Прокурорский надзор - специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории.

Прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.

Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности одной ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет признаки каждой из этих ветвей.

Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех, предусмотренных Конституцией РФ ветвей власти, они тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.

Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может пониматься: а) специфический вид государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина.

Теория и практика прокурорского надзора выработала целый ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием прочного усвоения курса настоящего учебника является освоение терминологии прокурорского надзора, необходимое для изучения всего последующего материала.

Коренным для всех остальных является понятие «прокурор». Прокурор - это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Законом о прокуратуре и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом или приказом вышестоящего прокурора. Понятие «прокурор» - собирательное, так как охватывает такие должности, как Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Кроме того, это же понятие охватывает должности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников и помощников, заместителей и помощников всех нижестоящих прокуроров, помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов управлений и отделов.

Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания - в органах и учреждениях военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры и некоторые иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.

Прокурорский надзор - понятие, характеризующее: 1) основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности; 2) отрасль юридической науки и 3) учебную дисциплину.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и другие), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ или любого из них в каждом конкретном случае.

Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т.д. Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина - часть образовательных программ высших и средних учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях прокуроров и т.д. Содержанием особенной части может быть информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях, специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений.

Предмет прокурорского надзора. Из рассмотренного выше понятия прокурорского надзора как вида государственной деятельности, отрасли юридической науки и учебной дисциплины вытекает, что каждое из них имеет свой предмет, которые в теории нередко путают. В соответствии с задачами настоящего издания будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом смысле под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с исполнением требований законов. Но поскольку эти требования обязательны для всех юридических и физических лиц, то предметом прокурорского надзора можно считать исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой же статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входят высшие органы представительной и исполнительной власти РФ, а также судебные органы.

Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию, поэтому на практике, да и в юридической литературе не редки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и - наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации, и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, в котором могут быть проведены проверки исполнения законов. Субъектом прокурорского надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений. Им является как сам прокурор, осуществляющий надзор, так и физическое (должностное) лицо, исполнение закона которым проверяется прокурором. На одном объекте прокурорского надзора может быть несколько объектов и субъектов надзора. Так, в том же федеральном министерстве может проводиться проверка исполнения законов в счетно-бухгалтерской службе, в контрольных и иных подразделениях (объекты надзора) и законность актов, принятых должностными лицами (субъектами надзора).

Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления различных видов деятельности или осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряд других. Эти полномочия определяются не только ст. 30 Закона о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Правовые средства прокурорского надзора. Это понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе и на практике они понимаются как однозначные. Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (организационные и некоторые другие). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.

Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору Законом о прокуратуре по своему содержанию они могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.

Акт прокурорского реагирования - широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого действия, формой его реализации является протест, в котором излагаются требования прокурора об отмене незаконного акта.

Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких случаях необходимо применять в целях выявления и устранения правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках, рекомендациях и информационных письмах.

Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т.п. Другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, прибегая к различным методам и используя различные приемы применения предоставленных ему правовых средств.

Приемы могут применяться в различной последовательности в зависимости от стоящих перед прокуратурой задач, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы применяемые в ходе, например, одной проверки исполнения законов на месте могут оказаться нерезультативными при проведении другой проверки. Поэтому под тактикой прокурорского надзора понимается совокупность приемов, способов и методов применения каждого правового средства прокурорского надзора.

2. Следственные действия и полномочия прокурора по надзору за ними

Следствие, производимое органами прокуратуры и внутренних дел, хотя и носит наименование предварительного (окончательное решение по уголовному делу принимает суд), тем не менее, при его производстве определяются характер и объем обвинения правовая оценка преступления, что в свою очередь предопределяет вид и размер уголовного наказания, устанавливается круг доказательств по уголовному делу, в пределах которого, как правило, проводится судебное разбирательство. Правильно организованное предварительное следствие и дознание, а также осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов при их производств представляют собой одну из существенных гарантий быстрого полного раскрытия преступления, его полного, объективного и всестороннего расследования, а в конечном итоге постановления судом законного, обоснованного и справедливого приговора.

