Правовий статус територіальної громади

На погляд деяких учених, зокрема М.О. Баймуратова та О.В. Батанова, важливе значення має відігравати класифікація функцій територіальних громад відповідно до статусу адміністративно-територіальних одиниць, в межах яких здійснюють місцеве самоврядування певні локальні колективи2.

Відповідно до цього можна виділити функції територіальних громад сіл і селищ, функції територіальних громад міст (районного підпорядкування) і територіальних громад районів у містах (де вони створюються), а також функції територіальних громад міст обласного підпорядкування, міст Києва та Севастополя. На жаль, подібний поділ і групування функцій територіальних громад майже не відображений у спеціальній літературі. Складність проблеми щодо класифікації за даними критеріями полягає в тому, що комплекс функцій, які виконують «різнорівневі» територіальні громади, за своєю природою не розрізняється між собою, оскільки спрямовані на вирішення однакових питань -- питань місцевого значення. Тобто за своєю сутністю, за об'єктами управлінського впливу вони тотожні. Проте, на думку авторів, чітке розмежування функцій територіальних громад, згідно з поділом території України на адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до якого будується система державних органів і система місцевого самоврядування, стане на перешкоді втручання місцевих органів державної виконавчої влади та органів територіальних громад, що функціонують на вищих «поверхах» адміністративно-територіального устрою, у справи територіальної громади, яка функціонує на нижчому рівні адміністративно-територіального поділу, сприятиме цивілізованому співробітництву територіальних громад з іншими суб'єктами місцевої влади відповідності до принципів місцевого самоврядування.

В аспекті становлення і реалізації функцій територіальної громади певний інтерес має характер її взаємовідносин з іншими інститутами місцевого самоврядування. Найбільш значущими тут є відносини з органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади. Зміст зв'язків «територіальна громада -- місцева рада» і «територіальна громада -- місцева державна адміністрація» становлять відносини, пов'язані:

а) з формуванням громадами місцевих представницьких установ;

б) із здійсненням населенням за місцем проживання управління державними та громадськими справами в повсякденній діяльності місцевих рад і місцевих державних адміністрацій. Особливість даних відносин полягає в тому, що територіальні колективи виступають управляючими суб'єктами не безпосередньо, а опосередковано -- через інститути державної влади і управління, а також місцевого самоврядування;

в) із здійсненням територіальними громадами функцій контролю за місцевими органами управління і місцевого самоврядування. У цій групі переважають форми безпосередніх зв'язків жителів з органами місцевого самоврядування. У межах цієї групи реалізуються відносини, пов'язані з проведенням звітів депутатів місцевих рад, дострокового припинення повноважень місцевих рад тощо. Здійснення контролю територіальною громадою за місцевими органами управління, що є агентами центральної влади, здійснюється опосередковано через місцеві ради.

У системі цих зв'язків формуються і реалізуються контрольна та фінансово-бюджетна функції територіальної громади. Контрольна функція виявляється, наприклад, у здійсненні загального контролю за діяльністю представницьких органів місцевого самоврядування, сформованих самою територіальною громадою (ч. 1 ст. 141 Конституції України). Ст. 142 Конституції визначає принципові засади формування і структуру фінансової основи місцевого самоврядування в Україні. Це зумовлено, насамперед, тим, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядування багато в чому залежить від наявності у володінні та вільному розпорядженні територіальними громадами фінансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань.

Складовою частиною матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування є прибутки місцевих бюджетів та інші кошти, якими можуть розпоряджатися органи, обрані територіальними громадами. Самостійність місцевих бюджетів забезпечується наявністю власних прибуткових джерел і правом визначення напрямів їх використання. Іншим органам і організаціям заборонено втручатися у складання, затвердження та виконання місцевого бюджету. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, утворювати для цього відповідні органи і служби. Також територіальні громади встановлюють місцеві податки і збори відповідно до законодавства.

Матеріально-технічна функція територіальних громад полягає в управлінні об'єктами комунальної власності, у піклуванні про підтримку систем, що забезпечують життєдіяльність населених пунктів (водопостачання, пожежна безпека, каналізація, транспортне сполучення). Територіальні громади мають право володіти, користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і у своїх інтересах майном, що належить їм. Вони можуть передавати об'єкти комунальної власності в тимчасове або постійне користування, здавати в оренду, продавати згідно із законами про приватизацію, а також перерозподіляти на конкурсній основі між власними підприємствами, організаціями та установами.

