Регулирование охраны окружающей среды

Таким образом, существуют два вида международно-правовой ответственности государств: политическая и материальная. Наиболее распространенной формой политической ответственности являются санкции (принудительные меры к государству-нарушителю; они применяются только в случае совершения тяжкого международного преступления). Материальная ответственность наступает в случае нарушения государством своих международных обязательств, связанного с причинением материального ущерба. Она может выражаться в форме репарации (возмещение ущерба в денежном выражении), реституции (возврат в натуре неправомерно изъятого имущества) и субституции (замена неправомерно уничтоженного или поврежденного).

За международное эколого-правовое нарушение к субъекту международного права в числе других может быть применена и такая форма ответственности, как ресторация (восстановление государством).

Принцип контроля за соблюдением международных договоров по охране окружающей среды предусматривает создание не только национальной, но и разветвленной системы международного контроля и мониторинга качества окружающей среды. Они должны осуществляться на глобальном, региональном и национальном уровнях на основе международно-признанных критериев

Большинство международных договоров предусматривает создание специальных органов, чья деятельность будет направлена именно на достижение целей соответствующего договора. Иногда в них устанавливается существенный срок для создания специального органа, что свидетельствует о долгосрочном характере проблемы и необходимости ее постоянного регулирования. В противном случае, создание такого органа вряд ли может быть признано необходимым

И хотя то законодательство по окружающей среде, которое существует ныне в России, в большей степени соответствует международным стандартам в этой области, однако, есть области, которые совершенно не развиты (например, нужен новый закон об охране атмосферного воздуха, не принято федерального закона об экологической информации, который бы определял виды такой информации, порядок ее предоставления, форму учета и обобщения, вопросы ответственности за её сокрытие, искажение). Специального законодательства об обращении с опасными веществами в России также практически не существует. Есть лишь отдельные статьи в некоторых законах по окружающей среде. Вместе с тем предлагается разработать целую систему правовых актов, регулирующих вопросы об ответственности за ущерб от радиационного воздействия, о государственной политике в области радиоактивных отходов. Последний должен обеспечивать безопасность для человека и охраны окружающей среды.

Принципы международного экологического права, которые осуществляются во внутригосударственной сфере, испытывают воздействие российского права. Адаптируясь к внутреннему законодательству, принципы служат основой правового регулирования общественных отношений в области охраны окружающей среды в самом государстве и одновременно находят свое отражение в конкретных правовых нормах.

2.1 ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В российском праве отсутствует единый термин, обозначающий нормативную сферу регулирования отношений между окружающей средой, человеком и обществом. Используются термины и обороты: «законодательство об охране окружающей среды», «природоохранительное законодательство», «природоохранное законодательство, «природоресурсное (природоресурсовое) законодательство», «законодательство водное, лесное, земельное, горное (о недрах)», «законодательство об охране природы», «экологизированное законодательство», «законодательство об охране окружающей природной среды», «экологическое законодательство». Все эти термины возникали в разные периоды и, фактически являясь иногда синонимами или чаще смежными понятиями, отражают постепенное формирование новой отрасли законодательства -- экологического, понятие которого укоренилось сегодня в правотворчестве и науке.

В литературе предлагается различать экологическое законодательство в узком и широком смысле (А. К. Голиченков). В узком смысле оно представляет собой совокупность законодательных и иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие только охрану окружающей среды. В широком -- добавляется регламентация и использования природных ресурсов, и обеспечения экологической безопасности населения и территорий, и экологического правопорядка.

Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законодательных и иных нормативно-правовых актов можно подразделить на три группы: законодательство об охране окружающей среде, о природных комплексах и природоресурсное законодательство. Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой группы, является окружающая среда в целом, второй - природные комплексы, третьей - отдельные природные объекты.

