ретье чтение предполагает полную готовность законопроекта. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта. Лишь в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре второго чтения.

Федеральный закон принимается Государственной Думы большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Закон о поправках к Конституции и федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за них проголосовало не менее чем 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы, то есть 300 депутатов.

Принятые Государственной Думой законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Эта практика уравнивает статус палат в законотворческом процессе и обеспечивает учет интересов субъектов Федерации при принятии законов.

Совет Федерации должен в течение 14 дней рассмотреть принятый Государственной Думой закон и одобрить или не одобрить его.

Если Совет Федерации отклоняет закон, то он в пятидневный срок возвращается в Государственную Думу для доработки. Обе палаты парламента могут образовать на паритетных началах согласительную комиссию для выработки взаимоприемлемого решения по спорным вопросам.

После завершения работы согласительной комиссии по конкретному закону составляется протокол, который направляется в Государственную Думу. Нижняя палата парламента возвращается к рассмотрению закона. Обсуждаются только предложения согласительной комиссии. Нельзя менять структуру закона и редакцию статей, по которым не было замечаний Совета Федерации и рекомендаций согласительной комиссии.

По итогам обсуждения Государственная Дума может принять одно из двух решений: одобрить закон с учетом замечаний Совета Федерации или не согласиться с предложениями Совета Федерации. Если Государственная Дума принимает рекомендации согласительной комиссии по замечаниям Совета Федерации, она простым большинством голосов одобряет закон и снова направляет его в Совет Федерации. Естественно, в данном случае и Совет Федерации простым большинством голосов должен одобрить принятый Государственной Думой закон и направить его Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думе на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:

а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

б) принять федеральный закон в ранее принятой редакции;

в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в первоначальной редакции. Если за него проголосует не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы (то есть 300 депутатов), федеральный закон считается принятым. В этом случае сопротивление Совета Федерации считается преодоленным и Государственная Дума, минуя Совет Федерации, в течение 5 дней направляет принятый закон на подписание и обнародование Президенту Российской Федерации, минуя Совет Федерации.

2.2. Иные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Статья 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относит также следующее:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

е) объявление амнистии;

ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Рассмотрим эти полномочия.

Согласно Регламенту Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства представляет палате программу основных направлений деятельности будущего Правительства. Вопрос о даче согласия на назначение решается тайным или открытым голосованием (на практике с августа 1998 года применялось открытое).

За годы действия Конституции палата давала согласие на назначение Председателя Правительства 9 раз, при этом Президент вносил предложения по 11 кандидатурам. Согласие на назначение одной из них (апрель 1998 года) было дано Думой лишь с третьего раза, когда возможность роспуска палаты стала реальной. В августе-сентябре 1998 года имела место ситуация, когда после двукратного отклонения Думой представленной кандидатуры Президент на третий раз внес новую, которую палата поддержала.

Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству в двух формах: она может выразить недоверие Правительству -- по инициативе группы депутатов и может отказать ему в доверии, когда вопрос о доверии ставит Председатель Правительства.

Инициатива выразить недоверие Правительству рассматривалась Думой неоднократно, однако принято такое решение было лишь однажды -- в июне 1995 года (Президент не отказал Правительству в поддержке; при повторном голосовании большинства голосов уже не было).

В соответствии с п. «г» ст. 83 Конституции Государственная Дума назначает на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, он же ставит перед Думой вопрос и об освобождении Председателя Банка от должности. В ст. 14 Федерального закона от 10 июля 2002 года «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ // Российская газета. 2002. 13 июля. установлен срок, на который назначается Председатель Банка -- четыре года, определены временные рамки для соответствующих действий Президента, указаны случаи, когда Председатель Банка может быть освобожден от должности (например, при нарушении федеральных законов, регулирующих вопросы, связанные с деятельностью Банка России).

Согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ // Российская газета. 1995. 14 января. Государственная Дума назначает Председателя Счетной палаты, а также 6 из 12 ее аудиторов сроком на шесть лет. В Регламенте Думы установлено, что кандидатуры представляет Комитет по бюджету и налогам; форма голосования (как и по пунктам «б» и «в») в Регламенте не определена.

Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, равно как и его компетенция, организационные формы и условия деятельности установлены Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 26 февраля 1997 года // Российская газета. 1997. 4 марта..

Предложения о кандидатах на эту должность могут вноситься депутатскими объединениями в Государственной Думе, депутатами, Президентом РФ, Советом Федерации. Дума назначает Уполномоченного и освобождает его от должности тайным голосованием. Срок его полномочий -- пять лет. Особенность назначения заключается в том, что само назначение (как и освобождение) производится обычным большинством голосов, а для включения в список для тайного голосования требуется не менее двух третей от общего числа депутатов. Такая конструкция отвечает интересам думского меньшинства.

Амнистия объявляется Государственной Думой в отношении индивидуально неопределенного круга лиц. Актом об амнистии лица, совершившие преступления, могут быть освобождены от уголовной ответственности; лица, осужденные за совершение преступлений, могут быть освобождены от наказания, либо назначенное им наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания, либо такие лица могут быть освобождены от дополнительного вида наказания. С лиц, отбывших наказание, актом об амнистии может быть снята судимость.

Согласно Регламенту Государственной Думы указанное полномочие осуществляется ею путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии. За время действия нынешней Конституции были объявлены 16 амнистий.

В соответствии со ст. 93 Конституции с инициативой о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности могут выступить не менее одной трети от общего числа депутатов Думы; палата образует специальную комиссию, которая должна дать заключение; обвинение выдвигается двумя третями голосов от общего числа депутатов.

Порядок выдвижения обвинения урегулирован в главе 22 Регламента Государственной Думы. В ней, в частности, установлено, что предложение о выдвижении обвинения должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту; определен порядок избрания и работы специальной комиссии; урегулированы процедуры рассмотрения вопроса на заседании палаты и проведения голосования. Комиссия готовит проект постановления по каждому предложению о выдвижении обвинения; постановление принимается либо тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым с применением именных бюллетеней.

В мае 1999 года состоялось голосование Государственной Думы по пяти предложениям о выдвижении обвинения против первого Президента Российской Федерации. Применялось открытое голосование именными бюллетенями. Ни одно из предложений не было поддержано; наибольшее количество голосов (283) получил «третий пункт» обвинения -- «в связи с развязыванием и проведением военных действий на территории Чеченской Республики в 1994-1996 годах» См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Карповича. М.: Новая правовая культура, 2006. С. 287..

Государственная Дума принимает постановления как по вопросам, прямо отнесенным к ее ведению Конституцией, так и согласно ст. 93 Регламента, «по другим вопросам своей компетенции». В упомянутой статье назван, например, такой вопрос, как направление парламентского запроса. Кроме того, в Регламенте оговорено, что палата вправе принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты.

В качестве примера полномочий Государственной Думы, не упомянутых в Конституции, но установленных федеральными законами, можно привести следующие: Государственная Дума назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации; направляет в Национальный банковский совет трех членов из своего состава, а равно и отзывает их, назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России; дает согласие на лишение неприкосновенности Уполномоченного по правам человека.

Как правило, для принятия постановления Государственной Думы требуется более половины голосов от общего числа ее членов, то есть 226 голосов. Однако Конституция предусматривает и особые случаи, когда необходимо не менее трех пятых или двух третей голосов от общего числа депутатов (см., например, ст. 135, 108 Конституции).

Толкование понятия «общее число депутатов» дал Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 года № 2-П: под ним следует понимать не число фактически избранных депутатов, как полагала Государственная Дума, обратившаяся с запросом в Конституционный Суд, а общее число депутатов, установленное для Думы Конституцией, то есть 450 депутатов По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года № 2-П // Российская газета. 1995. 20 апреля..

Конституция предусматривает, что палаты Федерального Собрания принимают свои регламенты -- нормативные правовые акты, устанавливающие внутреннее устройство палат, порядок проведения заседаний, законодательную процедуру, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению палат.

