Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации

Все названные нормы Конституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие на становление модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Однако при их применении достаточно часто возникали вопросы, и по большей части разрешать их приходилось Конституционному Суду Российской Федерации. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации оказали определяющее воздействие на становление современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Основными элементами, включенными Конституционным Судом Российской Федерации в эту модель, являются следующие:

- допустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.. Этот элемент должен рассматриваться в системной связи с рассмотренным выше принципом, запрещающим прекращение осуществления местного самоуправления на части территории Российской Федерации. Таким образом, создание органов местного самоуправления вместо органов государственной власти должно означать исключительно изменение уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, но не его отмену;

- возможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законом субъекта Федерации, но этот закон не принят Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.;

- правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902..

- право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не принял собственный нормативный акт или если он (нормативный акт субъекта Российской Федерации) противоречит федеральному закону Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.;

- неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2811.;

- право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902.;

- отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований Там же.;

- неправомерность предложения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами кандидатур на должность глав муниципальных образований в случае, если глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава. Указанные органы и должностные лица также не вправе вносить предложения об освобождении главы муниципального образования от занимаемой должности Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.;

- закрепление срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления только в уставе муниципального образования. Он не должен закрепляться в каких-либо нормативных актах субъектов Российской Федерации, не исключая и их конституции (уставы) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943..

Кроме того, методологическое значение для определения принципов построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления имеют Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г., содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. N 236-О "По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 214., и Определение от 4 февраля 1999 г., в котором для характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления используются как одни и те же правовые термины, так и различные. Например, понятие "публичная власть" подчеркивает общность природы государственной власти и местного самоуправления, тогда как понятие "государственная природа" используется для характеристики исключительно органов государственной власти субъектов Российской Федерации Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1999 г. N 1-О "О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия" и Закона Республики Хакасия "О Правительстве Республики Хакасия" в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 8. Ст. 1092..

Вышеуказанные решения Конституционного Суда Российской Федерации оказали важное, во многом решающее влияние на формирование конституционной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Не следует забывать о том, что Конституционный Суд Российской Федерации во всех своих решениях основывается на нормах Конституции Российской Федерации. Следовательно, все особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которые были сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации, вытекают из Конституции Российской Федерации. Исходя из этого вполне логично предположить, что такая модель взаимоотношений (будучи основанной на федеральной Конституции) не может корректироваться федеральными законами. И в этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как будет показано ниже, новый Федеральный закон существенным образом изменяет модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формы и методы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и такие изменения неизбежно вступают в коллизию с нормами Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

Особенно проблемной в этом плане является трактовка Конституционным Судом принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституционный Суд указал, что Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. В нормах законодательства не может быть провозглашен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления как общий принцип отношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями. Не допускается без установления каких-либо его пределов государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления. Особо подчеркнута недопустимость государственного контроля за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов и собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.. Нормы нового Федерального закона вступают в противоречие с приводимыми позициями.

Ситуация осложняется тем, что нормы нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступая в такие противоречия, никаким образом не нарушают нормы Европейской хартии местного самоуправления. Связано это с тем, что нормы Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.) устанавливают минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (ст. ст. 12, 130, 131, 132 и 133) и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления. Следует отметить, что некоторые ученые именно в этом видят проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: "Стремясь возвратиться в цивилизованное русло социальной жизни, новое российское государство совершило стратегическую ошибку, провозгласив развитие института местного самоуправления как цель ближайших лет, чуть ли не сегодняшнего дня. Не был принят во внимание опыт зарубежных государств, со всей непреложностью доказывающий постепенность процесса утверждения местного самоуправления и необходимость присутствия государства в этом процессе. Конечно, история многолика, из нее можно почерпнуть примеры строительства государства на базе самоуправляющихся структур - так сказать, "снизу" Но этот опыт не для нас. Мы строим местное самоуправление "сверху". И нам полезны те исторические примеры, которые схожи с нашими условиями Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 7.".

