Принципы институционной сиситемы европейских сообществ

Принципы институционной сиситемы европейских сообществ

13

Оглавление

• Введение 2
• 1. История образования ЕС 3
• 2. Принципы институционной системы ЕС 5
• 3. Особенности институционной системы ЕС 8
• Заключение 14
• Список использованной литературы 15
• Введение

Как известно, ЕС является своеобразной формой международной организации, которая, возможно, еще не имеет аналогов в истории международных отношений.

Не посвященным в тонкости истории формирования правовой системы ЕС трудно понять то, как можно в одном понятии «союз» объединить такие разные по правовому статусу и логическому порядку категории, как европейские сообщества, представляющие собой самостоятельные международные организации -- субъекты международного права, и как международные договорные обязательства государств -- членов указанных сообществ в сфере внешней политики, совместной безопасности и обороны и в сфере внутренних дел и правосудия.

Актуальность темы заключается в необходимости различать нюансы юридического и иных порядков, объясняющие этот странный организационно-правовой симбиоз.

Целью данной работы является раскрытие темы: «Институционное право ЕС». Поставленная цель потребовала решения следующих задач:

· Проанализировать сущность и содержание институционного права ЕС

· Изучить историю возникновения и эволюцию развития юридических и правовых отношений в ЕС

· Рассмотреть особенности институционной системы ЕС

Данная работа подготовлена на основе учебно - методической литературы по европейскому праву.

1. История образования ЕС

Начало западноевропейской интеграции было положено в 50-х годах XX в. созданием трех европейских сообществ: Европейского объединение угля и стали (далее -- ЕОУС) в 1951 г., Европейского экономического сообщества (далее -- ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии (далее -- Евроатом) в 1957 г.

После достижения основных целей, поставленных учредительными договорами, начались поиски новых форм развития интеграционного процесса. Они привели к выдвижению идеи формирования ЕС, создание которого в качестве практической цели впервые было провозглашено в Едином европейском акте 1986 г. (далее -- ЕЕА 1986 г.) Ильин Ю. Д. Лекции по истории и праву Европейского союза. - М.: Спарк, 2002, стр.25.

.

Затем, в 1992 г. был заключен Маастрихтский договор о ЕС, который в 1997 г. был заменен новым -- Амстердамским договором об изменении Договора о ЕС и договоров, учреждающих европейские сообщества. К Амстердамскому договору приложен ряд дополнительных международно-правовых документов

Институционная система ЕС не является раз и навсегда данной категорией, за время развития западноевропейской интеграции она претерпела изменения, причем немалые, как с точки зрения ее формы, так и содержания.

В самом деле, первоначально на этапе формирования каждое из трех европейских сообществ обладало собственной институционной структурой, т. е. было наделено своими институтами, которые, в свою очередь, обладали собственной компетенцией и отличались друг от друга порядком форми-рования. Так, в ЕОУС основным органом по принятию решений был Верховный орган, в то время как в ЕЭС и Евроатоме близкий по характеру орган именовался Комиссией.

Не будет преувеличением сказать, что с момента своего возникновения западноевропейская интеграция характеризовалась заметной тенденцией к организационно-правовому сплочению, проявившемуся в слиянии органов самостоятельных международных организаций (ЕОУС, ЕЭС, Евроатома) и приведшему к созданию единых органов трех указанных международных организаций.

Объединение Комиссии и Совета началось несколько лет спустя, когда 8 апреля 1965 г. был подписан Договор, учредивший единые для всех европейских сообществ Совет и Комиссию. Иногда этот Договор именуют Договором о слиянии. Он вступил в силу 1 июля 1967 г. В отличие от преды-дущего это слияние происходило несколько болезненнее. Если в первом случае институционная унификация произошла тогда, когда учредительные акты ЕЭС и Евроатома еще не вступили в силу, что облегчало решение многих оперативных вопросов, то во втором -- к моменту объединения каждый из органов приобрел опыт практической работы, имел собственный персо-нальный состав, административный аппарат, бюджет, нормативную базу и т. д., что существенно осложняло работу по их объединению Ильин Ю. Д. Лекции по истории и праву Европейского союза. - М.: Спарк, 2002, стр.78.

.

Объединение комиссий, например, потребовало значительных усилий, поскольку все три органа в сообществах уже функционировали, срок замещения должностей и порядок формирования Верховного органа и комиссаров ЕЭС и Евроатома различались, их полномочия также были неодинаковы.