Законодательство об окружающей среде в собственном смысле - новое явление для России. Оно стало развиваться лишь с 90-х гг. прошлого века, но его систему можно строить по нескольким критериям: а) по юридической силе образующих ее актов (конституции, законы, указы Президента и акты губернаторов, мэров, акты Правительства, ведомственные нормативные акты); б) по территориальному действию актов (распространяющиеся на все страны, группу стран, территорию Российской Федерации в целом и действующие на территории отдельного субъекта РФ или нескольких субъектов РФ, локальные); в) по предмету регулирования - общие экологические, специальные экологические и акты, содержащие экологические нормы, но относящиеся к другим отраслям законодательства (примеры: Закон об охране окружающей природной среды, Закон о животном мире, УК РФ); г) по объекту регулирования - устанавливающие правила охраны и использования средообразующих элементов (вод, воздуха, животного мира и т. п.), либо осуществления отдельных видов деятельности (например, генной инженерии, ксенотрансплантологии, мелиорации), либо функционирования отдельных групп объектов или отраслей народного хозяйства (примеры: федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений»), либо требования к обороту отдельных видов материалов, веществ (федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»), а также обеспечивающие нормы (УК РФ) и т.д.

Так как в систему экологического законодательства входят различные нормативно-правовые акты Президента РФ, федеральных министерств и ведомств, федеральные законы и иные документы необходимо компетентное, профессиональное упорядочивание законов, то есть их совершенствование.

Однако обеспечение экологического правопорядка зависит не столько от изменений законодательства, сколько от его надлежащего применения.

Основные изменения законодательства видятся в следующем:

усиление экологических прав граждан с расширением возможностей контроля за экологической обстановкой и экологической деятельностью государственных органов и должностных лиц;

расширение сферы свободы экологической и иной, связанной с состоянием окружающей среды информации;

создание стройной федеральной системы государственного управления качеством окружающей среды во главе с координирующим органом;

усиление экономических механизмов воздействия на загрязнителей среды, стимулирование экологически чистых технологий и выпуска экологически чистой продукции;

введение в содержание законов сравнительно нового для России явления и правового института в виде оценки воздействия на окружающую среду -- ОВОС.

По аналогичному пути должны развиваться и остальные акты собственно экологического законодательства -- законы, указы Президента, постановления Правительства, акты министерств и ведомств.

Наряду с продолжением экологизации природоресурсного законодательства специфика природопользования должна сочетаться с установлениями Гражданского кодекса РФ. Согласно ст. 129 ГК РФ природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах.

В соответствии со ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Переход к признанию равенства участников регулируемых отношений, неприкосновенности собственности и свободе договора, обеспечению восстановления нарушенных прав и их судебной защите означает коренной пересмотр устоявшихся взглядов на экологическое благополучие общества и методы его обеспечения, что обусловливает необходимость внесения дополнений в природоресурсное законодательство при сохранении исторических традиций и менталитета российского природопользователя.

Совершенствуются в данном направлении и другие отрасли законодательства. В частности, Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен:

рядом новых составов экологических проступков;

усилением административных, прежде всего, штрафных санкций, способных воздействовать на загрязнителя среды;

установлением порядка взыскания штрафа с физических и юридических лиц.

Совершенствование эколого-правовой системы находится в сфере органов местного самоуправления. Активизируется правотворческая деятельность субъектов Федерации, которые принимают уставы и иные основополагающие законы о своей деятельности и призваны восполнять пробелы в федеративном экологическом законодательстве по вопросам совместной компетенции, конкретизировать федеральные и собственные акты по вопросам охраны окружающей среды, развивать собственную правовую экологическую систему в соответствии с законодательством РФ.

Подходы к совершенствованию природоресурсного законодательства видятся в следующем:

уравнение в правах различных форм собственности на природные ресурсы - в соответствии с Конституцией РФ;

придание природоресурсным отношениям характера гражданско-правовых при сохранении специфики публичности, природопользо-вания и ресурсопотребления;

открытие или раскрытие природоресурсных отношений, т.е. вовлечение в их обсуждение, контроль, охрану, использование граждан, органов местного самоуправления, средств массовой информации;

устранение монополизма в эксплуатации природоохранных сооружений, привлечение антимонопольных средств воздействия;

повышение роли судов в рассмотрении споров в связи с природными ресурсами;

учет и использование регионального, экосистемного принципа в экологическом управлении и контроле;

первоочередность использования природных ресурсов в рекреационных и иных гуманитарных целях.

Важно изучение опыта других стран, его творческое осмысление, применение с учетом национальной специфики. Можно констатировать, что и в других странах, например в США, весьма дифференцированно используются природные ресурсы в зависимости от времени освоения, заселенности, обводненности, засушливости территорий.