Своє соціальне призначення місцеве самоврядування може оправдати, лише ефективно управляючи комунальним майном, формуючи та раціонально використовуючи місцеві фінанси. Держава визнає за місцевим самоврядуванням право самостійно вирішувати всі ці питання. Тому територіальні громади, здійснюючи місцеве самоврядування, беруть на себе відповідальність за ефективність управління комунальним майном і місцевими фінансовими ресурсами.

У цілому ці функції слугуватимуть формуванню матеріальної і фінансової основ місцевого самоврядування.

Велике значення має функція соціального контролю та захисту інтересів і прав місцевого самоврядування. Вона полягає в реалізації різних інтересів, захисті гарантованих Конституцією і законодавством України прав жителів-членів територіальних громад і вживанні заходів щодо зміцнення громадського порядку.

Взаємовідносини територіальної громади з органами самоорганізації населення також різноманітні. Останні розглядаються як самостійний інститут системи місцевого самоврядування і повинні забезпечувати: перехід від організації роботи за місцем проживання до розвитку колективної діяльності самих жителів; постійну участь жителів у соціальному контролі за діяльністю державного апарату; вплив на формування думки територіальних громад і т. ін. Отже, формується інформаційна функція територіальних громад, що має двосторонній напрям: вона виявляється не тільки у відносинах «територіальна громада -- органи самоорганізації населення», а й у відносинах «територіальна громада -- конкретний мешканець відповідної території». Тут вона реалізується в інформуванні членів громади про роботу органів місцевого самоврядування, про стан муніципального господарства, реалізацію принципу гласності в муніципальній діяльності, що є важливою умовою забезпечення активної участі населення у вирішенні питань місцевого значення, а також контролю за роботою органів місцевого самоврядування. Дана функція може реалізовуватися через розвиток інститутів муніципальної статистики, інформаційної служби й муніципального маркетингу.

Таким чином, територіальні громади, реалізуючи право на місцеве самоврядування, здійснюють велике коло функцій технологічного характеру, що сприятиме ефективнішому вирішенню питань місцевого значення, які постають перед жителями певних територій.

Характеристика основних напрямів і видів муніципальної діяльності жителів відповідних територій дозволяє дійти висновку, що комплекс функцій їхніх локальних колективів і спільнот утворює певну систему, елементи якої (окремі функції) спрямовані на вирішення окремих завдань місцевого значення, а в цілому вона (система функцій) має на меті здійснення територіальними громадами права на місцеве самоврядування.

Критеріями виділення окремих функцій територіальних громад, їх класифікації і систематизації є об'єктивний характер комплексу завдань, вирішити які прагне місцеве самоврядування і предметна характеристика діяльності територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування. Наскільки багатогранні й різнопланові завдання, що постають перед місцевим самоврядуванням, настільки різноманітні за змістом і напрями діяльності територіальних громад, тобто їх функції. Діапазон функцій, здійснюваних територіальними громадами, дуже широкий. Систему цих функцій складають функції як аналогічні функціям держави, так і ті, що властиві виключно або переважно суб'єктам місцевого самоврядування.

Охарактеризовані функції щільно взаємопов'язані та взаємно доповнюються. Визначення та чіткий розподіл функцій територіальних громад як основних суб'єктів місцевого самоврядування сприятиме зміцненню правового статусу цих інститутів, вдосконаленню механізмів їх функціонування і реалізації, а також створенню системи гарантій прав і свобод громадян-членів територіальних громад, їхніх самодіяльних об'єднань і формувань у процесі їх самоврядування, взаємної відповідальності держави та самоврядування громадян.

Поглиблений розвиток демократичних процесів припускає чітке закріплення в конституційному законодавстві політико-правового статусу територіальних громад як первинного суб'єкта місцевого самоврядування. Це прямо пов'язано зі становленням і розвитком функцій територіальної громади та її повноважень, що мають бути закріплені в законодавстві й у соціальній практиці повинні виявлятися в процесах становлення правосуб'єктності територіальної громади.

