Роль местного самоуправления в решении проблем развития городов

Для такого рода выводов дает основание содержание ст. 72 Конституции РФ, очерчивающей в целом предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, его материально-отраслевая структура, федеральное законодательство и принятое на его основе законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам организации и функционирования в России местного самоуправления, а также правоприменительная практика Аникин С.Б. Местное самоуправление в системе совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Административное право и процесс, 2008, №5..

2 Анализ уровня развития и перспектив города Иркутск

2.1 Общая характеристика муниципального образования

Иркутск (52 градусов 17 минут северной широты, 104 градуса 16 минут восточной долготы) расположен примерно на широте таких городов, как Оренбург, Саратов, Воронеж, Варшава, Берлин.

В современных границах Иркутская область существует с 1937 года и занимает площадь около 770 тысяч квадратных километров (4,5% территории России) при плотности населения 3,6 человека на один квадратный километр (1,9% населения России). Практически 80 % жителей Приангарья сосредоточено в городах. Область разделена на 33 административных района, имеет в своем составе 14 городов областного подчинения и 8 - районного. Протяженность с севера на юг - 1500 километров, с запада на восток - 1300 километров. Сегодня Иркутская область - один из экономически развитых регионов России. Входит в состав Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение», объединяющей 19 республик, автономных округов, краев и областей Сибири.

Административный центр области - город Иркутск (в 2006 году отметил свое 345-летие) - культурный, исторический и научный центр Прибайкалья. Здесь сосредоточен основной научный потенциал области. Девять академических институтов входят в состав Иркутского научного центра СО РАН , пять институтов представляют Восточно-Сибирский научный центр СО РАМН.

В высших учебных заведениях работают несколько сот докторов наук и более двух тысяч кандидатов, осуществляющих подготовку студентов по 150-ти направлениям и 260-ти специальностям. Иркутский научный комплекс считается одним из самых крупных на востоке Российской Федерации. Интеллектуальный потенциал города позволяет говорить о его инвестиционной привлекательности с точки зрения наличия квалифицированных специалистов как в отраслях промышленного производства, так и в различных сферах городской инфраструктуры.

Обладая благоприятным для развития экономических связей геополитическим и геоэкономическим положением, огромным природно-ресурсным потенциалом, Приангарье может стать интеграционным звеном между странами Запада и Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР). Значительный топливно-энергетический потенциал Иркутской области, других восточных регионов России позволяет говорить о возможности крупномасштабного экспорта практически всех энергоресурсов в страны АТР.

Три крупнейших гидроэлектростанции (Иркутская, Братская, Усть-Илимская) вырабатывают ежегодно более 50 миллиардов кВт/час. электроэнергии. В целом потенциальные запасы гидроэнергетических ресурсов оцениваются в 200 миллиардов кВт/ч. в год. Бесценными можно считать запасы пресной воды в озере Байкал (20% общемировых запасов поверхностных пресных вод). Разнообразие и уникальность растительного и животного мира сделали Байкал всемирно известным памятником природы. В декабре 1996 года озеро было включено в Список объектов мирового природного наследия ЮНЕСКО. Дешевая электроэнергия, масштабный топливно-энергетический комплекс позволили развить на территории области энергоемкие производства, такие как производство алюминия, целлюлозы, синтетических смол. На начало третьего тысячелетия предприятия Иркутской области производили 35% алюминия и 44% целлюлозы России.

Открытые крупные месторождения нефти и газа (Вехнечонское, Ковыктинское) наряду с другими разведанными и открытыми месторождениями углеводородного сырья на Сибирской платформе дают все основания для создания в Восточной Сибири нового центра по добыче нефти и газа. Что даст возможность не только удовлетворить местные региональные потребности в газификации и нефтепереработке, но и в значительной степени обеспечить страны азиатско-тихоокеанского региона энергоресурсами. 80 % территории области покрыто лесами, суммарный запас древесины составляет 9 миллиардов кубометров. Огромные запасы леса послужили толчком для создания на севере области во второй половине 20-го века крупнейших лесопромышленных комплексов страны: Братского и Усть-Илимского, а на юге Байкальского целлюлозно-бумажного комбината.

Возрастающая с каждым годом ценность природных богатств настоятельно требует бережного и рационального их использования. Поэтому одним из перспективных направлений в развитии экономического потенциала Прибайкалья считается привлечение инвестиций в ресурсосберегающие технологии и в создание экологически чистых производств, равно как и поддержка проектов, связанных со снижением вредных выбросов на уже действующих промышленных предприятиях.

Большой интерес для вложения инвестиций представляет рекреационный потенциал озера Байкал. Площадь пригодных для развития экологического туризма территорий достигает нескольких десятков тысяч квадратных километров. На побережье Байкала по прогнозным оценкам может отдыхать ежегодно до 2-х миллионов человек. Наличие развитого в Иркутске транспорта: авиационного, автомобильного, железнодорожного и речного, - делают Байкал доступным в любой точке.

Природные богатства, энергетические и промышленные ресурсы, возможность приобретения муниципального имущества в Иркутске, а так же долгосрочная аренда городских земель создали в Иркутске благоприятную атмосферу для инвестирования. Заложенные на протяжении всей истории Иркутска культурные, исторические, научные традиции, открытость города для всего мира делают его привлекательным и значимым местом на карте России, знаковой точкой, которая объединяет огромную территорию Приангарья.

В условиях происходящих в стране преобразований органы местного самоуправления Иркутска, решая вопросы местного значения, исходят прежде всего из интересов населения города с учетом исторических и местных традиций. Управление городом осуществляется населением как непосредственно, так и через формируемые им органы городского самоуправления, в структуру которого входят мэр города Иркутска, представительный орган - городская Дума, исполнительно-распорядительный орган - городская администрация, контрольный орган - Контрольно-счетная палата города, Избирательная комиссия г. Иркутска.