В природоресурсном законодательстве, может быть, как ни в каком другом, важна роль субъектов РФ, обладающих широкими правотворческими функциями как самостоятельно, так и вместе с Российской Федерацией. Все проекты законодательных актов РФ до принятия направляются в субъекты РФ, проходят там экспертизу, получают оценку, учитываемую при обсуждении и принятии акта. Кроме того, представители субъектов РФ участвуют в работе Совета Федерации -- верхней палате российского Парламента и имеют решающее слово при определении судьбы того или иного проекта.

Главными в налаживании эффективного, рационального и цивилизованного использования природных ресурсов являются не только совершенствование федерального, масштабного регулирования природопользования, хотя и это с учетом сказанного необходимо, но и организация надлежащего применения законодательства, реализация возможностей субъекта РФ, органа местного самоуправления. Перенос центра тяжести в подобном ракурсе составляет суть правового регулирования в России вообще и в экологии, в частности.

Общие принципы совершенствования экологических норм российского законодательства сводятся к следующему:

признание приоритетности экологии перед экономикой, хотя это и трудно в период экономического кризиса;

полное открытие экологической информации, причем не только формальное: необходим комплекс мер по ее доведению до граждан, обучению их обращению с ней;

создание и функционирование полноценного экономического механизма охраны окружающей среды; сохранение в то же время государственных мер воздействия на загрязнителей среды, как это практикуется в достаточной степени в других странах;

комплектование системы государственных органов, уполномоченных на охрану окружающей среды, во главе с координирующим органом;

соединение всех звеньев системы организации, контроля и наложения взысканий без каких-либо пробелов в этом механизме охраны окружающей среды;

публичность осуществления основных властных и контрольных полномочий;

признание реалий, например, разных видов собственности на природные ресурсы, что порождает известные правовые последствия в управлении и контроле в области охраны окружающей среды;

размежевание законодательной, исполнительной и судебной властей, обеспечение их самостоятельности и независимости.

Немаловажны проблемы организации законодательного процесса, которые имеют довольно общий, не только экологический характер. Имеются в виду отсутствие, как правило, квалифицированных правовых экспертиз законопроектов, иных способов получения компетентных заключений; погоня за принятием множественности законов в ущерб их качеству, что влечет появление противоречий, пробелов, нестыковок в законодательстве.

2.2 ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА И РОССИЙСКОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРОЦЕССЕ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ

Применение норм международного права в пределах территориального и политического верховенства каждого из государств, в данном случае Российской Федерации, представляет собой один и важнейших теоретических аспектов соотношения двух различных систем: международного и внутригосударственного права. Одновременно является и ключевым вопросом сугубо практического толка, в ходе решения которого различные внутригосударственные органы сталкиваются с необходимостью применения международных договоров. И хотя предписания Конституции РФ (ч.4 ст.15) Конституция Российской Федерации М/ «Эксмо», 2005 исходят из того, что не только международные договоры, заключенные РФ, но и общепризнанные принципы и нормы международного права составляют часть ее правовой системы, в нынешних условиях в России обсуждение рассматриваемых проблем идет по пути обращения к положениям международных договоров, а не к международно-правовым обычаям или актам международных организаций.

Международное право как таковое не располагает инструментарием, с помощью которого можно было бы определить, как должны применяться в национально-правовой сфере обязывающие государства многосторонние и двусторонние договоры, а также особая категория норм международного права - его общепризнанные принципы и нормы. Это - область внутренней компетенции участников договора, а в более широком плане - субъектов международного права. Практика государств в этом отношении разнообразна и подтверждает действительность тезиса о том, что международный договор требует от участвующих в нем государств выполнения заключенных обязательств, но определение методов, форм и способов лежит на них самих. В силу этою, Российская Федерация как суверенное государство, будучи участником многих международно-правовых актов, сама вправе установить внутригосударственные процедуры, в соответствии с которыми ее органы законодательной, исполнительной или судебной власти будут применять в РФ нормы международного права.

Являясь составной частью правовой системы, общепризнанные принципы и нормы, а также международные договоры РФ помогают, во-первых, обнаружить и тем самым поставить задачу необходимости восполнить пробелы в правовом регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды. Во-вторых, осуществление таких международных норм во внутригосударственной сфере обеспечивает возможность защиты государством своей окружающей среды с помощью норм международного права окружающей среды. Ведь международно-правовые нормы и, прежде всего отраслевые принципы международного права окружающей среды, - это не только специальные обременения государства, но и значительные возможности для защиты своих интересов.