Проблема визнання особи чи організації суб'єктом права виникає при поширенні на конкретну особу чи організацію дії відповідних правових норм. Кожен суб'єкт права внаслідок дії того чи іншого закону, незалежно від участі його в тих або інших правовідносинах, має певний комплекс прав і обов'язків. Усі ці права й обов'язки складають зміст правосуб'єктності або правового статусу конкретної особи чи організації.

Правосуб'єктність як категорія юридичної науки слугує цілям визначення кола суб'єктів, що можуть бути учасниками суспільних відносин, регульованих правовими нормами. Той, хто має правосуб'єктність, і є суб'єктом права, тобто учасником правовідносин'. Дослідження правосуб'єктності територіальних громад є перспективним напрямом вітчизняної науки муніципального права. У теорії права існує поділ правосуб'єктності на загальну, галузеву і спеціальну. Галузева правосуб'єктність являє собою здатність особи бути учасником правовідносин тієї або іншої галузі права; спеціальна правосуб'єктність обмежується певним колом правовідносин у рамках даної галузі права; загальна правосуб'єктність -- це здатність особи в рамках даної правової системи бути суб'єктом права взагалі.

Віднесення до однієї з наведених категорій правосуб'єктності територіальної громади має певні труднощі. Якщо порівнювати правосуб'єктність територіальної громади з правосуб'єктністю громадських об'єднань, то між ними можна виявити певну подібність. Громадські об'єднання відрізняються від органів держави специфічними формами об'єднання громадян у різноманітні колективи і спілки на добровільній, самодіяльній основі зі специфічними методами роботи, заснованої на організаційній ініціативі їхніх членів на засадах самодіяльності і самоврядування. Визначальним тут є те, що права й обов'язки громадських об'єднань конкретизуються в більшості випадків їхніми статутами або положеннями, що приймаються самими громадськими об'єднаннями.

Територіальна громада як колективний суб'єкт права за загальними ознаками подібна до таких суб'єктів права, як громадська організація, тому що її діяльність добровільна і має самодіяльний характер. Якщо громадська організація виникає і набуває необхідної організованості на основі волевиявлення її членів, то територіальна громада існує тільки тому, що держава з допомогою законодавчих актів уже визначила її існування як спільноти людей (громадян держави, іноземних громадян, апатридів, біженців), котрі мешкають у конкретному населеному пункті, мають нерухоме майно, а також є платниками місцевих податків і зборів.

Як правильно зазначала Н.І. Руда, факт виникнення територіальної громади фіксується не з моменту волевиявлення тих, хто об'єднався між собою й у встановленому порядку зареєстрував свій статут або положення, а з моменту, коли парламент прийняв законодавче рішення про утворення територіального колективу, наділив його правом самостійно вирішувати питання місцевого значення.

На відміну від членства у громадській організації, членом територіальної громади індивід може стати не тоді, коли він добровільно зафіксує своє членство, виконуючи певні статутні вимоги, а тоді, коли він народився або став мешкати в тому чи іншому населеному пункті. При цьому він повинен мати певне нерухоме майно в межах цієї адміністративно-територіальної одиниці і бути платником комунальних податків. Правосуб'єктність фізичної особи як члена територіальної громади виникає з дня досягнення 18-літнього віку.

Відмітною рисою громадського об'єднання і територіальної громади є також їхній об'єктний склад -- вони впливають на об'єкти, що значно відрізняються один від одного. Істотною відмінністю між об'єктами, на які впливають аналізовані нами суб'єкти, є те, що до об'єктів місцевого самоврядування належать не тільки питання місцевого значення (які при глобалізації аналізу можна визнати як ідентичні для цих двох видів суб'єктів), а й делеговані державою повноваження.

Уявляється, що в перспективі територіальна громада стане тим колективним суб'єктом права, який характеризуватиметься належною нормативною урегульованістю (законами, указами, постановами), тісно взаємозалежною із саморегулюючими локальними (корпоративними) нормами (статутами, положеннями, рішеннями, прийнятими самими територіальними колективами). Уявляється, що в цьому питанні законодавець пішов правильним шляхом демократичних держав, закріпивши у ст. 19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. право органів місцевого самоврядування на прийняття статутів територіальної громади села, селища, міста, у рамках яких можуть закріплюватися специфічні особливості організації і діяльності окремих самоврядних одиниць. Це стало свідченням довіри держави до органів локальної демократії і, що не менш важливо, з допомогою такої локальної нормотворчості з'явилася реальна можливість найбільш повного врахування інтересів територіальних громад.

