Проблемы формирования административной юстиции

Административно-правовой спор представляет собой юридический конфликт или юридическую коллизию. Он возникает между государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, с одной стороны, и иными субъектами права, с другой стороны, в связи с нарушение субъективных публичных прав физических или юридических лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества. Содержание административного спора включает три основных элемента: стороны (субъекты), предмет и основания. Одной из сторон в административном споре всегда выступает носитель государственной публичной власти (орган, должностное лицо). Между ним и частным лицом регулятивные административно-правовые отношения складываются на основе власти и подчинения. Сторонами могут выступать и два государственных органа, например, в спорах по вопросам компетенции. Предметом административного спора являются субъективные права и обязанности, относительно которых в связи с принятым административным актом возникли разногласия, а также вопрос о законности самого административного акта. Кроме того, в предмет административного спора могут входить вопросы о нарушении административным актом законных интересов. Основание административного спора - это фактическая сторона правового конфликта, которая обозначает различные по своему правовому действию обстоятельства спорной ситуации.

Административная юстиция обладает еще целым рядом особенных характеристик:

1) административно-правовые споры разрешаются в рамках осуществления правосудия, соответственно административная юстиция - это судебная власть;

2) правовая защита субъективных публичных прав граждан является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц;

3) органы административной юстиции, в известной степени, независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль исполнительной власти, то есть судебный контроль над работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными, так как их деятельность отличается от деятельности общих судов, рассматривающих дела в рамках традиционного гражданского процесса;

4) для административной юстиции характерно существование специальных субъектов правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти;

5) административно-правовые споры (то есть споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам;

6) административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, которые обеспечивают участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, то есть в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). В некоторых странах, например, бывших советских республиках, приняты законы об административной судебной процедуре;

7) юридическим результатом административного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершенных ими действий (бездействия).

Д.Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц. Сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, о незаконной выдаче ордера на жилую площадь и прочие. В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления. Автор выделяет также понятия общей и специальной жалобы. Обжалование по общему праву (общая жалоба) регламентировано Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Судебное обжалование на основе специальных норм (специальная жалоба) устанавливается в специальных законодательных актах (например, порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении, статья 267 Кодекса об административных правонарушениях) [12, с. 153].

Весьма интересно понимание административной юстиции как правового средства и одновременно способа разрешения юридических коллизий. Традиционно под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления уполномоченными государственными органами и должностными лицами определенных за ними полномочий. Юридические коллизии препятствуют осуществлению гражданами принадлежащих им прав, свобод и законных интересов, разрушают механизм правовой защиты указанных прав, нарушают юридический режим действия правовых актов управления, мешают достижению эффективности административного нормотворчества. Поэтому административная юстиция, используя содержащийся в ней право-обеспечительный и правовосстановительный юридический потенциал, может способствовать разрешению юридических коллизий. Причем использование административно-юстиционного законодательства может содействовать эффективному использованию и иных способов разрешения юридических коллизий. Например: обеспечение толкования нормативных правовых актов; принятие нового акта; отмена старого акта; внесение изменений, дополнений или уточнений в действующие акты; систематизация законодательства; ведение переговорного процесса; оптимизация правопонимания, взаимосвязи теории и практики.

Таким образом, административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля над законностью правовых актов управления [39, с. 145].

2.2 Значение судебного контроля в административной юстиции

Судебным контролем можно считать осуществление контрольной функции государства при применении судебной власти в рамках особой судебно-процессуальной формы. Судебный контроль осуществляется судами (конституционными (уставными), судами общей и арбитражной юрисдикции) с целью охраны конституционного строя страны, прав и свобод человека и гражданина, обеспечения режима законности в целях восстановления и охраны прав и законных интересов человека и всего гражданского общества. Судебный контроль всегда осуществляется в той или иной форме правосудия. Поэтому при соотношении понятий судебного контроля и правосудия первичным является понятие правосудия. Осуществление правосудия по делам, возникающим из административно-правовых отношений, должно происходить при обязательном соблюдении конституционных принципов организации и функционирования правосудия (например, принцип состязательности, равноправия сторон, открытое разбирательство дела, независимость и неприкосновенность судей) [42, с. 39].

