Цели и задачи прокурорского надзора - результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция - прокурорский надзор. Наиболее четко цели прокуратуры определены в ст.1. Закона о прокуратуре. Пункт второй этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются:

1) обеспечение верховенства закона;

2) обеспечение единства и укрепления законности;

3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в п.2 ст.1 Закона о прокуратуре. Ими являются:

1) прокурорский надзор (4 основных направления или отрасли);

2) уголовное преследование;

3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Следовательно, основным средством достижения определенных законом о прокуратуре целей является прокурорский надзор, так как именно в нем состоит основная функция прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора условно разделяются на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств на общественный и государственный строй, на политические, трудовые, жилищные и другие личные и имущественные права и т.д. Общие

задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач.

Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора.

В качестве примера специальных задач можно назвать такие как:

1) обеспечение законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами;

2) обеспечение точного исполнения законов теми же субъектами. Специальной задачей прокурорского надзора здесь является обеспечение законности издаваемых актов.

Второй специальной задачей этого направления надзора является обеспечение точного исполнения законов указанными органами.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путём применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определённые конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового средства. В числе частных задач, к примеру, могут быть такие, как получение информации о нарушениях конкретного закона, истребование правовых актов для проверки их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после его издания. При внесении представления об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача своевременного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.д.

2. Понятие компетенции прокуратуры. Ее разграничение между видами прокуратур

Для осуществления надзора за исполнением законов органы прокуратуры должны располагать соответствующими полномочиями. Эти полномочия специфические: сугубо надзорные. Причем в соответствии с принципом единства осуществление прокурорского надзора несовместимо с какими-либо иными видами государственной, общественной деятельности. Специфика полномочий прокуратуры предопределяется и их природой: они предоставляются не просто государством, а его высшими органами власти (согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г.-- Федеральным Собранием РФ). В определенной степени прокурорский надзор осуществляется и от имени Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина.

Объем и характер полномочий устанавливаются законодателем не произвольно. В литературе отмечается, что полномочия государственных органов обусловливаются поставленными перед ними задачами. Именно последние активно влияют на формирование правового статуса прокуратуры, предопределяя ее обязанности. Естественно, полномочий должно быть достаточно для выполнения задач и достижения целей, которые возлагаются государством на органы прокуратуры. Последние, для того чтобы выполнять свои функции, должны со всей ответственностью исполнять возложенные на них обязанности. Поэтому цели и задачи, стоящие перед прокуратурой, входят в содержание ее компетенции в качестве основной части.

Компетенция -- своеобразный аналог правоспособности. Обе эти категории характеризуют правовое положение субъектов в обществе и государстве. Но имеется существенное различие в их содержании. Тогда как правоспособность есть только признаваемая законом способность физического или юридического лица иметь права и нести обязанности, компетенция включает в себя реальные полномочия, предоставленные государством его органам.

Понятие полномочий сложное. Прежде всего это субъективные права, предоставляемые органу или должностному лицу для выполнения возложенных на него функций. Субъективное же право есть установленная законом возможность совершать конкретные действия (применительно к прокуратуре -- надзорные). Но в предоставляемом субъективном праве заложена необходимость его осуществления, ибо оно непременно должно быть реализовано в целях борьбы с нарушениями законности, восстановления нарушенных прав и охраняемых законом интересов различных субъектов, привлечения виновных лиц к ответственности. Стоящие перед прокуратурой цели и задачи превращают субъективные права в субъективные обязанности прокуроров. Полномочия -- это не просто связь прав и обязанностей, а их единство. Каждое право является обязанностью и, наоборот, каждая обязанность есть право. Например, в соответствии со ст. 10 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокуроры не только вправе рассматривать жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушениях законности, но и обязаны это делать для принятия мер по их устранению.

В правовом положении прокурорских органов (впрочем, как и других органов государства) не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Служебный долг прокуроров совмещает их воедино в понятии «полномочия».

