Конституция Российской Федерации провозгласила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В системе государственной власти прокуратура Российской Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и законов, действующих на территории Российской Федерации.

Компетенция прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Федеральным законом на прокуратуру также возложен надзор за:

исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

исполнением законов судебными приставами. Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, а также координацию деятельности правоохранительных органов.

Раскрытие сущности прокурорского надзора обязательно предполагает глубокое изучение его принципов, ибо они предопределяют все основные свойства, особенности данного вида государственной деятельности; налагают своеобразный отпечаток на все содержание прокурорского надзора, его структуру, осуществление; дают ответ на вопрос, каким должен быть прокурорский надзор в нашем государстве, чтобы соответствовать своему назначению.

1. Понятие и система принципов организации и деятельности прокуратуры

1.1 Понятие принципов организации и деятельности прокуратуры

Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Принципы формируются значительно раньше учреждения прокуратуры и издания законов, регулирующих ее деятельность. Прежде чем создать систему органов и возложить на них осуществление прокурорского надзора, необходимо выяснить, каким он должен быть, какими свойствами и качествами должен обладать. Первоначально принципы, положенные в основу организации и деятельности прокуратуры, формулируются как основополагающие идеи, которые при одобрении законодателем воплощаются в нормы права, закрепленные в Конституции РФ, Законе о прокуратуре Российской Федерации и других законодательных актах. Данные нормы права реализуются в организации прокурорской системы и ее функционировании.

Таким образом, принципы прокурорского надзора -- это руководящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования организации и деятельности прокуратуры. Они складываются непроизвольно, будучи причинно обусловлены целями и задачами, ставящимися государством перед прокуратурой. Принципы должны быть такими, чтобы осуществляемый на их основе прокурорский надзор оказался способным выполнить поставленные перед прокуратурой задачи, обеспечить достижение результативности целей.

Как уже отмечалось, целями и задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, ими и предопределяются принципы прокурорского надзора.

В литературе в качестве одного из принципов указан демократизм Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 50.. Это не совсем верно. Демократия -- власть народа, она свойственна деятельности всех видов государственных орга-нов, в том числе прокурорских. Все принципы их деятельности демократические и иными быть не могут.

1.2. Система принципов организации и деятельности прокуратуры. В соответствии с целевым назначением прокурорский надзор -- деятельность многогранная, что обусловлено множеством его принципов. По характеру их можно подразделить на три группы: общеорганизационные, специфические и отраслевые.

Общеорганизационные -- принципы, присущие организации и деятельности всех государственных органов (в том числе прокурорских). К ним прежде всего относится принцип законности, составляющий основу деятельности всех государственных органов. Последние обязаны издавать свои правовые акты, принимать решения в строгом соответствии с действующим законодательством. Прокуратура тоже должна руководствоваться законами, подзаконными актами.

В связи с переходом к рыночным отношениям и утвержде-нием демократии актуальность приобретает принцип гласности, суть которого заключается в осведомлении населения о работе различных органов государства, включая прокуратуру. Гласность -- средство совершенствования деятельности государственных органов.

Прокуратура как часть государственного аппарата характеризуется своей индивидуальностью, ей присущи следующие специфические принципы: независимость прокурорских органов, единство прокурорского надзора, централизм, единоначалие. Разумеется, в определенной мере данные принципы характерны и для деятельности других государственных органов (например, принцип независимости -- для деятельности судов, единоначалия -- для органов государственной власти, управления). Но особенно действенны они применительно к осуществлению прокурорского надзора, поскольку ими в наибольшей мере обеспечивается достижение целей борьбы с нарушениями законности.

Наконец, выделим еще одну группу принципов, имеющих отношение к осуществлению прокурорского надзора и в определенной степени влияющих на его организацию. Это отраслевые принципы деятельности поднадзорных субъектов, свойственные отдельным направлениям прокурорского надзора. Прокуроры, надзирая за работой органов государственной власти, государственного управления, осуществляют множество действий, которые являются неотъемлемой частью деятельности указанных органов. Следовательно, порядок совершения прокурорами надзорных действий подчиняется, во-первых, установленному законом режиму работы органов власти и управления, во-вторых, принципам, определяющим выполнение возложенных на них функций. Таким образом, принципы деятельности этих органов становятся тождественными принципам прокурорского надзора. Прокуроры обязаны ими руководствоваться и даже способствовать их реализации самими органами, тем более, что они отражены в правовых нормах, обязательных для исполнения.