Главой городского самоуправления является мэр, который представляет город во взаимоотношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности, а также в международном сотрудничестве.

Весь период становления местного самоуправления в Иркутске был насыщен напряженной работой, направленной на создание стабильной социально-экономической обстановки, координацию деятельности комитетов и управлений.

Структура управления городом представлена единой администрацией, в состав которой входят шесть отраслевых комитетов и четыре комитета по управлению округами: Октябрьским, Свердловским, Правобережным и Ленинским.

Основные усилия администрации направлены на поиск резервов пополнения бюджета, экономию бюджетных расходов, усиление контроля за расходованием бюджетных средств, в том числе за счет внедрения казначейского исполнения бюджета, совершенствования организационных структур управления экономикой и финансами города. Все цели, которые ставит перед собой администрация города, ориентированы только на интересы жителей, заботу о горожанах.

2.2 Анализ современных тенденций социально-экономического развития г. Иркутск

Иркутск - город, обладающий большим и в значительной степени уникальным экономическим потенциалом. Основу экономики города составляет развитый научно-образовательный комплекс, высокотехнологичные и быстрорастущие компании, обеспечивающие производство продукции и услуг с высокой добавленной стоимостью, финансовый сектор и фирмы, оказывающие услуги для бизнеса.

Иркутск в системе административного территориального деления Российской Федерации является административным центром Иркутской области, столицей одного из наиболее важных по своему экономическому и геополитическому значению регионов Сибири.

Муниципальные образования Иркутской области по уровню социально-экономического развития разделяют на пять групп. Город Иркутск относится к первой группе, то есть является муниципальным образованием с высоким уровнем социально-экономического развития, характеризуется относительно сбалансированными показателями.

Рис. 2.1 - Удельный вес г. Иркутска в основных социально-экономических показателях Иркутской области в 2006 г.

Из рис. 2.1, а так же таблицы 2.1. видно, что удельный вес показателя ввода жилья занимает первое место в основных социально-экономических показателях Иркутской области. В 2006 г. по г. Иркутску введено в эксплуатацию жилья общей площадью 212,1 тыс. м2, прирост данного показателя составил 25,7%.

Объем инвестиций в основной капитал по крупным и средним предприятиям и организациям г. Иркутска за 2006 г. составил 12170,6 млн. руб. (147,3% по сравнению с предыдущим годом).

Среди городов Иркутской области г. Иркутск по большинству показателей социально-экономического развития занимает лидирующее положение (Таблица 2.1).

Таблица 2.1

Рейтинг крупных городов области за 2006 г.

Удельный вес г. Иркутска в основных социально-экономических показателях Сибирского федерального округа и Российской Федерации 2006 г. представлен на рис. 2.2 и рис. 2.3.

Рис. 2.2 - Удельный вес г. Иркутска в основных социально-экономических показателях Сибирского федерального округа 2006 г. Расчет производился по данным кн.: Итоги социально-экономического развития г. Иркутска за 2006 г. / Инф.-справ. издание.-Иркутск: изд-во «Облмашинформ», 2007.-104 с. и информационных материалов официального сайта Сибирского официального округа http://www.sibfo.ru

Рис. 2.3 - Удельный вес г. Иркутска в основных социально-экономических показателях Российской Федерации в 2006 г. Расчет производился по данным кн.: Итоги социально-экономического развития г. Иркутска за 2006 г. / Инф.-справ. издание.-Иркутск: изд-во «Облмашинформ», 2007.-104 с. и информационных материалов официального сайта Федеральной службы государственной статистики http://www.gks.ru.

Если определить место г. Иркутска в системе российских городов, то необходимо, прежде всего, сопоставить с такими крупнейшими городами как Новосибирск, Томск, Красноярск, Барнаул, Новокузнецк. Среди них по численности населения г. Иркутск занимает четвертое место, но разница по этому показателю между названными городами невелика (рис. 2.4). В 2006 г. численность населения г. Иркутска составила 575,9 тыс. чел.

По объемам промышленного производства г. Иркутск сегодня занимает в ряду крупных городов России существенное место. В 2006 г. объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг по г. Иркутску в фактических отпускных ценах составил 27133,4 млн. руб., что составляет 160,3% к предыдущему году. При этом темп роста выполненных работ и услуг по виду деятельности «Строительство» по крупным и средним организациям в фактических ценах в г. Иркутске в 2006 г. составляет наибольшую величину в сравнении с другими региональными центрами Сибирского федерального округа (рис. 2.5).

Рис. 2.4 - Численность населения крупных городов Сибирского федерального округа за 2006 г., тыс. чел

Рис. 2.5 - Темп роста выполненных работ и услуг по виду деятельности «Строительство» в региональных центрах Сибирского федерального округа в 2006 г., проценты

Необходимо отметить, что г. Иркутск в 2006 г. существенно увеличил торговые обороты, объемы платных услуг и быстрыми темпами превращается в крупнейший сибирский центр оптово-розничной торговли и сервисный центр на востоке страны, привлекательный для отечественного и зарубежного бизнеса.

Таблица 2.2

Основные показатели развития региональных центров СФО

Экономико-географическое и геополитическое положение г. Иркутска обусловливает возрастание его роли как административного, торгового, научного и транспортного центра Восточно-Сибирского региона.

Специфические особенности экономического развития города определяются необходимостью модернизации структуры промышленности и развитием производства продукции с высокой добавленной стоимостью.

