Принцип розподілу влад та його впровадження в Україн

Принцип розподілу влад та його впровадження в Україн

Принцип розподілу влад та його впровадження в Україні.

На відміну від теорії "розподілу влади демократичних країн, у тоталітарних суспільствах цей принцип школи не визнавався навіть концептуально. Наприклад, В.І. Ленін вказував, що радянська система не визнає буржуазного поділу влади і виходить з єдності законодавчої та виконавчої діяльності при верховенстві Рад 17. "Зливаючи ту чи іншу владу, - писав Ленін, - Ради наближають державний апарат

до трудящих мас..." . Ще донедавна на території СРСР та ,и в інших країнах соціалістичного табору, де при владі були комуністичні партії, мало в кого

виникав сумнів у ненормальності ситуації, коли вся повнота влади в державі належала єдиному органові, причому, здебільшого, він не мав будь-якої конститущйної легітимності, оскільки був найвищим партійним статутним органом. Багато хто й досі пам'ятає, як у Радянському Союзі найважливішими постановами, що регулювали життя в країні, були спільні постанови Пленуму ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР. Це стосувалось і України, хоча за Конституцією УРСР вища державна влада належала зовсім іншому органові - Верховній Раді Української РСР. Фактично ж владу здійснювала КПРС на підставі ст. 6 Конституції, яка проголосила її ядром політичної системи, державних і громадських організацій19. Навіть у період перебудови кінця - 80-х років структура вищої влади СРСР у цьому аспекті залишалася незмінною. Створений квазіпредставницький орган - з'їзд народник депутатів СРСР - був вищим державним органом (законодавчим, розпорядчим і контрольним одночасно), який міг розглянути і ухвалити рішення з будь-якого питання. Всі інші державні органи (президент, уряд, суди) формувалися ним і були йому підзвітні. За всю історію Радянського Союзу в ньому ніколи не було органу конституційної юрисдикції. Місцеві ради вважалися органами державної влади на місцях, тобто місцеве самоврядування як таке було відсутнє. Усе це свідчило про не сприйняття розподілу або сегментації (розпорошення по горизонталі та вертикалі) публічної влади навіть у формально-правовому розумінні.

17 Ленев Л.П. Теоретические проблеми государственного управления -М.: Наука, 1974 - С. 8.

18 Ленін В.1. Повне зібрання творів. - Т. 38. - С. 93.

''Конституція (Основний Закон)., Української Радянської соціалістичної республіки. -К., 1978.-80с.

Як бачимо, конституційне закріплення концентрації влади в одному органі, при засиллі однієї політичної партії, веде до повного підпорядкування всієї влади в країні владі партійній. А це прямий шлях до встановлення партійної диктатури.

Хоча принцип розподілу державної влади був проголошений в Україні ще в 1990 р. у Декларації про державний суверенітет, реальне розмежування всіх гілок влади знайшло втілення лише в Конституції України, прийнятій в 1996 році. Вона не тільки сформулювала поділ влади як один із принципів конституційного ладу держави (ст. 6), а й закріпила його через перерозподіл повноважень між вищими владними інституціями. Це зроблено двома способами:

1. наділення гілок влади самостійними повноваженнями;

2. створення системи стримувань і противаг між суб'єктами владних відносин (Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів і Конституційним Судом).

Значення сегментації публічної влади для українського суспільства виражається в таких и завданнях:

1. Необхідність створення механізму стримувань і противаг для недопущення узурпації влади чи зловживання нею.

2. Утворення механізму співробітництва і взаємодії вищих органів влади на основі принципів їх взаємозв'язку та спеціалізації.

3. Обмеження (лімітування) державної влади як такої для становлення інститутів громадянського суспільства.

4. Відокремлення місцевого самоврядування від системи державних

20

органів, сприяння його становленню та розвитку .