Прокуроры прежде всего несут обязанности перед государством, поскольку оно предопределило их назначение, возложило на них выполнение строго определенных функций. Складывается впечатление, что применительно к различным государственным органам, общественным организациям, учреждениям, предприятиям прокуроры выступают только как носители права. Но это не так. Правовое положение прокурора по существу не изменяется, когда он вступает в отношения с поднадзорными субъектами, ибо присущее его праву долженствование проявляется и применительно к ним. Представим себе, что глава районной администрации вынес незаконное решение. Перед государством прокурор несет обязанность опротестовать его. По отношению к главе администрации он имеет право на принесение протеста, но, казалось бы, не обязанность. В то же время прокурор должен содействовать органам местного самоуправления в соблюдении законности, следовательно, входящая в полномочия прокурора обязанность перед государством как бы автоматически срабатывает и в отношении различных органов власти, управления.

Особенно ярко эта обязанность проявляется в отношении тех, чьи права и охраняемые законом интересы нарушены. В этом случае прокурор принимает меры по их восстановлению, защите. Предположим, гражданин обращается в прокуратуру с заявлением об ограблении. По закону прокурор должен принять заявление, зарегистрировать, проверить, при наличии к тому оснований возбудить уголовное дело и передать его следователю. В этой ситуации он несет обязанность не только перед государством, но и перед потерпевшим, чьи интересы подлежат защите.

В литературе высказано мнение, согласно которому компетенция прокурора уже совокупности всех его прав и обязанностей. Например, установленное ст. 289 ГПК РФ право на ознакомление в суде с материалами дела и поступившими жалобами не может быть отнесено к компетенции прокурора. Но данное положение никак не аргументируется, и непонятно, по какому признаку нужно отделять полномочия от прав и обязанностей. Если согласиться с приведенной точкой зрения, то придется исключить все права и обязанности прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, права и обязанности, связанные с участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, осуществлением общего надзора, надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. При таком положении компетенция органов прокуратуры оказывается бессодержательной и ненужной для характеристики их правового статуса.

Полномочия прокурора иногда именуются правомочиями прокурорского надзора. Между тем указанные термины при очевидном сходстве не тождественны. По смысловому значению полномочие суть предоставление кому-либо права на совершение каких-либо действий. Правомочие же толкуется как обладание законным правом. Создавая органы, государство передает им часть своих прав и возлагает на них определенные обязанности, наделяя их как своих представителей реальными полномочиями. Правомочия же -- гражданско-правовая категория. Будучи участниками гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений, граждане, учреждения, предприятия, организации выступают как носители правомочий. Говорить о полномочиях (правомочиях) прокурорского надзора вряд ли правильно. Данные категории принадлежат органам прокуратуры, прокурорам, а прокурорский надзор -- деятельность по их реализации и потому не может выступать в качестве субъекта, обладающего ими. Неверно также называть полномочия правовыми средствами прокурорского надзора. Средство -- это прием, способ действия, к которым прибегают для достижения каких-либо целей, а полномочия -- предоставляемая государством возможность совершать те или иные действия. Сама по себе возможность еще не действие. Можно обладать полномочиями и в то же время не выполнять каких-либо функций. Право на совершение действия не есть само действие, это понятия не тождественные. Например, право прокурора на иск и сам иск -- категории разные. Первая -- предоставляемая законом возможность обратиться в народный суд с требованием о защите прав и охраняемых законом интересов граждан, организаций. Вторая -- непосредственно требование о защите. Иск есть средство защиты, право на предъявление его -- полномочие.

В науке конституционного права компетенция раскрывается как совокупность властных полномочий. Это правильно. Государство как носитель власти, учреждая органы, распределяет ее между последними в форме властных полномочий. Объем и характер полномочий прокурора своеобразны. По данному поводу высказаны разные суждения. Одни авторы убеждены в отсутствии власти у прокурора в гражданском, уголовном процессах. Другие же считают, что прокурор располагает властными полномочиями во всех отраслях.

Все же определение компетенции, данное в науке конституционного права, не может быть в полной мере использовано для характеристики правового положения органов прокуратуры ввиду своеобразия и сложности выполняемых ими функций. Круг субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, очень широк. С учетом их правового статуса надзор осуществляется по-разному.

В отношении судов он не может быть властным, а значит, и полномочия не должны быть таковыми. Судьи независимы и подчиняются только закону. Власть прокуроров представляла бы посягательство на эту независимость. Итак, это первый вид полномочий, в которых власть не проявляется.