Город Иркутск имеет тесные связи с Иркутским районом, Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, рядом городов области (в перспективе с созданием Иркутской городской агломерации: гг. Ангарск, Шелехов, п. Мегет, а так же в рамках промышленной агломерации гг. Усолье-Сибирское, Черемхово), Слюдянским районом. Не менее оживленные связи с гг. Красноярск, Омск, Улан-Удэ, Улан-Батор, Якутск и др.

Ближайшие перспективы Иркутска будут определяться развитием туристско-рекреационного комплекса и возможным созданием Иркутской агломерации (Иркутск-Ангарск-Шелехов), в которой г. Иркутск будет играть лидирующую роль.

Современная социально-экономическая ситуация в г. Иркутске характеризуется:

1. Невысокими темпами роста экономики, инновационно-инвестиционной деятельности, масштабов внедрения современных техники и технологий; малоэффективной внешнеэкономической деятельностью; слабым маркетингом. Наиболее активно развивается малое и среднее предпринимательство, преимущественно в сфере торговли и оказания услуг, что определяет стабильное увеличение оборота розничной торговли, оборота общественного питания и объемов платных и бытовых услуг.

2. Сохранением ряда негативных явлений в социальной сфере (уменьшение численности населения, низкая обеспеченность детскими дошкольными учреждениями, невысокое качество медицинских услуг, рост платы за жилищно-коммунальное обслуживание, невысокий уровень доходов, неблагоприятная криминогенная обстановка и экологическая ситуация).

3. Невысокими темпами жилищного строительства и низким уровнем обеспеченности населения жильем, обусловленными слабым развитием строительной индустрии (мощностей строительно-монтажных организаций и производства стройматериалов).

4. Наличием ряда проблем в научно-образовательном комплексе (несоответствие перечня специальностей ВУЗов потребностям экономики города, старение профессорско-преподавательского и научно-исследовательского персонала, слабое развитие инфраструктуры внедрения достижений науки и техники в производство).

5. Ограничением федеральным законодательством спектра полномочий органов городского самоуправления г. Иркутска и возможностей, прежде всего финансовых, для их осуществления.

6. Необходимостью совершенствования финансово-кредитного механизма, который может включать как бюджетное, так внебюджетное финансирование и их смешанные варианты, при относительно невысоком уровне собственных доходов городского бюджета.

7. Медленным развитием муниципально-частного партнерства.

Анализ основных показателей социально-экономического развития города Иркутска в 2006-2009 гг. осуществлен на основе выявления отклонений значений прогнозных показателей каждого последующего года к факту предшествующего года, что позволяет оценить основные тенденции, закладываемые при составлении прогноза социально-экономического развития на очередной год. Кроме того, анализу подвергнуты отклонения закладываемых показателей роста/снижения и фактически сложившихся показателей социально-экономического развития.

Следует отметить, что при анализе отклонений показателей в расчет принимались показатели с погрешностью больше/меньше 10%.

По факту 2006, 2007 и 2008 годов по основной массе показателей социально-экономического развития сложились отклонения от прогнозируемых значений в диапазоне от 12 до 112 процентных пункта.

В качестве негативных можно отметить недовыполнение показателей по итогам 2006 и 2008 года от прогнозных по объему отгруженных товаров собственного производства, выполнения работ, услуг (-25 и -16 п.п.)

В течение всего анализируемого периода доходная часть бюджета города на 80% формировалась за счет собственных доходных источников (налоговых и неналоговых доходов). В разрезе источников поступлений доходная часть бюджета города представлена на рис. 2.6.

Поступления от налога на доходы физических лиц играют определяющую роль в формировании бюджета города как в 2006-2008 годах, так и в текущем 2009 году. Как прогнозные, так и фактические показатели поступления составляют в общем объеме доходов бюджета города от 35% в 2006 году (минимальное значение) до 43% по прогнозу на 2009 год (максимальное значение). Увеличение доли поступления налога на доходы физических лиц по плану на 2009 год обусловлено негативными влияниями экономического спада на формирование доходной части бюджета города и соответственно прогнозируемого снижения иных доходных источников формирования бюджета. Что помимо прочего обусловлено неуклонным ростом фонда оплаты труда в соответствии с прогнозом социально-экономического развития города Иркутска. Так, по итогам 2006 года показатель фонда оплаты труда составил 34 061 млн. рублей, тогда как на 2009 год спрогнозирован на уровне 62 612 млн. рублей, то есть с ростом в 184%.

Рисунок 2.6 - Источники формирования доходной части бюджета города в 2006-2009 гг., %

Вторым доходным источником по величине наполнения бюджета города являются безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ. В 2006-2009 годах данный доходный источник составлял в общем объеме доходов бюджета города от 16% до 22%. Погрешности в прогнозировании поступлений средств безвозмездных перечислений от других бюджетов бюджетной системы РФ находятся в зависимости от внешних факторов и практически не зависят от усилий органов местного самоуправления города. Следует отметить, что на протяжении всего анализируемого периода субвенции занимает лидирующую роль в объеме безвозмездных поступлений от других бюджетов (минимальная доля - 68% запланирована на 2009 год, максимальное значение - 91% было достигнуто при составлении бюджета города на 2008 год). Данная тенденция отмечена не только на уровне Иркутской области, но и достаточно распространена на территории всей Российской Федерации. Данная проблема носит системный характер, причиной которой является несовершенство разграничения доходных источников и расходных обязательств в ходе бюджетной реформы 2004-2006 годов.

Третью позицию по наполнению доходной части бюджета города делят доходы, полученные от использования муниципального имущества (находится в диапазоне от 8% до 11%) и доходы от продажи муниципального имущества (5% - 15%).