Розподіл влади - це не тільки юридичний і організаційний, але и соціально-політичний принцип, який дозволяє гармонійно поєднати такі аспекти соціального життя, як влада і свобода, закон і право, держава і суспільство під кутом зору

20 Лемак В.В. Нова конституційна модель розподілу влади в Україні// Матеріали конференції. -Ужгород, 1998,-С. 4-13.

самоцінності людини та забезпечити і гарантувати належність влади народу. Оцінюючи двохсотлітню дію системи розподілу влади, американські автори констатували: "Незважаючи на те, що ця система стала причиною певної неефективності центрального уряду, вона була колосально успішною в досягненні мети, поставлено" творцями конституції, - уникнення тиранії21.

Виходячи з вищенаведеного, спробуємо проаналізувати, наскільки нова конституційна модель розподілу влади в Україні відповідає потребам суспільства и держави, дотримуючись при цьому таких засад:

- влада не повинна концентруватися в одному органі, тобто має бути розмежована (розподілена);

- розмежування виражається в розподілі компетенції, взаємному контролі у виробленні системи стримувань і противаг, збалансованості, рівновазі через процес у ладнання та погодження.

Сформований Конституцією механізм стримувань і противаг містить характерні ознаки президентсько-парламентської (змішаної) республіки, що передбачає переважання жорсткої моделі розподілу влади. На практиці така модель розподілу влади, по суті, спричиняє конкуренцію вищих органів держави, насамперед органів законодавчої та виконавчої влади. Особливістю практичної реалізації ідеї жорсткого розподілу влади з чіткою системою стримувань і противаг е доповнення у вигляді структури взаємодії та взаємообмежень вищих органів держави, а звідси - трьох розподілених влад. Тобто, розподіл влади - це не застиглий стан відокремлених структур, а працюючий, дійовий механізм, який досягає певного рівня єдності у складному процесі погодження і спеціальних правових процедур (передбачених, зокрема, і на випадок конфлікту та екстремального стану в суспільстві).

У цьому зв'язку нагадаємо запропонований ще Ж..Ж.. Руссо принцип трактування розподіленої, влади як особливі прояви єдиної державної влади, заснованої на суверенітеті народу, тобто тут "розподіл влади" набуває специфічного, функціонально-організаційного характеру. А Монтеск'є говорив не стільки про змістовий поділ самої влади, скільки про:

21

Верховенство права , Сб: Пер. с англ. - М., 1992.- C.I 15.

1) політичний поділ праці у керівництві державою;

2) розподіл владних повноважень між різними соціальними верствами. Державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатись їх виконання - явище цілісне, що інтегрує в собі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі22.

У такому розумінні "розподіл влади" є звичайним дійовим поділом праці в державному механізмі з метою спрощення виконання державних функцій та ефективного контролю. Розподіляється не сама влада, а механізм п здіснення. Він структурується за функціональною та інституційною ознаками. Перша означає виділення основних функціональних видів державної діяльності законотворення, виконавчо-розпорядчої діяльності і правосуддя. Друга втілює організаційний устрій держави як сукупність різних державних органів (законодавчих, виконавчих, судових), наділених державно-владними повноваженнями (компетенцією). Тобто державна влада за своєю суттю єдина, а принцип "розподілу влади" є лише теоретичною доктриною, на основі якої здійснюється функціонування державного механізму. Як зазначав М.Драгоманов, розподіл влад - це насправді не що інше, як поділ пращ між органами державної влади 23. Але при цьому обов'язковою є одна умова: влада не може зосереджуватися в руках однієї особи або органу, інакше стануть неможливими взаємоконтроль, стримування, противага і, як наслідок, - розподіл влади і правова держава.

Державна влада здійснюється через органи влади, державно-владні повноваження яких розподілені таким чином, що вони е самостійними у реалізації своєї компетенції у встановлених конституційних межах. Тому закономірним є виділення в Конституції не окремих гілок влади, а їх конкретних суб'єктів - державних органів та їх систем. Верховна Рада (законодавча гілка влади) приймає закони і контролює їх до держання; Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні

22Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні-К.: 1н юре., 1997.-(Б-ка "Нова конституція України"). - С.5.