Иными полномочиями прокуроры обладают в отношениях с органами дознания и предварительного следствия. Здесь прокурорская власть проявляется в активной форме. Прокуроры могут не только выявлять нарушения законности, но и непосредственно устранять их. Например, по действующему уголовно-процессуальному законодательству прокурор вправе отменить любое незаконное постановление следователя, инспектора по дознанию; давать им обязательные для исполнения указания по расследованию преступлений. Активная форма власти в несколько суженном объеме проявляется и при осуществлении надзора за соблюдением законности в местах ограничения и лишения свободы. В соответствии с п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурор своим постановлением может освободить любое лицо, содержащееся без законных оснований в исправительных учреждениях. Это второй вид полномочий, в котором власть проявляется в особо активной форме.

Третий вид -- полномочия с ограниченной властью, характерные для отношений с органами государственной власти. Субъекты многочисленны, и применительно к ним прокуроры не могут выполнять каких-либо управленческих функций. Властностью обладают только полномочия прокурора по выявлению нарушений законности. Что же касается полномочий по устранению последних, то прокурор может лишь обращаться с требованиями к компетентным органам о принятии необходимых мер.

По характеру полномочия органов прокуратуры подразделяются на два вида: основные и дополнительные. Основные полномочия непосредственно связаны с осуществлением надзора; дополнительные касаются организации работы прокурорских органов и в свою очередь по целевому назначению делятся на предметные и функциональные.

Предметные (и это видно из названия) связаны с предметом надзора, т. е. правовыми действиями и актами субъектов, за исполнением законов которыми надзирает прокуратура. Иными словами, предметные полномочия предопределяют круг этих субъектов.

Функциональные полномочия регламентируют действия прокуроров по выявлению нарушений законности и по реагированию на них.

Все полномочия, как предметные, так и функциональные, -- отраслевые. Они определяются законодательством применительно к каждой отрасли в отдельности с учетом ее специфики. Общих для всех отраслей полномочий не существует, ибо надзор реализуется не в целом, а по отдельным направлениям.

Кроме того, в системе органов прокуратуры существуют организационные отношения, наличие которых обусловила и предоставление дополнительных полномочий: права и обязанности по руководству работой, планированию, распределению поручений между работниками, контролю за качеством их работы и т. д.

Следует выделить три вида компетенции:

1. Общая компетенция относится к прокуратуре в целом. Она определяется ст. 1, 2, 9 и др. Закона о прокуратуре Российской Федерации и включает в себя всю совокупность предоставляемых ей полномочий.

2. Компетенция отдельных видов прокуратур: территориальной, военной, транспортной, природоохранной и прокуратуры при исправительных учреждениях.

3. Индивидуальная компетенция присуща каждому прокурорскому органу в отдельности. При осуществлении надзора за исполнением законов участником возникающих при этом отношений является не вся прокуратура или ее отдельный вид, а конкретный прокурорский орган. Для этого данный орган должен выступать как субъект права, т. е. обладать особой индивидуальной компетенцией, обеспечиваемой четким разграничением полномочий между различными прокуратурами.

Прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему, что обусловлено общностью стоящих перед нею задач по обеспечению верховенства закона, единства законности в государстве. Вместе с тем квалифицированность осуществления прокурорского надзора сопряжена с необходимостью специализации органов прокуратуры применительно к правовому положению поднадзорных субъектов. Специфика деятельности этих субъектов предопределила, с одной стороны, подразделение прокурорского надзора на отрасли, а с другой -- самой прокуратуры на отдельные виды.

Разграничение компетенции между ними проводится по предметным полномочиям. Что касается полномочий функциональных, то они в основном одинаковы для всех прокурорских органов, так как выявление, устранение и предупреждение нарушений законности практически имеют одни и те же формы в любой сфере общественных отношений. Предметные же полномочия различны, поскольку касаются правовых действий и актов различных субъектов, за исполнением законов которыми надзирает прокуратура. Фактически разграничение компетенции между прокуратурами проводится по видам надзорных субъектов. Прокуратура каждого вида осуществляет надзор за исполнением законов конкретными категориями субъектов.

