Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации -- это система организации и деятельности граждан, представляющая совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

1. Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия, включающая различные формы непосредственного волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.

Эта роль определяется прежде всего тем, что посредством ряда форм непосредственной демократии, таких, как выборы, собрания населения, и других, обеспечивается формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправления. Имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее формы (например, местные референдумы, собрания (сходы) граждан и др.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Итак, формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственно осуществляют местное самоуправление, являются референдум, выборы, собрания (сходы) и др.

Местный референдум -- народное голосование по наиболее важным вопросам местного самоуправления. Решения, принятые референдумом, являются окончательными, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для исполнения на соответствующей территории. Таким образом, референдум является способом непосредственного решения населением различных вопросов местного самоуправления.

На референдум выносится вопрос, требующий ответа "да" или "нет". Референдум может либо предшествовать разработке какого-либо вопроса, проекта решения, либо быть завершающей стадией детальной разработки вопроса или проекта решения. Иначе говоря, на основе принципиального решения граждан может быть разработано и принято какое-либо решение. Вместе с тем на референдум могут выноситься проекты решений. В настоящее время в Российской Федерации нет закона о местном референдуме. Сегодня на федеральном уровне устанавливается право каждого гражданина Российской Федерации участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции Российской Федерации); признание референдума в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130) Конституции Российской Федерации), а также право главы местного самоуправления выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении (Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации").

Вместе с тем законы или положения о местном референдуме приняты рядом субъектов Российской Федерации. Так, Закон Чувашской Республики от 19 января 1994 г. "О местном референдуме в Чувашской Республике" закрепляет право принимать решение о проведении референдума за представительным органом местного самоуправления, который принимает его как по собственной инициативе, так и по требованию граждан. Согласно этому закону на местный референдум могут выноситься такие вопросы, как застройка данного населенного пункта, создание крупных предприятий, определение приоритетов в развитии территории, и другие важные вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления.

Наиболее массовой формой прямого народного волеизъявления являются всеобщие прямые выборы. Их значение определяется прежде всего тем, что посредством выборов образуются представительные органы власти, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы местной администрации -- другая важная форма осуществления населением местного самоуправления.

Однако только этим значение выборов не ограничивается. В ходе избирательных кампаний граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.

Надо сказать, что курс на развитие местного самоуправления в Российской Федерации может быть успешным, если при выборах в представительные органы местного самоуправления будет каждый раз формироваться достойный депутатский корпус. Именно от этого в значительной степени зависят эффективность работы представительных органов местного самоуправления, выполнение ими функций местного самоуправления, укрепления их авторитета среди населения.

Вместе с тем успешность этого курса в немалой степени зависит и от качественного состава тех, кто возглавляет местную администрацию, так как этот состав также определяется населением на выборах.

Вот почему в стране в последнее время ведется большая работа по созданию таких начал избирательной системы, которые в полной мере соответствовали бы веянию времени. Это потребует существенного обновления всего действующего в Российской Федерации избирательного законодательства.

В настоящее время правовую основу выборов в органы местного самоуправления составляют: Основные положения о выборах в органы местного самоуправления, утвержденные Указом - Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 г., а также принятые органами государственной власти субъектов федерации законы или положения о выборах в органы местного самоуправления.

Согласно Основным положениям о выборах в органы местного самоуправления выборы в органы местного самоуправления -- собрания представителей (думы, муниципальные комитеты и т. д.) осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Основные положения предусматривают возможность сочетать мажоритарную систему по одномандатным избирательным округам на основе единой для данного органа местного самоуправления нормы представительства с пропорциональной системой выборов в органы местного самоуправления.

Согласно Основным положениям право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, постоянно проживающему на соответствующей территории и достигшему 18-летнего возраста. Не могут избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

Кандидаты в представительные органы местного самоуправления выдвигаются избирательными объединениями и группами избирателей. Основные положения о выборах в органы местного самоуправления устанавливают, что избирательными объединениями, имеющими право на выдвижение кандидатов, являются региональные (местные) отделения общефедеральных партий, движений, иных общественных объединений, устав которых зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации и предусматривает участие в выборах; местные отделения региональных партий и движений, устав которых зарегистрирован в установленном порядке и предусматривает участие в выборах; региональные отделения блоков партий, общественных объединений, создаваемых на период проведения выборов.

