Приватизация в гражданском законодательстве

«При таких условиях, -- как пишет И.А.Дроздов, -- жилищем должно считаться не только благоустроенное жилое помещение, но и склад, заброшенное здание, цех и т.д.». По мнению А.Г.Петровского, жилищем может считаться «дача, помещение в офисе, купе поезда, каюта судна и т.д. и т.п. И в данном случае не имеет никакого правового значения, предназначено и пригодно ли данное помещение или строение для проживания. Главное, чтобы лицо использовало его для этого, «обитало» в нем» Петровский А.Г. Об уголовно-процессуальном понимании жилища» // Уголовное судопроизводство», 2007. -- № 3 // КонсультантПлюс.. Как отмечает В.Сопин, с позиции Уголовно-процессуального кодекса РФ жилищем следует признавать даже гараж, используемый бомжами для временного проживания Сопин В. Новый УПК. Факт очевидный: нужна серьёзная доработка // Законность. - 2002. -- № 10 // СПС КонсультантПлюс..

В свете изложенного представляется очевидным, что понятия «жилище» и «жилое помещение» в действующем законодательстве не употребляются как синонимичные хотя бы потому, что обязательным признаком жилого помещения, как уже было отмечено, является критерий пригодности для постоянного проживания, в то время как жилище может быть пригодно для временного проживания. Кроме того, понятие «жилое помещение», используемое в различных отраслях права (уголовном, уголовно-процессуальном, трудовом, семейном и других), понимается по-разному, что влечёт неизбежные проблемы в практике правоприменения. В целях устранения противоречий и достижения единообразия в терминологии считаем необходимым внести соответствующие законодательные изменения.

1.4 Виды жилых помещений

Как уже было отмечено, к жилым помещениям Жилищный кодекс РФ (ст.16) относит: жилой дом, часть жилого дома; квартиру, часть квартиры; комнату.

Жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании. Квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении. Комнатой признается часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в жилом доме или квартире.

Неудачность подобной классификации в том, что одно жилое помещение может существовать в рамках другого жилого помещения. Например, комната как самостоятельный объект жилищных прав является частью жилого дома или квартиры, являющихся также объектами жилищных правоотношений. Однако в этом случае часть целого приобретает самостоятельное значение, а целое представляет собой совокупность его частей и утрачивает свою самостоятельность.

Кроме того, из определения жилого дома следует, что жилой дом состоит из комнат, а не из квартир, т.е. речь не идёт о многоквартирном доме. Многоквартирный дом вообще не значится как разновидность жилого помещения в Жилищном кодексе РФ. Следовательно, он представляет собой в юридическом смысле совокупность жилых помещений (квартир). Хотя некоторые авторы всё же рассматривают многоквартирный жилой дом как особую разновидность жилого дома См., например, Сергеев А.П. Жилищное право: учебник. М.:КНОРУС, 2003. - С.20..

Существование в качестве самостоятельных объектов гражданских прав квартир и комнат в многоквартирных домах вызывает критику со стороны известных учёных--юристов. Так, по мнению Е.А. Суханова, квартиры и комнаты в многоквартирных жилых домах в действительности являются лишь составными частями юридически неделимой вещи - многоквартирного дома; «…если потолок квартиры одного «собственника» сплошь и рядом одновременно является полом квартиры другого «собственника» (и наоборот), а основные («несущие») стены во многих случаях являются общими так же, как и проходящие в них трубы и иное оборудование, то что же, спрашивается, составляет реальный объект права такой «собственности» -- «кубатура», т.е. воздух?» Суханов Е.А. О понятии и видах вещных прав в российском гражданском праве // Журнал российского права. - 2006. -- № 12. - С.48..

Сомнительным представляется признание Жилищным кодексом РФ в качестве самостоятельных объектов гражданских прав лестничных площадок, лестниц, лифтов, технических этажей, чердаков, подвалов, крыш и т.д. Они в соответствии с ч.1 ст.36 Жилищного кодекса РФ выступают объектами права общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме. Однако понятно, что подобные объекты не могут использоваться самостоятельно, в отрыве от многоквартирного дома, составной частью которого являются. Не случайно Е.А.Суханов замечает, что странной выглядит «общая долевая собственность» жильцов на общее имущество дома, «поскольку по своему содержанию это «право» в действительности сводится к обязанности долевой оплаты расходов по содержанию такого имущества. Оно не предоставляет (и не может предоставлять) управомоченному лицу ни одной из тех возможностей, которые обычно дает ему доля в праве общей собственности на вещь, имея, таким образом, с традиционным институтом общей собственности только общее название» Там же..