Таким образом, принципы, определяющие деятельность различных органов власти и управления, влияют и на осуществление прокурорского надзора за исполнением ими законов.

2. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры

2.1. Принцип законности в деятельности прокуратуры. Строгое соблюдение законности в правовом государстве -- главнейший принцип, активно влияющий на все сферы регулируемых правом общественных отношений, оказывающий организующее воздействие на ход экономических и иных реформ. В высокоорганизованном государстве закон правит всем, его строгое и точное исполнение -- непременное условие прогрессивного развития общества. Принцип законности есть категорическое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, политическим объединениям, движениям, учреждениям, предприятиям, должностным лицам, гражданам.

Данный принцип нашел отражение в ст. 4 Конституции РСФСР 1979 г., в которой прямо говорилось, что государство и все его органы действуют на основе законности, обеспечивают охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Обязанность исполнения законов возлагалась также на государственные и общественные организации, должностных лиц, граждан. Эта нормативная установка представляла собой, по существу, провозглашение в РФ правового государства.

Применительно к прокурорскому надзору данный принцип является основополагающим. Прокуратура -- правовое учреждение, и потому ее деятельность по осуществлению надзора должна быть принизана духом законности, действия прокуроров должны соответствовать смыслу и целям правовых предписаний. Прокурорский надзор не может осуществляться формально, все его содержание призвано выражать суть законности.

Данный принцип отражен в ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которой указывается, что прокуроры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с законами, действующими на территории РФ. Приведенное определение принципа законности до известной степени сужает его содержание. При исполнении своих служебных обязанностей прокуроры должны руководствоваться не только требованиями законов, но и подзаконных и иных правовых актов, как нормативных, так и ненормативных. Тут речь идет не о надзоре, а о соблюдении прокурорами содержащихся в них предписаний. Иными словами, прокуроры, осуществляя надзор, обязаны совершать свои действия в строгом соответствии с имеющими-ся установлениями. Это очень важно учитывать при оценке деятельности различных поднадзорных субъектов.

В литературе отмечается, что принцип законности в деятель-ности прокуратуры имеет двойную направленность: внешнюю, которая определяет назначение прокурорского надзора, и внутреннюю, касающуюся правовых средств его осуществления Добровольская Т.Н. Понятие и система принципов организации и деятельности советской прокуратуры // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1976. С. 59, 60.. Думается, правильнее говорить о двух сторонах его проявления: внешней и внутренней. Внешняя касается правоотношений прокуроров с поднадзорными субъектами. С точки зрения принципа законности эти отношения являются законноохранительными и правоохранительными. Законоохранительными -- потому что возникают и развиваются в связи с необходимостью охраны законов от нарушений. По целевому назначению прокуратура при выполнении возложенных на нее надзорных функций в иные правоотношения вступать не компетентна. Правоохранительными -- так как направлены на защиту прав и охраняемых законом интересов различных субъектов от посягательств.

Принцип законности является единственным критерием оценки действий поднадзорных субъектов с позиции соответствия или несоответствия правовым предписаниям. Для прокуроров законность есть и высшая целесообразность, и высшая справедливость, и правильность. В законности изначально заложены все эти качества, ибо при издании законов государство преследует определенные цели, стремится к справедливости и правильности регулирования отношений, складывающихся в обществе. При выявлении правонарушений прокурор не должен руководствоваться ничем иным, кроме закона, он не может ссылаться, например, на то, что закон устарел, не соответствует жизненным потребностям. Это неправомерно, закон должен исполняться до тех пор, пока не будет отменен. Исполнение закона для прокуроров -- дело принципа.