Общественное мнение стран-участниц по-разному оценивало задачи слияния. Одни считали, что это подходящий случай для уменьшения обширных полномочий Верховного органа и уравнения их с более ограниченными полномочиями комиссий ЕЭС и Евроатома, другие же, напротив, придерживались мнения, что в силу сложившейся ситуации необходимо было попытаться наделить комиссии ЕЭС и Евроатома наднациональными полномочиями ЕОУС, которые воодушевляли первую фазу европейской интеграции.

Слияние советов трех сообществ было не таким сложным, как в ранее рассмотренных случаях. Эти органы формировались из членов правительств государств-членов, которые менялись с изменением предмета обсуждения в Совете. Благодаря этому периодически изменяющемуся составу Совета, у него сформировался единый административный аппарат. Хотя полномочия Совета в рамках ЕОУС были очень ограниченными и, наоборот, Совет ЕЭС и Совет Евроатома обладали широкими и более общими полномочиями, было принято решение создать единый Совет, сохранявший полномочия, закреп-ленные за ним каждым из трех учредительных договоров. Это решение сопровождалось едва уловимой тенденцией гармонизации правил договора о ЕОУС с нормами договоров о ЕЭС и Евроатоме (о замещении и функциях председателя Совета, некоторых аспектах голосования в нем и о бюджетных полномочиях Совета). Процесс объединения Совета завершился созданием Комитета постоянных представителей (далее -- КОРЕПЕР) как единого вспомогательного органа для подготовки заседаний Совета.

Дело в том, что Договор об учреждении ЕОУС не предусматривал такого органа, но Совет специальных министров учредил на основе положений внутреннего регламента Комитет по координации (далее -- КОКОР). Со своей стороны, договоры об учреждении ЕЭС и Евроатома предусматривали создание комитета постоянных представителей при каждом из упомянутых сообществ, но de facto был сформирован только один такой орган. С 1965 г., когда был подписан Договор о слиянии, КОРЕПЕР стал единым вспомога-тельным органом Совета европейских сообществ.

Процесс институционного реформирования европейских сообществ путем слияния их основных органов происходил только в одной плоскости, а именно в плоскости структурного или организационного объединения, не затрагивая другой существенный аспект институционной системы -- полномочия институтов, а также порядок их работы и условия, на которых происходит осуществление полномочий в каждом сообществе. Это позволяет заключить, что процесс институционного объединения ЕС еще не завершен и в будущем следует ожидать новых решений в данной области.

Тем более не следует отождествлять процесс объединения институтов сообществ со слиянием самих сообществ в некое организационное целое. Эволюция институционной структуры европейской интеграции не отразилась на правосубъектности сообществ, поскольку каждое из них продолжает существовать как самостоятельный субъект международного права, основанный на собственном учредительном акте Топорнин Б. Н. Европейское право: Учебник. - М.: Норма, 2004, стр.167.

.

Институционная структура ЕС, как и других ММПО, неоднородна. В нее входят два вида органов: институты и вспомогательные органы. Понятие «институт», судя по всему, соответствует статусу основного или главного органа, которые имеются в иных ММПО, о чем свидетельствует положение ст. 4 Договора о создании Европейского Сообщества, устанавливающее, что «осуществление возложенных на сообщество задач обеспечивается следую-щими институтами». В настоящее время институционная структура ЕС состоит из пяти институтов: Европейского парламента (далее -- ЕП), Совета, Комиссии, Суда ЕС и Счетной палаты.

До 1992 г. Счетная палата относилась к разряду вспомогательных органов, однако Маастрихтский договор о ЕС 1992 г. повысил ее ранг до уровня института сообществ. Помимо этого, Маастрихтский договор легализовал статус Европейского Совета, в задачу которого входит придание ЕС необходимого импульса к развитию и опре-деление общих политических ориентиров Союза. Европейский Совет собирается дважды в год на уровне глав государств или правительств государств -- членов ЕС при участии председателя Комиссии ЕС.

Хотя учредительные договоры не относят Европейский Совет к числу институтов сообществ, его, без сомнения, можно считать наиболее важным полити-ческим органом ЕС. Созыв в 1974 г. Европейского Совета поставил вопрос о его договорно-правовой легитимности, так как учредительные акты сообществ не предусматривали создания такого органа. В связи с этим бывший судья Суда ЕС и видный теоретик «права сообщества» П. Пескаторе высказал опасение, что его деятельность повлечет за собой появление риска «загрязнения» действующих в сообществах межправительственных меха-низмов. Однако со временем страсти улеглись и всем стало ясно, что Европейский Совет осуществляет деятельность в двух сферах: 1) сфере «европейского политического сотрудничества» (далее -- ЕПС), 2) сфере определения основных направлений деятельности сообществ.