Большое число созданных международно-правовых норм вовсе не гарантирует действительного разрешения проблемы или эффективного регулирования соответствующих отношений. Отличительная черта международных договоров в области окружающей среды, особенно связанных с решением не концептуальных, а более конкретных вопросов заключается в том, что их реализация предполагает больше, чем где бы то ни было, просчетов и предвидение последствий. Поскольку дисбаланс, который может возникнуть или усугубиться в окружающей природной среде, гораздо труднее устранить последующим принятием другого международного договора.

На эффективность реализации норм международных договоров, регулирующих вопросы охраны окружающей среды, могут оказывать влияние и особенности их создания. Включение с помощью Конституции РФ (п.4 ст. 15) общепризнанных принципов и норм международного права в правовую систему России недостаточно для надлежащей и эффективной реализации в сфере внутригосударственных отношений международно-правовых положений, предусматриваемых в данной категории правовых норм. Можно, конечно, исходить из предположения, что включение общепризнанных принципов и норм международного права обязывает все государственные органы Российской Федерации в своей деятельности руководствоваться предположениями, содержащимися в вышеупомянутых нормах. Однако данное предположение может свидетельствовать о наличии «правовой неопределенности» в отношении того, какой конкретный орган государства является стороной в правоотношении, регулируемом комплексной нормой, образующейся вследствие включения в правовую систему России общепризнанных принципов и норм международного права. Соответственно, какой конкретный орган государства наделяется правами и обязанностями, предусматриваемыми в соответствующей комплексной норме.

В связи с этим представляется целесообразным и необходимым при осуществлении внутригосударственной правотворческой деятельности определять (уточнять) конкретные государственные органы, обязанные уже в силу национального права соблюдать общепризнанные принципы и нормы международного права. Такая детализация субъекта реализации общепризнанной нормы будет способствовать эффективному исполнению Российской Федерации соответствующих норм международного права.

Определяя место международного договора РФ в правовой системе России, необходимо обратить внимание на критерии, которым должен отвечать международный договор, формирующий правовую систему России, а также на условия реализации положений, содержащихся в таком договоре. Критериями международного договора РФ являются: вступление договора в силу, а также заключение договора в письменной форме. В свою очередь, условиями реализации международною договора в сфере охраны окружающей среды являются: официальная публикация международного договора РФ, наличие в национальном праве отсылочной нормы к международным договорам, а также наличие самоисполнимых договорных положений.

Сложным и пока слабо развивающимся направлением является устранение противоречий между актами универсального и регионального уровней, актами ООН и актами иных международных организаций. Как замечает А.А.Ковалев, «несбалансированная система ВТО входит в серьезный диссонанс со стандартами и принципами ООН». Ковалев А. А. Выступление на научно-практической конференции «Россия и система

Всемирной торговой организации (В 10) Правовые аспекты» // Государство и право

2000 №7.С121 В этом аспекте следует поддержать мысль о том, что Россия должна более глобально изучить соответствие соглашения ВТО международному праву и, заручившись поддержкой других государств, поставить вопрос о реформе системы ВТО. Это помогло бы России присоединиться к реформированному ВТО в качестве страны-участницы переговоров уже на стадии подготовки текстов соответствующих соглашений.

Поэтому принципиальное значение приобретает проблема качественной способности международно-правового акта служит регулятором правоотношений в Российской Федерации.

На первом этапе - начальной стадии гармонизации - следует ответить на вопрос о том, насколько безупречно в технико-юридическом смысле произведено включение международно-правовых положений в российскую правовую систему, насколько гармонично произведено первое соприкосновение (слияние) элементов международного и российского права. Нельзя забывать о существовании (либо потенциальной возможности возникновения, в том числе при участии Российской Федерации) в международном праве норм, несовместимых с природой и самобытностью российского права, норм, которые способны внести регрессные начала в российское законодательство, понизить регулятивные свойства конкретных законодательных актов. Тем самым многие перспективные направления законотворческой деятельности получают весомый «тормоз» для своего развития.