В настоящее время, когда речь идет о формировании правового государства Российской Федерации, необходимо иметь в виду, что одним из важных звеньев в этом процессе является дальнейшее совершенствование организации следственного аппарата, усиление прокурорского надзора за законностью его деятельности. Следует подчеркнуть, что ни в какой иной сфере деятельности органов государственной власти и управления не затрагиваются так остро права и законные интересы граждан, как в сфере уголовного судопроизводства. Никакие иные нарушения законов не причиняют людям таких нравственных и физических страданий как нарушения, связанные с незаконными задержаниями и арестами, необоснованными привлечениями к ответственности и осуждение невиновных.

Несмотря на то, что деятельность органов следствия и прокурорского надзора с годами совершенствуется, улучшается качественно состав кадров прокуроров и следователей (возрос их образовательный ценз, отныне все прокуроры и следователи имеют высшее юридическое образование, подавляющее большинство из них имеют большой стаж работы по избранной специальности), тем не менее, в деятельности правоохранительных органов допускается немало нарушений законности. Генеральный прокурор РФ в приказах № 7 от 11 марта 1992 г. и № 20 от 28 мая 1992 г. потребовал решительно покончить с проявлениями предвзятости, тенденциозного подхода при проведении предварительного следствия и дознания. Из практики работы правоохранительных органов должны быть полностью исключены факты необоснованных задержаний и арестов, незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности. Каждый такой случай расценивается как чрезвычайное происшествие, и по нему должна проводиться тщательная проверка с принципиальными и строгими выводами.

Проявление предвзятости, тенденциозности, безразличия к судьбам людей, защита "чести мундира" при производстве следствия и прокурорском надзоре за исполнением законов в этой стадии уголовного судопроизводства, попытки в ущерб законности и справедливости отстаивать неподтвердившиеся выводы при предъявлении обвинения расцениваются как поведение, несовместимое с работой в органах прокуратуры.

Важнейшими критериями оценки работы каждого следователя и в целом следственного аппарата является обоснованность возбуждения уголовных дел, соблюдение требований закона о всесторонности, полноте и объективности расследования, обеспечение конституционных гарантий неприкосновенности личности. Если дать в целом оценку деятельности органов дознания и предварительного следствия, то надо отметить, что за последние годы значительно снижается качество производимых дознания и предварительного следствия. Наиболее ярким показателем качества расследования преступлений является количество возвращенных прокурорами и судами уголовных дел на дополнительное расследование. Количество таких уголовных дел растет из года в год. Если в 1989 г. на дополнительное расследование было возвращено 8,2% уголовных дел, то в 1994 г. - 12,5%. Попытки некоторых прокуроров объяснить этот негативный процесс возросшими требованиями судов к качеству предварительного следствия не выдерживают критики: подавляющее число уголовных дел содержат явные пробелы, упущения и недостатки, которые препятствуют дальнейшему судоговорению. Единственно правильное решение в данной ситуации - возвратить дело на дополнительное расследование.

Порядок производства расследования преступлений определяется Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Помимо этого работники органов дознания и предварительного следствия руководствуются приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам следственной работы, обязательными для исполнения всеми следственными органами. Также обязательны к исполнению этими органами и постановления Пленума верховного Суда РФ по вопросам применения уголовного и уголовно-процессуального закона, имеющие руководящий характер. Осуществляя свои полномочия в сфере уголовного судопроизводства, прокуроры следят за тем, чтобы следователи, работники органов дознания и сотрудники оперативно-розыскной службы строго руководствовались требованиями, содержащимися в этих нормативных актах.