Статут (устав, положення чи хартія) територіальної громади покликаний детально конкретизувати її права й обов'язки, визначити вид (модель) обраного представницького органу, його структурний і кількісний склад, порядок укладення різноманітних договорів і угод, де визначатиметься процедура їх затвердження і прийняття, обсяг матеріальної та іншої відповідальності, а також спосіб і умови внесення змін до них. Подібні «комунальні конституції», на думку О. О. Карлова, мають стати дійсним робочим інструментом для депутатів і співробітників виконавчого апарату, взагалі громадян.

Законодавство України про місцеве самоврядування (зокрема, профільний Закон України від 21 травня 1997 р., ст. 19) закріпило право територіальної громади села, селища і міста на прийняття їхніми представницькими органами на основі Конституції та в межах цього Закону статутів відповідних територіальних громад. Основною метою прийняття таких документів є урахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування певною територіальною громадою. Разом з тим слід враховувати, що право -- не єдиний нормативний регулятор діяльності колективного суб'єкта права. Об'єктивно необхідним і не менш важливим нормативним регулятором суспільних відносин є ті соціальні норми, що виробляються самими колективними об'єднаннями, -- корпоративні норми. Вони можуть фіксуватися як у факультативних актах (статутах, положеннях), так і в локальних -- внутрішньоорганізаційних нормах. Звідси можна дійти висновку, що фактично реальне положення колективних суб'єктів права нормативно відбивається і закріплюється як в основних державних законодавчих актах, так і у факультативних локальних нормах.

На основі цього уявляється, що першочергове значення в розглядуваному питанні одержує розробка узагальненого наукового поняття правового статусу територіальної громади. У свою чергу, здається необхідним, щоб профільний закон про місцеве самоврядування визначав уніфіковане для всіх територіальних громад сіл, селищ, міст коло повноважень, яке б забезпечило їхні реальні суб'єктивні права, гарантуючи широку й активну участь жителів як членів територіальної громади в усіх сферах місцевого самоврядування.

Так, соціальні місцеві інтереси кожного окремого громадянина й територіальної громади в цілому опосередковані нормами права й виступають у ролі їхніх суб'єктивних прав. Стосовно цього слід додати, що якщо у сучасній юридичній літературі досить широко дискутується проблема законних інтересів особистості, то питання щодо законних інтересів колективних суб'єктів права на загальнотеоретичному рівні достатньою мірою ще не розроблене.

На думку Б. Гурнея, у вузькому розумінні статус місцевих колективів означає порядок обрання членів місцевих асамблей і сукупність норм, що регулюють їхню діяльність. Розробка цих норм не належить до компетенції місцевих представницьких органів. Може мати місце і гнучка система «основних законів», що дозволяє визначати статуси відносно особливостей кожного виборчого округу або типів виборчих округів. Встановлення єдиного статусу місцевих колективів не є обмеженням ідеї децентралізації, тому що «...хоча законом і встановлено однаковий порядок, місцевим колективам... надається можливість вносити в нього з урахуванням місцевих умов досить значні зміни».

Уже зазначалося, що територіальні громади й органи місцевого самоврядування, що формуються, мають виступати як захисники прав жителів-членів територіальних колективів. При цьому основними напрямами діяльності з захисту прав членів територіальної громади є:

діяльність органів місцевого самоврядування і органів громадського самоврядування із забезпечення реалізації прав членів територіальної громади, включаючи діяльність депутатів місцевих рад;

особиста участь членів територіальної громади в захисті своїх інтересів;

-- судовий захист прав членів територіальної громади.Найширші повноваження із захисту інтересів членів територіальної громади надані місцевим радам -- вони забезпечують реалізацію соціальних прав громадян у сфері надання житла, соціального забезпечення, медичної допомоги, освіти тощо.

