Введение
Муниципальное право -- одна из отраслей российского пра-ва, поскольку призвана регулировать разнообразные обществен-ные отношения в самой многосторонней сфере -- в сфере мест-ного самоуправления. В настоящее время местное самоуправле-ние составляет одну из важных и необходимых основ конститу-ционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечи-вает защиту интересов лиц, совместно проживающих на опреде-ленной территории, жители которой неизбежно взаимодейству-ют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народо-властия.

Местное самоуправление признается и гарантируется госу-дарством как форма самоорганизации граждан для решения во-просов местного значения, обеспечения повседневных потреб-ностей каждого члена общества и населения муниципального образования в целом.

Муниципальное право занимает особое место в системе рос-сийского права и отличается от других отраслей права не только предметом регулирования, но и широкой сферой регулирова-ния, где проявляется его роль и значение.

Нормы муниципального права, во-первых, упорядочивают и закрепляют наиболее важные общественные отношения в сфере местного самоуправления, во-вторых, охраняют урегулирован-ные правом общественные отношения, и наконец, способствуют развитию новых общественных отношений. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федераль-ных законов и иных нормативных актов реализуются важней-шие вопросы местного самоуправления: управление муници-пальной собственностью, формирование, утверждение и испол-нение местных бюджетов, установление местных налогов и сбо-ров, осуществление охраны общественного порядка, организа-ция и деятельность органов местного самоуправления. Кроме того, нормы муниципального права регулируют и иные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципаль-ных образований и органов государственной власти.

Все отмеченное позволяет говорить о важном месте муници-пального права в системе российского права и его влияния на ход общественного развития. Соответственно этому и наука му-ниципального права занимает важное место в системе правовой науки, а следовательно, и среди учебных дисциплин, изучаемых в образовательных учреждениях.

Обязательность наличия представительных органов местного самоуправления.

В соответствии с Европейской хартией мест-ного самоуправления право на местное самоуправление осуще-ствляется советами или собраниями, состоящими из членов, выбранных путем свободного тайного, равного, прямого и все-общего голосования. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ ор-ганы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других принципах. В системе органов, фор-мируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принад-лежит представительным органам местного самоуправления. Они, состоящие из депутатов, решают от имени избравшего их населения наиболее важные вопросы местной жизни. В россий-ском законодательстве обязательность наличия выборных орга-нов местного самоуправления установлена Законом об общих принципах организации местного самоуправления, в соответст-вии с которым наличие выборных органов местного самоуправ-ления муниципальных образований является обязательным (п. 2 ст. 14).

Однако в 1995--1996 гг. получила широкое распространение практика противодействия глав субъектов Федерации возникно-вению самостоятельной местной власти. В ряде регионов не принимались законы, устанавливающие порядок проведения муниципальных выборов; отсутствовали принятые в установ-ленном порядке уставы муниципальных образований, имелись другие нарушения. Выборы органов и должностных лиц мест-ного самоуправления не назначались и не проводились, так как отсутствовали соответствующие законы субъекта Федерации.

Исходя из закрепленного в законодательстве принципа обя-зательности наличия выборных органов местного самоуправле-ния для устранения подобных ситуаций был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. “Об обеспечении конституцион-ных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из-бранными в органы местного самоуправления”. Этот Закон применяется при нарушении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправле-ния в случаях, если:

- законодательным (представительным) органом субъекта Фе-дерации не принят закон, устанавливающий порядок проведе-ния муниципальных выборов;

- представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образо-вания;

- в муниципальном образовании отсутствует выборный пред-ставительный орган местного самоуправления;

- полномочия органов местного самоуправления осуществля-ются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

- законом субъекта Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

- истекли установленные сроки полномочий выборных орга-нов и должностных лиц местного самоуправления;

- выборы депутатов представительных органов или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе по-вторные или досрочные выборы, не назначены уполномочен-ным органом или должностным лицом в установленные сроки;

- отсутствуют органы или должностные лица, уполномочен-ные назначать выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

- муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

- органы местного самоуправления упразднены или самораспустились в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

- в нарушение законодательства не реализуются конституци-онные права граждан, проживающих на территории муници-пального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

Дата выборов представительных органов местного само-управления может назначаться судом. Такие выборы уже назна-чались судом в ряде муниципальных образований Кемеровской, Брянской и других областей.

В отдельных поселениях уставом муниципального образова-ния в соответствии с законами субъекта Федерации может пре-дусматриваться возможность осуществления полномочий пред-ставительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Реально это осуществимо только в неболь-ших муниципальных образованиях. Например, Закон Мурман-ской области от 18 ноября 1996 г. “О собраниях (сходах) граж-дан в Мурманской области” устанавливает, что в поселениях с числом избирателей до 500 человек полномочия представитель-ных органов местного самоуправления осуществляется собра-ниями (сходами) граждан, предусмотренными уставом муници-пального образования. Только в этом случае представительные органы местного самоуправления не избираются.