Уголовное судопроизводство ставит перед собой двуединую задачу: быстрое и полное раскрытие и расследование каждого преступления, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден; с другой стороны, оно должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению и искоренению преступлений, охране интересов общества, прав и свобод граждан, воспитанию граждан в духе неуклонного соблюдения законов и уважения правил общежития. При производстве по любому уголовному делу независимо от характера совершенного преступления и тяжести наступивших последствий необходимо учитывать единство этих задач, их нельзя отрывать друг от друга, они взаимосвязаны между собой и взаимообусловлены.

Задачи, стоящие перед прокурорами, осуществляющими надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, сформулированы в Законе "О прокуратуре РФ", в УПК и приказах Генерального прокурора РФ.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор в этой стадии процесса с тем, чтобы:

-ни одно преступление не осталось нераскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности;

-задержание граждан по подозрению в совершении преступления производилось не иначе как в порядке и по основаниям, установленным законом;

-никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности или иному незаконному ограничению в правах;

никто не подвергался аресту без судебного решения или санкции прокурора;

соблюдались установленные законом порядок возбуждения и расследования уголовных дел, сроки их расследования, права участников уголовного судопроизводства и других граждан;

-при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела, выявлялись как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его ответственность обстоятельства;

выявлялись причины совершения преступлений и способствующие им условия, принимались меры к их устранению.

Стоящие перед органами прокуратуры задачи будут успешно выполнены лишь при том условии, если сами прокуроры и следователи будут строго придерживаться требований закона и норм уголовного процесса. Принцип законности в уголовном судопроизводстве является одним из основополагающих принципов в организации и деятельности органов дознания и предварительного следствия. Некоторые следователи, да и прокуроры считают, что при раскрытии преступлений и их расследовании любые средства пригодны, лишь бы раскрыть преступление и установить виновное лицо. Излишне говорить о порочности такой позиции: не любые, а только те из них, которые основаны на законе, исходят из закона, опираются на закон. Уголовно-процессуальный закон (ст. 4 УПК) провозглашает важное правило в связи с этим: никто не может быть привлечен в качестве обвиняемого иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Установленный законом порядок возбуждения уголовного дела, предъявления обвинения, избрания меры пресечения, производства отдельных процессуальных действий вовсе не лишает их исполнителей инициативы, проявления творческого отношения к делу, иначе говоря, не "формализует" производство по делу. Правильное применение закона обеспечивает успешное производство по делу и вместе с тем гарантирует исполнителей от ошибок, которые затем оборачиваются грубыми нарушениями законности и приводят к существенному лишению или ограничению прав и законных интересов участников процесса.

Практике известны неединичные случаи, когда из-за пренебрежительного отношения следователей органов внутренних дел и прокуратуры к закону по уголовным делам об убийствах, изнасилованиях и других опасных преступлениях привлекались невиновные лица, а виновные в это время безнаказанно совершали новые тяжкие преступления. Это происходило, прежде всего, из-за стремления любыми средствами раскрыть преступление, когда заявляемые подозреваемыми и обвиняемыми ходатайства о выполнении процессуальных действий, которые бы подтверждали их непричастность к совершенному преступлению, полностью игнорировались, нарушались требования закона о полноте, всесторонности и объективности расследования совершенного преступления.

Многие прокуроры и следователи трудятся весьма напряженно, с полной отдачей моральных и физических возможностей и с сознанием высокой ответственности за порученное дело.

Успех в работе заключается, в частности, и в том, что они каждый свой шаг, каждое процессуальное действие сверяют с законом, требованиями, изложенными в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и других нормативных актах. Ни один закон, ни одна из норм уголовного процесса не является препятствием для проявления следователем и прокурором инициативы и творческого мастерства при раскрытии и расследовании преступления.

Наоборот, строгое соблюдение требований закона и норм создает условия для полного, быстрого и всестороннего исследования обстоятельств совершенного преступления и привлечения виновного к законной ответственности. Более того, строгое следование курсу, обозначенному в Уголовно-процессуальном кодексе является верным компасом для следователя и прокурора при раскрытии и расследовании преступлений.