Самыми широкими полномочиями обладает территориальная прокуратура. Ее компетентность не распространяется только на те субъекты, которые входят в сферу деятельности специализированных прокуратур. Надзорные функции последних осуществляются в отношении строго определенных категорий органов власти, учреждений, предприятий, организаций, граждан. Иными словами, специализированные прокуратуры надзирают за соблюдением законности специальным контингентом субъектов. Эти прокуратуры выполняют свои функции в сравнительно узких сферах общественных отношений, где особенно важно укрепление дисциплины и правопорядка. Как видно из их наименований, военная надзирает за исполнением законов в воинских организациях, транспортная -- в транспортных, природоохранная -- в организациях, тесно связанных с охраной природы; прокуратура при исполнительных учреждениях -- в данных учреждениях. Однако такое определение компетенции специализированных прокуратур нуждается в конкретизации.

Разграничение компетенции по территории деятельности не проводится. Например, на территории одной области, края, республики осуществляют свои полномочия и территориальная, и военная, и транспортная, и природоохранная прокуратуры. Главный фактор, обусловливающий их функции, -- виды субъектов за соблюдением законности которыми они надзирают.

Генеральный прокурор РФ 9 апреля 1996 г. издал специальный приказ № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур», определяющий компетенцию территориальной прокуратуры в общем виде, без особой конкретизации. И это оправданно, ибо ее полномочия очень широки. Конкретные указания касаются органов, надзор за соблюдением законности которыми осуществляется и территориальными, и иными прокурорами. Согласно приказу территориальная прокуратура надзирает за исполнением законов территориальными органами Федеральной безопасности. Надзор же за соблюдением законности органами безопасности в войсках -- компетенция военной прокуратуры. В отношении граждан территориальные прокуроры надзирают за исполнением законов органами, занимающимися оперативно-розыскной деятельностью, дознанием, предварительным следствием, территориальными органами Федеральной службы безопасности и пограничной службы. Надзор же в отношении военнослужащих -- компетенция военной прокуратуры. Территориальная прокуратура надзирает также за производством по делам об административных правонарушениях в отношении граждан РФ, лиц без гражданства, иностранных граждан, допустивших нарушения режимов Государственной границы России, нарушения пограничного режима в погранзоне, режима в пунктах пропуска через границу РФ.

Для того чтобы четко определить компетенцию территориальной прокуратуры, необходимо прежде всего выяснить полномочия военной прокуратуры: она осуществляет надзор за исполнением законов в Вооруженных Силах. В упомянутом приказе Генерального прокурора в числе поднадзорных военной прокуратуре субъектов не выделено само Министерство обороны РФ, хотя по Закону о прокуратуре Российской Федерации оно наряду с другими министерствами ей поднадзорно. Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры надзирают за исполнением законов Министерством обороны, его структурными подразделениями (управлениями, отделами, секторами), а также всеми подчиненными ему органами военного управления (командованием округов, гарнизонов, краевыми, областными, городскими, районными военными комиссариатами). Надзор распространяется на воинские части, соединения, различные учреждения, подчиненные Министерству обороны, на всех военнослужащих, граждан, находящихся на воинских сборах, работающих в воинских организациях по трудовому договору, а также на различные воинские формирования, не входящие в состав Министерства обороны: Главное управление охраны, Пограничную службу, Службу внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную служба железнодорожных войск, а равно и на все подчиненные им органы.

Кроме того, воинские подразделения находятся и в подчинении других министерств, ведомств, надзор за соблюдением законности которыми реализует территориальная прокуратура, а за исполнением законов воинскими образованиями -- военная. Например, в составе МВД РФ находится Главное командование внутренних войск МВД (Главкомат ВВ МВД РФ). Надзор за исполнением законов самим Министерством внутренних дел и всеми подчиненными ему органами -- компетенция территориальной прокуратуры, а надзор за соблюдением законности во внутренних войсках -- компетенция военной прокуратуры.

Министерству по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий подчиняются определенные воинские соединения. Здесь надзорные функции распределяются так же: в отношении военных их выполняет военная прокуратура, а в отношении самого министерства и его органов -- территориальная.