23

Драгоманов М. Политические сочиненния в двух томах. Т.2. - Париж, 1902. - С.59.

адміністрації (виконавча гілка влади) організовують (у широкому розумінні виконання законів, у тому числі и шляхом видання підзаконних актів; діюча в країні система судових органів на чолі з Верховним Судом (судова гілка влади) -здійснює правосуддя; Конституційний Суд - єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні. При цьому слід врахувати, що класичний поділ на три гілки влади не охоплює всіх існуючих видів державних органів. Наприклад, прокуратура, яку неможливо віднести до якогось конкретного виду влади, чи глава держави, який посідає особливе місце в системі державної влади. Причому

обсяг повноважень президента прямо залежить від існуючої выдержав форми правління: у президентських республіках він значно більший, ніж у парламентських. Можна сказати, що постать Президента в системі державної влади України має певний інтегруючий (об'єднуючий) характер щодо гілок влади з огляду на правовий статус - він не входить до жодної з них. На цьому наголошують і автори Коментарю до Конституції України, підготовленого інститутом законодавства Верховної Ради: "статус Президента України, як він визначений в цій статті Конституції (ст. 102), дає підставу вважати його втіленням (уособленням) держави і державної влади в цілому, а не якоїсь її окремої гілки, що зумовлене колом повноважень, його роллю та місцем у політичному житті суспільства". Наприклад, така інтегруюча функція президента щодо гілок влади закріплена у російській Конституції: президент "забезпечує узгодження функціонування і взаємодію органів державної влади" (ст. 80). У проекті нової Конституції України також передбачалося таке положення, однак до остаточного варіанту Основного Закону воно не вийшло.

Разом з тим сутність виконавчої влади пояснює органічну поєднаність статусу президента з функціями і повноваженнями цієї гілки влади. Саме тому в президентських республіках президент очолює виконавчу владу. В науковій літературі главу держави розглядають як носія саме виконавчої влади і найвищого представника держави у міжнародних відносинах.

Як бачимо, президент має безпосереднє відношення до виконавчої влади за будь-якої форми державного правління. А конкретний правовий статус глави держави щодо цієї гілки влади залежить від особливостей державно-політичного

розвитку країни, стану функціонування владних структур, інституту президентства, культури суспільства тощо.

Введення поста Президента в Україні було зумовлене об'єктивними потребами прохідного періоду, прагненням посилити вплив держави, її інституції на процеси соціально-економічних та державно-правових перетворень і з метою зміцнення виконавчої гілки влади.

Ось чому, досліджуючи це питання, ми разом із трьома найвищими суб'єктами класичних гілок влади - законодавчої в особі Верховної Ради України, виконавчої - Кабінету Міністрів України та судової - Конституційного Суду, торкнемося й інституту Президента України. Адже без такого ключового суб'єкта державно-правових відносин розгляд конституційної моделі розподілу влади в Україні буде неповним і не розкритим. Отже, спробуємо передусім визначити систему стримувань і противаг, встановлену Конституцією України.

Противаги Верховній Раді

Противаги і стримування щодо парламенту можна розподілити на правові та інституційні. Серед правових противаг слід відзначити: особливий порядок прийняття законів; ускладнену процедуру внесення змін до Конституції ( внесення змін до першого, третього і тринадцятого розділів вимагає затвердження всеукраїнським референдумом, призначеним Президентом); окремі положення Основного Закону (стосовно прав людини) зовсім не можуть стати предметом перегляду.

Інститущйт противаги означають наділення певних органів спеціальними повноваженнями щодо стримування влади Верховної Ради.