С другой стороны, практика подтверждает, что там, где укоренилось пренебрежение к законам, нормам и правилам судопроизводства, где стало правилом добиваться любой ценой видимого благополучия в борьбе с преступностью, в раскрытии преступлений, где принижена личная ответственность следователя и прокурора за порученное дело, там процветают произвол и беззаконие.

Известны многочисленные факты, когда вследствие утраты некоторыми работниками органов внутренних дел и прокуратуры личной ответственности за выполнение служебного долга, пренебрежительного отношения к сбору, закреплению и проверке доказательств и доводам подозреваемых, обвиняемых и потерпевших, игнорирования обстоятельств, опровергающих или ставящих под сомнение обвинение, допускаются нарушения конституционных гарантий неприкосновенности личности, жилища, тайны переписки, телефонных и иных переговоров и другие.

Генеральный прокурор РФ предлагает руководителям органов прокуратуры обеспечить действенный надзор за соблюдением требований закона и норм уголовного процесса в период: расследования преступления и проведения оперативно-розыскных мероприятий. Имеется в виду соблюдение законности, момента возбуждения уголовного дела и заканчивая сое обвинительного заключения. Особо важное значение приобретает строгое исполнение законов при выполнении тех процессуальных действий, которые обеспечивают движение уголовного судопроизводства от стадии к стадии. Речь идет о соблюдении норм процесса при выполнении таких процессуальных действий, как то: прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о совершенных преступлениях; возбуждение уголовного дела; задержание подозреваемого и избрание в отношении его меры пресечения, в особенности содержания под стражей; производство выемки, обыска и наложения ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию; предъявление обвинения; отстранение обвиняемого от занимаемой должности; ознакомление обвиняемого с материалами уголовного дела; составление и утверждение обвинительного заключения.

Разумеется, каждое процессуальное действие, выполненное работником органов дознания и следователем, относящееся к выявлению любого обстоятельства по делу, имеет существенное значение, но когда речь идет о процессуальных действиях, выше, при их выполнении нeoбходимо предъявлять повышенные требования к их исполнителям, так как здесь малейшее отступление от установленного порядка может повлечь и нередко влечет за собой грубые нарушения законности в уголовном судопроизводстве.

Организация прокурорского надзора в стадии дознания и предварительного следствия

Соблюдение законности и норм уголовного процесса органами дознания и предварительного следствия в существенной мере определяется уровнем прокурорского надзора, его эффективностью и результативностью, правильной его организацией. Необходимо отметить, что качество предварительного следствия и дознания, а также состояние прокурорского надзора за исполнением законов в этой стадии уголовного судопроизводства, как было сказано выше, за последнее время заметно ухудшилось. По значительной части уголовных дел не обеспечивается надлежащего расследования, по многим делам нарушается закон и допускается волокита, многократно, нередко без достаточных оснований, продлеваются сроки расследования. Отмечаются профессиональные просчеты в работе следователей, неудовлетворительная раскрываемость преступлений, низкий уровень оперативно-розыскной работы, ослабление прокурорского надзора за следствием и дознанием. Из-за роста организованной преступности участились случаи уклонения должностных лиц правоохранительных органов от решений по совершенным правонарушениям, послабления опасным преступникам и особо опасным рецидивистам.

Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе № 7 от 11 марта 1992 г. "О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" обоснованно отмечает, что за последнее время ослаблен надзор за исполнением законов о предупреждении и пресечении преступных проявлений. Некоторые прокуроры не смогли сконцентрировать свои действия на конкретных надзорных участках: неотвратимости ответственности лиц, совершивших преступления, оперативном и квалифицированном расследовании уголовных дел. Нет должной отдачи от деятельности ряда транспортных прокуратур, в серьезных изменениях нуждается работа военных прокуратур. В этой связи предложено отработать четкую систему прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Оценивать деятельность прокуроров не по статистическим показателям, а по тому, насколько конкретно и своевременно обеспечивается устранение нарушений порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся к совершению преступлений, выполнение оперативно-розыскных мероприятий и производство расследования преступлений.