Палаты устанавливают внутренний распорядок своей деятельности не только в регламентах, но и отдельными решениями. Так, согласно Регламенту Государственной Думы (ст. 217) процедуры проведения заседаний палаты, рассмотрения иных вопросов ее деятельности, не предусмотренных Регламентом, принимаются на заседании палаты и оформляются протокольно.

Федеральное Собрание образует Счетную палату -- подотчетный ему орган государственного финансового контроля. Ее состав и порядок деятельности определяются Федеральным законом от 11 января 1995 года «О Счетной палате Российской Федерации» (с дополнением от 10 июля 2002 года). Задачи Счетной палаты установлены в ст. 2 Федерального закона, причем они не ограничиваются конституционной записью об осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета. Поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее 1/5 состава любой из них подлежат обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты. По их же инициативе проводятся внеплановые контрольные мероприятия.

2.3. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Конституция Российской Федерации предусматривает право каждой из палат Федерального Собрания РФ принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Соответствующая конституционная норма закреплена в части четвертой ст. 101 Конституции Российской Федерации.

Необходимость существования регламента как нормативного акта, регулирующего деятельность палат российского парламента, ставит перед наукой конституционного права ряд теоретических вопросов. К числу наиболее существенных следует отнести вопросы о соотношении Конституции и регламента, о соотношении федеральных законов, касающихся деятельности парламента и регламентов, о границах нормативного регулирования регламентами деятельности палат Федерального Собрания РФ и иных участников законодательной деятельности на федеральном уровне.

Ответы на эти вопросы имеют важное значение для разработки федеральных законов о российском парламенте и об организации законодательного процесса, а также для совершенствования действующих регламентов палат Федерального Собрания России.

В юридической науке сложилось представление, что конституция включает в себя основные нормы, определяющие полномочия и структуру парламентов, а их регламенты определяют условия реализации конституционных актов. Такое представление вполне справедливо, ибо конституционные нормы в силу своей природы, хотя и имеют прямое действие, предназначены для регулирования наиболее важных правоотношений. В силу этого они не могут регулировать весь объем правоотношений, связанных с деятельностью парламентов. Отсюда потребность в законах, определяющих объем дополнительной компетенции парламентов, формы и характер их взаимодействия с внешними участниками законодательной и иной парламентской деятельности. Этим обусловлена и необходимость существования регламентов как нормативных актов, регулирующих порядок и организацию деятельности парламентов и их палат.

Главной для регламентов является регулятивная функция. Но они имеют и защитную функцию. Она проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельное осуществление палатами своих полномочий, не допускают вмешательства в их деятельность каких-либо государственных органов, навязывание ими своих актов в качестве регулятора деятельности парламента и его палат. Наличие регламентов позволяет квалифицировать такие попытки как незаконные.

Регламент является одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархию названных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон, регламент. При этом думается, что если конституция и законы не имеют временных ограничений, действие регламента целесообразно ограничивать сроком полномочий парламента или его палат конкретного созыва. В этой связи желательно, чтобы содержащиеся в нем правовые нормы действовали в течение такого временного периода Гранкин И. В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 17..

По своему содержанию регламент должен состоять из норм, определяющих порядок реализации полномочий парламента и его палат, а также порядок формирования их внутренних структур -- комитетов, комиссий и других органов. Соблюдение этих требований позволяет избежать «выхода» регламента за пределы конституции, делает невозможным ее подмену с его помощью и регулирование последним конституционных правоотношений. Кроме того, подготовленные с учетом данных требований регламенты не исключают возможности для принятия специального закона о парламенте.

В отличие от конституции и законов, регулирующих общественные отношения для неопределенного круга лиц и в пределах всего государства, действие регламента ограничено рамками внутренней деятельности парламента и его палат. Регламенты регулируют относительно узкую однородную сферу отношений, обусловленную деятельностью законодательного органа государственной власти, что позволяет максимально подробно детализировать конкретные организационные и процедурные вопросы.