ЕПС имело чисто межправительственный характер и не относилось к сфере действия «права сообщества», поэтому признание роли Европейского Совета в осуществлении такого сотрудничества не встретило больших затруднений, так как институты сообществ в то время не имели никаких полномочий в сфере ЕПС.

Со временем доктрина нашла подходящее оправдание и этой роли Европей-ского Совета путем толкования ст. 2 упоминавшегося Договора о слиянии, согласно которому Совет сообществ состоит из представителей государств-членов, не уточняя ранга самого представительства. Поскольку право направления представителей в Совет сохраняется за правительствами государств-членов, постольку они могут направлять на заседания Совета любого из своих членов, в том числе глав правительств и государств.

Наиболее важными вспомогательными органами являются: Консульта-тивный комитет (орган представительства социально-экономического сектора ЕОУС), Экономический и социальный комитет (общий для Европей-ского Сообщества и Евроатома), КОРЕПЕР, Комитет регионов (орган только Европейского Сообщества) и Суд ЕС первой инстанции (строго говоря, это не вспомогательный орган, а орган, расширивший судебную систему сообществ). Европейский инвестиционный банк (далее -- ЕИБ) не относится к органам сообществ, поскольку он -- самостоятельный субъект между-народного права, связанный с сообществами общими целями и исполь-зующий служащих административного аппарата европейских сообществ.

В свою очередь каждый институт и некоторые вспомогательные органы окружены поистине созвездием комитетов и рабочих групп, многие из которых создаются на постоянной основе, другие являются органами ad hoc.

На это же указывают некоторые западные исследователи в связи с попытками понять и объяснить институционную структуру ЕС с точки зрения теории разделения властей внутри государства. Они специально предосте-регают против применения такого подхода к исследованию принципов институционной структуры ЕС, справедливо полагая, что это может сформи-ровать предвзятое мнение.

Конечно, функции, аналогичные тем, которые осуществляют законодательные, исполнительные, административные и судебные органы государства, осуществляются институтами сообществ. Однако совершенно бесполезно тратить время на попытки связать воедино в рамках одной и той же классификации функции, выполняемые институтами ЕС, с функциями органов государства. В действительности осуществление этих функций распределено между различными институтами таким образом, что невозможно отнести какой-либо из них только к органу, выполняющему исключительно законодательные, исполнительные и другие полномочия Шибаева Е. А. Право международных организаций. Вопросы теории. - М.: ИНФРА-Н, 2005, стр. 215.

.

Принципиальное возражение против таких аналогий, конечно же, вытекает из сохраняющегося различия юридической природы двух полити-ческих институтов -- государства и международной организации. Государство -- это орган публичной власти, воплощающий в себе идею народного или национального суверенитета. Идея разделения властей имеет целью предотвра-щение узурпации власти одной из ветвей. Кроме того, разделение властей позволяет обеспечить представительство общенациональных интересов различными ветвями власти государства.

Международная организация, напротив, -- это результат соглашения и суверенного волеизъявления государств-членов. Она не получает власти от народов, она наделяется соответствующей компетенцией в договорном порядке. Поэтому нет никаких оснований применять теорию разделения властей к несуверенному субъекту международного права, каким продолжают оставаться ММПО, включая ЕС. Конечно, в известном смысле ММПО наделена «суверенными правами», но такой характер придает им не обладание международной организацией собственным суверенитетом, а тот факт, что эти права делегируются суверенными субъектами, т. е. тем, что в конечном итоге данные права происходят от носителей государственного суверенитета. Однако в момент передачи этих прав в договорном порядке они утрачивают свой суверенный характер, потому что их носителем становится не суверенный, а производный субъект международного права. Иными словами, вместе с отчуждением прав не происходит отчуждения юридической основы данных прав, т. е. государственного суверенитета.

Это объясняется тем, что целью передачи части прав суверенными субъектами является создание нового субъекта международного права с весьма ограниченными и конкретными целями, а не создание нового суверенного образования. Строго говоря, современное международное право не допускает передачи суверенитета, который имеет территориальную и персональную основы, кроме случаев добровольного волеизъявления государств или народов, о чем свидетельствуют, например, Венские конвенции о правопреемстве государств, предусматривающие различные основания правопреемства (передача части территории, разделение государства, объединение государства, возникновение нового независимого государства и т. д.).