Ефективна діяльність місцевих рад у захисті прав членів територіальної громади можлива при широкому залученні населення до процесу вироблення і прийняття рішень, формування та урахування громадської думки територіальних громад на рівні мікрорайону, кварталу тощо, що фактично випадає із сфери діяльності депутатів. Вирішення проблеми можливе на основі Положення або Типового статуту «Про правовий статус територіальних громад і громадського самоврядування громадян в Україні». Структура територіальних громад, на думку Д.Я. Гараджаєва і В.О. Кураніна, має включати:

а) порядок формування органів громадського самоврядування;

б) визначення ролі місцевих рад з підтримки цих органів;

в) повноваження (компетенцію) територіальних громад і громадського самоврядування;

г) створення самостійної фінансової бази органів громадського самоврядування на основі закріплення в законі бюджетного фінансування діяльності цих органів.

Тільки в цьому разі синтез права і дійсної (матеріальної) можливості самостійного вирішення соціальних програм у масштабі факультативних територіальних колективів стане ефективним заходом задоволення інтересів жителів-членів територіальної громади.

Розробляючи питання визначення правового статусу територіальної громади, слід враховувати специфіку цього суб'єкта права, що полягає, на думку Н.І. Рудої, у тому, яке організаційне забезпечення закону тут здійснюється безпосередньо самими територіальними громадами без участі державних органів і їхніх посадових осіб.

Разом з тим, не можна не зазначити й те, що повноваження територіальних громад, за винятком форм здійснення безпосередньої демократії, в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. прямо не регламентовані, їх можна вивести опосередковано з повноважень органів місцевого самоврядування, сформованих територіальними громадами, і повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування.

Ігнорування правосуб'єктності територіальних громад -- єдиного на території соціального субстрату, що має власні інтереси й визначає соціально-політичне, економічне, демографічне та культурологічне лице території, її потенціал у міжрегіональних (внутрішньодержавних, міжнародних, зовнішньоекономічних) відносинах, є істотним «бар'єром» на шляху становлення регіоналізму як державної політики -- системоутворюючої домінанти, яка не тільки визначає напрями розвитку державності в Україні, а й ефективно сприяє демократії, стабільності й розвитку країни.

Тому невипадковим є становлення повноцінних територіальних громад, що мають реальну правосуб'єктність перебувати в центрі уваги законодавця, свідченням чого є передбачене Концепцією адміністративної реформи в Україні завдання «затвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування».

4. Основні форми діяльності територіальних громад

Основними формами діяльності територіальних громад є форми їх безпосереднього (прямого) волевиявлення, спрямовані на забезпечення здійснення безпосередньо територіальними громадами самоврядування в межах Конституції і законів України.

Існування і законодавче закріплення таких форм діяльності територіальних громад є не тільки свідченням широкої локальної децентралізації, а й доповненням її внутрішньомуніципальною децентралізацією, що виявляється розвитком і вдосконалюванням громадських засад у діяльності місцевих співтовариств і розкріпаченням самодіяльної активності членів таких співтовариств--жителів певних територій, об'єднаних у громаду.

Становлення і розвиток форм діяльності територіальних громад в Україні -- це дуже актуальні проблеми у становленні та функціонуванні самого інституту місцевого самоврядування, тому що ці форми засновані на розкріпаченні громадянської ініціативи місцевих співтовариств, зростанні соціальної активності кожного жителя, залученні населення в самоврядний процес.

Разом з тим, визнаючи нагальну потребу розвитку організаційної самодіяльності населення, деякі автори справедливо виступають проти інституціонального змішання державно-апаратних і громадсько-самодіяльних структур, тобто проти змішання публічно-владного і громадського. Так, М.О. Краснов вважає, що, «наважившись... на внутрішнє життя громадських формувань, держава (в особі республіканського законодавця або місцевої Ради) у зав'язку вб'є управлінські клітини, що при правильному догляді за ними могли б у майбутньому скласти тканину реального самоврядування і вже у всякому разі стати осередками формування психології свободи і відповідальності».

До форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад, що одержали своє законодавче закріплення, належать місцеві вибори і референдуми, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання.

Місцеві вибори і референдуми в Україні мають конституційну і законодавчу регламентацію.