Таким образом, по своей природе регламент -- это подконституционный, подзаконный акт, принимаемый не для развития норм конституции и соответствующих законов, а для определения порядка реализации содержащихся в них правовых предписаний конкретным государственным органом: парламентом, его палатами, правительством и т.д. Такой подход к пониманию природы регламента имеет важное практическое значение. Он исключает опережающее принятие регламента, то есть сначала принимается конституционный акт, а при необходимости и развивающий его закон, а затем на этой основе регламент. Это позволяет создать, к примеру, конституционную базу деятельности парламента, его палат и их органов, что гарантирует конституционность их действий и легитимность принимаемых ими актов.

В парламентской практике регламенты как нормативные акты, определяющие внутреннее содержание деятельности законодательных органов, используются довольно широко, действуют во многих государствах. В Государственной Думе дореволюционного периода 1905-1917 годов имелся, в частности, думский устав Зайцев С. А. А как было с регламентом в Первой Думе? // Журнал российского права. 1998. № 3. С. 21-29.. В годы советской власти действовали регламенты Верховных Советов СССР и РСФСР, а также Съездов народных депутатов. Так, например, Регламент Верховного Совета СССР, принятый 19 апреля 1979 года, состоял из XII глав и 70 статей. Он определял порядок созыва сессий Верховного Совета СССР и их работы, а также порядок работы его Президиума, комиссий палат, предназначение аппарата Верховного Совета СССР и порядок утверждения сметы расходов, связанных с деятельностью высшего органа государственной власти СССР. Естественно, названные регламенты неприменимы в современных условиях, но они имеют большое научное и историческое значение и могут использоваться как в учебном процессе, так и для проведения соответствующих сравнительных исследований Гранкин И. В. Указ. соч. С. 18..

В настоящее время Государственная Дума и Совет Федерации организуют свою работу, исходя из принятых ими собственных регламентов. Значение этих актов особенно высоко из-за отсутствия специального закона о российском парламенте, а также закона о порядке принятия законов федерального уровня. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации представляют собой универсальные нормативные акты, регулирующие весьма широкий спектр внутренней жизни палат -- от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов.

По своей природе регламенты палат Федерального Собрания РФ являются подконституционными, подзаконными актами. Они основываются на Конституции Российской Федерации и федеральных законах. При этом содержащиеся в них нормы в основном не развивают законодательные предписания, а носят процессуальный характер. Круг участников реализации регламентных норм конкретен, причем они обязательны для исполнения каждым участником соответствующего процессуального действия. Неисполнение регламентных норм при принятии какого-либо решения влечет его недействительность. Данное правило подчеркивает особую значимость регламентов палат Федерального Собрания РФ и является существенной гарантией их соблюдения.

В отличие от федеральных и иных законов регламенты палат принимаются в «облегченном» порядке, то есть в рамках одного чтения, что позволяет оперативно вносить в них необходимые дополнения и изменения. Факт принятия и внесения изменений в регламенты оформляется соответствующим постановлением, которое вступает в силу без процедуры одобрения другой палатой. Регламенты относятся к числу наиболее изменяемых актов. Так, со времени принятия второго Регламента Государственной Думы (с 22 января 1998 года включительно по 20 марта 2002 года) в этот акт внесено 34 изменения и дополнения в более чем пятьдесят статей.

Хотя такая практика не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, но ее целесообразно в определенной степени скорректировать. Это предложение обусловлено тем, что в регламентах палат, особенно в Регламенте Государственной Думы, имеется немало статей, устанавливающих обязательные правила для должностных лиц и органов, не имеющих отношений подчиненности с соответствующей палатой. К числу статей, содержащих такого рода нормы, относятся, к примеру, статьи, устанавливающие порядок внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов, порядок участия сторонних должностных лиц в правительственном часе и парламентских слушаниях. Внедумские участники таких действий и мероприятий вполне серьезно воспринимают соответствующие регламентные нормы. Поэтому весьма желательно согласовывать их со всеми заинтересованными лицами и лишь затем выносить на рассмотрение палаты. Это повысило бы качество и стабильность регламентных норм, способствовало бы улучшению их содержания.