Глава II. Основы приватизации государственного и муниципального имущества

2.1 Гражданско-правовой режим права государственной и муниципальной собственности

Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 214 ГК) Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. (ГК РФ. Ч.1) (ред. от 05.07.2007) // СЗ РФ. -- 1994. -- № 32. -- Ст. 3301.. В государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота; государство может приобретать имущество в собственность такими способами (налоги, сборы, пошлины, реквизиция, конфискация), которых лишены граждане и юридические лица. С другой стороны, юридические лица и публично-правовые образования сами отвечают по своим долгам всем своим имуществом, а граждане - за установленными законом изъятиями (приложение 1 к ГПК РФ) Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138--ФЗ (ГПК РФ) (ред. от 24.07.2007) // СЗ РФ. -- 2002 . -- № 46. -- Ст. 4532.. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК). От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника осуществляют органы государственной власти и уполномоченные должностные лица (п. 3 ст. 214 ГК).

Имущество, находящееся в государственной собственности закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Гражданское право Российской Федерации : учебное пособие / Н.И. Воробьев. - Тамбов : Изд--во Тамб. гос. техн. ун--та, 2007. - Ч. 1. - С. 30. Средства соответствующего бюджета (федерального или регионального) и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации, казну соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 214 ГК).

Правовой режим еще одного вида публичной собственности - муниципальной, в основном аналогичен соответствующему режиму государственной собственности, за отдельными исключениями. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (п. 1 ст. 215 ГК). От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и иные уполномоченные лица (п. 2 ст. 215 ГК).

Имущество, находящееся в муниципальной собственности закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с законом. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК).

2.2 Понятие признаки и способы приватизации государственного и муниципального имущества

Дискуссионным является вопрос о понятии приватизации государственного и муниципального имущества. Как отмечает В.П. Камышанский, «ученые выдвигают обширный список действий, которые могут быть квалифицированы как приватизация» Камышанский В.П. Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом // Закон. -- № 11. -- С. 71..

Ее понимают как стратегию и методы, имеющие целью передачу системы производства или системы обеспечения общественных нужд от правительственных (государственных) органов к частному сектору, либо исходят из того, что приватизация представляет собой не только передачу материальных средств, систем производства и обеспечения от государственных компаний частным корпорациям и лицам, но и процесс усиления роли рынка за счет ослабления системы государственного регулирования, либо она представляется как трансформация государственной собственности в частную, негосударственную.

В законодательстве РФ определение понятия «приватизация» претерпевало изменения. Так, в соответствии со ст. 1 Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531--1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» приватизация государственных и муниципальных предприятий представляла собой приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность значительного числа объектов.

Согласно Законам о приватизации 1997 г. и 2001 г. под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Очевидно, основным признаком приватизации является ее возмездный характер.

Вместе с тем понятие «приватизация» имеет многоаспектное значение. Оно рассматривается и как основание прекращения права государственной и муниципальной собственности, и как основание возникновения права частной собственности, и как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом.

Существует мнение о том, что приватизация представляет собой определенную деятельность. Как отмечает В.П. Камышанский, «приватизация представляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом, организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов в определенное время, в установленном порядке и формах» Камышанский В.П. Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом // Закон. -- № 11. -- С. 72.

На наш взгляд, в широком смысле приватизация представляет собой деятельность, совершаемую в установленные законом сроки, порядке и формах. Однако эта деятельность приводит к изменению правоотношений собственности, то есть к определенным правовым последствиям. В связи с этим в юридической литературе «возник вопрос о том, что в данном случае должно быть признано сделкой: весь процесс приватизации либо непосредственно договор, заключаемый с приобретателем имущества» Кряжевских О.В. Сделка приватизации // Юридический мир. 2003. № 12. С. 31..

Согласно ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей наряду с другими являются сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления.

Исходя из понятия приватизации государственного или муниципального имущества, можно выделить следующие признаки приватизации. Во-первых, это принадлежность приватизируемого имущества к государственной или муниципальной собственности. Поэтому не будет приватизацией отчуждение обществом, имеющим в качестве единственного участника государство или муниципальное образование, своего имущества, т.к. с момента формирования уставного капитала юридического лица внесенное в оплату уставного капитала учредителями имущество является собственностью самого общества. Во-вторых, покупателем приватизируемых объектов могут быть только субъекты частной собственности. Поэтому передача государственного (муниципального) имущества от одного государственного (муниципального) унитарного предприятия другому не является приватизацией имущества. В--третьих, обязательным признаком приватизации является ее возмездность. Законодательно установлено только возмездное отчуждение государственной и муниципальной собственности. В связи с этим утратили силу действовавшие до Закона о приватизации 1997 года положения законодательства, предусматривающие безвозмездное получение определенного количества акций членами трудового коллектива приватизируемого предприятия согласно так называемому первому варианту льгот.