Устранение дисгармонии (противоречий, расхождений) российского законодательства и международного права процесс сложный как по содержанию, так и по процедуре. Внимание палат Федерального Собрания РФ к данной теме, равно как и интерес к ней со стороны других ветвей государственной власти необходимо для совершенствования механизма, обеспечивающего адаптацию внутреннего российского законодательства к требованиям, вытекающим из наших международных договоров, а также общепризнанных принципов и норм международного права.

В настоящее время согласие Российской Федерации на обязательность международного договора может быть выражено посредством принятия федерального закона либо иных нормативно-правовых актов, принимаемых Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными министерствами и ведомствами. Поэтому, при разрешении коллизий, возникающих между положениями, содержащимися в международных договорах, и положениями, зафиксированными в источниках национального права, основное внимание необходимо уделять иерархическому положению органа государства, выразившего согласие от имени Российской Федерации на обязательность международного договора. В связи с этим, при разрешении в рамках правовой системы России противоречий, возникающих между положениями, содержащимися в международном договоре РФ, и положениями, закрепляемыми в источниках национального права, либо непосредственно между положениями, содержащимися в международных договорах РФ, необходимо определить правовой источник (форму) закрепления соответствующих коллидирующих положений.

Роль высшего правового акта страны определяется тем, что законы и иные правовые акты, в том числе и международные договоры РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а должностные лица обязаны соблюдать ее (ст. 15 Конституции РФ). Поэтому обоснованно считать применение не соответствующих Конституции России правил международных договоров как конституционное нарушение. Подобные нарушения Конституции - явные либо скрытые - в дальнейшем порождают юридические коллизии, которые ведут к обострению противоречий в государственной сфере, в экономике, в социальных отношениях. Как справедливо отмечает Ю.А.Тихомиров, «отступления от Конституции, ее игнорирование, произвольные толкования усугубляют конституционные противоречия». Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия М., 1994 С 42.

Конституция России закрепляет несколько областей, в которых заключение международного договора способно дестабилизировать национальную правовую систему.

Во-первых, недопустимо заключение международных договоров, которые предусматривают внесение изменений в Конституцию России. Порядок внесения изменений жестко регламентирован в гл.9 Конституции. Это нашло отражение и в Федеральном законе РФ «О международных договорах РФ», в котором ст.22 установила: «....если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на ею обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в усыновленном порядке» См: Собрание законодательства РФ 1995 №29 Ст2757

.

Во-вторых, запрещается заключение международных договоров, имеющих целью изменение основ конституционного строя России. Статья 16 Конституции РФ устанавливает, что положения гл.1 «Основы конституционного строя» не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Аналогичное требование закреплено в ст. З Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», согласно ко юрой процедура конституционного контроля осуществляется в «целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации» См Собрание законодательства РФ 1994 № 13. Ст. 1447.

В-третьих, недопустимо заключение международных договоров, направленных на отмену либо умаление прав и свобод человека и гражданина. В ч.2 ст.55 Конституции РФ закреплено: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». См * Конституция Российской Федерации М «Эксмо», 2005

В-четвертых, в процессе планирования законопроектной деятельности требуется строго учитывать международные договоры России, но при этом не забывать, что принятие государством международных обязательств будет оказывать значительное влияние на внутригосударственную правовую систему. П.1 ст.7 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г., предусмотрено, что Министерство иностранных дел информирует Совет Федерации и Государственную Думу о заключенных международных договорах Российской Федерации. Этот же закон (п.2 ст.7) обязывает правительство РФ предоставлять по запросам Федерального собрания информацию о готовящихся к подписанию международных договорах. Однако данное положение не получило на практике должного применения, несмотря на то, что это имеет огромные потенциальные возможности для участия законодателей и экспертов обеих палат на начальной стадии заключения международного договора.

Рассмотрим еще одно направление, указывающее на прямое включение акта международного права в систему российского экологического законодательства в кодифицированном законодательном акте данной отрасли.

Такое направление характерно для водного и лесного законодательства. Например, ст.4 ч.2 Водного кодекса РФ гласит: «Международные договоры РФ применяются к водным отношениям непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора РФ следует, что для его применения требуется принятие внутригосударственного акта». См Водный кодекс РФ (с изменениями от 23.12.2003 г.) М.: «Зона-Х», 2003

Но, тем не менее, на практике формулировки о непосредственном действии или применении удобны и могут означать, что правила международного договора конкретны и могут применяться и как нормы внутреннего права без дальнейших комментариев.