В приказе № 20 от 28 мая 1992 г. "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации" Генеральный прокурор ставит перед подчиненными ему прокурорами задачу организовать надзор за законностью производства дознания и предварительного следствия так, чтобы ни одно действие или принятое решение органов дознания и предварительного следствия не расходилось с законом.

Состояние борьбы с преступностью, уровень деятельности правоохранительных органов вызывают необходимость дальнейшего совершенствования прокурорского надзора в стадии дознания и предварительного следствия, усиления контроля за исполнением принимаемых решений. Назовем некоторые кардинальные меры по улучшению организации прокурорского надзора в стадии дознания и предварительного следствия.

1. Генеральный прокурор Российской Федерации предлагает прокурорам республик в составе Российской Федерации, прокурорам краев и областей, городов и районов сосредоточить основное внимание на предупреждении и устранении нарушений закона, м первую очередь, связанных с незаконными задержаниями и арестами, обысками и наложением арестов на почтово-телеграфную корреспонденцию, необоснованным привлечением граждан к уголовной ответственности.

2. Обязанность прокурора состоит не только в том, чтобы осуществлять надзор за исполнением законов и требовать от органов дознания и следователей надлежащего исполнения своих обязанностей, но и в том, чтобы оказывать им необходимую помощь в расследовании больших по объему и сложных по доказательствам уголовных дел.

3. Прокуроры и следователи должны шире использовать предоставленные им законом (ст. 127 УПК) права давать органам дознания поручения и указания о производстве оперативно-розыскных действий, а также отдельных процессуальных действий при производстве расследования по делу. При этом следует обусловить срок выполнения этих действий, чтобы это не повлекло за собою нарушение сроков следствия и содержания обвиняемого под стражей. Меры оперативно-розыскного характера следователи и прокуроры должны применять при раскрытии и расследовании особо опасных преступлений, таких как умышленное убийство, бандитские или разбойные нападения, грабежи и другие, когда трудно, а то и невозможно иным путем установить виновных, а также лиц, причастных к преступлению.

4. При расследовании хозяйственных преступлений, а также преступлений, связанных с нарушением законов об охране труда и техники безопасности и других, где требуется применение специальных познаний, прокурорам и следователям рекомендуется шире привлекать специалистов, использовать научно-технические и криминалистические средства.

5. Деятельность следственного аппарата органов прокуратуры и внутренних дел с каждым годом все более осложняется. Лица, совершающие преступления, все чаще и чаще действуют изощренно, применяют при совершении преступлений способы, затрудняющие их раскрытие и расследование. В этой связи Генеральная прокуратура Российской Федерации рекомендует руководителям органов прокуратуры применять специализацию при расследовании уголовных дел об умышленных убийствах, хищениях общегосударственного имущества, взяточничестве и других сложных по доказательствам уголовных дел. Это означает, что одна группа следователей специализируется на раскрытии преступлений против личности, другая - по хозяйственным преступлениям, третья - по взяточничеству и т.д. При выборе категории уголовных дел должны учитываться опыт и степень квалификации следователей, их профессиональная ориентация, то есть склонность следователей к расследованию определенного вида преступлений. Прокурор не может навязывать следователям ту или иную специализацию, если то не отвечает их интересам. Практика убедительно подтверждает, что правильно организованная специализация способствует болеe успешному раскрытию и расследованию преступлении.

6. Одним из эффективных средств по предупреждению и устранению нарушений законности в уголовном судопроизводстве является использование материалов судебной практики для устранения недостатков и повышения качества дознания и предварительного следствия. С этой целью как в стадии подготовки уголовного дела к слушанию, так и в судебном заседании прокурору необходимо самым тщательным образом проверять всесторонность, полноту и объективность дознания и предварительного следствия, соблюдение требований закона и норм уголовного процесса.