В то же время принятие регламентов в рамках только первого чтения вполне оправданно. Жизнь требует постоянного и оперативного уточнения их норм, поэтому распространение на регламенты порядка, установленного для принятия федеральных законов, усложнило и замедлило бы внесение изменений и дополнений в регламенты палат.

Первый свой Регламент Государственная Дума приняла 25 марта 1994 года. Он утратил силу в 1998 году в связи с принятием нового Регламента Государственной Думы. В нем учтен накопленный опыт деятельности палат, отражены нормы ряда федеральных законов, в которых имеются статьи, касающиеся деятельности палат. Применительно к Государственной Думе это, например, Бюджетный кодекс РФ, в котором регламентируется процедура принятия федеральных бюджетов.

Таким образом, принятие палатами Федерального Собрания РФ новых регламентов вполне оправданно и свидетельствует о заинтересованности парламентариев в том, чтобы эти правовые акты соответствовали действующему федеральному законодательству и были удобны для пользователей.

В связи с большим количеством регламентируемых вопросов регламенты палат разбиты на разделы, главы, статьи. В Регламенте Государственной Думы имеется семь разделов, 28 глав, 222 статьи.

Регламенты определяют порядок формирования внутренних органов палаты -- советов, комитетов, комиссий и избрания должностных лиц палаты, устанавливают их полномочия и формы деятельности. В регламенте имеются главы и статьи, определяющие правила проведения законодательных процедур и порядок голосования парламентариев. Прописаны в регламенте порядок проведения правительственного часа, парламентских слушаний, организации работы аппаратов палаты.

Главной особенностью Регламента Государственной Думы является то, что в нем регулируется порядок формирования депутатских объединений, их полномочия и гарантии деятельности. Специфика Регламента Совета Федерации -- в установлении порядка подтверждения полномочий членов Совета Федерации, реализации права законодательной инициативы палатой, в определении процедуры вступления в должность судей Конституционного Суда РФ.

Большая значимость регламентов палат Федерального Собрания РФ очевидна. Однако в научной литературе им не уделяется должного внимания. Среди приятных исключений -- обстоятельная статья В. В. Лапаевой «Вопросы совершенствования Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Лапаева В. В. Вопросы совершенствования Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Адвокат. 1999. № 4. С.100.. Автор этой статьи, посвященной анализу нового Регламента Государственной Думы, вполне обоснованно отмечает необходимость дополнения его нормами, регламентирующими процесс создания рабочих групп по подготовке законопроектов и рассмотрению Государственной Думой, а также нормами, повышающими роль научной экспертизы законопроектов, обеспечивающими единую процедуру голосования.

В то же время к числу дискуссионных следует отнести предложения В. В. Лапаевой о выравнивании правового положения фракций и депутатских групп, усилении политической составляющей последних, допущении создания смешанных депутатских групп, обладающих всеми правами депутатского объединения. Автор видит возможным определение минимальной численности депутатской группы по фактической численности самой небольшой думской фракции на момент ее регистрации. (В соответствии с действующим Регламентом Государственной Думы депутатская группа регистрируется при наличии в ее составе не менее 35 депутатов, а самая малая фракция -- ЛДПР -- состоит из 17 депутатов.) Такая позиция не учитывает, по нашему мнению, принцип равенства депутатов и по существу лишает депутатов, особенно из числа избранных от избирательных округов и не вошедших в депутатские объединения, возможности самостоятельно выражать в парламенте волю своих избирателей. И в настоящее время так называемые независимые депутаты, которых около двух десятков, практически лишены возможности влиять на решение рассматриваемых в Государственной Думе вопросов Интервью с депутатом Государственной Думы В. И. Черепковым // Представитель власти. 2002. № 5.. Это обусловлено тем, что депутатские объединения и их лидеры имеют несколько десятков закрепленных в Регламенте преимуществ по сравнению с депутатами, работающими вне фракций и депутатских групп. Такие преимущества проявляются при решении вопросов формирования Совета Государственной Думы и других органов палат, при выступлениях по мотивам голосования и в ряде других случаев. Вряд ли такое положение следует признать правильным. Ведь в парламенте должны быть созданы условия не только для коллективной работы депутатов, представляющих ту или иную политическую партию, но и для индивидуальной работы каждого отдельно взятого депутата. Пока такой баланс действующий Регламент Государственной Думы не создает.