В настоящее время к экологическому законодательству России относятся более 550 нормативных правовых документов, в том числе 16 основополагающих конвенций в области охраны окружающей среды. Учитывая все возрастающую роль международного права в общественной и политической жизни, необходимо произвести инвентаризацию всех международных договоров Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды. Это даст импульс к инвентаризации и национального законодательства, что облегчит задачу планирования законодательной деятельности в последующем.

ГЛАВА 3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ

3.1. МЕХАНИЗМ ВЫПОЛНЕНИЯ РОССИЙСКИМ ГОСУДАРСТВОМ ПРИНЯТЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В последнее время взаимодействие международного права и российского законодательства при регулировании экологических отношений становится все более взаимопроникающим. И наличие общих предметных проблем как для международного сообщества, так и нашей страны, хотя и вызывающих различные по природе отношения, способно усилить такую тенденцию. По справедливому мнению в своей статье А.М.Васильев писал: «...в сопряженных сферах международного и национального права происходит наиболее интенсивный обмен юридических идей и нормативных формул, вплоть до взаимопереходов»Васильев AM «О системах советского и международного права // Советское государство и право 1985 №1 С.70

Если говорить о непосредственном применении норм международного права, то в ч.4 ст. 15 Конституции РФ содержится положение о том, что «общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Иными словами, норма Конституции - часть того механизма, посредством которого нормы международного права вводятся в правовую систему государства.

Согласование внутригосударственного права с международным правом - не только право, но и обязанность государства. Ведь согласно Уставу ООН государства приняли на себя обязательство «создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права» (преамбула). См Устав ООН Основные факты об Организации Объединенных Наций. Пер с англ. публикации ООН, М «Международные отношения» Далее ст.27 Венской конвенции о праве международных договоров гласит: участник соглашения не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора Гардина Ф. Я Добрынина Н Г, Орлов В.А. Охрана природы Международные организации, конвенции и программы Московский офис МСОП М Международные отношения, 1995 С 132. Само наличие норм национального законодательства, нарушающих международные обязательства, представляет серьезную угрозу мировому правопорядку.

Эффективность международных соглашений по охране природы во многом зависит от того, в какой степени национальные законодательства отдельных государств поддерживают их положения. При этом реализация международных соглашений в рассматриваемой сфере не ограничивается только областью права, поскольку государству необходимо создать условия для соблюдения взятых на себя международно-правовых обязательств всеми субъектами права, как физическими, так и юридическими лицами. С этой целью государства создают соответствующую институциональную основу и организационные структуры, выбирая инструменты их регулирования и постоянно контролируя соблюдение взятых на себя международных соглашений, к примеру, на уровне субъектов федерации и отдельных предприятий. В свою очередь, эффективность выполнения соглашений также находится в зависимости от того, насколько полно государства-участники выполняют взятые на себя обязательства. Поэтому недостаточная степень развития национальных законодательств препятствует этому. Однако и полное, но не «работающее» в данном направлении национальное законодательство, призванное подкрепить международные обязательства, вряд ли даст удовлетворительный результат.

Следует отметить, что Российская Федерация в настоящее время испытывает серьезные затруднения с соблюдением международных природоохранных обязательств. Имеющие место трудности переходного периода развития накладывают ограничения как на решение экологических проблем внутри страны, так и на эффективность ее участия в международном сотрудничестве.

Отметим при этом, что сейчас российское государство столкнулось со своеобразной проблемой, которую можно было бы определить как «выполнение обязательств без их воплощения в жизнь» В научной литературе данное выражение обозначает ситуацию, когда государство выполняет обязательства, взятые ею на себя по многим международным соглашениям (а по некоторым соглашениям Россия их даже перевыполняет), не предпринимая при этом никаких реальных мер для того, чтобы претворить их в жизнь. К сожалению, следует признать, те некоторые сдвиги к лучшему происходят просто-напросто из-за падения производства, промышленной депрессии и, соответственно, сокращения эмиссий загрязняющих веществ, а не потому, что предприятия начинают совершенствовать деятельность природоохранных органов. Именно названной выше причиной объясняется «перевыполнение» нашей страной обязательств, налагаемых Конвенцией по трансграничному загрязнению воздуха на большие расстояния (1979 г.), против требуемых (международный протокол предписывает снизить выбросы двуокиси серы на 30 %, Россия же их снизила на 52 %). То же можно сказать и о сокращении нагрузки на водные ресурсы Балтийского бассейна: в 90-е г.г. XX века Россия уменьшила ее почти наполовину, что соответствует ее обязательствам в рамках Хельсинкской конвенции по защите морской среды Балтийского моря (ХЕЛКОМ) 1974 года.