Четвертым признаком можно назвать законодательное требование отчуждения государственного или муниципального имущества только способами, установленными законом.

Так, исходя из понятия приватизации, определенного в статье 1 ФЗ от 21.12.2001 № 178--ФЗ как продажа государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц, суд истолковал соответствующие положения договора аренды нежилого помещения как условие о его выкупе, в связи с чем пришел к выводу о наличии у организации права на выкуп спорного нежилого помещения. Постановление ФАС Московского округа от 03.07.2007, 26.06.2007 N КГ--А40/5824--07 // СПС «КонсультантПлюс», 2008

В Законе о приватизации 1997 года предусматриваются следующие способы приватизации См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 17.12.2007 N Ф09--10310/07--С6// СПС «КонсультантПлюс», 2008; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.10.2007 N А19--6473/07--Ф02--7948/07// СПС «КонсультантПлюс», 2008; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16.10.2007 N Ф03--А16/07--1/3842// СПС «КонсультантПлюс», 2008; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.02.2007 N А21--808/2006// СПС «КонсультантПлюс», 2008:

-- продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации акционерных обществ на специализированном аукционе;

-- продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

-- продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам;

-- выкуп арендованного государственного или муниципального имущества;

-- преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находятся в государственной или муниципальной собственности;

-- внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

-- отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций. Чижов М. Способы приватизации государственного и муниципального имущества // Актуальные проблемы частного, экологического и трудового права. Материалы Международной студенческой научно-практической конференции. -- Челябинск: Изд--во Челяб. юрид. ин--та МВД России, 2006. -- С. 55--60

Таким образом, приватизацией государственного и муниципального имущества называется возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц (частную собственность) установленными законодательством о приватизации способами.

2.3 Принципы приватизации государственного и муниципального имущества

В Законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» впервые законодательно сформулированы основные принципы приватизации государственного и муниципального имущества. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178--ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. -- № 4. -- ст. 251

Исходя из положений ст. 2 данного Закона, законодательно закреплены четыре основных принципа приватизации государственного и муниципального имущества:

равенство покупателей государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества;

открытость деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества;

возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц;

самостоятельность осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренным комментируемым Законом.

Следует отметить, что в первоначальном проекте Закона вместо последнего из сформулированных принципов предлагалось закрепить следующее: государственное регулирование отношений, связанных с приватизацией государственного и муниципального имущества, строится на общих принципах гражданского законодательства Российской Федерации, за изъятиями, установленными настоящим Федеральным законом. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» / Под ред. Вайпана В.А. -- М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2003.-- С. 11.

Принцип равенства покупателей государственного и муниципального имущества при приватизации государственного и муниципального имущества.

Первый из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества означает, что покупатели государственного и муниципального имущества при приватизации имеют равные права. Однако следует иметь в виду, что не всякое лицо может быть покупателем государственного и муниципального имущества. Согласно п. 1 ст. 5 Закона покупателями государственного и муниципального имущества не могут быть государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%, кроме случаев внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ (см. ст. ст. 5 и 25 Закона).

Кроме того, п. 2 ст. 5 Закона предусмотрена обязательность соблюдения при приватизации государственного и муниципального имущества установленных федеральными законами ограничений участия в гражданских отношениях отдельных категорий физических и юридических лиц в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Тем же п. 2 ст. 5 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»установлено, что открытые акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации в соответствии с комментируемым Законом.

Согласно п. 3 ст. 16 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» обязанность доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества возлагается на претендента (лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное имущество). В случае, если впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной.

2. Принцип открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества.

Второй основной принцип приватизации государственного и муниципального имущества выражен в содержащихся в ст. 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» положениях об информационном обеспечении приватизации государственного и муниципального имущества.

Так, согласно ст. 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях:

прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества;

отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за прошедший год;

решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества.

Статьей 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» также установлена обязательность опубликования в средствах массовой информации:

информационного сообщения о продаже государственного или муниципального имущества;

информации о результатах сделок приватизации государственного и муниципального имущества.

В статье 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлены сроки опубликования указанной информации и перечень сведений, подлежащих включению в указанную информацию.

Пунктом 6 ст. 15 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлено, что со дня приема заявок лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное имущество, имеет право предварительного ознакомления с информацией о подлежащем приватизации имуществе.

3. Принцип возмездности отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц.

На возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц указано непосредственно в определении понятия приватизации государственного и муниципального имущества.