Предложение В. В. Лапаевой представляется спорным и потому, что при расширении числа депутатских групп, а это неизбежно, если такое право будет иметь группа в количестве 12 депутатов, Государственная Дума может превратиться в политический клуб и стать несостоятельной как палата законодательного органа государственной власти РФ. Практика деятельности Государственной Думы показывает, что и на современном этапе она, на наш взгляд, излишне политизирована, что мешает ей более качественно реализовывать свои полномочия, особенно в законодательной сфере.

Несмотря на очевидность политической составляющей в деятельности палат Федерального Собрания РФ, равно как и любого другого парламента, все-таки доминирующими для них должны быть вопросы разработки и принятия законов. Именно на это их нацеливает Конституция Российской Федерации. Поэтому современная тенденция развивать политическую составляющую в деятельности российского парламента, что проявляется не только в высказываниях отдельных депутатов, ученых, общественных деятелей, но и в новейшем федеральном законодательстве. Нам представляется, что, несмотря на всю важность парламента как органа, согласования различных политических интересов, профессиональный парламент -- это не клуб политиков, это собрание профессионалов, способных разработать, принять закон и обеспечить его проведение в жизнь. При этом профессионализм депутатов должен проявляться не столько в отражении политики соответствующей партии в конкретном законе, сколько в отражении воли своих избирателей, народа Российской Федерации.

На таком понимании сути парламентской деятельности основывается позиция о примате принципа равенства прав депутатов и недопущении установления преимуществ депутатских объединений по отношению к депутатам.

Новые регламенты палат приняты на основе многолетнего опыта парламентской деятельности. Однако в них имеется немало погрешностей, в том числе несоответствий с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Так, положения части четвертой ст. 105 Регламента о том, что «законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство Российской Федерации», не соответствуют ст. 104 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. Согласно данной конституционной норме законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. При отсутствии заключения Правительства законопроект, по которому такое заключение обязательно, не может считаться внесенным в Государственную Думу и в отношении него не могут осуществляться какие-либо регламентные процедурные действия. Положения частей второй и четвертой ст. 119 Регламента о том, что решение об отклонении законопроекта оформляется без дополнительного голосования соответствующим постановлением Государственной Думы, не соответствуют ст. 103 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой постановления Государственной Думы (в том числе и постановления Государственной Думы об отклонении законопроектов) должны приниматься большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, а не «оформляться».

Однако следует признать, что сложившаяся практика целесообразна. Во-первых, таким образом, сокращается количество голосований Государственной Думы и, следовательно, не требуется для этого ее дополнительного рабочего времени. Это имеет существенное значение в условиях постоянного дефицита времени, выделяемого на рассмотрение законопроектов.

Существенным отступлением от положений ст. 101 Конституции Российской Федерации является установленный порядок формирования Совета Государственной Думы, созданный согласно ст. 103 Регламента Государственной Думы для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Перечисленные вопросы относятся к внутреннему распорядку палаты. Согласно части второй названной статьи Конституции Российской Федерации вопросами внутреннего распорядка палаты ведают Председатель Государственной Думы и его заместители. Однако они входят в состав Совета Государственной Думы с правом совещательного голоса. Право решающего голоса принадлежит в указанном Совете руководителям депутатских объединений. Таким образом, блокируется возможность Председателя Государственной Думы и его заместителей осуществлять возложенные на них конституционные полномочия по обеспечению внутреннего распорядка палаты. Кроме того, наделение руководителей депутатских объединений правом решающего голоса в Совете усиливает политическую составляющую данного вспомогательного органа. А это, на наш взгляд, неверно. Как уже отмечалось, согласно Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание РФ и его палаты призваны осуществлять законодательную и представительную функции на федеральном уровне. Полномочия по формированию внутренней и внешней политики государства возложены согласно ст. 84 Конституции Российской Федерации на Президента РФ. Следовательно, именно его прерогативой являются вопросы, касающиеся политической сферы.