В целом исполнение доходной части бюджета города в течение рассматриваемого периода составляло от 115% до 126% от первоначального утвержденного плана. Учитывая стандартное значение погрешности прогноза 10-15%, можно заключить, что в целом прогнозирование доходной части осуществлялось достаточно точно. Однако, анализируя исполнение доходной части в разрезе доходных источников складывается несколько иная картина (рис. 2.7).

Рисунок 2.7 - Показатели исполнения доходной части бюджета города в 2006-2008 гг., %

В частности, по итогам исполнения бюджета города в 2006 году сложилось значительное перевыполнение первоначально утвержденного плана поступлений прочих безвозмездных перечислений (2050%), субсидий (793%) и дотаций (1827%) от бюджетов других уровней, доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства (1037%), доходов от продажи материальных и нематериальных активов (233%), налога на имущество физических лиц (205%), государственной пошлины (153%), а также налога взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения (153%).

Основными причинами поступления прочих безвозмездных перечислений в объеме почти в 2 раза превышающем запланированный согласно первоначального утвержденного плана на 2006 год, произошло ввиду поступления в течении года средств Фонда социального страхования на проведение летней оздоровительной кампании детей (которые не были запланированы в первоначальной редакции бюджета города). Аналогичная причина перевыполнения плана поступления прочих безвозмездных поступлений сложилась и по итогам 2007 года, перевыполнение сложилось на 1246%, по причине поступления кроме средств на проведение летней оздоровительной кампании также средств спонсорской помощи учреждениям образования. Увеличение поступления средств прочих безвозмездных перечислений на 84% по итогам 2008 года от утвержденного в конце 2007 года плана обусловлено отражением в бюджете города с середины года поступлений средств от родовых сертификатов.

Значительные отклонения поступлений субсидий по итогам 2006 года (793%) и 2007 года (1912%) от плановых показателей, учтенных в первоначальной редакции бюджета города на соответствующий период, сложились вследствие:

- выделения из федерального бюджета средств на модернизацию объектов коммунального хозяйства в рамках федеральной целевой программы в 2006 году;

- дополнительно поступивших средств из федерального бюджета на капитальный ремонт дорог местного значения, капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда в течение 2007 года.

Значительными колебаниями отклонений фактического поступления от годового прогноза отмечено поступление доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства: по итогам 2006 года - 1037%, 2007 года - 412% и 2008 года - 202%. Это обусловлено спецификой отражения средств по данному виду доходов, по которому отражается в том числе и возврат средств другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. И, как следствие, зависят от выставления требования вышестоящего уровня бюджетов о необходимости возврата средств финансовой помощи либо иных оснований возврата (проведение проверок использования целевых средств). Поэтому спрогнозировать размер средств, подлежащих отражению по данному виду доходов, в середине года предшествующего очередному финансовому году крайне сложно.

Так же следует отметить, что по итогам исполнения бюджета в 2006 году поступления по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и налогу на имущество физических лиц сложились выше первоначально запланированных на 53% и 105% соответственно. Основными факторами перевыполнения плана поступлений по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, можно назвать: зачисление данного налога в бюджет города с 01.01.2006г. (в связи с закреплением Законом области «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты» единого норматива отчислений от данного налога) и соответственно отсутствием базы (факта поступления предыдущего года) и аналитики (влияния различных факторов на динамику поступлений) для достоверного прогнозирования, а также увеличением фактического числа малых предприятий от прогнозируемого в соответствии с основными параметрами социально-экономического развития города на 2006 год, на 1 641 единицу или порядка 30%. Отклонение фактического поступления налога на имущество физических лиц от прогноза на 2006 год составило 105% и связано с изменением в 2006 году подхода к оценке стоимости имущества физических лиц, используемой в целях налогообложения (применение коэффициентов к оценочной стоимости объектов недвижимости).

Исходя из вышеизложенного можно заключить, что на отклонение показателей фактического поступления доходных источников бюджета города к плановым в большей степени оказали влияние внешние факторы: принятие федеральных и региональных законов, зависимость от показателей прогноза социально-экономического развития города на соответствующий период.

Структура расходной части бюджета города начиная с 2006 года до текущего (2009) года в основном остается неизменной (рис. 2.8).

Рассматривая структуру расходов бюджета города 2006-2008 годов можно отметить, что попеременно лидирующую роль в общем объеме занимали расходы на образование и жилищно-коммунальное хозяйство. Как по факту исполнения бюджета города в 2006 году, так и по плану на 2007 год расходы на образование составили 36% и 37% соответственно. Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляли в аналогичных периодах 32% и 30% соответственно. В то же время, начиная с фактического исполнения расходной части бюджета города в 2007 году, а также по плану и факту исполнения расходов в 2008 году расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составили 39%, 38% и 36% соответственно. Следовательно, можно сделать вывод, что в указанный период значительно увеличилась инвестиционная роль расходов бюджета города в развитии городской инфраструктуры. Следует отметить, что плановые показатели расходов на жилищно-коммунальное хозяйство на 2006 год составляли 13%. В последующем как было отмечено выше, по факту исполнения бюджета 2006 года, 2007 и 2008 годов наблюдается положительная динамика расходов на развитие жилищно-коммунального хозяйства. Однако, при формировании бюджета города на 2009 год расходы на данные цели снижены до 25%. Снижение уровня расходов на жилищно-коммунальное хозяйство обусловлено негативным влиянием на формирование доходной части бюджета города (в сторону значительного сокращения объема финансовых ресурсов) результатов межбюджетного регулирования - возврата единых налоговых отчислений в региональный бюджет, а также с учетом негативных последствий рецессии на прогнозируемую наполняемость доходной части бюджета города.