Поэтому в отношении ЕС, как и любой другой ММПО, предпочти-тельнее говорить о распределении полномочий между институтами, а не о разделении между ними властей. Это подчеркивают и некоторые западно-европейские юристы, понимая, что понятие власти идентифицируется с органом государства, который ее осуществляет в пределах территории государства.

Основатели европейских сообществ видели идеал организационного устройства в том, чтобы создать институционную структуру, соответствующую поставленным задачам. Но дело не ограничивалось только этим. Они стремились создать сообщества, основанные на праве, а не на силе. Для институционной системы сообществ это требование выражалось в обеспечении независимости институтов сообществ от государств-членов, что было необходимо, в первую очередь, для успешной реализации целей интеграции. Независимость институтов была необходима для того, чтобы они смогли отстаивать общие интересы всех государств-членов, получившие название «интересы сообществ».

Действующий Амстердамский договор закрепляет ряд важных органи-зационных принципов институционного механизма ЕС. Прежде всего следует подчеркнуть, что ст. 3 этого Договора провозглашает, что в «Союзе действует единая институционная структура, которая должна обеспечивать согла-сованность и преемственность деятельности, осуществляемой для дости-жения его целей».

Однако категоричность изложения этого принципа не препятствует зарождению сомнений в правильности и точности его формулировки. В самом деле, вызывает удивление утверждение о наличии «единой» институционной структуры ЕС, хотя выше была ясно показана незавершенность институционного объединения трех сообществ. Видимо, говорить о единой институционной структуре ЕС можно в том смысле, что две межправитель-ственные «опоры» -- внешняя политика и общая безопасность (ВПОБ -- ст. 11 Амстердамского договора о ЕС) и сотрудничество в сфере внутренних дел и правосудия по уголовным делам (ст. 29 Амстердамского договора о ЕС) организуются и направляются институтами сообществ. Три «столпа» состав-ляют единое целое (Союз), которому служат его институты. Иными словами, сотрудничество в указанных двух межправительственных «столпах» не привело к созданию новых институтов или вспомогательных органов ЕС (за небольшим исключением, о котором будет упомянуто ниже).

В вопросах, которые Амстердамский договор относит к межправительствен-ному сотрудничеству, институты ЕС обладают различными полномочиями. Комиссия имеет право в ограниченных случаях вносить предложения, осуществление которых в значительной степени сохраняется за государствами-членами. Совет правомочен принимать решения (одобрять общие позиции и действия) путем единогласного голосования, лишь в исключительных случаях прибегая к методу взвешенного голосования. ЕП, в свою очередь, выполняет незначительные контрольные функции посредством получения регулярной информации от других институтов, сохраняя право направлять запросы другим институтам. Он также выносит в адрес других институтов соответствующие рекомендации Крылова Е. С. Европейский парламент (правовой статус). - М.: Наука, 2003, стр.265.

.

Следует уточнить, что предусмотренный ст. 25 Амстердамского договора Политический комитет для подготовки заседаний Совета по вопросам ВПОБ создан наряду с функционирующим вспомогательным органом по подготовке заседаний Совета (КОРЕПЕР), что также не вписывается в концепцию «единой институционной структуры».

Аналогичная картина в третьей «опоре» -- ВДП, для которой ст. 36 Амстердамского договора предусматривается создание Координационного комитета, ответственного за подготовку работы Совета в данной сфере. Конечно, в обоих случаях речь идет о том, что проведение подготовительных работ не наносит ущерба работе КОРЕПЕР. Однако само наличие таких органов никак не свидетельствует о единстве институционной структуры ЕС. Следовательно, принцип обеспечения единства институционной системы -- это норма, действие которой обращено не столько в настоящее, сколько в будущее европейской интеграции.

Дальнейшая эволюция институционной структуры ЕС увеличила счет в пользу наднациональности: Счетную палату к межправительственным органам отнести никак нельзя. Смысл этой политико-правовой «арифметики» лежал «на поверхности явления». Успех интеграции напрямую зависел от преобладания интересов сообществ над национальными интересами отдельных государств-членов. Поступиться последними во имя общего прогресса можно только в том случае, если кто-то сможет помочь обеспечить приоритет общих интересов, опираясь на право, а не на силу, как это бывает вне институционализи-рованных международных отношениях. Этим «кто-то» и должны были быть наднациональные органы.