Судебный контроль над нормотворчеством начинается в России при рассмотрении судьей (судом) юридического спора (дела). Главным (но не единственным) принципом, которым должен при этом руководствоваться судья, является принятие решения на основе норм конкретного закона, регламентирующего соответствующие отношения. Однако при принятии решения часто необходимо устанавливать иерархию (подчиненность) нормативных правовых актов, которые могут быть использованы при рассмотрении конкретного дела (спора). Если судья устанавливает, что подлежащий в данном случае применению законодательный акт противоречит нормам Конституции РФ или закону, имеющему более высокую юридическую силу, то решение суда основывается на положениях нормативного акта, обладающего большей юридической силой.

Административная юстиция - это одна из форм осуществления судебного надзора за публичным управлением, в рамках которого судом проверяется законность совершенных административных действий и принятых органами управления административных актов (правовых актов управления), принимаются меры по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, привлекаются к ответственности лица, виновные в нарушениях закона. Решением суда административный акт может быть полностью отменен либо частично изменен. В отличие от судебного надзора [17, с. 80] (контроля в более узком его смысле) органы управления, осуществляя контрольную деятельность, оценивают не только законность издания и исполнения правового акта управления, но и его эффективность [41, с. 76].

Традиционно в литературе рассматриваются два вида нормоконтроля: абстрактный и конкретный. Абстрактный нормоконтроль заключается в проверке законности правовых актов независимо от того, применяются ли эти акты в конкретном деле, нарушаются ли спорным нормативным актом конкретные права конкретного лица. Абстрактный (или непосредственный) судебный контроль в сфере публичного управления осуществляется судом при рассмотрении гражданского дела по правилам гражданско-процессуального или арбитражно-процессуального законодательства в результате подачи жалобы лицом или по протесту прокурора о незаконности действий органов исполнительной власти, о несоответствии федеральному закону административного акта. Результатом абстрактного (непосредственного) нормоконтроля может стать утрата юридической силы конкретного правового акта.

Осуществляемый судом конкретный нормоконтроль заключается в том, что суд, установив несоответствие нормативного акта закону и нарушения им субъективных прав и интересов конкретного лица, принимает решение о признании данного акта недействующим (незаконным). Конкретный (или косвенный) судебный" контроль применяется при рассмотрении судами различных гражданских, уголовных или административных дел. В данном случае выяснение вопроса о законности тех или иных административных действий и правовых актов управления является второстепенной задачей (что не умаляет ее значимости и обязательности) по отношению к главной задаче судебного разбирательства. Факты нарушения законности при принятии административных актов могут быть отражены судом (судьей) в частном определении, в судебном решении или в постановлении о направлении дела на дополнительное расследование.

С практической точки зрения, очень важно, чтобы признанный судом недействующим (незаконным) нормативный правовой акт был действительно отменен или изменен принявшим его органом публичного управления и должностным лицом. Однако «недействующий» акт управления может очень долго считаться неотмененным или неизмененным. На него нельзя, конечно, ссылаться при рассмотрении соответствующих дел или принятии решений; однако в данном случае не достигается конечная цель нормоконтроля - отмена незаконного акта управления и создание новой качественной правовой основы для регулирования соответствующих управленческих отношений [36, с. 387].

Российское правосудие, обеспечивая права и свободы гражданина, должно осуществляться на основе установленного в законах разграничения компетенции, (юрисдикции, подведомственности дел) судов различных видов в области защиты прав и свобод личности, при использовании специфических процессуальных отраслевых правовых норм. Главным требованием, предъявляемым к судебному контролю, является полномасштабность судебно-правовой защиты прав и свобод граждан, то есть контролю должны подлежать всякие решения и действия публичной власти и их представителей. Необходимость усиления судебного контроля за законностью административной деятельности органов публичной власти и их служащих обусловлена тем, что должностные лица являются субъектами реализации мер государственного принуждения. В последние годы увеличилось число правоприменяющих субъектов, имеющих право использовать методы властного государственного управления, применять меры государственного (административного) принуждения, налагать на физических и юридических лиц установленные законодательством административные взыскания. К ним, например, относятся должностные лица органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, комиссии Комитета по земельным ресурсам и землеустройству, органов Министерства экологии и природных ресурсов Российской Федерации, архитектурно-строительного надзора, Антимонопольного комитета Российской Федерации, Российской транспортной инспекции, федерального казначейства. Поэтому с одной стороны всем субъектам необходимо знать свои полномочия и пределы административного воздействия, а с другой - уполномоченные субъекты должны применять меры государственного принуждения в соответствии с положениями действующего законодательства, не нарушая при этом законных прав и свобод граждан.