7. В целях предупреждения нарушений закона и воспитания работников органов дознания и предварительного следствия в духе точного и неуклонного использования законов целесообразно рассматривать проблемы законности в уголовном судопроизводстве на оперативных и межведомственных совещаниях, заседаниях коллегий органов внутренних дел и прокуратуры. Весьма полезным бывает присутствие судей при обсуждении этих острых и злободневных вопросов.

8. При анализе причин и условий, способствовавших нарушениям закона, оказывается, что некоторая часть работников правоохранительных органов имеет низкую профессиональную подготовку, отдельные работники плохо знают действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство и вследствие этого допускают нарушения закона при производстве по уголовному делу. Поэтому прокурорам надлежит постоянно повышать квалификацию и профессиональный уровень следственного аппарата, используя для этого как стационарные учебные заведения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, так и обучение на местах.

На практике используются также и другие формы по дальнейшему совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

Организационное и методическое руководство деятельностью прокуроров по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия осуществляет Главное управление по надзору за следствием и дознанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в составе которого имеется Управление по надзору за следствием и дознанием в органах внутренних дел (на правах основного управления). Управления или отделы по надзору за следствием и дознанием созданы также в прокуратурах республик краев и областей. В прокуратурах городов и районов надзор за

исполнением законов следователями прокуратуры осуществляет прокурор района, а надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия органов внутренних дел осуществляют заместители или помощники прокурора города или района.

Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурорам необходимо организовать свою работу таким образом, чтобы не подменять начальников следственного отдела (управления) органов внутренних дел. Их полномочия по контролю и своевременностью действий следователя по расследованию и предупреждению преступлений регламентированы законом (ст. 1271 УПК). Начальник следственного отдела проверяет уголовные дела, дает указания следователю о производстве предварительного следствия, о привлечении лица в качестве обвиняемого, юридической оценке преступления, определении объема обвинения, производстве отдельных следственных действий. Указания начальника следственного отдела обязательны к исполнению следователем. Прокурор следит за тем, чтобы указания начальника следственного отдела давались обязательно в письменном виде, а наиболее существенные из них приобщались к уголовному делу. Между тем на практике это правило не всегда соблюдается. Начальник следственного отдела принимает участи в производстве отдельных следственных действий. Он вправе также принять на себя полномочия следователя. В необходимых случаях прокурор дает указания по уголовным делам непосредственно начальнику следственного отдела. Эти указания подлежат обязательному исполнению. Обжалование начальником следственное отдела указаний прокурора не приостанавливает их исполнения.

3. Надзор за соблюдением трудовых прав работников

Российская прокуратура традиционно стояла на страже прав и свобод человека и гражданина, и прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению представленных гражданам Конституцией РФ прав и свобод (гл. 2, разд. 1).

Исходя из задач, стоящих перед в современный период перед российским государством, сформировавшейся структуры федерального законодательства и сложившейся практики работы прокуратуры, выделяют следующие направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов:

- социальная сфера,

- экономическая сфера,

- оборонная сфера,

- внешнеэкономическая сфера,

- административно-юрисдикционная сфера.

Надзор за исполнением законов в области трудового законодательства относится к социальной сфере.

Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на своевременное выявление нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре.

Прокурор, осуществляя возложенные на него функции, вправе:

1. По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тайне, являющейся разновидностью государственной тайны.

2. Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами. Следует иметь в виду, что закон не содержит каких-либо ограничений в зависимости от содержания документов и материалов, степени их открытости. Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию медицинского, интимного и иного характера, не подлежащую оглашению. Однако, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их. Что же касается документов и материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или военную тайну, т.е. документов и материалов с грифом «секретно» и «совершенно секретно», то прокурор допускается к ним при наличии у него соответствующего допуска. Знакомясь с подобными документами и материалами, изучая их, он обязан соблюдать установленные правила обращения с ними. При разглашении сведений, содержащих служебную, военную или государственную тайну, прокурор несет установленную законом ответственность наравне с другими должностными и иными лицами.

3. Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Хотя в ст. 22 Закона о прокуратуре и говорится о том, что прокурор может требовать предоставления ему документов и материалов не только от руководителей, но и от других должностных лиц указанных органов, прокуроры предъявляют такое требование, как правило, к руководителям или лицам их замещающим. Предъявление подобного требования к другим должностным лицам, минуя руководителя органа, явилось бы нарушением правил субординации.

Прокурора могут интересовать сведения о состоянии законности, о совершенных правонарушениях и принимаемых мерах к их устранению и предупреждению, о привлечении к ответственности виновных лиц и другая информация. При этом он может истребовать самые различные документы и материалы без каких-либо ограничений. Это могут быть правовые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы; справки; статистические и другие отчеты и многие другие документы и материалы. В одном случае прокурор истребует документы в офис прокуратуры, в другом - знакомится с ними по месту их хранения непосредственно во время проведения соответствующих проверок. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре статистическая и иная информация, справки, их копии и иные документы, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.

4. Требовать от руководителей органов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре, выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов в ходе осуществления надзора за исполнением законов. Прокуроры обращаются к помощи специалистов на разных стадиях надзорного процесса. Наиболее часто специалисты привлекаются для участия в проверках, проводимых прокурором. Главное назначение специалиста как лица, обладающего специальными познаниями, дать обоснованные ответы (заключения) на вопросы, поставленные перед ним прокурором. В качестве специалистов привлекаются работники самых различных профессий: инженеры, техники, экономисты, бухгалтеры, врачи, агрономы и другие, чаще занимающие должности государственных инспекторов (контролеров). Полномочие о выделении специалистов прокуроры чаще реализуют путем направления в адрес руководителя соответствующего органа письменного требования с просьбой направления в распоряжение прокурора того или иного специалиста. Услуги, оказываемые прокурору специалистами, выделяемыми негосударственными органами (структурами), подлежат материальному вознаграждению в виде выплаты гонораров.

5. Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, проведения проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями. Это полномочие реализуется путем направления в адрес руководителей органов письменного требования с просьбой проведения проверки и сообщении о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования прокурора о проведении проверки обычно дается не более десяти суток со дня его поступления. Чаще проведение проверок поручается органам контроля и вышестоящим органам. На предприятиях, в учреждениях, в организациях проверки преимущественно должны проводиться органами контроля.

6. Требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций. Это требование реализуется чаще путем направления письменного требования и реже - путем вынесения мотивированного постановления. Прокуроры вправе также требовать от соответствующих органов проведения ревизий и инвентаризаций в структурных подразделениях органа (цехах, участках, отделах, лабораториях, службах). Хотя об этом и не упоминается в Законе, но прокуроры могут также требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций проведения служебных расследований в связи, например, с происшедшими авариями, несчастными случаями с людьми, выявленными злоупотреблениями, недостачами материальных средств и т.д. Вправе прокуроры требовать и проведения разного рода экспертиз. Требование о проведении экспертиз реализуется путем вынесения соответствующих постановлений.

7. Вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или в иное место своего нахождения для истребования объяснений по поводу нарушения закона. Обычно прокурорами истребуются письменные объяснения от должностных лиц и граждан составляемые ими самостоятельно. Объяснения приобщаются к материалам проверки.

8. Проводить прокурорские проверки исполнения законов и проверки законности правовых актов. Согласно ст 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов прокурор проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Что касается проверок законности актов, изданных федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, то они в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 могут проводиться как при наличии сведений о нарушении законов, так и при их отсутствии. Проверка законности актов в других органах проводятся только в связи со сведениями о нарушении законов. Но и обладая информацией о нарушении законов, прокурор проводит проверки, в частности на предприятиях, в учреждениях и в организациях, как правиле тогда когда их проведение нельзя поручить органам контроля, вышестоящим и иным органам.