Незважаючи на конституційне закріплення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, вона, внаслідок об'єктивних причин, не може і не зможе здійснювати перманентне і цілеспрямоване управління локальними процесами в рамках адміністративно-територіальних одиниць (виняток, як уявляється, складають форми самоорганізації населення, у рамках яких вирішує свої потреби тільки частина членів територіальної громади) з метою реалізації питань місцевого значення. Підтвердженням цьому слугують різнорівневі й різноцільові інтереси жителів конкретних населених пунктів -- членів територіальних громад, що в межах порівняно великої території (село, селище, місто) без управлінської ланки практично не піддаються координації та іншому управлінському впливу. Звідси об'єктивного характеру набуває необхідність формування представницьких органів територіальної громади. Сформовані самою громадою з числа її членів, представницькі органи могли б декларувати інтереси громади з метою їх подальшого вирішення.

Наявність у Конституції України великої кількості норм, що регламентують існування і функціонування органів місцевого самоврядування, свідчить про конституційно зумовлене ставлення до місцевого самоврядування як до інституту, який має, з державної точки зору, найважливіше значення, що підтверджується формулою ст. 38 Конституції України про право всіх громадян «брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському і місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними в органи державної влади й органи місцевого самоврядування». Здається, що при широкому тлумаченні цієї формули право всіх громадян «брати участь в управлінні державними справами...» не тільки не обмежується гарантією мати своїх представників в органах державної влади, а й фактично поширюється на всі органи влади народу, включаючи також органи місцевого самоврядування.

При розумінні місцевого самоврядування як специфічного рівня і форми владарювання увагу слід акцентувати на специфіці питань, що підлягають вирішенню через органи місцевого самоврядування, а також на розмірах території, в межах якої функціонує відповідна територіальна громада. Місцеве самоврядування виступає як специфічна діяльність з вирішення питань місцевого значення, тобто питань безпосереднього забезпечення життєдіяльності членів територіальної громади. Отже, цю діяльність може здійснювати не кожний її представник, а тільки той, хто, по-перше, відповідає вимогам закону, що ставляться до кандидатів у депутати, по-друге (що, як уявляється, є не менш важливим), має достатні знання і кваліфікацію і йому виявили довіру члени територіальної громади. Здається, саме в цьому і виявляється сутність місцевих виборів.

Відповідно до Конституції України (статті 71, 141), територіальні громади селищ, міст на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають терміном на чотири роки депутатів сільських, селищних, міських рад, а також сільського, селищного, міського голову, котрий очолює виконавчий орган ради і головує на її засіданнях. Основні принципи, особливості та порядок підготування і проведення виборів депутатів місцевих рад (сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних) і сільських, селищних, міських голів визначаються Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад сільських, селищних, міських голів» від б квітня 2004 р.

Таким чином, територіальні громади сіл, селищ, міст, що функціонують на базовому рівні місцевого самоврядування, з допомогою місцевих виборів формують представницькі органи місцевого самоврядування не тільки свого рівня, а й асоційованого рівня місцевого самоврядування (районні, обласні ради).

Місцеві вибори є такою формою діяльності територіальної громади, в якій найбільш яскраво і рельєфно виявляється її статус первинного суб'єкта місцевого самоврядування: з допомогою місцевих виборів територіальна громада формує представницький орган місцевого самоврядування, який потім, відповідно до чинного законодавства, діє від її імені й реалізує в більшій частині її функції і повноваження.

Місцевий референдум є найвищою нормативною формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дозволяє їй брати пряму участь в управлінні місцевими справами.

Згідно із ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим або іншими законами до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначається законом про референдуми.

Відповідно до ст. 70 Конституції України, право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років.

Згідно із Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р., місцеві референдуми провадяться в межах адміністративно-територіальних одиниць; рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу щодо рішень рад, на території яких він проводиться; ці рішення не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасовані або змінені лише в порядку, передбаченому цим Законом.

Відповідно до зазначеного Закону, предметом місцевого референдуму може бути: прийняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць; прийняття актів, які визначають зміст рішень рад та їх виконавчих органів.

У ст. 6 згаданого Закону визначені питання, що можуть бути винесені на місцеві референдуми. Оскільки вони мають належати лише до відання місцевого самоврядування, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та її виконавчих органів.

Проведення референдумів з питань, що не належать до відання органів місцевого самоврядування, не допускається, а результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили.