Внутренняя сторона принципа законности касается отноше-ний прокуроров к своим собственным действиям. Надзирая за исполнением законов различными государственными органами, учреждениями, предприятиями, организациями, органы прокуратуры в первую очередь сами обязаны строго руководствоваться оными, их действия должны быть правомерными. Необходимо иметь в виду, что прокурорский надзор -- деятельность правоприменительная, обладающая своей спецификой: прокуроры, толкуя и применяя нормы права, не сами принимают решения по возникающим вопросам, а обращаются с соответствующими требованиями к уполномоченным на то органам. Принцип законности возлагает на прокуроров повышенную ответственность за правомерность совершаемых ими действий, за принятие ими правовых актов. При необоснованности требова-ний создаются условия для совершения нарушений законности со стороны органа, к которому обращается прокурор. Как показывает практика, прокуроры порой допускают ошибки, которые не всегда обнаруживаются компетентными органами, в результате чего выносятся незаконные решения. Причина в том, что эти ошибки специфические, профессиональные, прикрытые юридической аргументацией. Срабатывает также психологический фактор: доверие к прокурору как специалисту в области права, защищающему не свои интересы, а других лиц или государства.

Из принципа законности вытекает ряд требований, предъявляемых к прокурорам. Они обязаны: глубоко знать законы, исполнение которых проверяется и на основании которых формулируются предложения; полно выявлять все обстоятельства совершенных правонарушений; правильно квалифицировать выявленные нарушения законности, что позволит определить все связанные с ними правовые последствия; применять действенные меры по устранению правонарушений, причин, условий, способствующих их совершению; осуществлять контроль за фактическим устранением нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств.

Теоретически в качестве самостоятельного принципа выде-ляется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений законов Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. М.П. Малярова. 1969. С. 25-26.. И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способст-вующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициативность прокурорского надзора не может считаться самостоятельным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности Бровин Г.И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979. С. 136..

2.2. Принцип независимости органов прокуратуры. Непременное условие эффективности и действенности прокурорского надзора -- полная самостоятельность прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство в надзорную деятельность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить виновных лиц от ответственности. Прокуроры должны быть свободны в своих действиях при выполнении возложенных на них функций. В силу принципа независимости они совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями правовых норм. У прокуроров один господин -- закон, которому они подчиняются и служат.

Этот принцип нашел четкое выражение в законодательстве. В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации указано: «Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов Государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений...». Приведенное определение принципа независимости полностью соответствует назна-чению прокурорского надзора, призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип определен так: «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (п.1. ст. 120 Конституции РФ). То же следует сказать и о прокурорах. Они при осуществлении возложенных на них функций независимы и подчиняются также только Конституции и федеральному закону.

На основании принципа независимости определяется правовое положение прокуратуры в государстве. Оно характеризуется двумя особенностями.

Первая -- прокуратура не может находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организаций, объединений, что обеспечивает ей полную самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций. В ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации содержатся гарантии, обеспечивающие независимость прокуратуры. Прежде всего в ней отмечается, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени негативно повлияло бы на осуществление надзора за исполнением данным органом законов. По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных обязанностей не связаны и решениями общественных объединений.

С обеспечением независимости прокуратуры в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора -- 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повлиять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость прокуратуры, -- профессионализм, добросовестность, моральные качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно Законом о прокуратуре Российской Федерации (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности.

Вторая особенность правового положения прокуратуры состоит в том, что она не подчиняет себе какие-либо органы, учреждения, предприятия, организации. Обратное означало бы возложение на нее управленческих функций, а, следовательно, принятие ею ответственности за работу подчиненных, что помешало бы прокурорам осуществлять надзор. Прокуратура не управляет, а только надзирает. Безусловно, прокурорский надзор -- деятельность властная, но в ограниченных пределах. Прокуроры правомочны выявлять нарушения законности, но меры по их устранению, привлечению виновных лиц к ответственности обязаны принимать соответствующие органы, должностные лица.

2.3. Принципы централизма и единства прокурорского надзора. Прокурорский надзор за исполнением законов осуществляется на всей территории РФ, что предопределило создание множества органов в соответствии с административно-территориальным устройством нашего государства: в районах, городах, областях, краях, республиках. Обеспечение единства законнос-ти в стране потребовало объединения прокурорских органов в одну систему, которое было произведено на основе принципа централизма, в силу которого нижестоящий прокурор подотчетен вышестоящему с общим подчинением Генеральному прокурору РФ. В результате деятельность прокурорских органов приобрела особую организованность, согласованность и целенаправленность. Генеральный прокурор России обеспечивает верховенство и единство закона на всей ее территории, а каждый региональный прокурор -- в своем регионе.