К настоящему моменту ситуация изменилась. Перечисленные выше проблемы взаимоотношений с субъектами Российской Федерации в основном решены: законодательство субъектов Российской Федерации приведено в соответствие с федеральным; договоры, закрепляющие особые права субъектов Федерации, по большей части отменены; изменилась система формирования власти на уровне субъектов Российской Федерации, в частности это касается замещения должности главы субъекта Российской Федерации. Поэтому вполне логично, что государство перешло к "встраиванию" местного самоуправления в новую вертикальную систему более централизованной власти. В этой ситуации тот фактор, что муниципальные образования объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, территориальному обособлению дает дополнительные преимущества Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 70., но особой роли при этом, как представляется, не играет. С точки зрения теории муниципального права неизбежно возникает вопрос о том, можно ли "встроить" местное самоуправление в государственную власть, позволяет ли природа местного самоуправления это сделать. Таким образом, ключевым в природе местного самоуправления становится вопрос о соотношении его с государственной властью.

Представляется, что исходя из современных российских реалий эту проблему следует решать с позиции соединения в природе самоуправления "общественных" и "государственных" начал (это, в частности, как будет показано ниже, позволяет сделать теория дуализма местного самоуправления). Основываясь на таком синтезе, можно утверждать, что местное самоуправление "встраиваемо" и должно быть "встроено" в государственную власть, но лишь до определенной степени. Вопрос в том, чтобы правильно определить степень этой "встраиваемости". Если местное самоуправление полностью отделить от решения государственных задач, оно станет подлинно общественным, но государству придется создавать территориально "дублирующую" его систему власти для решения государственных вопросов на местном уровне, что экономически неэффективно. Если же самоуправление будет полностью подчинено государственной власти, то в итоге мы можем получить не местное самоуправление в его конституционном понимании, а местный уровень государственного управления, который будет, безусловно, эффективен в решении задач, поставленных государством, но при этом мало будет учитывать интересы жителей отдельных территорий, что нивелирует саму специфику местного самоуправления Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007..

Целью же взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления должно стать развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ. В связи с этим более корректной выглядит позиция В.Е. Чиркина относительно того, что "задача укрепления государственной власти не может быть решена без укрепления местного самоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основе повышения разумной централизации, укреплении государственных начал в управлении на местах Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. N 8. С. 104.".

1.3 Структура органов местного самоуправления в РФ

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) не давал четкого определения структуры органов местного самоуправления, что породило споры в юридической литературе по поводу определения этого понятия. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ устранил этот правовой пробел и в ч. 1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как "перечень" этих органов. Таким образом, "под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 222.". В структуру органов местного самоуправления согласно Федеральному закону N 131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Следует обратить внимание на то, что вопрос о том, какие органы местного самоуправления должны быть обязательно созданы в муниципальном образовании, решается в Федеральном законе N 131-ФЗ иным образом, чем это было предусмотрено положениями Федерального закона N 154-ФЗ.

В Федеральном законе N 154-ФЗ в качестве обязательного признавалось наличие только выборных органов местного самоуправления муниципальных образований (п. 2 ст. 14). Это положение Федерального закона N 154-ФЗ было согласовано с п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, где закреплено, что право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно Федеральному закону N 154-ФЗ все другие органы местного самоуправления, помимо выборных органов, должны были определяться самостоятельно муниципальными образованиями. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 21 февраля 2002 г. N 26-О признал, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О // Вестник КС РФ. 2002. N 4..

Отметим, что при реализации положений Федерального закона N 154-ФЗ местные особенности в определении структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании не всегда были обоснованными и часто становились самоцелью, что затрудняло эффективное организационное обеспечение местного самоуправления. Во многих случаях населению муниципальных образований были безразличны поиски так называемой местной специфики в построении структуры органов местного самоуправления. В определении структурных особенностей местного самоуправления преобладали устремления и вкусы региональных чиновников, а не воля населения муниципальных образований Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 177 - 178..

Федеральный закон N 131-ФЗ в вопросах определения структуры органов местного самоуправления использовал другой подход, в отличие от Федерального закона N 154-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным.

В юридической литературе высказывается сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного формирования в муниципальных образованиях вышеуказанных органов местного самоуправления. В части 2 ст. 130 Конституции РФ упоминаются "выборные и другие органы местного самоуправления". А часть 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ проведение муниципального референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления возможно только во вновь образованном муниципальном образовании на межселенных территориях или в случае преобразования существующего муниципального образования.