Загальні збори громадян за місцем проживання -- це одна з форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення (ч. 1 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 р.). Під загальними зборами розуміється збір усіх або частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення.

На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами громади, загальні збори провадяться на рівні «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування.

Історична практика місцевого самоврядування свідчить, що загальні збори громадян є однією з найбільш масових форм безпосередньої демократії. Вони найбільш доступні для громадян і є одним з найефективніших засобів їх самоорганізації. Загальні збори забезпечують громадянам реальну можливість поєднання колективного обговорення питань і прийняття рішень з їх особистою активністю та ініціативою, які виявляються в різних організаційних та організаційно-правових формах (запитаннях, виступах, участі в голосуванні тощо). Тому загальні збори відіграють важливу роль у системі місцевого самоврядування, виступають формою залучення громадян до здійснення найрізноманітніших управлінських функцій.

Загальні збори громадян за місцем проживання скликаються сільськими, селищними, міськими головами, виконавчими органами відповідних рад, органами територіальної самоорганізації населення для обговорення найважливіших питань, що зачіпають інтереси громадян, формування органів місцевого самоврядування та інші питання.

У загальних зборах мають право брати участь громадяни, мешканці територіальних громад з правом голосу, тобто фізичні особи, які проживають у територіальній громаді, є її членами і відповідають усім вимогам закону про вибори до органів місцевої влади. З цим статусом деякі автори пов'язують право здійснювати вплив на політичні, економічні, культурні, соціальні, екологічні та інші процеси розвитку територіальної громади. І хоча Закон забороняє будь-які обмеження права громадян на участь у загальних зборах громадян (залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками), фактично у загальних зборах не можуть брати участь іноземні громадяни й особи без громадянства, які постійно проживають в Україні на відповідній території та фактично є членами відповідних територіальних громад.

На нашу думку, таке положення не відповідає вимогам Конвенції про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні, яка прийнята Радою Європи в лютому 1992 р. та передбачає заходи щодо прискореної інтеграції іноземців у територіальні громади на локальному рівні, в тому числі шляхом їх залучення до участі в місцевих виборах та інших формах діяльності громади. Хоча ця Конвенція ще не набула юридичної сили в Україні, однак процес приєднання до неї держав-членів Ради Європи триває. Виходячи з того, що Україна є членом цієї організації і буде обов'язково підписувати цю міжнародну міждержавну угоду, є необхідним уже сьогодні трактувати питання участі іноземців у різних формах діяльності територіальних громад, у тому числі в їх загальних зборах, відповідно до положень цієї Конвенції. На нашу думку, потребує також зміни найменування ст. 8 «Загальні збори громадян» Закону України від 21 травня 1997 р. на «Загальні збори жителів».

Пункт 2 ст. 8 Закону встановлює, що рішення загальних зборів громадян враховують у своїй діяльності органи місцевого самоврядування -- сільські, селищні, міські ради, що представляють відповідні громади.

Згідно з п. З ст. 8 згаданого Закону, передбачається, що порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання (періодичність, місце проведення, способи оголошення про збори, способи прийняття та оприлюднення рішень тощо) визначається законом і статутом територіальної громади.

Спеціальними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, відповідно до чинного законодавства про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи та громадські слухання.

Право територіальної громади, її членів на місцеві ініціативи закріплено у ст. 9 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.

Це право територіальної громади може бути обумовлено виходячи з тлумачення ст. 140 Конституції Україні, згідно з якою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Розвиваючи це положення, ст. 9 згаданого Закону закріплює право членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді (у порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.

Це можуть бути питання, пов'язані з:

* управлінням майном, що перебуває у комунальній власності;

* затвердженням програм соціально-економічного та культурного розвитку і контролем за їх виконанням;

* встановленням місцевих податків і зборів відповідно до закону;

* забезпеченням проведення місцевих референдумів і реалізацією їх результатів;

* утворенням, реорганізацією та ліквідацією комунальних підприємств, організацій і установ, а також здійсненням контролю за їхньою діяльністю та ін.

Відповідно до п. 2. ст. 9 Закону, порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Тобто, надаючи таке право органам місцевого самоврядування, Закон допускає різні варіанти порядку внесення місцевої ініціативи на розгляд ради, що дає змогу найбільш оптимально враховувати історичні, національно-культурні, соціально-економічні та інші особливості здійснення місцевого самоврядування, але на основі Конституції України та в межах цього Закону.