Рисунок 2.8 - Структура расходов бюджета города в разрезе разделов функциональной классификации расходов в 2006-2009гг., тыс. рублей

Третью позицию в структуре расходной части бюджета города составляют расходы на здравоохранение. На протяжении 2006 - 2008 годов доля данных расходов составляла 15% от всех бюджетных затрат (за исключением планового показателя на 2008 год). И только при планировании основного финансового документа города на 2009 год затраты на содержание отрасли здравоохранения составили 17%, что обусловлено снижением общего объема расходов бюджета города к уровню 2008 года, и сохранением абсолютного размера расходов на содержание здравоохранения в текущем финансовом году к уровню, сложившемуся по итогам 2008 года.

Помимо этого, по результатам сопоставительного анализа изменения доли фонда оплаты труда и инвестиционных расходов в объеме расходов бюджета города в 2006-2009 годах можно отметить, что данные показатели подвержены изменениям, но находятся во взаимозависимости.

Рисунок 2.9 - Доля инвестиционных расходов и фонда оплаты труда в объеме расходов бюджета города в 2006-2008 гг., млн. рублей

Как представлено на рисунке 2.9, в прямой зависимости от общего объема расходной части бюджета города находится размер ресурсов, направляемых на инвестиционные расходы. Так например, начиная с планового показателя на 2006 год (доля в расходах бюджета 17%) просматривается тенденция неуклонного роста расходов инвестиционного характера пропорционального росту общего объема бюджетных расходов. При этом, интересна следующая циклическая зависимость: доля инвестиционных расходов по итогам исполнения бюджета города за 2006 год составила 21%, также и плановый показатель инвестиционных расходов на последующий 2007 год, в объеме расходной части бюджета составил 21%. По итогам исполнения бюджета в 2007 году расходы инвестиционного характера составили 32% в объеме расходов, и при планировании данных расходов на 2008 год их доля составила 32%. Однако, данная тенденция изменилась в связи с общим снижением доходных возможностей бюджета города и по результатам исполнения бюджета за 2008 год инвестиционные расходы составили в объеме всех расходов 25%, а при планировании на 2009 год их доля практически сравнялась с относительным плановым показателем 2006 года - 18%.

Доля фонда оплаты труда работников бюджетной сферы г. Иркутска не имеет столь явной прямой зависимости от колебаний расходной части бюджета города, поскольку носит ярко социальный характер. Колебания доли фонда оплаты труда в расходах бюджета находятся в обратной зависимости от показателя доли инвестиционных расходов в объеме бюджета города. Так, запланированные расходы на оплату труда в 2006 году составляли 44%, и по итогам исполнения бюджета того же года снизились до уровня 37% в совокупных расходах бюджета города. На 2008 год данные расходы были запланированы со снижением на 2 процентных пункта или 35%, по итогам факта исполнения расходов бюджета города оплата труда составила в общем объеме расходов 30%. Планирование расходов по фонду оплаты труда на 2009 год также произведено со снижением к фактическому уровню 2008 года на 2 процентных пункта. Ежегодное снижение доли фонда оплаты труда в относительном выражении связано прежде всего с более высоким темпом роста объема расходной части бюджета города в сравнении с ростом объема фонда оплаты труда.

Однако, учитывая процессы спада экономики, повлекших снижение доходной и расходной части бюджета доля оплаты труда по факту 2008 года составила 31%, - поскольку не была подвержена сокращению как выплата, носящая социальный характер. Исходя из вышеперечисленных причин (неизменности абсолютного объема фонда оплаты труда и снижения объема расходной части) доля фонда оплаты труда в суммарном объеме расходов бюджета на 2009 год составила 40%.

Расходы на оплату труда в разрезе отраслей бюджетной сферы находятся в прямой зависимости от объема совокупных финансовых ресурсов, предусмотренных на функционирование соответствующей отрасли (рис. 2.10).

Рисунок 2.10 - Расходы на фонд оплаты труда работников отраслей бюджетной сферы, тыс. рублей

Поскольку расходы на образование занимают одно из лидирующих положений в объеме расходной части бюджета города, то и расходы на оплату труда работников образования также занимают больше половины от общего объема расходов на оплату труда бюджетников (в среднем порядка 65% за анализируемый период). Вторыми по значимости являются затраты на оплату труда работников здравоохранения (от 15% по плану 2006 года до 22% по плану на 2009 год). Третью позицию по доле в совокупных расходах на оплату труда занимают соответствующие расходы по органам местного самоуправления (в диапазоне от 15% до 18%).

Исполнение расходной части бюджета города отмечено более ровным исполнением плановых показателей чем доходы бюджета. Так по итогам 2006 года плановые показатели расходов исполнены на 110%, в 2007 году - 124%, и в 2008 году - 101,5%. Принимая во внимание стандартное значение погрешности (10%-15%) можно заключить, что в целом расходы бюджета города в предшествующих периодах не отмечены значительными колебаниями. Однако, как в исполнении доходных источников разделы расходной части бюджета города не отличаются столь же равномерным исполнением плановых назначений.

Отклонения фактических показателей расходов бюджета города за анализируемый период от плановых показателей находятся в прямой зависимости от изменений доходных источников бюджета.

2.3 Цели и задачи устойчивого социально-экономического развития г. Иркутск

Комплексной стратегической целью социально-экономического развития г. Иркутска является значительное повышение уровня и качества жизни населения.

Исходя из поставленной цели, важнейшим приоритетом развития города является достижение достаточно высоких и стабильных доходов населения, создание комфортной городской среды, обеспечивающей горожанам высокие стандарты повседневной жизни, удовлетворения потребительского спроса, здравоохранения, безопасности. Без решения этих задач невозможно преодолеть тенденцию сокращения численности населения города Иркутска, которая в будущем может привести к утрате им статуса одного из крупнейших городских центров Сибири, опорной точки государства в азиатской части России.