При этом партии, движения не могут входить в состав более чем одного избирательного объединения. Партия, движение в случае вхождения в состав блока не могут выступать в качестве самостоятельного избирательного объединения.

Основные положения о выборах в органы местного самоуправления служат правовой базой для принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих актов о выборах в органы местного самоуправления. Поэтому порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, устанавливаемый каждым субъектом федерации, имеет свои особенности.

Следует отметить, что прежнее законодательство закрепляло также тесно связанные с выборами такие формы непосредственной демократии, как наказы избирателей -- одобренные предвыборными собраниями и имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности представительных органов местного самоуправления, а также отчеты и отзыв депутатов. Действующие федеральные акты не предусматривают использование этих форм. Однако на уровне субъектов федерации этот вопрос решается по-разному. Так, например, Закон Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" от 27 января 1994 г. содержит главу VI, посвященную порядку отзыва депутатов, досрочному прекращению полномочий представительного органа и главы местной администрации.

Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и являющейся средством их самоорганизации, общественного самоуправления, являются собрания граждан.

Обеспечивая гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой, выражающимися в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании, собрания играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.

Согласно действовавшему ранее Закону Российской Федерации о местном самоуправлении в Российской Федерации (ст. 81) к компетенции общих собраний (сходов), конференций граждан относились избрание органов территориального общественного самоуправления населения и принятие положений (уставов) о них; утверждение программы деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их исполнении; решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения, затрагивающих интересы населения соответствующих территорий.

Особые права законодательство закрепляло за общими собраниями (сходами) граждан, проживающих в сельских населенных пунктах и поселках. Вместо практикуемого прежде самообложения сельского населения в целях привлечения дополнительных средств населения для осуществления мероприятий по благоустройству и социально-культурному развитию сельских населенных пунктов согласно Закону "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 г. (ст. 21, п. "ж"), а также Закону "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России" от 16 июля 1992 года (ст. 1, п. "м") были введены целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий и другие цели, ставки сборов по которым в поселках и сельских населенных пунктах было решено устанавливать на собраниях и сходах жителей.

Ставка сборов в год не могла превышать размера 3 процентов от 12 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда для физического лица, а для юридического лица -- размера 3 процентов от годового фонда заработной платы, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда.

В последние годы роль собраний, сходов граждан существенно изменяется. Если прежде они действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших городских и сельских поселках собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы в таких случаях не образуются.

Изменился и порядок регламентации созыва и проведения собраний, сходов граждан как формы территориального общественного самоуправления населения. Сегодня эти вопросы решаются не на федеральном уровне, а на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые принимают уставы или положения, регулирующие вопросы осуществления местного самоуправления.

Помимо референдумов, выборов, собраний (сходов) граждан в практике местного самоуправления используются и другие формы непосредственной демократии. В их число входят: обсуждение населением вопросов местного значения, проектов решений органов местного самоуправления, опросы общественного мнения, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления и многие другие.

2. Другой важной составной частью системы местного самоуправления являются выборные и другие органы местного самоуправления. В соответствии с Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г., органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются выборные и другие органы местного самоуправления -- собрание представителей (дума, муниципальный комитет и т. п.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т. п.).

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместными решениями органов местного самоуправления может быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

Органы местного самоуправления избираются (формируются) сроком на два года.

В городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление может осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборы главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом.

В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборными органами местного самоуправления являются собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации). В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек органами местного самоуправления являются собрание представителей и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый населением глава местного самоуправления.

В городах, имеющих деление на районы, округа и т. п., городскими органами местного самоуправления являются собрания представителей и глава самоуправления (глава администрации). В районах, в городах (округах), в присоединенных к городам городских и сельских поселениях могут быть образованы органы местного самоуправления района в городе (округа), городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления.