Регламент Государственной Думы содержит нормы, противоречащие федеральным конституционным законам и федеральным законам, в том числе «О Правительстве Российской Федерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации». Из-за их многочисленности они не перечисляются в данной статье.

В Регламенте Государственной Думы имеются некоторые внутренние противоречия. Так, в части 4 ст. 11 и ч. 1 ст. 109 Регламента говорится о примерной программе законопроектной работы Государственной Думы на «очередную» сессию, в то время как в п. «б» ч. 1 ст. 14 и ч. 1 ст. 50 Регламента речь идет о той же самой программе, но на «текущую» сессию. В части 2 ст. 88 Регламента говорится об избрании Счетной комиссии Государственной Думы перед проведением тайного голосования и определения его результатов. Между тем пунктом «а» ч. 1 ст. 34 Регламента установлено, что Счетная комиссия избирается Государственной Думой на первом заседании и в отличие от различных временных комиссий палаты свои функции она выполняет на протяжении всего срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Согласно статье 218 Регламента во внеочередном порядке рассматриваются Государственной Думой предложения об изменении и дополнении Регламента, внесенные фракциями, депутатскими группами, комитетами палаты или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. В то же время по смыслу п. «и» ч. 1 ст. 51 и ч. 1 ст. 94 Регламента внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат любые проекты постановлений Государственной Думы о внесении в Регламент изменений и дополнений, внесенные лицами или органами, перечисленными в ч. 1 ст. 94 Регламента.

Перечисленные отступления Регламента Государственной Думы, бесспорно, мешают работе палаты, депутатам и аппарату Государственной Думы. Поэтому чем быстрее они будут устранены, тем быстрее будут созданы более эффективные условия для деятельности депутатского корпуса и работников аппарата.