От военной прокуратуры обособлены прокуроры войсковых частей. Они подчиняются Второму управлению Генеральной прокуратуры РФ, и деятельность их связана с обеспечением законности в закрытых административно-территориальных образованиях, особо важных и особо режимных объектах. В этих зонах работа выполняется воинскими формированиями, при которых созданы прокурорские органы. Их должностные лица именуются прокурорами войсковых частей и располагают двумя видами полномочий: полномочиями военной и территориальной прокуратур. Как военные прокуроры они надзирают за соблюдением законности в самих воинских частях, органах управления, занятых на строительстве, эксплуатации особо важных и особо режимных объектов. Как территориальные -- за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, органами контроля закрытых административно-территориальных образований, особо важными и особо режимными объектами. Само же Второе управление Генеральной прокуратуры осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ в части, касающейся режимных территорий и объектов. Прокуроры же войсковых частей надзирают за соблюдением законности подчиненными им органами, расположенными на их территориях.

В упомянутом приказе Генерального прокурора РФ «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» компетенция транспортной прокуратуры определена наиболее полно. В нее входит надзор за исполнением законов учреждениями государственного таможенного комитета, предприятиями, организациями, общественными объединениями, должностными лицами системы Министерства путей сообщения, Министерства транспорта, Федеральной авиационной службы, Федеральных служб морского и речного флотов, Межгосударственного авиационного комитета.

При определении компетенции транспортной прокуратуры имеет значение место совершения правонарушений. Если они совершены на территории транспортных предприятий (на вокзалах, пристанях, платформах, в полосе железных дорог и т. д.), то независимо от категории правонарушителей меры по их выявлению, привлечению виновных лиц к ответственности принимают транспортные прокуроры.

Можно выделить два ограничения полномочий транспортных прокуроров. Первое касается учреждений, предприятий и организаций автомобильного транспорта, осуществляющих междугородные и международные перевозки. За соблюдением ими законов надзирает территориальная прокуратура по месту их нахождения. Второе относится к учреждениям, предприятиям, организациям городского, внутрирайонного транспорта (трамвайно-троллейбусные депо, автотресты, иные объединения), которые поднадзорны прокурорам районов, городов.

Деятельность природоохранной прокуратуры связана с обеспечением строгого и точного исполнения природоохранного законодательства, направленного на создание благоприятной экологической обстановки в стране. Перед государством и обществом возникла сложная задача: предотвратить экологическую катастрофу, сохранить на Земле животный и растительный мир.

С этой целью была образована природоохранная прокуратура, основное назначение которой -- проведение последовательной и решительной борьбы с нарушениями законов, направленных на охрану лесов, вод, воздуха, земли и т.д. К компетенции этой прокуратуры относится надзор за исполнением законов прежде всего природоохранными органами государственного управления, различными инспекциями, санитарно-эпидемиологической, ветеринарной службой и т. д. Необходимо активизировать их деятельность по борьбе с нарушениями природоохранного законодательства, усилить надзор за исполнением последнего руководством заводов, фабрик, комбинатов и других предприятий, представляющих повышенную опасность для окружающей природной среды. Перечень таких предприятий определяется прокурором республики, края, области, автономного округа. Например, в акватории Волги данный перечень устанавливается Волжским природоохранным прокурором по согласованию с прокурорами республик, областей.

Последний вид специализированной прокуратуры -- прокуратура по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний. Ее органы создаются в местах сосредоточения исправительных учреждений. Практически они не образуют систему и действуют на том же уровне, что и районные прокуроры, подчиняясь соответственно прокурору республики, области, края, на территории которых находятся. Если в том или ином регионе имеется одно исправительно-трудовое учреждение, то надзор за исполнением им законов осуществляет прокурор района, города. Специализированная же прокуратура обеспечивает соблюдение законности в исправительных колониях всех режимов, воспитательных учреждениях, тюрьмах, следственных изоляторах и т.п. Этот надзор касается как администрации мест лишения и ограничения свободы, так и находящихся в них граждан. Прокуроры, с одной стороны, реализуют функцию уголовного преследования (все осужденные должны подвергнуться воспитанию и перевоспитанию в духе добросовестного отношения к труду, соблюдения правил социального общежития), а с другой -- выполняют правоохранительную функцию (охрана прав осужденных, неприкосновенность личности граждан, если они содержатся в исправительных учреждениях без законных оснований).