Так же наиболее актуальными вопросами становятся соблюдение Россией норм международного права и последствия нарушения международных соглашений. Международно-правовые нормы, включенные в межгосударственные соглашения, предполагают применение механизма экономических санкций против нарушителей. Однако по утверждению исследователей режима санкций их применение не только связано с высокими затратами для участников международных соглашений, но и не ведет к желаемому результату - изменению поведения государств-нарушителей. Применение санкций чаще всего негативно отражается на населении данных стран, способно привести и к еще большей дестабилизации и бесконтрольности ситуации, стать причиной гуманитарного кризиса.

Экономические санкции в системе международных отношений государств с переходной экономикой превращены в сырьевой придаток национальных экономик ведущих развитых стран. Инструментом воздействия со стороны развитых стран служит при этом, среди прочего, и «долговая петля», в которой находятся многие государства переходной экономики. При этом важно отделить одни случаи применения силы от других, правильно квалифицировать имеющиеся юридические факты.

Итак, угроза причинения экономического ущерба и непосредственно экономические санкции уже давно являются инструментом внешней политики государств, которые используются для того, чтобы убедить государства изменить свое поведение.

Еще одной важной проблемой, возникающей при использовании санкций - соблюдение законности. Часто обсуждается вопрос о том, что используемые методы считаются незаконными, особенно торговые санкции, поскольку они могут иметь обратный эффект. Государства могут

воспротивиться оказываемому давлению и даже отвечать тем же. Кроме того, существует мнение, что использование санкций, особенно если это не отражено в договоре, может подорвать само соглашение.

Помощь в области охраны окружающей среды (экологическая помощь) является следующим инструментом, который используют государства-«доноры» с целью убедить государства-получатели предпринять желаемые действия. Такая помощь может быть оказана в качестве платы, привязанной к решению какой-либо проблемы. Использование выплат является одной из наиболее известных стратегий воздействия на международное сотрудничество. При этом экономическая помощь - это, в принципе, такой же тип воздействия, что и санкция: оба изменяют представление государства о своей возможной выгоде при совершении определенных действий. Естественно, любое государство всегда предпочтёт, чтобы его выгода изменялась через сотрудничество и оказание ему помощи, чем через угрозу устранения выгоды, которую оно уже имеет.

Таким образом, представляется, что процесс предоставления финансирования с целью подтолкнуть государство к определенным действиям имеет некоторые преимущества, поскольку руководителям страны проще доказать населению необходимость участия в международном договоре перспективой получения компенсации, нежели, чем раздающимися угрозами применения санкций при решении экологических проблем.

Действительно, согласно выводам исследователей, обмен финансовой помощи на политические реформы часто не оправдывает ожиданий. Однако в любом случае при решении экологических проблем помощь используется часто. При этом она может быть прямо отнесена к целям договора или же может быть определена каким-либо иным образом, который заинтересует государства. К примеру, предоставление финансовой или технической помощи. Так, некоторые международные соглашения об охране окружающей среды содержат положения о помощи тем странам, которые согласятся взять на себя обязательства по договору. Другие соглашения включают намерения обеспечить финансирование, реже определяется сама процедура предоставления денежных средств государству.

Как видим, оказание международной помощи является важной частью международных договоров в области охраны окружающей среды. Тем самым в такие договоры было вовлечено много государств. В случаях, когда экологическая проблема не является первостепенной для конкретного государства, а процесс ее решения слишком дорог, такая помощь может оказать влияние на принятие решения о присоединении к международному договору. Так, Монреальский протокол, безусловно, не стал бы почти универсальным соглашением без применения механизма оказания международной помощи. Для того, чтобы облегчить России переход на озонобезопасные технологии, в рамках Монреальского протокола международным сообществом на безвозмездной основе была оказана помощь Российской Федерации на общую сумму более 80 миллионов долларов США. То же самое можно сказать о Конвенции по изменению климата и о Конвенции по биологическому разнообразию.

Страницы: 1, 2, 3