Проведенный анализ названных регламентов, по нашему мнению, вполне конкретно показывает направление работы по улучшению их содержания. И делать это необходимо. С одной стороны, потому что недопустимо, чтобы акты палат Федерального Собрания противоречили Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. С другой стороны, улучшение содержания регламентов Государственной Думы и Совета Федерации положительно отразится на содержании деятельности самих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Эта работа должна вестись таким образом, чтобы парламентские процедуры не блокировали рассмотрение законопроектов, внесенных отдельными депутатами без согласования с фракциями, имеющими большинство в Государственной Думе, гарантировали меньшинству активное участие в законодательной работе, не позволяли «забалтывать» законопроекты путем длительных прений. Как верно отмечал еще в XIX в. Генри М. Роберт, парламентский закон должен «использоваться только в интересах дела, а не с целью нагромождения разного рода искусственных препятствий» Генри М. Роберт. Правила парламентской процедуры (пер. с англ.). М.: 1992. С. 20. . Такому решению вопроса, по нашему мнению, может способствовать разработка и принятие парламентского процессуального кодекса, регулирующего деятельность обеих палат Федерального Собрания РФ. Его принятие позволило бы повысить уровень правового регулирования деятельности российского парламента, а также отношений Государственной Думы с другими участниками законодательной деятельности на федеральном уровне. Это, несомненно, положительно сказалось бы на содержании всей работы Федерального Собрания РФ, его палат, парламентариев и Аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Статья 94 Конституции Российской Федерации является первой конституционной нормой, которая учредила парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства. Порядок его формирования и деятельности показывает, что он является парламентом федеративного государства. Это и предопределило его наименование -- Федеральное Собрание.
Парламент России является единственным законодательным органом власти Российской Федерации. Следовательно, никакой другой федеральный государственный орган не имеет права издавать законы или иные нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Законотворчество является основной функцией Федерального Собрания как парламента Российской Федерации. Деятельность всех государственных органов осуществляется на основе Конституции РФ и федеральных законов. Их правовые акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральные законы также не могут противоречить Конституции РФ. Если такое противоречие обнаруживается, то по решению Конституционного Суда РФ эти законы или их конкретные нормы утрачивают свою юридическую силу.
Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира.
Статья 97 Конституции РФ посвящена пассивному избирательному праву гражданина при проведении выборов в Государственную Думу. Положения этой статьи содержат определенные условия, наличие и соблюдение которых позволяют гражданину реализовать свое пассивное избирательное право, то есть быть избранным депутатом Государственной Думы.
Государственная Дума принимает регламенты для определения порядка своей деятельности.
Необходимость существования регламента как нормативного акта, регулирующего деятельность палат российского парламента, ставит перед наукой конституционного права ряд теоретических вопросов. К числу наиболее существенных следует отнести вопросы о соотношении Конституции и регламента, о соотношении федеральных законов, касающихся деятельности парламента и регламентов, о границах нормативного регулирования регламентами деятельности палат Федерального Собрания РФ и иных участников законодательной деятельности на федеральном уровне.
Проведенный анализ названных регламентов, по нашему мнению, вполне конкретно показывает направление работы по улучшению их содержания. Недопустимо, чтобы акты палат Федерального Собрания противоречили Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. С другой стороны, улучшение содержания регламентов Государственной Думы и Совета Федерации положительно отразится на содержании деятельности самих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Эта работа должна вестись таким образом, чтобы парламентские процедуры не блокировали рассмотрение законопроектов, внесенных отдельными депутатами без согласования с фракциями, имеющими большинство в Государственной Думе, гарантировали меньшинству активное участие в законодательной работе, не позволяли «забалтывать» законопроекты путем длительных прений. Такому решению вопроса, по нашему мнению, может способствовать разработка и принятие парламентского процессуального кодекса, регулирующего деятельность обеих палат Федерального Собрания РФ. Его принятие позволило бы повысить уровень правового регулирования деятельности российского парламента, а также отношений Государственной Думы с другими участниками законодательной деятельности на федеральном уровне. Это, несомненно, положительно сказалось бы на содержании всей работы Федерального Собрания РФ, его палат, парламентариев и Аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
I. Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 26 февраля 1997 года // Российская газета. 1997. 4 марта.

3. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 18 мая 2005 года // Российская газета. 2005. 24 мая.

4. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ (с изменениями от 30 января 2007 года) // Российская газета. 1994. 12 мая; 2007. 3 февраля.

5. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 года № 2134-II ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801.

6. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ // Российская газета. 2002. 13 июля.

7. О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ // Российская газета. 1995. 14 января.

II. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации

8. По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 года № 15-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 47. Ст. 5787.

9. По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года № 2-П // Российская газета. 1995. 20 апреля.

III. Литература

10. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. 324 с.

11. Белкин А. А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб.: Петрополис, 2004. 87 с.

12. Васецкий Н. А. Парламентаризм в действии. М., Государственная Дума. 1999. С. 23.

13. Генри М. Роберт. Правила парламентской процедуры (пер. с англ.). М.: 1992. С. 20.

14. Гранкин И. В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 17.

15. Зайцев С. А. А как было с регламентом в Первой Думе? // Журнал российского права. 1998. № 3. С. 21-29.

16. Интервью с депутатом Государственной Думы В. И. Черепковым // Представитель власти. 2002. № 5.

17. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Карповича. М.: Новая правовая культура, 2006. С. 287.

18. Конституционное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. М. В. Баглая. М.: Норма, 2005. С. 272.

19. Лапаева В. В. Вопросы совершенствования Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Адвокат. 1999. № 4. С.100.

Страницы: 1, 2