Местный референдум во вновь образованном муниципальном образовании проводится в случае, если с инициативой о его проведении выступит группа жителей муниципального образования в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования. В случае отсутствия такой инициативы структура органов местного самоуправления будет определяться представительным органом вновь избранного муниципального образования после его избрания. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, учитывая существующее безразличие населения к муниципальным делам, апатию избирателей, что хорошо известно законодателю, можно сделать вывод "о некой формальной дани с его стороны демократической процедуре и расчете на облегченный вариант (через представительный орган) определения структуры муниципальной власти Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. С. 225.".

Такая позиция подтверждается практикой проведения референдумов в субъектах Российской Федерации. Как отмечается в юридической литературе, в процессе переходного периода муниципальной реформы местные референдумы по вопросу определения структуры органов местного самоуправления были инициированы и проведены только в муниципальных образованиях двух субъектов РФ: в Республике Башкортостан и в Тюменской области Рауткина Н.И. О местных референдумах по вопросу определения структуры органов местного самоуправления // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 317.. Однако даже столь незначительный опыт проведения местных референдумов не был идеальным.

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы, а также иные органы и выборные должностные лица. Однако в ряде муниципальных образований возникли трудности в вопросе о том, какими должны быть "иные органы".

Так, согласно выводам рабочей группы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, проводившей в 2006 - 2007 гг. анализ в том числе правовых актов муниципальных образований Вологодской области, положения Устава Белозерского муниципального района Вологодской области, регламентирующие структуру органов местного самоуправления района, выглядят спорно. В структуру органов местного самоуправления Белозерского муниципального района входят кроме представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации и контрольно-ревизионной комиссии района еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района (ст. 16 Устава Белозерского муниципального района).

В 2006 - 2007 гг. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проводилось исследование реализации правотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления Вологодской области в сфере организации местного самоуправления.

По своей функциональной природе финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района являются органами администрации, реализующими исполнительно-распорядительные функции. Структурные подразделения администрации не являются органами местного самоуправления и необязательно должны обозначаться в уставе. Их полномочия производны от полномочий администрации как органа местного самоуправления. Эти концептуальные положения Федерального закона N 131-ФЗ направлены на более последовательное функциональное разграничение представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и связаны с основополагающим положением данного Закона о том, что глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия представительного органа и местной администрации.

Отметим также, что управление образования Белозерского района согласно Положению о нем хотя и действует в "рамках полномочий органов местного самоуправления", однако в своей деятельности руководствуется прежде всего приказами и инструкциями Министерства образования и науки Российской Федерации, департамента образования Вологодской области, нормативными актами губернатора и Законодательного Собрания Вологодской области, а затем уже (как это следует из смысла содержания Положения) Уставом и другими актами Белозерского района. Таким образом, управление образования в этом качестве очень похоже на административный орган двойного подчинения.

Обратим внимание на то, что Белозерский район Вологодской области не является единственным примером формирования такой неоднозначной структуры органов местного самоуправления. Например, согласно ст. 26 Устава муниципального образования городского округа города Горно-Алтайска Республики Алтай (ред. от 26 октября 2006 г.) в структуру органов местного самоуправления входят муниципальный орган управления образованием и муниципальный орган управления коммунальным хозяйством.

Таким образом, образовав несколько структур с исполнительно-распорядительными функциями органов местного самоуправления, представительные органы вышеуказанных муниципальных образований, по сути, создали несколько центров административного управления, что не согласуется с положениями Федерального закона N 131-ФЗ.

Таким образом, при раскрытии принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в определении структуры своих органов, особого внимания заслуживает анализ роли органов государственной власти в процессе формирования и прекращения полномочий органов местного самоуправления.

Отметим, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, несмотря на то что органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, они остаются в системе государственно-властных отношений. Местная власть имеет публичный характер, что неоднократно было выражено в решениях Конституционного Суда РФ, в которых подтверждалось, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П // Вестник КС РФ. 1997. N 1; Постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П // Вестник КС РФ. 2002. N 3; Постановление КС РФ от 15 января 1998 г. N 3-П // Вестник КС РФ. 1998. N 2..