Защищать права и свободы граждан, согласно Конституции РФ, обязаны также и органы исполнительной власти. Но именно в этой ветви государственной власти пока еще не создан четко работающий механизм такой защиты. Поэтому зачастую реализация гражданином его прав зависит не столько от закона, сколько от усмотрения администрации или произвола недобросовестного чиновника. Нынешнее государство, его структуры нередко проявляют крайнее безразличие к правам и свободам человека. Должностные лица даже не утруждают себя заверениями в приверженности к ним, чувствуя безнаказанность и свободу от любой ответственности. Механизм пресечения чиновничьего произвола практически отсутствует. Особенно важно обеспечить режим законности при реализации государственными служащими мер административного принуждения. Законность применения этих мер представляет собой комплексный правовой институт, объединяющий правовые нормы различных отраслей (материальных и процессуальных). Законность в сфере административной юрисдикции состоит в осуществлении специально созданными государственными органами контрольно-надзорных функций по выявлению несоответствия (либо соответствия) действий юридических и физических лиц правовым установлениям. Они предусматривают возможность наложения административных санкций за неправомерное поведение, ненадлежащее выполнение должностными лицами своих обязанностей. Главная цель контрольно-надзорных органов состоит в создании и поддержании режима законности в области административной юрисдикции [41, с. 78].

Реальное обеспечение правовой защиты субъективных прав граждан, установленных в Конституции РФ (а ранее - в Декларации прав и свобод человека и гражданина) и в других законах, представляет собой важнейшую задачу современного правового государства. Необходимо добиваться максимальной эффективности правовой защиты нарушенных исполнительной властью прав и свобод граждан; в подобных случаях важнейшую роль играет правовой механизм восстановления нарушенных прав и свобод граждан и возмещение им причиненного ущерба. Российское законодательство устанавливает различные социальные и правовые формы и способы восстановления нарушенных прав и свобод граждан. Одним из наиболее действенных способов является судебный контроль за исполнительной властью. В соответствии со статьей 10 Конституции РФ, судебная власть является одной из трех ветвей государственной власти. Органы этой власти самостоятельны и действуют независимо от законодательной и исполнительной властей, подчиняясь только Конституции РФ и закону. Судебная власть осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке присяжных, народных и арбитражных заседателей посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. От степени эффективности их деятельности зависит и полнота обеспечения прав и свобод гражданина.

Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» была определена судебная система Российской Федерации (федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировых судей субъектов Российской Федерации). В соответствии с законом, федеральные суды: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды (эти суды составляют систему федеральных судов общей юрисдикции); Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ (эти суды составляют систему федеральных арбитражных судов). Суды субъектов РФ - конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

В нашей стране создана судебная система как самостоятельная ветвь государственной власти в виде: 1) трехступенчатой иерархии судов общей юрисдикции; 2) трехступенчатой системы арбитражных судов; 3) Конституционного Суда РФ; 4) судов субъектов РФ (конституционных (уставных) судов субъектов РФ, мировых судей). При этом сфера судебной власти субъектов РФ может быть подвержена специфическим изменениям. Как было отмечено, функции судебного контроля осуществляются судами на основании гражданского, конституционного и административного судопроизводства. Конституционный контроль осуществляется за законностью и соответствием Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, актов субъектов РФ, публично-правовых договоров и не вступивших в силу международных договоров РФ. Административно-судебный контроль, то есть контроль судов за исполнительной властью, осуществляется в настоящее время в процессуальной форме, установленной гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательствами. В отношении конституционного контроля принцип институционного оформления судебной власти в настоящее время уже реализован - создан Конституционный Суд РФ, осуществляющий свою власть в форме конституционного судопроизводства (статья 1 Федерального Конституционного Закона «О Конституционном Суде РФ»). Самостоятельность этого органа обеспечена в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях; судьи имеют особый правовой статус; созданы специальные процессуальные формы. Конституционный суд решает исключительно вопросы права, оставаясь при этом органом конституционного контроля [37, с. 77].