В литературе данный принцип связывают с принципом независимости прокуратуры и объединяют их в одно руководящее начало Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. С. 54; Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. М.П. Малярова. М., 1969. С. 24.. Подобное объединение вряд ли правильно. Несмотря на наличие самой тесной связи, эти принципы различны по содержанию, ибо отражают разные аспекты организации и деятельности прокурорских органов. Если с принципом независимости связывается признание их самостоятельности по отношению к различным органам государственной власти и управления, то с принципом централизма, наоборот, сопряжено их подчинение. Может показаться, что централизация прокурор-ского надзора представляет собой посягательство на независимость прокуратуры. Но сама по себе независимость в полной мере не гарантирует доброкачественности выполнения надзорных функций. Как показывает практика, в деятельности нижестоящих прокуроров порой имеют место различные недостатки и даже нарушения законности. Возникает необходимость принятия мер по их устранению, предупреждению. И эти меры должны быть приняты вышестоящими прокурорами. Таким образом, централизм, с одной стороны, является средством обеспечения независимости прокуроров, а с другой -- способом обеспечения единства законности в государстве.

Президент РФ, Федеральное Собрание призваны принять меры по приведению конституций республик в соответствие с Конституцией России. Как отмечается в п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре Российской Федерации, создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России, не допускается.

Централизм применительно к прокуратуре включает в себя два вида подчинения: внутреннее и внешнее.

Первое существует внутри прокурорской системы и заключается, как уже говорилось, в подчинении нижестоящего прокурора вышестоящему и общей подотчетности Генеральному прокурору РФ.

В литературе подчеркивается, что подотчетность прокурорского надзора высшему органу государственной власти -- самостоятельный принцип организации и деятельности прокуратуры Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. М.П. Малярова. М., 1969. С. 28.. Но данное положение ничем не обосновывается, ибо такое подчинение полностью охватывается принципом централизма в его широком понимании.

В Законе о прокуратуре Российской Федерации принцип централизма объединен с принципом единства прокурорского надзора. В п. 1 ст. 4 этого закона указывается, что органы прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Примерно то же говорится и в литературе Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. Б.А. Галкина. М., 1982. С. 57.. Безусловно, названные принципы связаны между собой, но различны по значимости. Централизм сопряжен с объединением прокурорских органов в одну систему, единство же касается содержания их деятельности. Прежде всего нельзя определять принцип единства буквально как единство этой системы. Все системы однородных государственных органов едины, будь то суды, органы милиции, различные министерства, ведомства. Неправильно трактовать данный принцип и в том смысле, что каждый прокурор действует как представитель единой системы органов прокуратуры Звирбуль В.К. Конституционное закрепление прокурорского надзора как самостоятельной формы государственной деятельности // Становление и развитие прокурорского надзора. М., 1976. С. 47.. В этом ничего специфического нет. Каждое должностное лицо выступает в качестве представителя той системы органов, в которой оно работает.

Применительно к прокуратуре принцип единства можно определить как такое начало, в силу которого каждый прокурор независимо от занимаемой должности осуществляет высший надзор за соблюдением законности в государстве. С данной точки зрения и Генеральный прокурор РФ, и прокурор района или города, их помощники осуществляют высший надзор, а нижестоящие -- просто надзор за исполнением законов. Все прокуроры независимо от занимаемых должностей осуществляют высший надзор за соблюдением законности, основу которого составляют полномочия, данные им высшими органами государства. Они действуют как представители этих органов.

Принцип единства прокурорского надзора РФ исключает совмещение прокурорского надзора с какими-либо видами государственной или общественной деятельности. Прокуратура выполняет только одну функцию: осуществляет высший надзор за соблюдением законности в стране.

2.4. Принцип единоначалия. Вопрос об этом принципе в прокурорском надзоре чрезвычайно сложен. В литературе он был сначала признан как само собой разумеющийся, как основа правового регулирования складывающихся при его осуществлении отношений Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1966. С. 59; Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. С. 59 и др.; затем отвергнут как не имеющий существенного значения при выполнении надзорных функций Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под. ред. М.П. Малярова. М., 1969. С. 28.. Потом вновь поднялся этот вопрос, более того, стали высказываться суждения о принципе коллегиальности в деятельности прокуратуры Терское Г.А. Развитие коллегиальности в деятельности советской прокуратуры // Становление и развитие прокурорского надзора. С. 135.. Заметим, что в ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, посвященной принципам прокурорского надзора, ни одно из указанных начал не нашло своего отражения.