Справедливости ради следует сказать, что учредительные договоры ЕС не содержат норм общего характера о независимости институтов. Наоборот, они закрепляют правило о независимости членов наднациональных инсти-тутов, что является реальной гарантией обеспечения независимости сообществ. Действительно, как установлено в Договоре об учреждении Европейского Сообщества, члены Комиссии, Счетной палаты и Экономического и социаль-ного комитета полностью независимы в выполнении своих обязанностей и действуют в общих интересах (п. 2ст. 213,п. 1 ст. 223,п. 4ст. 247, ст. 258и263). В п. 1 ст. 223 этого же Договора предусматривается, что судьи Суда ЕС и генеральные адвокаты назначаются из числа независимых лиц с безупречной репутацией.

Конечно, европейские сообщества являются международными органи-зациями, поскольку они создаются на основе международных договоров. Но это особая разновидность ММПО, имеющая отличную от классических ММПО юридическую природу. Действительно, в классических ММПО большинство из главных или основных органов состоит исключительно из представителей государств, которые стремятся к обеспечению и представительству, прежде всего, национальных интересов (за небольшим исключением международных судебных органов и секретариатов, а также особого случая МОТ, в некоторых органах которого обеспечивается «трехстороннее предста-вительство» -- правительства, профсоюзов и объединений предпринимателей).

Напротив, в ЕС, как указывалось выше, этим может похвастаться только один из пяти институтов -- Совет. К такому же выводу можно прийти, если проанализировать представительство интересов во вспомогательных органах ЕС. Только в КОРЕПЕР осуществляется представительство национальных интересов государств -- членов ЕС. Таким образом, большинство институтов и вспомогательных органов сообществ представляют и защищают общие интересы, интересы каждого из сообществ и ЕС в целом. Это позволяет утверждать, что европейские сообщества нельзя рассматривать как международные организации сотрудничества, к которым относятся ООН и большинство других классических ММПО, основанных на принципе координации деятельности государств-членов. Видимо, следует выделить новый тип ММПО -- «международные организации интеграции», в основе которых лежит не принцип координации, а передача государствами-членами части своих суверенных прав.

Конечно, нельзя абсолютизировать наднациональность институтов и органов ЕС. Во-первых, взаимоотношения между ЕС и ее членами в сферах, подпадающих под действие двух «опор» (ВПОБ и ВДП), остаются международно-правовыми, так как в этих случаях государства не уступили своих суверенных прав, а придерживаются традиционных форм межправительственного сотрудни-чества. Во-вторых, порядок формирования и деятельности даже «наиболее наднациональных институтов» (Комиссии, например) ясно показывает, что правительства государств-членов сохраняют серьезные рычаги влияния на них.

Краткий обзор эволюции и содержания институционной структуры ЕС ясно показывает, что она отличается от организационной структуры типичных традиционных или классических ММПО, к которым обычно относят ООН и ее специализированные учреждения. Структура ЕС скорее напоминает структуру внутригосударственного механизма, имеющего в своем составе «парламент» и «суды», в то время как в организационную структуру клас-сических ММПО входят органы полного состава или пленарные органы («генеральные конференции или ассамблеи»), исполнительные органы, которые в универсальных ММПО имеют весьма ограниченный, по сравнению с пленарными органами.

Отмеченная близость институционной структуры ЕС устройству госу-дарства породила в науке стремление оценивать ее с точки зрения теории конституционного устройства какого-либо абстрактно взятого государства. В данном исследовании также будет проводиться сравнение некоторых особенностей институционной системы ЕС с конституционно-правовыми традициями европейских государств. Однако следует учитывать, что ЕС является международной организацией, поэтому любые принципы, лежащие в основе его институционной системы, имеют международно-правовой характер.

Конечно, европейские сообщества являются международными органи-зациями, поскольку они создаются на основе международных договоров. Но это особая разновидность ММПО, имеющая отличную от классических ММПО юридическую природу.

Основное различие между характером международно-правовых обязательств, установленных в Договоре об учреждении ЕС, состоит в следующем. Обязательства, вытекающие из учредительных договоров трех европейских сообществ и совокупности правовых норм, содержащихся в актах институтов сообществ, составляют своеобразный правопорядок, получивший наименование «право сообщества», отличительной особенностью которого является возможность субъектов этого «права сообщества» (государств-членов, институтов ЕС, граждан и юридических лиц государств-членов) защищать свои субъективные права, вытекающие из этого правопорядка, в национальных судах и судебном органе европейских сообществ -- Суде ЕС.

Однако обязательства по сотрудничеству в области ВПОБ и ВДП не отличаются таким качеством, потому что они не подпадают под юрисдикцию Суда ЕС и, следовательно, могут быть отнесены к типично международно-правовым обязательствам договорного характера.