Наименование представительного органа местного самоуправ-ления. В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муници-пальных образований в соответствии законами субъектов Феде-рации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Так, Московская областная Дума, принимая Закон “О местном самоуправлении в Московской области”, заложила в нем единое для всех муниципальных образований области на-именование органов местного самоуправления. В соответствие со ст. 16 этого Закона представительный орган местного само-управления называется Советом депутатов. Поясняется, что это сделано для удобства граждан, так как “приезжая из одного ре-гиона области в другой, они будут знать, как и к кому обратить-ся в случае необходимости”. Такая позиция не выдерживает критики: название органа не влияет на его полномочия, да и наши граждане не такие уж безграмотные. Представляется, что если структуру органов местного самоуправления устанавливает население, то оно должно и название представительного органа определять самостоятельно.

Численный состав представительного органа местного само-управления. В уставе муниципального образования устанавлива-ется численный состав представительного органа местного са-моуправления. Его численность зависит от размеров муници-пального образования, исторических и иных местных традиций. В советский период, например, численный состав Советов на-родных депутатов был искусственно раздут. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Со-ветов народных депутатов 1989 г. в поселковые и сельские Сове-ты избиралось до 50 депутатов, в районные -- до 75, а в город-ские -- до 200 депутатов. Считалось, что чем шире состав Со-вета, тем больше трудящихся пройдут школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению. Однако это верно только отчасти. Деловое рассмотрение вопро-сов и организованная работа при такой численности Советов были значительно затруднены.

В то же время сокращение численности представительных органов местного самоуправления приводит к снижению эф-фективности контроля за исполнительными органами. Предста-вительные органы вынуждены либо сокращать число своих ко-митетов (комиссий), либо включать одних и тех же депутатов в состав нескольких комиссий, что также препятствует их эффек-тивной работе.

Ориентиры в определении численного состава представи-тельного органа местного самоуправления даны в Законе об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Так, если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депу-татов представительного органа местного самоуправления не принят устав муниципального образования, не установлен его численный состав, а также если на день вступления в силу За-кона об общих принципах организации местного самоуправле-ния представительные органы не избирались, выборы были признаны недействительными, несостоявшимися, или избрано недостаточное для осуществления полномочий представитель-ного органа число депутатов, то он избирается в составе:

50 депутатов -- для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек;

30 -- с численностью населения от 200 тыс. до 500 тыс. че-ловек;

20 -- с численностью населения от 50 тыс. до 200 тыс. чело-век;

10 -- с численностью населения от 10 тыс. до 50 тыс. чело-век;

7 депутатов -- для муниципальных образований, имеющих
численность населения менее 10 тыс. человек.

В соответствии с Законом Приморского края “О местном
самоуправлении в Приморском крае” численность представительных (выборных) органов местного самоуправления установлена от 5 до 25 депутатов. Такое вмешательство в компетенцию муниципальных образований безусловно противоречит феде-ральному законодательству.

Вопрос о численном составе представительного выборного органа местного самоуправления является весьма важным для эффективности его деятельности. Как правило, члены предста-вительных органов осуществляют свою депутатскую деятель-ность без отрыва от постоянного места работы. Вся их деятель-ность в представительном органе функционально не определена даже на уровне регламентов, временная нагрузка тоже нигде не обозначена.

Видимо, научное обоснование численного состава муници-пальных представительных органов должно разрабатываться с учетом многих факторов при установлении единой цели: пре-вращение представительного органа в эффективно работающее учреждение.

2. Предметы ведения представительного органа местного само-управления.

В п. 3 ст. 15 Закона об общих принципах организа-ции местного самоуправления четко определены следующие предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения
муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

принятие планов и программ развития муниципального
образования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

формирование порядка управления и распоряжения му-ниципальной собственностью;

контроль за деятельностью органов и должностных лиц
местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов местного самоуправ-ления определяются уставами муниципальных образований. Причем основу их составляют предметы ведения местного само-управления и исключительные полномочия их представитель-ных органов, закрепленные федеральным законодательством. Выделение предметов исключительного ведения представитель-ных органов местной власти обеспечивает им возможность ока-зывать решающее влияние на руководство хозяйственным ком-плексом муниципального образования. Не случайно они выде-лены из общего перечня предметов ведения местного само-управления. Их содержание и значимость показывают, что вы-борный представительный орган местного самоуправления по-стоянно связан со всеми сферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять деятельность всех органов и должност-ных лиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей.

К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления этот Закон также относит принятие решения о проведении местного референдума (ст. 22), установ-ление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). Пред-ставительные органы местного самоуправления обладают пра-вом законодательной инициативы в законодательном (предста-вительном) органе власти субъекта Федерации.