З боку Президента. Насамперед, необхідно відзначити право глави держави на дострокове припинення повноважень парламенту, яке реалізується лише в одному випадку: якщо протягом тридцяти днів чергової сесії не можуть розпочатися його пленарні засідання. Крім того, Президент бере активну участь у законодавчому процесі в таких формах:

а) має право (в тому числі невідкладне) законодавчої ініціативи;

6) підписує і офіційно оприлюднює закони (промульгація), прийняті Верховною Радою, наділений при цьому правом відкладального вето;

в) до 28 червня 1999 р. має право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, що надає цим нормативно-правовим актам силу і роль закону:

г) звертатися з посланням до народу та із щорічним і позачерговим посланнями до Верховної Ради про внутрішнє та зовнішнє становище держави;

д) призначає позачергові вибори до парламенту у строки, встановлені Конституцією.

З боку Кабінету Міністрів противаги Верховній Раді є не такими значними.

- *

Вони виражаються в тому, що лише Уряд має виключне право / розробляти і виконувати закон про Державний бюджет України, в якому містяться и видатки на утримання законодавчого органу.

З боку Конституційного Суду противаги Верховній Раді є дуже вагомими:

а) до повноважень цього органу належить право визнати закон чи інший правовий акт Верховної Ради неконституційним і як наслідок не чинним;

б) він - єдиний орган, який має право офіційного тлумачення Конституції та законів України (раніше це право належало самій Верховній Раді). Противаги Президенту

З доку Верховної Ради конституційне визначено цілий комплекс важелів стримування президентської влади. Ось основні з них:

а) вона наділена правом усунення Президента з поста в порядку особливої процедури (імпічменту) в разі вчинення ним державної зради або іншого злочину;

б) вона може подолати вето Президента на прийнятий закон двотретинною більшістю від свого конституційного складу;

в) має право направляти запити Президентові на вимогу народних депутатів, одного чи групи, або комітету Верховної Ради, попередньо підтриману не менш як однією третиною від її конституційного складу;

г) затверджує Державний бюджет, у якому містяться й розміри видатків на утримання Президента та його апарату;

д) визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики, яких повинен дотримуватись у своїй діяльності глава держави.

З боку Кабінету Міністрів засоби впливу на Президента, враховуючи форму правління в Україні, є звичайно, обмеженими. Вони полягають у тому, що всі свої недискреційні повноваження глава держави здійснює за поданням і контрасигнуванням (скіплення підписом) відповідно Прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання. До речі, інститут контрасигнування як форма правових відносин між Президентом і Урядом вперше з'явився в Україні лише в Конституції 1996 року.

З боку Конституційного Суду противаги Президенту, як і Верховній Раді,

виражаються в праві визнання актів глави держави неконституційними.

Ж.Ж.Руссо вважають засновником концепції народного суверенітету, суть якого полягає в тому, що народ є джерелом і носієм державної влади. Суверенність народу, згідно з поглядом Ж.Ж.Руссо, є невідчуженою і неподільною. Тому він критикував прихильників поділу влади, порівнюючи їх з японськими фокусниками, які розрізають дитину на частини, підкидають їх у гору, а дитина залишається живою і неушкодженою. Ідеї поділу влади Ж.Ж.Руссо протиставляв ідею розмежування функцій органів держави.

Суверенітет народу здійснюється через участь усіх громадян у законодавчому процесі. Він був переконаний, що закони, встановлені народом, будуть корисними як для народу в цілому, так і для кожного громадянина зокрема. Ж.Ж.Руссо прихильник прямої демократії заперечував парламентаризм на тій підставі, що парламент, по - перше відображає інтереси окремих партій і клік, по - друге депутати не виражають прямо колективної волі, а є лише уповноваженими для обговорення законів.

Ж.Ж.Руссо доводив, що з виникненням майнової нерівності, а пізніше нерівності політичної, люди стали поневоленими. Тому необхідно укласти новий суспільний договір, за яким суверенітет належить не державі а народові. Він

( Ж.Ж.Руссо) говорив, що суверенітет народу виявляється у здійснені ним законодавчої влади.