Несмотря на различия в компетенции всех видов прокуратур, существуют места их соприкосновения. Это суды, их три вида: военные, общие, арбитражные. В военных судах могут участвовать только военные прокуроры. В двух остальных -- все прокуроры (в зависимости от характера рассматриваемых дел). Территориальные, военные, транспортные, природоохранные прокуроры при исправительных учреждениях могут поддерживать обвинение в районных, областных, краевых судах по уголовным делам, за расследованием которых они надзирают. Им же предоставлено право опротестования незаконных и необоснованных приговоров, определений, постановлений судов, вынесенных по данным уголовным делам.

Все прокуроры при выявлении нарушений законности, устранение которых подведомственно областным, краевым, арбитражным судам, могут обращаться к ним с исками и участвовать в рассмотрении последних. При необходимости они вправе опротестовывать незаконные и необоснованные решения, определения, вынесенные судами по гражданским делам, возбужденным по их инициативе. Территориальные прокуроры кроме того могут участвовать в рассмотрении судами любых уголовных и гражданских дел, а также приносить протесты на незаконные и необоснованные судебные акты в вышестоящие инстанции.

Ранее уже упоминалось, что в практике возник не разрешенный законодательно вопрос о разграничении между прокуратурами полномочий по осуществлению надзора за законностью административного выселения. Разграничение компетенции проводится по признаку принадлежности жилой площади, с которой производится выселение. Если она принадлежит военному ведомству, то принимать и рассматривать заявление о выселении должен военный прокурор; если жилая площадь принадлежит Министерству путей сообщения или транспорта, давать санкцию на выселение правомочен соответствующий транспортный прокурор независимо от категории выселяемых граждан.

Непременным условием эффективности и действенности прокурорского надзора является четкое разграничение полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Полномочия вышестоящего прокурора более обширны и существенны. В соответствии с принципами централизма и единства надзора вышестоящий прокурор имеет все полномочия подчиненных ему прокуроров плюс сугубо специфические, принадлежащие только ему. Конечно, он лично осуществляет главным образом особые полномочия, но может реализовать полномочия нижестоящих прокуроров постольку, поскольку в этом возникнет необходимость. В свою очередь и нижестоящие прокуроры могут выполнять функции вышестоящих, но только по поручению последних.

Как показывает практика, можно выделить два вида делегирования полномочий: временное (разовое) и постоянное.

Первое связано с совершением каких-либо отдельных действий. Представим себе, что судебная коллегия по уголовным делам областного суда решила провести выездное заседание по месту совершения преступления. Прокурор области поручает поддержание государственного обвинения прокурору района (города), надзиравшему за расследованием уголовного дела. Исполнением данного поручения завершается реализация предоставленных полномочий.

Постоянное поручение более длительное, не ограниченное сроком и характером совершаемых действий. Оно дается для осуществления надзора за исполнением законов органом, расположенным далеко от вышестоящего прокурора. Соответствующие полномочия предоставляются прокурору, на территории которого этот орган находится. Например, Министерство строительства предприятий Восточной Сибири и Дальнего Востока находится в г. Чите. Надзор за исполнением им законов должен осуществлять Генеральный прокурор РФ. Но ввиду своей отдаленности от министерства осуществление надзора поручено прокурору Читинской области. Делегирование полномочий обычно касается органов межрайонного управления. Иногда создаются органы, которые выполняют свои управленческие функции на территории нескольких районов, городов. Надзор за законностью издаваемых ими правовых актов -- прерогатива прокурора области, края. Но поскольку эти органы по месту своего расположения отдалены от него, он поручает надзор прокурору района (города), на территории которого они находятся.

Недавно в Свердловской области были созданы управленческие округа, в которые входят несколько районов, городов. Во имя оперативности надзорных функций в этих округах их выполнение поручается прокурорам городов по месту нахождения управленческих органов. Кроме того, в наиболее крупных городах Свердловской области созданы специальные постоянные присутствия областного суда. Несколько судей с участием народных заседателей рассматривают уголовные дела, по которым прокуроры поддерживают государственное обвинение, проверяют законность и обоснованность выносимых приговоров, определений, постановлений, приносят кассационные или частные протесты. С целью достижения оперативности выполнения надзорных функций соответствующими полномочиями также наделяются прокуроры городов.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации не содержится каких-либо указаний о разграничении полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами. Отдельные предписания имеются в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах. Они определяют полномочия прокуроров областей, краев по опротестованию приговоров, решений, вступивших в законную силу (ст. 371 УПК, ст. 320 ГПК), предоставляют им право участвовать в заседаниях судебно-надзорных инстанций. Прокуроры районов, городов (за исключением прокуроров городов Москвы и Санкт-Петербурга) подобными полномочиями не располагают. Они могут опротестовать приговоры и решения, не вступившие в законную силу, и участвовать в их рассмотрении кассационными инстанциями.