Контроль над законностью действий административно-правового характера, к сожалению, и, по сей день, не обеспечен традиционными и обязательными для специальной ветви судебной власти атрибутами, то есть специальными судебными органами, особой процессуальной формой разрешения дела, собственной компетенцией, соответствующей процедурой, разрешения подведомственных дел, необходимыми юрисдикционными полномочиями, оптимальной организационной структурой и соответствующей законодательной основой. Сравнение функции контроля суда за исполнительной властью (публичным управлением) с функцией конституционного контроля демонстрирует нормативную, организационную и политическую "отсталость" в темпах, способах и, главное, результатах институционализации, установления и применения на практике института административной юстиции [33, с. 154].

Вместе с тем, оценивая с самых широких позиций оформление судебной власти в области контроля суда за законностью функционирования администрации, многие авторы говорят о необходимости создания отдельной юрисдикционной процедуры, то есть формирования самостоятельной ветви судебной власти, построенной на началах системной организации. При этом в качестве специфических черт отечественной модели административной юстиции называются: функции правосудия и функции юрисдикционного контроля над законностью функционирования исполнительной власти (управления); собственно процессуальная основа; организационная обособленность и самостоятельность органов административной юстиции (например, административных судов).

Как уже неоднократно подчеркивалось, институт административной юстиции взаимосвязан с институтом правовой защиты прав и свобод граждан и ее правовыми средствами, а также с судебными органами, обеспечивающими подобную защиту. В Конституции Российской Федерации права и свободы человека провозглашаются высшей ценностью, гарантируется и обеспечивается правосудием их государственная защита (статьи 2, 18, 45 Конституции РФ). Установленное в статье 46 Конституции РФ право на судебную защиту прав и свобод граждан характеризуется тем, что: такое право гарантируется каждому лицу (гражданину РФ, иностранцу или лицу без гражданства) и их объединениям; с целью защиты прав и свобод в судебном порядке можно обжаловать решения и действия любых органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, судебную защиту должны обеспечивать все созданные в настоящее время суды: Конституционный суд РФ, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, военные суды. В течение последних пяти-шести лет законодательство о судебной системе Российской Федерации находилось в постоянном изменении. На сегодняшний день его развитие стабилизировалось: установленные в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» суды имеют ограниченную компетенцию по обеспечению и защите прав и свобод личности. В настоящее время каждый имеет право на обращение в Конституционный суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод именно законом (федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции республик, уставы, законы субъектов Российской Федерации), если он применен или подлежит применению в конкретном деле. Конституционный суд РФ не имеет при этом полномочий по проверке конституционности индивидуальных (ненормативных) актов государственных органов и федеральных органов исполнительной власти, правоприменительной практики; у него нет права давать заключения о конституционности действий высших должностных лиц. Обжалование всех иных актов (кроме законов) и решений, а также действий происходит в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Вместе с тем к подведомственности судов общей юрисдикции (в том числе и их высшего звена) законодатель не относит дела об оспаривании не только законов, но и нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ. Таким образом, гражданин не может оспорить в суде общей юрисдикции или арбитражном суде нормативный акты Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ и Президента РФ, даже если считает нарушенным свои права и свободы [26, с. 181].

ГЛАВА 3. Проблемы административного судопроизводства

3.1 Специальная процедура административного судопроизводства

Административная юстиция это судебная зашита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и иных органов управления, наделенных государственно-властными полномочиями, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Создание полноценного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ.