В связи с этим, первым приоритетом развития города должен стать:

«Иркутск - город для жизни», предполагающий, что в Иркутске будут созданы благоприятные условия для комфортной и безопасной жизни.

Анализ современного социально-экономического развития города, его географического положения, природно-климатических условий, а также внешних факторов его развития (функции в системе экономических, социальных и других взаимосвязей с регионами России и зарубежными государствами) показывает, что г. Иркутск фактически утратил статус крупного индустриального центра Восточной Сибири и на сегодняшний день объективных предпосылок для выполнения этой функции не существует. Напротив, изменения, произошедшие в стране, регионе и городе за последние 15 лет выдвинули на передний план две функции города: 1) туристско-рекреационного центра и 2) транспортно-логистического центра.

Расположение г. Иркутска вблизи озера Байкал, наличие уникальных и чрезвычайно привлекательных природных и культурно исторических объектов являются мощнейшими факторами для привлечения различных категорий туристов как из других регионов России, так и из-за рубежа. Сложившиеся в регионе транспортные схемы и сети объективно делают Иркутск единственным транспортным узлом, через который возможен быстрый и комфортный доступ к этим объектам.

Кроме того, город, располагая собственным значительным историко-культурным наследием (памятники деревянного и каменного зодчества, уникальные кварталы исторической застройки, церковные архитектурные ансамбли, памятники освоения Сибири XVII-XX вв. и т.д.) сам может и должен являться крупнейшим туристическим объектом в Восточной Сибири.

Иркутск является важнейшим центром Транссибирской магистрали, через который проходит постоянно возрастающий грузо- и пассажиропоток. Таким образом, город Иркутск призван реализовывать транспортно-логистические функции в нескольких масштабах:

· центр общероссийского значения;

· центр транспортно-логистического обслуживания Байкальского региона;

· центр распределения транспортных потоков областного значения;

· центр городской логистики.

Особые перспективы в реализации этой функции могут быть связаны со строительством в г. Иркутске нового аэропорта, на основе которого может быть создан крупнейший в Восточной Сибири транспортно-логистический узел (хаб), на основе которого будет осуществляться распределение и трансфер наиболее мощных грузо- и пассажиропотоков по векторам «Восток-Запад» (связь европейских и западносибирских регионов России, стран Европы с Дальним Востоком) и «Север-Юг» (обслуживание районов Северного Прибайкалья и БАМа). Кроме того, проект создания Иркутской агломерации, в которой г. Иркутск будет играть системообразующую роль, также расширяет перспективы развития его транспортно-логистических функций.

Обозначенные направления развития г. Иркутска объективно вписываются в логику взаимодействия с внешней для города средой. В стратегии развития Сибирского федерального округа г. Иркутску отводится роль одного из основных транспортно-логистических центров округа и предусматривается формирование благоприятных условий для его развития в этом качестве. Создание особой экономической зоны (ОЭЗ) туристско-рекреационного типа на Байкале, предусмотренной стратегией развития России, также обусловливает выполнение Иркутском опорной точки развития этой ОЭЗ.

Таким образом, выделенные два направления являются наиболее перспективными точками роста для г. Иркутска и позволяют сформировать следующие два приоритета развития города:

«Иркутск - опорная точка развития ОЭЗ туристско-рекреационного типа», предусматривающий формирование в городе широкой инфраструктуры объектов коммерческой недвижимости и услуг, ориентированной на организацию различных видов туризма (в том числе инновационных для региона - делового, научно-образовательного, экологического и т.д.).

«Иркутск - крупный траспортно-логистический центр Сибири», предполагающий системную модернизацию внутригородской транспортной инфраструктуры и расширение транспортно-логистических функций города для транзитных пассажирских и грузовых перевозок.

Для реализации выделенных трех приоритетов в городе имеется сложившаяся за последние десятилетия инфраструктура. Однако для интенсивного движения, достижения прорывных результатов и стратегической цели, необходимо определить еще нескольких базовых стратегических направлений развития, которые будут обеспечивать устойчивое движение в рамках выделенных направлений.

В частности, создание в ближайшие 15 лет комфортной городской среды, обеспечивающей высокие стандарты жизни в городе Иркутске, на основе существующей стройиндустрии является нереалистичным. Как показывает анализ существующей социально-экономической ситуации в городе, по уровню обеспеченности населения жильем, темпам строительства и ввода жилья и других объектов городской недвижимости Иркутск значительно отстает от крупнейших городов Сибири и России. Важнейшей причиной такого положения является несформированность рынка жилья, узость собственной базы строительных материалов, малые мощности строительных предприятий, отсутствие комплексного подхода к городской застройке. Этими же причинами сдерживаются и темпы развития инфраструктуры гостеприимства и других сфер жизни города.

В связи с этим, четвертым стратегическим приоритетом развития города является:

«Иркутск - город стройка», предполагающий масштабное и коммерческое строительство с учетом комплексных схем территориального планирования, предусмотренных Генеральным планом г. Иркутска.

Успешная реализация обозначенных приоритетов невозможна только силами города и требует максимального привлечения бизнес-сообщества, интенсивного роста объема внешних инвестиций в экономику города. Специфика выделенных точек роста Иркутска (туристско-рекреационная и транспортно-логистическая сферы) для эффективного развития требуют наряду с привлечением крупных компаний, ускоренного развития предприятий малого и среднего бизнеса. Последнее необходимо и в связи с тем, что малые и средние предприятия, как правило, регистрируются и выплачивают основную часть налогов и сборов по месту фактического нахождения, тогда как большинство крупных компаний зарегистрировано в Москве и других крупных центрах европейской части России, что обусловливает отток из города значительных финансовых средств. Таким образом, пятым приоритетом развития города Иркутска является:

«Иркутск - город широких предпринимательских возможностей», что предполагает создание максимально благоприятных условий для привлечения инвестиций, развития бизнеса, прежде всего, малого и среднего.