Такая регламентация правового статуса прокуроров разных уровней, по существу, определяет критерий разграничения их полномочий, которым является правовое положение судебных инстанций. Надзорная выше кассационной, и потому правом на участие в ней располагают прокуроры областей, краев, республик, входящих в состав РФ, Генеральный прокурор, его заместители. По другим же направлениям надзорной деятельности прокуратуры никаких предписаний по разграничению полномочий не имеется.

В литературе сделана неаргументированная попытка разграничить компетенцию вышестоящих и нижестоящих прокуратур по правовому положению субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. Утверждается, что вышестоящие прокуроры «осуществляют надзор за законностью деятельности более высоких звеньев государственного аппарата». Высказанная точка зрения встретила решительные возражения, главным доводом которых явилась констатация факта, что из сферы прокурорского надзора выпали учреждения, предприятия, организации областного, краевого, республиканского значения, чье правовое положение различно.

Кроме того, рядом авторов вообще отвергается какое-либо разграничение надзорных функций. Каждый прокурор, по их мнению, действует полноправно в отношении всех предусмотренных законом субъектов (имеются в виду поднадзорные субъекты). Если, например, на территории района находится то или иное министерство, то надзирать за исполнением им законов должен прокурор данного района. Но это вряд ли правильно, ибо министерство выполняет свои руководящие функции на территории всей РФ, его правовые акты касаются различных учреждений, предприятий, организаций, расположенных в разных регионах страны. Прокурору района трудно осмысливать содержание принимаемых министерством решений, постановлений. Здесь более оправдан надзор Генерального прокурора РФ. Возможна и такая ситуация, когда прокуроры района, города, области, края находятся на одной административной территории. В этом случае непонятно, который из них должен осуществлять надзор за соблюдением законности различными инстанциями государственного аппарата.

Территориальный признак не может быть положен в основу разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорами, ибо территория второго входит в состав территории первого. Например, прокурор области надзирает за исполнением законов на всей ее территории, во всех входящих в нее районах и городах. В этом случае разграничение функций между вышестоящими и нижестоящими прокурорами должно происходить по видам поднадзорных субъектов с учетом их правового положения. Субъекты, выполняющие более важные функции, поднадзорны вышестоящему прокурору, а все иные -- нижестоящему. Причем на это разграничение влияют не все субъекты, а только органы государственной власти и государственного управления, ибо они осуществляют руководство обществом. Многочисленные учреждения, предприятия должны быть поднадзорны прокурору города, района, на территории которых находятся. Они несут основную нагрузку по утверждению законности на закрепленной за ними административной территории. Конечно, вышестоящий прокурор может оставить за собой осуществление надзора за исполнением законов особо крупными фирмами, концернами, акционерными обществами, если последние расположены недалеко от места его нахождения.

В основу разграничения полномочий должен быть положен принцип правового соответствия, согласно которому прокурор осуществляет надзор за соблюдением законности органами, соответствующими ему по своему правовому положению. Иными словами, каждый прокурор действует на своем уровне. Прокурор области надзирает за исполнением законов областными органами законодательной и исполнительной власти, государственного управления, областным судом; прокурор края обеспечивает исполнение законов краевыми органами государственной власти, их структурными управлениями, отделениями, а также краевым судом; прокурор республики, входящей в состав РФ, надзирает за исполнением законов законодательными и исполнительными органами этой республики, а также министерствами и ведомствами, иными государственными органами республиканского значения. Генеральный прокурор РФ следит за исполнением законов различными органами власти, управления федерального значения (министерствами, ведомствами РФ, их структурными подразделениями).

Сложнее определить полномочия районных, городских прокуроров, которые должны надзирать за соблюдением законности на соответствующих уровнях. Прокуроры районов осуществляют надзор за исполнением законов главами административных районов, сел, поселков, а также самой администрацией; прокуроры городов осуществляют надзор за исполнением законов органами городского самоуправления.

Страницы: 1, 2