Вопросы, составляющие предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления, не могут передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Это минимальный перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный федеральным законодательством. Другие полномочия определяются уставами муниципальных образований. Например, Устав Истринского района Московской области, помимо вышеперечисленных, на-зывает следующие: установление порядка создания, деятельно-сти и ликвидации предприятий, организаций и учреждений, на-ходящихся в собственности муниципального образования; ут-верждение договоров, подписанных от имени Истринского рай-она; определение порядка назначения и проведения районных народных обсуждений; толкование устава и решений, принятых Советом депутатов Истринского района.

Однако практика показывает, что полномочия представи-тельных органов местного самоуправления, гарантированные федеральным законом, не дополняются на местном уровне. Ес-ли же уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то полномочия представительного органа, как правило, редко выходят за рамкиs гарантированные федераль-ным законодательством. Это свидетельствует о том, что реаль-ная власть на местах принадлежит главе муниципального обра-зования.

В уставах и региональном законодательстве необходимо больше внимания уделять закреплению распорядительных пол-номочий представительных органов местного самоуправления, поскольку хотя они и не запрещены, но и не предусмотрены ни федеральным, ни региональным законодательством. Здесь уме-стно пойти по пути позитивного закрепления распорядительных и иных полномочий, не давая исчерпывающего перечня кон-трольных полномочий представительных органов в отношении исполнительного аппарата. Следует предусмотреть исключи-тельные полномочия представительных органов как производ-ные от полновластия населения на территории муниципального образования, в сущности, делегированные им местным населе-нием, которое вправе контролировать их исполнение.

3. Организация работы представительного органа местного само-управления.

Деятельность представительного органа местного самоуправления определяется регламентом соответствующего органа, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ве-дения заседания и принятия решений. Регламенты часто публи-куются местной прессой.

В советский период основной формой работы местных Со-ветов были сессии. Сессия (от лат. sessio -- заседание) -- это промежуток времени, в течение которого происходят пленарные заседания представительного органа и его комиссий. Регуляр-ность проведения сессий местных Советов жестко закреплялась союзным и республиканским законодательством. Например, в соответствии с Законом РСФСР от 29 июля 1971 г. “О район-ном Совете народных депутатов РСФСР” (в ред. от 3 августа 1979 г.) сессии районного Совета народных депутатов проводи-лись не реже четырех раз в год. Связано это было с тем, что проекты решений спускались сверху, а на сессии проходило формальное утверждение уже готовых решений. Сессии созыва-лись исполнительными комитетами Советов и длились один день.

В настоящее время формы работы представительных органов местного самоуправления законодательно не определены. Орга-низационно-правовые формы работы предусматриваются в уста-вах муниципальных образований или регламентах. В этих актах довольно редко используется слово “сессия”, а говорится, как правило, о заседаниях.

Главной формой деятельности выборного представительного органа местного самоуправления является его работа в пленар-ном составе. Содержание и эффективность пленарной, сессион-ной деятельности во многом предопределяет результативность других организационно-правовых форм деятельности депутатов (муниципальных советников, членов городских дум и собра-ний).

Пленарная, сессионная деятельность является главной, ос-новной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решают-ся вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с п. 4 ст. 15 которого представительный орган ме-стного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Только здесь решается вопрос об избрании руководи-теля представительного органа, который в соответствии с уста-вом муниципального образования может быть главой муници-пального образования. Уставы некоторых муниципальных обра-зований предусматривают порядок утверждения структуры му-ниципального представительного органа, образования и упразд-нения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представи-тельного органа местного самоуправления и его депутатов.

По отдельным направлениям своей деятельности представи-тельный орган местного самоуправления образует постоянные комиссии -- основные рабочие службы. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представи-тельного органа.

В уставе муниципального образования или в регламенте ра-боты представительного органа указывается периодичность про-ведения заседаний (сессий) представительного органа. Напри-мер, сессии Совета депутатов Подольского района созываются не реже одного раза в два месяца, а председатель Тверской го-родской Думы назначает заседание не реже одного раза в квар-тал.

4. Виды заседаний представительного органа местного самоуправ-ления.

Заседания могут быть очередными и внеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, от-крытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся плано-во, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образо-ваний и регламентами работы представительных органов. Оче-редную сессию представительного органа созывает председатель думы (совета, собрания и т.д.) или глава местного самоуправле-ния, который может быть главой местной администрации. Пер-вая сессия созывается не позднее 14--20 дней после избрания представительного органа. Сессия правомочна при наличии не менее двух третей общего числа депутатов. Все вопросы на сес-сии представительного органа решаются на основе устава муни-ципального образования и регламента работы самого представи-тельного органа. Некоторые вопросы конституционного свойства решаются на сессии представительного органа квалифициро-ванным большинством, т.е. двумя третями общего количества (например, вопрос о самороспуске представительного органа). Руководители всех предприятий, учреждений и организаций не-зависимо от формы собственности, расположенных на террито-рии муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа или главы местного самоуправления являться на сессию совета (думы) для дачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам, входя-щим в компетенцию данного органа. Неявка названных лиц без уважительной причины влечет ответственность, предусмотрен-ную за неисполнение решения представительного органа мест-ного самоуправления.