В своем Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Конституционный Суд РФ указал, что никакой орган не вправе вмешиваться в решение вопросов субъектами местного самоуправления. Не органы государственной власти, а органы местного самоуправления или население непосредственно должны решать вопросы местного значения. На органы государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Заметим, что несмотря на принцип невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, органы власти субъектов РФ принимают участие в механизме формирования и в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. В Федеральном законе N 131-ФЗ прописаны случаи участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

Так, ч. 5 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что при формировании конкурсной комиссии для замещения должности главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) одна треть ее членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, утверждаются федеральными законами и законами субъектов РФ.

Если лицо назначается на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту, то уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 4 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ).

Органы государственной власти могут участвовать в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. Так, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 2 ч. 11 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ).

Обратим внимание на то, что, несмотря на существующую критику такого вмешательства органов государственной власти, необходимо иметь в виду следующее. В условиях переходного периода муниципальной реформы и наличия проблем в процессе эффективного осуществления местного самоуправления такие меры могут быть в определенной степени оправданы. Однако нельзя согласиться с существующими в настоящее время предложениями об отказе от выборов глав муниципальных образований и фактически их назначении по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В Государственную Думу РФ вносились законопроекты с указанными предложениями по изменению положений Федерального закона N 131-ФЗ.

Аргументы авторов указанных предложений заключаются в том, что такой порядок "наделения граждан Российской Федерации полномочиями глав муниципальных образований" позволит наиболее эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов местного населения на всей территории субъекта РФ. Кроме того, в результате внесения соответствующих изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ повысится ответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Однако такой новый порядок назначения глав муниципальных образований по предложению глав субъектов РФ, безусловно, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, что не раз отмечалось в юридической литературе. Местное самоуправление в этом случае становится продолжением нижнего уровня государственной власти. Конституционный Суд РФ неоднократно в своих решениях указывал на недопустимость нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления.

По своей сути переход к назначению глав муниципальных образований по предложениям высших должностных лиц субъектов Федерации представительными органами муниципальных образований означает отказ от местного самоуправления в принципе. Так как основополагающая идея местного самоуправления заключается в том, что именно местное население, сами граждане осуществляют это самоуправление - непосредственно и через свои органы власти. Если органы самоуправления становятся целиком или в определенной степени назначаемыми, то просто теряется смысл существования местного самоуправления.

В заключение отметим, что несмотря на то, что Федеральный закон N 131-ФЗ подразумевался законодателем как рамочный, в этом Законе, по оценкам большинства исследователей, в ряде случаев предусмотрено довольно детальное регулирование муниципальных правоотношений, связанных в том числе с организацией структуры органов местного самоуправления. Существует даже точка зрения, что, учитывая содержание Федерального закона N 131-ФЗ, необходимо было его назвать "О местном самоуправлении в Российской Федерации Несмеянова С.Э. Централизация нормативного регулирования местного самоуправления // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. С. 308.".

Полагаем, что для существования в Федеральном законе N 131-ФЗ такой регламентации вопросов организации местного самоуправления, в том числе связанных с определением структуры органов местного самоуправления, есть серьезные основания. В первую очередь к ним относятся экономические условия. В настоящее время большинство муниципальных образований являются дотационными, несостоятельными в финансовом отношении. Такое положение определяет зависимость муниципальных образований от органов государственной власти. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.

В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя в том числе и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления // Журнал российского права, 2007, №12..

Глава 2 Законодательное обеспечение местного самоуправления

2.1 Правовые основы уровней местного самоуправления в РФ

Правовую основу (систему) местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты. Это, пожалуй, исчерпывающее перечисление правовых источников местного самоуправления содержится в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления, которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем: законодательной, подзаконной и локальной (муниципально-правовой).

Под законодательной подсистемой понимается система нормативных правовых актов, включающая: Конституцию РФ, заключаемые или принимаемые на ее основе и в соответствии с ней международные договоры Российской Федерации, законы РФ о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Федерации, решения Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации Романов А.Н. Проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 5.. Вместе с тем из этого определения упущены региональные законодательные акты.

Страницы: 1, 2, 3