Как показал анализ социально-экономической ситуации в г.Иркутске, потенциал развития традиционной для советского времени модели экономического развития города на сегодняшний день исчерпан: большинство предприятий машиностроительного комплекса, предприятий, работавших на ВПК страны либо поглощены крупными российскими корпорациями, либо перепрофилированы, либо закрыты. Крупные предприятия обрабатывающей промышленности Иркутской области размещены в других городских центрах области. Перспективы реанимации этого сектора экономики города в ближайшие годы не просматривается.

В связи с этим, эффективное развитие города на основе выделенных точек роста, создание и успешное функционирование конкурентоспособной экономики города, а также формирование комфортной городской среды не представляется возможным без внедрения научно-технических и других инноваций, основанных на передовых технологиях, ускоренном внедрении новейших научных разработок в практику, донесения их до потребителя. Для этого необходима развитая научно-образовательная сфера, включающая комплекс учебных заведений и научно-исследовательских учреждений, располагающих современной базой.

Основа такой базы сформирована в Иркутске на протяжении XX века. Однако в последние годы уровень научно-образовательного комплекса Иркутска постоянно снижается и по ряду направлений уже уступает таким центрам как Томск, Новосибирск, Красноярск, что подтверждается результатами конкурсов Федерального агентства по образованию.

Вместе с тем, научно-образовательный комплекс Иркутска обладает значительным кадровым потенциалом и исследовательским опытом в изучении озера Байкал и других уникальных природных объектов. Это может стать основой для проведения фундаментальных и прикладных исследований, связанных реализацией потенциала выделенных точек роста г. Иркутска.

ВУЗы и научные центры города могут стать не только источником научных открытий, технических и социальных инноваций, но и мощной точкой притяжения из других регионов России и из-за рубежа молодежи, ученых, специалистов по внедрению научных разработок в практику. В таком качестве научно-образовательный комплекс города будет выполнять роль инструмента адаптации и ассимиляции мигрантов, их легальной и взаимовыгодной интеграции в городское сообщество Иркутска. Для этого требуется придать дополнительный импульс развитию научно-образовательного комплекса Иркутска, позиционировать город как крупнейший научно-образовательный комплекс Восточной Сибири, центр разработки и внедрения экономических и социальных инноваций.

Таким образом, шестым приоритетом развития города Иркутска является:

«Иркутск - центр инновационной экономики», что предусматривает широкую поддержку науки, образования и инновационного сектора экономики.

Создание комфортной городской среды и высоко привлекательного туристического центра невозможно без масштабного и многоаспектного развития культурной жизни города. На сегодняшний день культурная жизнь Иркутска насыщена событиями не только регионального, но общероссийского значения. Вместе с тем, требуется более активная позиция в продвижении города как культурной столицы не только Прибайкальского региона, но и всего Сибирского федерального округа и в перспективе - всей Азиатской части России. Такой подход предусматривает комплексное развитие культурной жизни города, включая реконструкцию памятников истории и культуры в городе, расширение круга культурных, спортивных мероприятий, физкультурного и оздоровительного движения. Продвижение идеи «культурной столицы» требует реализации долговременных PR-программ, по формированию привлекательного имиджа города в России и за рубежом через средства массовой информации, прежде всего через электронные, по уровню развития которых Иркутск занимает одно из ведущих мест в стране.

Позиционирование города как культурной столицы Восточной Сибири позволит не только повысить привлекательность города для туристов, но и косвенно будет работать на реализацию остальных приоритетов развития города: повысит привлекательность Иркутска для жизни горожан, позволит закрепить здесь население (прежде всего молодежь), сформирует дополнительные ниши для мелкого и среднего бизнеса, сформирует дополнительные транспортные потоки и т.д. В связи с этим, седьмым приоритетом развития Иркутска является

«Иркутск - культурная столица Восточной Сибири», предусматривающий сохранение и актуализацию богатых историко-культурных традиций, создание новых культурных ценностей.

Таким образом, развитие города Иркутска будет строиться на основе системы из семи стратегических приоритетов:

1. Иркутск - город для жизни;

2. Иркутск - опорная точка развития ОЭЗ туристско-рекреационного типа;

3. Иркутск - крупный транспортно-логистический центр Сибири;

4. Иркутск - город-стройка;

5. Иркутск - город широких предпринимательских возможностей;

6. Иркутск - центр инновационной экономики;

7. Иркутск - культурная столица Восточной Сибири.

Очевидно, что все выделенные приоритеты не являются изолированными направлениями, а тесно взаимосвязаны, и реализация каждого из них способствует более эффективной реализации остальных направлений.

Стратегические приоритеты и задачи устойчивого социального развития г. Иркутска.

Стратегический приоритет: Иркутск - город для жизни.

Основные задачи:

1. Преодоление негативных демографических тенденций.

2. Повышение уровня личной безопасности жителей.

3. Повышение уровня здоровья населения.

4. Повышение уровня доходов населения.

5. Полное и качественное удовлетворение потребительского спроса.

Стратегический приоритет: Иркутск - культурная столица Восточной Сибири.

Основные задачи:

1. Реконструкция и повышение привлекательности исторической части города и памятников истории и культуры.

2. Развитие и продвижение города как ведущего культурного центра Байкальской Сибири.