Проводячи розмежування між поглядами на ідею розподілу влади Ж.Ж.Руссо і Ш. Монтеск'є, можна зробити слідуючи висновки:

1)Ш.Монтеск'є є прихильником поділу влади. Він висунув ідею розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову. Ж.Ж.Руссо був критиком цієї ідеї, виділяючи лише законодавчу владу, а також розмежування функцій органів держави.

2)На думку Монтеск'є, народ не в змозі виконувати владу безпосередньо. Руссо ж був прихильником безпосередньої демократії, мовляв закони, встановлені народом будуть корисними як для народу в цілому, так і для кожного громадянина зокрема.

3)Засобом забезпечення законності Монтеск'є вважав принцип “поділу влади” на три гілки. Руссо вважав у цьому ущемлення прав народу, “замах” на його суверенітет.

Отже, запропонований Ж.Ж.Руссо принцип трактування розподіленої влади набуває специфічного, функціонально - організаційного. А Монтеск'є говорив не стільки про змістовий поділ самої влади, скільки про політичний поділ праці у керівництві державою і розподіл владних повноважень між різними соціальними верствами.

Минуло неповних шість років, як Україна живе за новою Конституцією, головним Законом держави, з прийняттям якого значна частина українського суспільства пов'язувала надії початку виходу з небезпечного лабіринту прорахунків і невдач.

Однак, ці сподівання не виправдалися і зараз в країні продовжує панувати тяжка і тривала криза, соціальне - економічні ознаки, якої, все тісніше переплітаються з симптомами часткового паралічу влади. Державі в особі її

вищих законодавчої та виконавчої структур ніяк не вдається виробити та втілити в життя узгоджену, спільну політику, як за її внутрішнім, так і за зовнішнім векторами діяльності. Серед значної частини громадян України все інтенсивніше розповсюджуються небезпечні "віруси" байдужості і зневіри. Поступово Україна наближується до другої фази системної кризи яка характеризується не тільки низькою спроможністю владних інститутів виконувати покладені на них функції, а й небажанням громадян миритися з такою ситуацією.

Причини поглиблення системної кризи вбачаються не лише в недоліках діяльності окремих державних структур та їх керівництва, але і в суттєвих вадах конструкції моделі організації державної влади, закріпленої в Конституції України 1996 року).

Про необхідність зміни контурів форми державного правління в Україні в останній час неодноразово заявлялося з високих владних трибун, на жаль, більшість таких пропозицій не мали достатньо належного обґрунтування, а у деяких випадках вони призводили до загострення і так непростих відносин між суб'єктами владного

Олімпу ( наприклад, ініціювання питання про ліквідацію інституту Президента України).

Як бачимо, проблема організації влади в Україні знову набуває значної актуальності і потребує свого негайного вирішення, зволікання з цим може призвести до подальшого поглиблення системної кризи в державі25 . Підсумки аналізу нової моделі розподілу державної влади, передбаченого Конституцію України, дають підстави для висновку, що така правова та інституційна конструкція не створює повноцінного механізму "стримувань і противаг" - цієї сучасної форми запобігання державним переворотам не сприяє налагодженню тісної конструктивної співпраці між гілками влади в інтересах усього українського народу. А це породжує такі негативні для держави фактори, як: дублювання діяльності гілок влади, відсутність повноцінного взаємного контролю, а отже - неефективність державної влади як такої. За цих умов перед державою як системою буде перманентно поставати проблема узгодження одних елементів цієї системи з іншими, що вкрай негативно впливатиме на здіснення головних функцій держави.