В районах органом местного самоуправления является глава местного самоуправления (глава администрации района). В районах может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представительных органов местного самоуправления городских и сельских поселений.

В сельсоветах органом местного самоуправления является глава местного самоуправления (глава администрации сельсовета). В сельсоветах может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Выборный представительный орган местного самоуправления работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации). Он утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает местные налоги и сборы, утверждает программы развития соответствующих территорий, принимает положения (уставы) о местном самоуправлении, осуществляет контроль за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации.

Решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации).

Решения выборного представительного органа местного самоуправления подписываются главой местного самоуправления (администрации).

Главы местного самоуправления (глава администрации, староста и т.п.) могут избираться или назначаться. Так, Указом Президента Российской Федерации "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. предусмотрено, что по решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления.

В настоящее время главы местного самоуправления, как правило, назначаются.

Глава местного самоуправления (глава администрации) непосредственно или через образуемые им органы местного самоуправления осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение и выполняет другие исполнительно-распорядительные функции.

Глава местного самоуправления (глава администрации) издает по вопросам своего ведения постановления и распоряжения.

Выборные и другие органы местного самоуправления организуют исполнение законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законодательных и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления населения.

Наименование главы местного самоуправления, выборного представительного органа местного самоуправления и порядок его избрания (формирования), включая работающих на постоянной (оплачиваемой) основе, другие вопросы организации и деятельности местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации определяются правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций и местных условий.

3. Составной частью системы местного самоуправления являются органы территориального общественного самоуправления населения. В их число входят советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов, домов.

Органы территориального общественного самоуправления населения создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления. Они характеризуются территориальным признаком организации и деятельности, представительным характером, общественной формой и самоуправленческой природой.

Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определяется положением (уставом) об этих органах, подготовленным с учетом полномочий, передаваемых им представительными органами местного самоуправления и местной администрацией. Они могут осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, образуемые за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований и других поступлений.

Решения органов территориального общественного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны к исполнению гражданами, проживающими на данной территории, а также предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами, которым они адресованы.

4. Практика показывает, что города, поселки, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления местного самоуправления объединяются в ассоциации. В настоящее время созданы такие ассоциации, как Союз малых городов, Союз российских городов, ассоциации малых и средних городов и т. п.

Согласно Временному положению о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов федерации и органов местного самоуправления, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации 16 сентября 1993 г., объединения (ассоциации) экономического взаимодействия образуются органами местного самоуправления для решения местных экономических и социальных задач в рамках совместно принятых соглашений, программ и проектов.

Права объединений (ассоциаций) органов местного самоуправления определяются в пределах полномочий, делегированных им учредителями. Устав объединения (ассоциации) утверждается собранием учредителей и регистрируется Министерством юстиции Российской Федерации.

Практикуются и иные формы объединения органов местного самоуправления. Например, совместным решением органов местного самоуправления нескольких территорий может быть создан единый орган местного самоуправления, наделенный на договорной основе частью полномочий создавших его органов местного самоуправления.

5. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 131) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Следовательно, территориальной основой местного самоуправления являются городские и сельские поселения. Что касается "других территорий", упомянутых Конституцией Российской Федерации, то это понятие должно быть конкретизировано органами государственной власти субъектов Российской Федерации в принимаемых ими актах об организации местного самоуправления на своих территориях. Такими территориями, на которых осуществляется местное самоуправление, могут, в частности, выступать территория района, территории, включающие несколько городских или сельских поселений, органы местного самоуправления которых приняли решение о создании единого органа местного самоуправления на своих территориях и т. д. Конституция Российской Федерации, закрепляя территориальную основу осуществления местного самоуправления, устанавливает, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131). С системой органов местного самоуправления тесно связана их организационная структура, являющаяся важнейшим условием эффективности местного самоуправления. Она должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и государственных интересов. Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 131) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.