3. Развитие города как центра спортивной жизни Байкальской Сибири (в т.ч. физкультурного движения).

4. Формирование и продвижение привлекательного имиджа города.

Стратегические приоритеты и задачи устойчивого экономического развития г. Иркутска

Стратегический приоритет: Иркутск - опорная точка развития ОЭЗ туристско-рекреационного типа.

Основные задачи:

1. Развитие сферы гостеприимства (гостиницы, многофункциональные деловые центры и туристско-рекреационные зоны), охватывающей все сегменты рынка.

2. Развитие инновационных туристических технологий.

3. Создание комплексных схем туристического трансферта (внутриобластного, межрегионального, международного /Восток-Запад/).

4. Комплексное благоустройство города.

5. Формирование и продвижение привлекательного имиджа города.

Стратегический приоритет: Иркутск - крупный транспортно-логистический центр Сибири.

Основные задачи:

1. Комплексная модернизация внутригородской транспортной системы.

2. Создание многофункциональных центров внутригородской транспортной логистики (грузо- и пассажироперевозки).

3. Создание комплексов транзитной логистики (грузовой и пассажирской) обрабатывающей авиа, ж/д и автоперевозки.

Стратегический приоритет: Иркутск - город широких предпринимательских возможностей.

Основные задачи:

1. Формирование привлекательного инвестиционного климата в приоритетных направлениях развития города.

2. Приоритетная поддержка бизнес-проектов, ориентированных на глубокую переработку сырья и выпуск готовой продукции.

3. Стимулирование малого и среднего бизнеса в сфере производства и оказания услуг.

4. Создание условий для внешнеэкономического сотрудничества.

Стратегический приоритет: Иркутск - центр инновационной экономики.

Основные задачи:

1. Повышение конкурентоспособности образования в городе до уровня ведущих российских образовательных центров.

2. Создание условий для разработки и внедрения инноваций в интересах города и бизнеса.

3. Формирование системы непрерывного образования.

4. Удовлетворение потребности предприятий и организаций города в квалифицированных кадрах.

Стратегические приоритеты и задачи пространственного (градостроительного) развития г. Иркутска

Стратегический приоритет: Иркутск - город-стройка.

Основные задачи:

1. Обеспечение комплексного подхода к застройке города.

2. Развитие местной стройиндустрии и производства стройматериалов.

3. Комплексная модернизация инженерной инфраструктуры.

4. Обеспечение притока внешних инвестиций в индустрию строительства и эксплуатации объектов недвижимости и инженерной инфраструктуры города.

5. Формирование рынка жилья.

Заключение

Местное самоуправление - это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен; именно на этом уровне решаются вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения, и именно здесь ошибки и неэффективность дорого обходятся людям. Именно местное самоуправление и является той частью публичной власти, которая обеспечивает, в конечном счете, устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов.

Совершенствование механизмов регулирования социально-экономического развития городских и районных муниципальных образований должно осуществляться с учетом приоритетных направлений их развития.

Приоритетными направлениями социально-экономического развития слаборазвитых муниципальных образований являются:

· выравнивание уровня их социального развития для обеспечения гарантированных государством минимальных социальных стандартов;

· развитие и поддержка сети предприятий и производств путем организации более полной переработки исходного минерального, лесного, сельскохозяйственного сырья и увеличения выработки конечной продукции, особенно в таких отраслях промышленности как цветная и черная металлургия, машиностроение и металлообработка, деревообрабатывающая, пищевая, легкая, производство строительных материалов;

· повышение качества и удешевление продукции, производимой на промышленных предприятиях; создание новых конкурентоспособных производств; перепрофилирование предприятий, продукция которых не находит реализации; укрепление производственных связей предприятий;

· осуществление структурных преобразований в агропромышленных образованиях на основе перепрофилирования сельскохозяйственных предприятий с учетом эффективного использования местных природно-экономических условий, оптимизации соотношения уровня развития отраслей сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности;

· организация строительной базы за счет передислокации строительных подразделений в малые города, рабочие поселки, районные центры, организация производства строительных материалов на ресурсах местного сырья;

· создание производственной, социальной, рыночной инфраструктуры;

· развитие туризма на базе имеющихся природного и историко-культурного потенциалов;

· разработка и реализация долгосрочных целевых комплексных программ в городах и районах с высоким уровнем безработицы, острыми демографическими и миграционными проблемами, сложной экологической ситуацией;

· создание зон экономического благоприятствования; обеспечение притока отечественного и иностранного капитала, широкого использования современных зарубежных технологий, углубления рыночных реформ.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон Российской Федерации от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 28.08.1995, №35, ст. 3506.

2. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 10.06.2008 №77-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822.

3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 19 апреля 2002 г. // Российская газета. N 71. 2002.

4. Аникин С.Б. Местное самоуправление в системе совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Административное право и процесс, 2008, №5.

5. Итоги социально-экономического развития г. Иркутска за 2006 г. / Инф.-справ. издание.-Иркутск: изд-во «Облмашинформ», 2007.-104 с. и информационных материалов официального сайта Федеральной службы государственной статистики http://www.gks.ru.

6. Мадьярова А.В. Принципы и критерии определения государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления. М., 2006.

7. Не надо ломать Конституцию. Интервью с С. Шахраем // Независимая газета. 2002. 27 дек.

8. Холопов В.А. Задачи местного самоуправления при реализации комплексного подхода к стратегическому планированию // Конституционное и муниципальное право, 2008, №13.

9. Яковлев О.П., Картаева Е.А., Родина Н.В. Комплексное территориальное развитие и постановка стратегического управления в администрации муниципального образования: Учебно-методическое пособие. М., 2002.