Є всі підстави вважати, що в Конституції України містяться відповідні

механізми взаємодії законодавчої, виконавчої та судової гілок влади, хоча вони і не досконалі, потребують більш детального вивчення і застосування але вже можна говорити про те, що Українська держава твердо стала на шлях побудови вільної, незалежної і демократичної держави. Як ми пам'ятаємо, ще десять років тому український народ не знав про практичне застосування в нашій країні принципу розподілу та взаємодії гілок державної влади та вже сьогодні ми можемо спостерігати конституційне закріплення цього принципу. Але сама проблема не знімається ні в теоретичному ні в практичному аспекті, оскільки на сучасному етапі державотворення досить багато випадків конфронтації між владними структурами, особливо між законодавчою та виконавчою, що не допомагає вирішенню досить складних проблем, які стоять перед українською державою і суспільством.

Ми хочемо збудувати правову державу, і тому Конституцією проголошено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, тобто в його основу покладені природні права людини.

25Курінний Є.В. Чому віддають гіркотою плоди на дереві державної влади України?// Голос України. - 1999.-1 червня.

Для того, щоб ми могли наблизитись до проголошеного ідеалу демократичного правового суспільства, необхідно здійснити не на словах, а на ділі широку правову реформу, виробити принципи національного права, які б забезпечили верховенство закону в Україні. Власне кажучи, нормативні акти утворюють систему лише тоді, коли перебувають у ієрархічно-ступеневій співпідпорядкованості, легальне (формальна ієрархія на основі верховенства закону) і по суті (відповідність принципам права).

В іншому випадку виникає розлагодженість і деформація системи. Тоді врегулювання і порядок будуть досягатись не цивілізованими правовими шляхами, а за допомогою брутальної сили, авторитарних протиправних вказівок. У Конституції України саме і закладений принцип панування права і механізм його здійснення для того, щоб уникнути волюнтаризму і свавілля, зберегти суспільний правопорядок.

Адже конституція, в якій не дотримуються принципу панування права і верховенства закону, фактично ніколи не зможе стати верховним законам. Не передбачаючи правового характеру здійснення державної влади, вона стає половинчатою, непослідовною, суперечливою, а вся правова система приречена на неминучі деформації і переродження.

Лише через розподіл влад правова держава організується і функціонує правовим шляхом. Без розподілу влад настає деспотія, у чому ми мали можливість переконатись на прикладі недавньої радянської імперії.

Необхідно зазначити, що розподіл влад має два аспекти. По-перше: це розподіл влад між самими органами держави. Але жодному з органів не належить вся державна влада у повному обсязі. Забороняється здійснювати функції, які належать іншому органу. Таким чином, у правовій державі відсутня всяка необмежена влада, не пов'язана з правом і принципами конституції. Розподіл влад -- це засіб стримування влади держави у рамках принципів гуманного, цивілізованого суспільства, механізм захисту прав особи, які закріплені в конституції. Врешті-решт, розподіл влад виражається у системі стримувань і противаг таким чином, щоб жоден

з органів не зайняв авторитарно-абсолютистського становища, а відтак не зневажав право і конституцію.

Повинна бути обов'язкова умова: влада не може зосереджуватись в руках однієї особи або органу, інакше стануть неможливими взаємоконтроль, стримування, противага і, як наслідок -- розподіл влад і правова держава.

Надзвичайно важливе значення має Конституційний Суд. За його допомогою забезпечується конституційність не тільки підзаконних актів, але й самих законів.

У системі стримувань та противаг на випадок непродуманих, поспішних рішень законодавця помірковану позицію займає глава держави. Без цього механізму розподіл влад буде недосконалим. У період боротьби із авторитаризмом за встановлення конституціоналізму цей момент частково опиняється з тіньового боку. Але може скластись і така ситуація, крли необхідно угамувати самого законодавця. Для цього у правовій державі повинні бути відповідні юридичні важелі, інакше конфлікт буде вирішуватись не правовими, а суто силовими засобами.

Потрібно ще багато працювати, аби важливий конституційний принцип розподілу влади повноцінно втілювався у життя нашої держави і суспільства.