Слід мати на увазі, що місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов'язковому розгляду на засіданні ради, що відбувається у відкритій формі за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Цим самим Закон забезпечує гласність і відкритість роботи органів місцевого самоврядування (п. З ст. 9 Закону).

Згідно з п. 4 ст. 9, рада, розглянувши питання, внесене на розгляд шляхом місцевої ініціативи, приймає рішення. Це рішення, яким би воно не було, обов'язково має бути оприлюднене. Порядок оприлюднення визначається органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади. Слід зазначити, що порядок оприлюднення такого рішення залежить від території громади, чисельності її мешканців, технічних і фінансових можливостей тощо. Як правило, оприлюднення рішень відбувається через їх опублікування в одній або декількох щоденних газетах, повідомлення через інші засоби масової інформації (радіо, телебачення тощо), шляхом видання відомчого бюлетеня ради та, у крайньому разі, через вивішування публічних оголошень на дошці об'яв, встановлених у певних місцях на території громади.

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., територіальна громада має право провадити громадські слухання -- зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать до відання місцевого самоврядування.

Правова природа цієї, як і більшості інших форм діяльності, територіальної громади також випливає зі змісту ст. 140 Конституції України, яка проголошує первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах закону своїх колективних потреб і запитів, а також захисту своїх законних прав та інтересів. Тому в Конституції прямо йдеться про підвищення ролі різноманітних форм безпосередньої участі територіальних громад -- жителів сіл, селищ, міст в управлінні місцевими справами. І хоча Конституція України не конкретизує самих форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, вона залишає їх для врегулювання окремими законами.

Конкретизуючи на законодавчому рівні громадські слухання, ст. 13 установлює, що територіальна громада, по-перше, має право провадити такі слухання; по-друге, встановлюється, що ці слухання відбуваються у формі зустрічей членів територіальної громади з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування; по-третє, Закон надає право членам територіальної громади під час слухань заслуховувати звіти депутатів відповідних рад про їхню роботу в цілому або з якогось конкретного питання, а також порушувати проблеми та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.

Пропозиції, що вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування (п. З ст. 13 Закону). Цим ще раз підкреслюється те значення, яке відіграє територіальна громада у вирішенні важливих питань місцевого значення.

Слід нагадати, що Закон не визначає порядок організації, періодичність, терміни проведення громадських слухань, надаючи право регулювати ці питання територіальній громаді. Але, закріплюючи в п. 2 ст. 13 Закону положення про те, що такі громадські слухання провадяться не рідше одного разу на рік, законодавець зазначає важливість цієї форми безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами.

Представницький орган місцевого самоврядування, приймаючи статут територіальної громади села, селища, міста і передбачаючи в ньому таку форму безпосередньої участі територіальних громад в управлінні місцевими справами, як громадські слухання, має враховувати необхідність забезпечення відповідної регулярності таких слухань, тобто проведення їх через приблизно однакові відтинки часу, а також найбільш зручний як для жителів, так і для депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування час.

Отже, безпосереднє волевиявлення членів територіальної громади, пов'язане з їхнім вступом у сферу суспільно-політичного життя, можна класифікувати за кількома основами1.

По-перше, це самореалізація членами територіальної громади власних запитів, у тому числі самостійне прийняття ними публічно-владних рішень: а) нормативних; б) індивідуальних; в) кадрових (на місцевих виборах і референдумах).

По-друге, це самозаява членами територіальної громади своїх запитів (на загальних зборах громадян за місцем їхнього проживання, з допомогою місцевих ініціатив).

По-третє, це участь територіальної громади у відправленні органами місцевого самоврядування владно-управлінських функцій: а) участь в обговоренні проектів місцевих планів і програм, проектів нормативних актів, прийняття рішень про їх реалізацію; б) участь у здійсненні вже прийнятих планів, програм, актів; в) оцінка результатів діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, загального положення справ у рамках своєї громади, в окремих галузях місцевого життя (місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання).

По-четверте, це контроль з боку членів територіальної громади за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування і депутатів (місцеві вибори, громадські слухання).

Страницы: 1, 2