В пункте 2 ст. 2 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» дается пояснение, что означает возмездность отчуждения государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц:

либо отчуждение имущества за плату;

либо передача в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество.

Как установлено п. 1 ст. 34 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», законным средством платежа при продаже государственного и муниципального имущества признается валюта Российской Федерации. В случае продажи государственного имущества за пределами территории Российской Федерации в качестве средства платежа может использоваться валюта иностранных государств.

Пунктом 2 ст. 34 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлен запрет, за исключением случаев, установленных Законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», на:

передачу кредиторам государственного или муниципального имущества в зачет государственных внутренних заимствований Российской Федерации, государственных заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований;

обмен государственного или муниципального имущества на находящееся в частной собственности имущество.

Другими статьями гл. VI «Оплата и распределение денежных средств от продажи имущества» Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлен порядок:

распределения денежных средств, полученных в результате сделок купли--продажи государственного или муниципального имущества (ст. 33);

оплаты государственного или муниципального имущества (ст. 35);

возврата денежных средств по недействительным сделкам купли--продажи государственного или муниципального имущества (ст. 36).

4. Принцип самостоятельности осуществления органами местного самоуправления приватизации муниципального имущества в сочетании с соблюдением порядка, предусмотренного Законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Последний из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества, продекларированных в комментируемой статье, выражен в следующих положениях Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»:

как установлено п. 3 ст. 4 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации;

согласно п. 2 ст. 6 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» компетенция органов местного самоуправления в сфере приватизации определяется правовыми актами органов местного самоуправления;

в соответствии с п. 1 ст. 10 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» порядок планирования приватизации муниципального имущества определяется органами местного самоуправления самостоятельно;

пунктом 4 ст. 14 Закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

Глава III. Становление законодательного регулирования приватизации государственного и муниципального имущества

3.1 Историко-правовые аспекты развития приватизации

В настоящее время актуальность с теоретической и практической точек зрения приобретает вопрос, связанный с правовым анализом процесса приватизации и его правовых последствий. Примечательно, что ст. 217 «Приватизация государственного и муниципального имущества» ГК РФ расположена в главе 13 «Общие положения» раздела II «Право собственности и другие вещные права» и не названа в числе оснований возникновения или прекращения права собственности. Во многом это объясняется тем, что приватизация является основанием прекращения права собственности на объекты государственного и муниципального имущества и возникновения права частной собственности физических и юридических лиц.

На наш взгляд, правовой анализ последствий процесса приватизации государственного и муниципального имущества имеет особое значение по следующим причинам: во-первых, для выявления недостатков правового регулирования отношений, связанных с передачей государственного и муниципального имущества в частную собственность; во-вторых, для определения возможности и целесообразности использования этого института в дальнейшем; в--третьих, для устранения недостатков и пробелов в действующих нормативных правовых актах и принятия новых (необходимых).

Кроме того, правовой анализ указанных отношений позволяет выявить механизм взаимодействия публично-правовых образований как собственников государственного и муниципального имущества.

Правовой анализ приватизации государственного и муниципального имущества невозможен без исследования историко-правовых аспектов ее развития. Некоторые авторы выделяют следующие этапы приватизации: 1) спонтанная (1987 -- 1991 гг.); 2) массовая (1992 -- 1994 гг.); 3) денежная (1994 -- 1997 гг.); 4) залоговые аукционы (1995 -- 1996 гг.); 5) точечная (2001 г. -- по настоящее время) Андрефф В. Российская приватизация: подходы и последствия // Вопросы экономики. 2004. № 6. С. 58..

Особенностью первых четырех этапов приватизации является то, что они начались значительно раньше принятия основных законодательных актов, необходимых для осуществления соответствующих мероприятий. Такие нормативные правовые акты, как Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995 г.), Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.), Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999 г.), Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (1999 г.) и др., были приняты уже после окончания залоговых аукционов. Бережной А.А. Этапы приватизации государственного и муниципального имущества // Право и политика. - 2007. -- № 8. -- С. 106.

Спонтанная приватизация заключалась в присвоении прибыли руководством предприятий, переводе активов в организуемые при предприятиях кооперативы, создании новых предприятий внутри страны, учреждении холдингов и системы перекрестного участия в собственности между предприятиями Андрефф В. Указ. соч. С. 57.. Таким образом, многие предприятия стали частной собственностью еще в 1992 г., то есть до официального начала приватизации.