Внеочередные заседания созываются при наличии необходи-мых для этого обстоятельств. Регламенты представительных ор-ганов предусматривают особый порядок созыва внеочередного заседания. Например, согласно регламенту Тверской городской Думы внеочередные заседания проводятся по предложению гла-вы города, председателя Думы, не менее одной трети числа из-бранных депутатов, постоянной комиссии и не позднее недель-ного срока. При созыве внеочередного заседания целесообразно извещать депутатов о повестке дня.

Заседания могут быть пленарными, когда в работе принима-ют участие все депутаты одновременно, и проводимыми по ко-миссиям и комитетам, на которых депутаты предварительно обсуждают вопросы, планируемые к внесению на рассмотрение представительного органа. Правовые акты, как правило, прини-маются представительным органом местного самоуправления только после предварительного обсуждения проектов в комис-сиях, к ведению которых относятся данные вопросы.

Заседания представительного органа в основном являются открытыми. На них могут присутствовать жители муниципаль-ного образования, представители общественных объединений, органов территориального общественного самоуправления, должностные лица исполнительных органов местного само-управления, представители органов государственной власти, средств массовой информации и др. Закрытые заседания про-водятся в особых случаях. Список приглашенных на заседание определяется представительным органом. При этом следует отметить, в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органа местного само-управления, в том числе на закрытых.

5. Принятие правовых актов представительным органом местного самоуправления.

Правовые акты представительных органов обычно называются решениями. Представительный орган при-нимает решения коллегиально. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в ус-таве муниципального образования и конкретизируется регла-ментом.

Для принятия решения представительным органом необхо-дим кворум, который обеспечивается присутствием двух третей или половины числа избранных депутатов. В соответствии с регламентом рассмотрение проекта решения представительного органа местного самоуправления может осуществляться в не-сколько стадий (чтений). Например, при первом чтении проис-ходит обсуждение документа, принятие его за основу, при вто-ром -- вносятся поправки и изменения и документ принимается в целом.

Многие решения представительного органа местного само-управления принимаются простым большинством голосов. Га-рантией исполнения этих актов является обязательность испол-нения решений представительного органа всеми расположен-ными на территории муниципального образования предпри-ятиями, учреждениями и организациями независимо от их орга-низационно-правовых форм, а также органами местного само-управления и гражданами (п. 1 ст. 44 Закона об общих принци-пах организации местного самоуправления).

Внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования обычно принимается квалифицированным боль-шинством в две трети голосов. Если это предусмотрено законо-дательством региона, акты представительного органа подписы-вает глава муниципального образования, ему может быть пре-доставлено право вето. Например, в соответствии со ст. 16 Уста-ва г. Тулы глава города обладает правом отлагательного вето на решения городской Думы, которое в течение семи календарных дней с момента принятия решения в письменном виде направ-ляется в городскую Думу. Вето главы города может быть откло-нено городской Думой на повторном заседании по рассматри-ваемому вопросу двумя третями установленной численности ее депутатов. В случае преодоления городской Думой вето главы города последний обязан подписать решение и обнародовать его в течение трех дней.

В соответствии с п. 2 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, за-трагивающие права, свободы и обязанности человека и гражда-нина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Заключение
Реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации требует комплексного подхо-да к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственной политики.

Успешная реализация государственной политики в области разви-тия местного самоуправления в Российской Федерации должна привес-ти к созданию системы взаимодействия населения, местного само-управления и государственной власти. Эффективное функционирова-ние этой системы позволит обеспечить:

- улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном об-разовании;

- обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навы-ков общественного контроля за эффективностью их деятельности устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.

Литература
1. Бакушев В. В., Ивановский В. А., Молчанова Л.А. Городское управление

и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. -- М., 1998.

2. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. -- М., 1996.

3. Васильев В.И. Местное самоуправление. -- М., 1999.

4. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. -- М., 1999.

5. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. -- М., 1990.

6. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России

(XII--начало XX вв.): Учеб. пособие. -- М., 1998.

7. Институты самоуправления: историко-правовое исследова-ние. -- М., 1995.

8. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник.

-- М., 1998.

9. Комментарий к Федеральному закону “Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федера-ции”.

М., 1999.

10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Россий-ской

Федерации: Учебник. -- М., 2000.

11. Местное самоуправление: Сборник нормативных правовых актов.

-- М., 1998.