Проверки исполнения законов и проверки законнности актов проводятся прокурорами в пределах их должностей компетенции. Так, муниципальные прокуроры (районные, городские) проводят проверки в органах районного звена. Что касается прокуроров субъектов РФ, то они проводят проверки в республиканских краевых, областных органах. При этом вышестоящий прокурор обладает правом проводить проверки в органах, вносящихся к компетенции нижестоящих прокуроров, а в отдельных случаях поручать проведение проверок прокурорам районов и городов в органах краевого, областного и им равных звеньев

Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона (ст. 22-25 Закона о прокуратуре)

К этим полномочиям относятся права прокуроров

1. Опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды и арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействующими.

Вносить представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

3. Возбуждать производство об административном правонарушении.

4. Возбуждать уголовное дело.

5. Требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной).

6. Освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

7. Предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды и арбитражные суды.

В ст. 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Закреплено также, что неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их, полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную.

Многие права прокуроров являются вместе с тем и их обязанностями. Например, из права прокурора истребовать для проверки соответствия законам правовых актов органов представительной и исполнительной власти вытекает его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений, допущенных при издании указанных актов. Все рассмотренные выше полномочия прокуроров рассчитаны на активное их применение.

Активное, обоснованное применение прокурорами предоставленных им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять нарушения законов, способствующие им обстоятельства, предупреждать нарушения законов и тем самым способствует укреплению законности и правопорядка в регионах и в целом в стране.

4. Дать определение понятиям

Акты прокурорского реагирования-действия, осуществляемые прокурором как представителем государства, предпринимаемые для устранения правонарушения.

Полномочия прокурора- это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций.

Субъектом надзора следует считать участников прокурорско-надзорных отношений.

Предварительное расследование - стадия уголовного процесса, содержание которой составляет деятельность следователя, органа дознания, дознавателя, прокурора по собиранию, проверке и оценке доказательств, исследованию обстоятельств дел в целях быстрого и полного раскрытия преступления, изобличения виновных и привлечения их к уголовной ответственности.

Помощник прокурора - государственный служащий государственной службы РФ, исполняющий обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом требований закона « О прокуратуре».

5. Задача

В общежитии ОАО « Фабрика Авангард» была совершена кража. 20 марта 2005 г. около 16 ч. Неизвестный преступник проник через комнату № 8 и похитил вещи, принадлежащие Воюжной и Зайцевой, которые в это время находились на работе. Были похищены: двое наручных часов в золотом и стальном корпусах, три пары женских туфель, два женских костюма. В тот же день потерпевшие заявили о пропаже в районный отдел милиции. 10 апреля 2005 г. по заявлению было возбуждено уголовное дело. Инспектор по дознанию Карпов в процессе расследования преступника не нашел и поэтому 3 мая 2005 г. производство приостановил и поручил установить виновное лицо работникам уголовного розыска. Оперативным способом преступника выявить не удалось. 19 июня 2005 г. Карпов вынес постановление о прекращении производства по делу, ввиду его малозначительности и нецелесообразности розыска преступника. Помощник прокурора района, проверяя законность данного постановления пришел к выводу о его несоответствии законодательству. Какие нарушения допущены в ходе расследования уголовного дела? Подготовьте проект акта прокурорского реагирования.

Используемая литература

1. Конституция Российской Федерации 1993 г.

2. Федеральный Закон « О прокуратуре Российской Федерации»

(в ред. Федеральных законов от 17.1.1995 № 168-ФЗ, от 10.02.1999 № 31- ФЗ, от 19.11.1999 №202- ФЗ, от 02.01.2000 № 31- ФЗ.

3. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального прокурора РФ от 22.05.96 № 30.

4. Ю.Е. Винокурова Прокурорский надзор, Учебник, М, 2001 г.

5. В.И. Басков, Курс прокурорского надзора, Учебник, М, 1998.

6. Г.И. Скаредов, Участие прокурора в следственных действиях. М, 1987.

7. А.А. Чувилев. Прокурорский надзор в РФ, Учебник, М, 1999.