Формы руководства деятельностью прокуратуры имеют существенное значение для повышения ее эффективности, действенности. Их две: коллегиальность и единоначалие. Учитывая достоинства и недостатки этих видов управления, законодатель применительно к прокуратуре избирает единоначалие. В условиях значительного роста преступности, нарушений законности во всех сферах общественных отношений оно практически более оправданно, ибо позволяет интенсивнее вести борьбу с ними. Один руководитель суть одно толкование законов, надзор за исполнением которых осуществляют подчиненные ему работники. Он же стимулирует последних на оперативное принятие мер по устранению и предупреждению правонарушений, привлечение виновных лиц к ответственности.

В литературе утверждается, что единоначалие не является самостоятельным принципом прокурорского надзора, будучи неотъемлемой составной частью принципа централизма Бровин Е.И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979. С. 185.. Действительно, связь между ними существует, но они различны по своему содержанию. Если принцип централизма отражает подчинение нижестоящих органов прокуратуры вышестоящим, то принцип единоначалия указывает на способ управления прокурорской системой. Единоначалие в своем практическом проявлении имеет два аспекта: внешний и внутренний. Первый -- это управление вышестоящего органа нижестоящими; второй -- управление внутри конкретного органа.

Не совсем правильна трактовка принципа единоначалия. Суть его видят в том, что прокурор единолично решает все вопросы, вытекающие из практической деятельности прокуратуры Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. С. 78.. Но единоначалие и единоличное решение вопросов, возникающих при осуществлении прокурорского надзора, не одно и то же. Исполняя служебные обязанностей, помощники прокурора часто сами разрешают вопросы, связанные с выявлением нарушений законности и средствами реагирования на них. Единоначалие выражается в руководстве как прокурорскими органами, так и их работниками. Принцип единоначалия -- это такое положение, в силу которого руководство надзорной деятельностью осуществляет единолично прокурор, возглавляющий всю прокурорскую систему либо отдельный орган, структурное подразделение. Всю систему возглавляет Генеральный прокурор РФ; ее часть -- прокурор области, края, республики, входящей в состав федерации; орган -- прокурор района, города; структурное подразделение -- начальник управления, отдела.

3. Внутриорганизационные принципы организации и деятельности прокуратуры

3.1. Зональный принцип. В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы. Распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с этими принципами.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между оперативными работниками по территориальным зонам.

В прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависимости от объема работы включаются прокуратуры одного или нескольких районов и городов. Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, изучает в этих целях состояние законности в реги-оне и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой, планами работы, докладами, обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным прокурорам указаний об устранении недостатков и о совершенствовании работы, участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь, изучает положительный опыт и предлагает его для распространения, контролирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные задания; поддерживает постоянные контакты с зональными прокурорами других подразделений данной прокуратуры.

Для того, чтобы быть постоянно в курсе дел «своей» зоны, прокурор по каждой горрайпрокуратуре регулярно ведет соответствующее производство, в котором сосредоточиваются документы, полученные от нижестоящих прокуроров, и копии адресованных им документов. Здесь должно соблюдаться общее правило: все документы, касающиеся данной горрайпрокуратуры по профилю работы структурного подразделения, сосредоточиваются в одном наряде. Если какое-то обобщение проводилось не зональным прокурором, то после написания обзора все материалы, присланные горрайпрокурорами, распределяются по соответствующим нарядам.

В настоящее время все большее распространение получает ведение дублирующего делопроизводства на магнитных носителях. Обработка информации при этом осуществляется с помощью электронно-вычислительных машин.