В этот период было принято Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1104--1 «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР». Однако данным правовым актом был введен такой порядок приватизации государственного имущества, который фактически нельзя было осуществить. Так, продажа разрешалась исключительно на аукционах, с предварительным оповещением населения за 15 дней до аукциона. При этом трудовые коллективы пользовались преимущественным правом покупки. Но механизм реализации таких продаж не предусматривался Андреев В.К. Право государственной собственности в России. М., 2004. С. 132.. Поэтому следующим этапом законодательного регулирования приватизации стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531--1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В нем устанавливался перечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Так, были созданы две государственные структуры, ответственные за осуществление приватизации: Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества. Для приватизации каждого предприятия создавалась комиссия, состоявшая из представителей фондов на региональном и местном уровнях, которые и выступали в качестве продавцов государственного имущества. Кроме того, данный Закон регламентировал порядок и способы приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам приватизируемых предприятий, формулировал гарантии прав участников процесса приватизации.

Однако Закон вступал в силу с момента принятия Государственной программы приватизации, устанавливающей цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. Лишь Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» были утверждены Основные положения программы приватизации на 1992 г. Этот нормативный правовой акт стал основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992 -- 1994 гг.

Согласно Программе крупные предприятия должны были преобразовываться в открытые акционерные общества, а затем приватизироваться комбинированным способом: в процессе привилегированного выкупа акций работниками, а также ваучерных аукционов. «Предусматривалась следующая последовательность: сначала закрытая подписка работников на акции и ваучерный аукцион, и только потом открывался доступ для внешних инвесторов. Единая и обязательная квота в 29 процентов акций выделялась для продажи на ваучерном аукционе. Это соотношение часто не соблюдалось: в среднем только 18,9 процента всех акций было выставлено на аукционную продажу» Андрефф В. Российская приватизация: подходы и последствия // Вопросы экономики. 2004. № 6. С. 60..

Основная задача приватизации на данном этапе -- создание широкого круга собственников посредством безвозмездной передачи государственной собственности. Однако эта задача так и не была достигнута. В частности, Н. Петраков, анализируя последствия ваучерной приватизации, отмечает: «Первая странность этой бумаги (ваучера) заключалась в том, что, будучи выданной государством и под гарантии государственной собственности, она не принималась этим государством к оплате, то есть не обменивалась по номиналу на рубли. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий. При этом государство не обеспечивало своих граждан информацией об экономическом положении приватизируемых предприятий» Петраков Н. Отношения собственности: анализ трансформации в переходной экономике // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 2. С. 13 - 20..

Ваучерная приватизация осуществлялась в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», срок которой истекал 30 июня 1994 г. Некоторые ваучерные аукционы были проведены с нарушением действовавшего законодательства РФ. Скажем, ВАЗ самостоятельно организовал аукцион по продаже своих акций. «Газпром» позволил участвовать в аукционе только индивидуальным инвесторам, исключив тем самым зарубежных инвесторов и профессиональных игроков. Цена акций на аукционах была сильно занижена. В большинстве приватизированных фирм ваучер конвертировался в акции на сумму 20 дол., так что совокупная стоимость российской промышленности составила менее 12 млрд. дол., а это меньше капитализации одной американской фирмы Моисеева Е.В. Приватизация как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом // Журнал российского права. -- М.: Норма, 2006, № 9. -- С. 98..

Отмеченные аспекты касаются прежде всего федерального уровня. Однако процесс приватизации активно развивался и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Следует указать, что приватизация в субъектах РФ была юридически связана с федеральным законодательством, которое в свою очередь не учитывало специфику субъектов РФ.

При этом приватизация осуществлялась в отсутствие федерального закона о национализации и муниципализации, федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную. Естественно, что это создавало предпосылки для бесконтрольного распоряжения многими объектами государственной и муниципальной собственности. Как указывает С.Н. Рябухин, «во многих регионах массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, не принимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.) на основании нормативных правовых актов индивидуального характера фактически решения о приватизации объектов государственной собственности принимались главами администраций» Рябухин С.Н. Региональный аспект приватизации государственной собственности // Эко. Всероссийский экономический журнал. 2004. № 7. С. 4..

Таким образом, массовая приватизация не предоставила приватизированным предприятиям никаких дополнительных инвестиционных ресурсов, равно как и не принесла денежных доходов, что обусловило переход к следующему этапу приватизации -- денежной.

Для осуществления денежной приватизации требовались изменения в законодательстве РФ. С этой целью был принят Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». Программа приватизации предполагала продажу активов на аукционах за деньги.

Однако необходимые условия проведения денежной приватизации не были обеспечены. Как отмечают П. Эгион и О. Бланшард, правовые основы приватизации заключаются в следующем:

а) работники совершают сделки с акциями анонимно;

б) регистрации акций на предприятии следует избегать;

в) покупки акций работников менеджерами должны быть ограничены или запрещены;

Страницы: 1, 2, 3