Сущность административного судопроизводства предопределяет его самостоятельность в системе Гражданского процессуального кодекса, то есть судопроизводство по делам, возникающим из управленческих отношений, представляет собой специальный вид гражданской процессуальной формы, которая обусловлена правовой природой рассматриваемых жалоб, а также задачами суда при осуществлении по ним правосудия. Специальные особенности административного судопроизводства связаны со своеобразным характером материально-правовых отношений, которые характеризуются неравноправным положением участников судопроизводства. В административном судопроизводстве одной из сторон выступает государственный орган или должностное лицо, которые имеют государственно-властные полномочия. Основанием для возбуждения судопроизводства является жалоба. Подача жалобы возможна только в одностороннем порядке, то есть встречную жалобу подать невозможно. Однако, при рассмотрении судом публично-правового спора, возможным основанием может служить и судебный иск, при этом суд осуществляет надзор за законностью действий государственных органов по отношению к гражданину или группе граждан. Спор будет подведомствен административному производству лишь только в том случае, если содержание спора касается административного права. Основной задачей административного процесса является восстановление нарушенных свобод, прав и законных интересов участников административно-правовых отношений. Соответственно в данном процессе суд должен быть особенно активен при оказании помощи гражданину в споре, так как гражданин практически не может противостоять ответчику в лице государственного органа или должностного лица, имеющего в своих документах доказательства по рассматриваемому делу и незаинтересованного в привлечении для рассмотрения данные доказательства. Поэтому судья должен вмешаться и заставить государственный орган предоставить требуемые для разбирательства документы, другие доказательства. Именно институт административной юстиции может осуществить юридическое равноправие сторон и в то же время при условии возложения бремени доказывания на орган публичной администрации. В отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон. В административном процессе исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон. О понимании принципа диспозитивности в науке гражданского и арбитражного процессуального права и его характерных чертах достаточно подробно сказано профессором Т.Е. Абовым в статье «Арбитражный суд в судебной системе России» [27, с. 216]. По сути дела различаются принципиальные установки обоих процессов, поскольку в административном процессе конечным результатом является отмена индивидуального акта управления или признание недействующим нормативного правового акта в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, специальная процедура административного судопроизводства должна отразить особенности публично-правового спора, имея в виду:

1) облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела;

2) оказание помощи гражданину в составлении обращения (административного иска или жалобы) в суд;

3) определение инквизиционной, следственной роли суда (в отличие от гражданского судопроизводства) с учетом истребования необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину; осуществление судом иных мер по собственной инициативе;

4) возложение бремени доказывания на орган администрации, поскольку процессуальное положение сторон в публично-правовом (административном) споре должно компенсировать определенное неравенство в положении субъектов публичного права;

5) обеспечение справедливого разрешения возникшего публично-правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного решения (в данном случае возможно использование авторитета судебной власти с позиций воздействия на администрацию в виде штрафных санкций за неисполнение судебного решения и возложения на администрацию обязанности рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к ответственности).

При этом необходимо иметь в виду, что действующие ГПК РФ и АПК РФ не учитывают принципиальных различий гражданско-правовых и публично-правовых (административных) споров, подчиняя, по сути дела, рассмотрение последних общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства. Не учитывается, в частности, то принципиальное обстоятельство, что, рассматривая и разрешая публично-правовой (административный) спор, суд тем самым осуществляет и полномочия правосудия, и полномочия судебного административного контроля - контроля над законностью действий органов администраций и их должностных лиц. Действующие гражданско-процессуальное законодательство и законодательство арбитражно-процессуальное ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является сохранение существенных элементов инквизиционного процесса. В первую очередь это относится к роли судьи в процессе (активная поддержка заявителя в процессуальном смысле этого понятия), имеет место и особый правовой статус заявителя. Такой характер процесса предопределяется характером претензий «человек-государство» [12, с. 166].

Предположительно административному судопроизводству будут подлежать дела:

- о признании не действительным (полностью или частично) нормативного правового или индивидуального акта органа (должностного лица) публичной администрации, если он затрагивает права и свободы гражданина (физического лица) или объединения граждан (юридического лица);

- об обязанности органа публичной администрации (его должностного лица) принять необходимый правовой акт в целях защиты прав и свобод гражданина или законных интересов и прав юридического лица;

- об изменении административно-правового статуса конкретного лица в связи с определенными юридическими фактами;

- о признании юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения, существенно влияющего на статус конкретного лица.