Зональные прокуроры ведут и так называемые рабочие производства (наряды), в которых сосредоточиваются находящиеся на исполнении документы, а также отмечаются ошибки, допущенные каждым прокурором и следователем его зоны, сосредоточиваются данные о положительном опыте работы. Такая постоянно накапливаемая информация позволяет выяснить типичные недостатки и их причины, обобщить передовую практику. А это в свою очередь дает возможность разработать обоснованные мероприятия по оказанию конкретной помощи каждому нижестоящему прокурору, по устранению недостатков, распространить положительный опыт, учить на нем всех прокуроров и следователей.

Зональный принцип организации работы распространяется также и на непосредственное осуществление прокурорского надзора: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граж-дан и организаций, на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов и т.д. Поэтому зональный прокурор располагает обширной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регионе, организации работы в горрайпрокуратурах своей зоны. Это позволяет осуществлять квалифицированное руководство нижестоящими органами.

3.2. Предметный принцип. Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется и предметный принцип. Термин «предметный принцип» происходит по существу от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами являются сферы правового регулирования, т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. Для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.

Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого принципа предполагает накопление, обобщение и реализацию информации по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.

В соответствии с установленным распределением обязанностей прокуроры отделов обобщают относящиеся к предмету их ведения статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих органов об исполнении законов, анализируют соответствующие материалы (доклады, представления, протесты, обзоры, методические письма, решения коллегии и т.д.), участвуют в подготовке заданий и документов о реализации результатов обобщений, замечаний на проекты нормативных актов, подготав-ливают материалы для рассмотрения на коллегии, координа-ционном совещании правоохранительных органов. Эти прокуро-ры разрабатывают и вносят предложения по совершенствова-нию организации и осуществления прокурорского надзора, расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных органов, взаимодействия с другими государственными органами, общественными организациями и т.д.

В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип организации работы, когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные «предметы ведения». Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

Независимо от того, как организуется работа в структур-ном подразделении -- при четком разграничении зонального и предметного принципов или при их сочетании, -- неизменным остается требование взаимного обмена информацией, особенно между прокурорами одного отдела (управления), с тем чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их работы.

Обычно имеется круг вопросов, выделение которых в ка-честве «предметов ведения» во всех оперативных подразделе-ниях является обязательным для комплексного проведения анализов состояния законности и осуществления прокурорского надзора, практики расследования преступлений, координации деятельности правоохранительных органов, планирования работы; направления заданий нижестоящим прокурорам; контроля исполнения.

По закрепленным за соответствующими прокурорами вопросам регулярно, по мере необходимости в соответствии со схемой взаимодействия структурных подразделений осуществляется обмен информацией, поступающей в аппарат областной прокуратуры от горрайпрокуратур и других органов.

При подведении итогов работы за определенный период (квартал, полугодие, год) в том или ином отделе (управлении), при заслушивании отчетов горрайпрокуроров или их помощников и следователей полезно практиковать взаимное участие соответствующих зональных прокуроров других подразделений в целях оперативного получения информации о положении дел и принимаемых мерах.

По каждому выделенному вопросу прокурором области определяется головное подразделение, которое несет ответственность за организацию взаимодействия в целом по аппарату. Руководство всей организационной работой в аппарате по каждому выделенному вопросу возлагается на прокурора области или одного из его заместителей, курирующего работу головного подразделения. Взаимодействие сотрудников различных подразделений по выделенным вопросам осуществляется в соответствии с утвержденной приказом (указанием) соответствующего прокурора схемой. В ней перечисляются предметы ведения, имеющие сквозной для всего органа прокуратуры характер, указываются оперативные подразделения (в том числе «головное»), руководитель прокуратуры, ответственный за организацию взаимодействия по данному предмету ведения в аппарате в целом.

Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении органа прокуратуры в соответствии с зональным и предметным принципами оформляется письменным распоряжением соответствующего начальника подразделения.

В распоряжении о распределении обязанностей могут быть указаны, кроме зон и приоритетных предметов ведения, также конкретные органы, объекты соответствующего (областного, краевого, республиканского) уровня, надзор за исполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным прокурором подразделения.

Эти вопросы находят отражение и в положениях о структурных подразделениях органов прокуратуры.

Заключение

Таким образом, принципы организации и деятельности прокуратуры РФ - это закрепленные в Конституции РФ и в других законах основополагающие требования, которые выражают политическое и государственное назначение прокуратуры, определяют задачи и полномочия прокуроров, а также содержание и характер правовых средств и методов по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, а также содержат признаки и качества, определяющие отличие органов прокуратуры от иных государственных органов, в том числе и от правоохранительных.

