша // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - 1999. - №3. - С. 64