Обращаясь к структуре будущего законопроекта об административном судопроизводстве, отметим, что предметом рассмотрения судом являются решения и действия органа публичной администрации (государственной, муниципальной) или уполномоченного этим органом должностного лица. Под органом публичной администрации следует понимать государственный орган, обладающий в отношении конкретного лица или группы лиц (физического и юридического лица) государственно-властными полномочиями. Аналогичная ситуация сложилась с органами местного самоуправления, также обладающими определенными властными полномочиями. Дела, рассматриваемые судом в отношении указанных решений и действий, можно было бы именовать административными делами. Представляется также необходимым предусмотреть возможность предоставления Уполномоченному по правам человека и прокурору выступать в качестве заявителя в суде в защиту прав и свобод другого гражданина, а также в защиту государственных и общественных интересов в связи с неправомерными решениями и действиями конкретного органа публичной администрации [29, с. 154].

В федеральном конституционном законе «Об административном судопроизводстве» необходимо закрепить принципы правосудия, вытекающие из норм Конституции РФ и отражающие идеи правового государства. Отметим, что эти принципы в равной мере являются основополагающими в гражданском, арбитражном и уголовном процессах. Речь идет, прежде всего, о независимости судей. На первый план здесь выступает адресованное судье требование подчиняться только Конституции РФ и федеральному закону (статья 120 Конституции РФ). Представляется, что федеральный суд (а именно таким судом будет административный суд) должен руководствоваться законом субъекта Российской Федерации. Однако «жесткая» формула статьи 120 Конституции РФ о том, что судьи подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, обусловливает обязанность судьи рассмотреть и оценить нормы регионального закона в соотношении с нормами закона федерального и в случае их противоречия обосновать принятое им решение исходя из норм федерального закона. Правило о том, что судья должен руководствоваться актом, имеющим большую юридическую силу, относится к иерархии нормативных правовых актов, принятых органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Разумеется, если судья усматривает противоречие федерального или регионального закона Конституции РФ, он вправе, приостановив производство по делу, обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ. Таким образом, одним из элементов независимости судей (наряду с другими не менее важными гарантиями судейской независимости) является обеспечение самостоятельности судьи в оценке законности правовой нормы, на основе которой предстоит разрешать конкретное дело. В законе об административном производстве необходимо закрепить принцип равенства всех перед законом и судом. Что касается принципа состязательности и равноправия сторон, то наряду с провозглашением этого конституционного требования необходимо, на наш взгляд, подчеркнуть определенные инквизиционные начала судебного разбирательства, учитывая существующее неравенство заявителя, особенно гражданина, и органа публичной администрации. Последний, обладая определенным набором властных полномочий, имеет несомненные преимущества перед гражданином, поскольку именно от этого органа зависит, насколько обстоятельную информацию он предоставит гражданину по его просьбе в связи с возникшей конкретной негативной ситуацией. В этой связи, целесообразно возложить на административный суд обязанность разъяснять лицам, обратившимся за зашитой, их права и обязанности, оказывать содействие в реализации этих прав и совершать иные действия, направленные на выяснение фактических обстоятельств дела и принятие законного и обоснованного решения. В законе должен быть отражен традиционный для всех процессуальных законов принцип гласности (открытости) судебного разбирательства Возможные случаи проведения закрытых судебных заседаний необходимо четко оговаривать именно в законе. В качестве одного из таких случаев следовало бы указать на возможность проведения закрытого судебного заседания по ходатайству лица, участвующего в деле, в целях обеспечения неприкосновенности частной жизни гражданина, сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны. Разумеется, что во всех случаях решение административного суда по делу подлежит публичному объявлению и не может быть секретным. В законе об административном судопроизводстве должны быть реализованы и требования Конституции РФ применительно к языку судопроизводства. Не менее важен вопрос об участниках административного судопроизводства, прежде всего о заявителе (лице, обжалующем действие или решение органа публичной администрации либо его должностного лица) и ответчике (органе, должностном лице, совершившем обжалуемое действие (бездействие) или принявшем обжалуемое решение). Речь идет равным образом и о представителях соответствующих лиц. Наряду с заявителем и ответчиком участниками судопроизводства должны быть признаны лицо, орган, обратившиеся в суд за защитой прав и свобод другого лица, в том числе и прокурор, Уполномоченный по правам человека. Причем прокурор обязан защищать также общественные и государственные интересы, поскольку они затрагиваются неправомерными актами и могут причинить существенный вред гражданам [34, с. 55].

Страницы: 1, 2, 3