Соблюдение установленных законодателем принципов позволяет прокуратуре успешно выполнять стоящие перед ней задачи по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве.

К числу принципов прокурорского надзора относятся положения, которые основаны на Конституции РФ и Конституциях республик в составе РФ, возводят органы прокуратуры в ранг независимого государственного органа с предоставлением ему необходимых полномочий для успешного устранения нарушений закона, от кого бы таковые ни исходили.

Принципы не следует смешивать с условиями и порядком выполнения прокурорами своих функций. Условия и порядок выполнения прокурорами своих функций относительно принципов организации и деятельности прокуратуры всегда носят подчиненный характер. Закрепленные в законах принципы организации и деятельности прокуратуры тесно связаны между собой и взаимообусловлены. Их нельзя отрывать друг от друга. Только комплексное их понимание и проведение в жизнь обеспечат деятельность прокурора, отвечающую требованиям Конституции РФ и других законов государства.

В концентрированной форме принципы организации и деятельности советской прокуратуры нашли отражение в Законе «О прокуратуре РФ», принятом 17 января 1992 г. В сопоставлении с Законом «О прокуратуре СССР» (1979 г.) перечень этих принципов несколько расширен, что отражает особенности политического и государственного строительства в современных условиях.

Органы прокуратуры:

составляют единую и централизованную систему - прокуратуру РФ, возглавляемую Генеральным прокурором РФ, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим;

они действуют на основе законности, в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями республик в ее составе, иными законами и подзаконными актами;

осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям;

принимают меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили, к восстановлению нарушенных прав и законных интересов государства, его органов власти и управления и привлечению виновных к установленной законом ответственности;

взаимодействуют с местными органами самоуправления, другими государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан в деле укрепления законности и правопорядка.

Прокуроры республик в составе РФ, краев, областей, городов и районов систематически информируют соответственно Президента РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, правительства республик, местные органы самоуправления, а также трудовые коллективы и общественные организации о состоянии законности и правопорядка и мерах по их укреплению.

Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов и должностных лиц, подчиняясь только Генеральному прокурору РФ.

Весьма существенное положение относительно принципов организации и деятельности органов прокуратуры содержится в действующем законе «О прокуратуре РФ». В Законе подчеркивается, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной охраняемой законом тайны.

Рядом с этим принципом стоит принцип следующего содержания: создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и массовых общественных движений.

Законом «О прокуратуре РФ» возведено в ранг принципа положение о том, что прокуроры не вправе заниматься по совместительству какой-либо оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Необходимо подчеркнуть, что закрепленные в Конституции РФ, в Законе «О прокуратуре РФ», а также в иных законах принципы регулируют не только порядок организации органов прокуратуры, но и деятельность прокуроров, как по установлению, так и по устранению нарушений закона. Закрепленные в законах принципы организации и деятельности органов прокуратуры носят общеобязательный характер, т.е. их соблюдение, предъявляемое не только к прокурорам, но и ко всем органам государственной власти и управления, политическим партиям и общественным движениям, должностным лицам, за законностью деятельности которых осуществляют надзор прокуроры. Эти принципы обязательны и для граждан, за соблюдением законов которыми прокуроры осуществляют надзор.

Задание

Гражданин обратился с жалобой в прокуратуру, указывая, что он является инвалидом 1-й группы, а его брат находится в коме уже продолжительное время. Воспользовавшись этим, его знакомые продали автомобиль, дачу и собираются продать квартиру.

Какие действия должен произвести прокурор? Составьте соответствующие документы-акты прокурорского реагирования.

Ответ

Порядок рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации определен приказом Генеральной прокуратуры РФ от 26 декабря 2006 г. N 120 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации" и в соответствии с данным приказом прокурор должен произвести следующие действия, а именно:

- принять заявление к производству, если обращения подлежат разрешению другими органами и учреждениями, то они в 5-дневный срок направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением, куда им следует обратиться (поскольку в данном случае знакомые продали автомобиль, дачу и собираются продать квартиру, а не собственники и даже не родственники, что свидетельствует о явных признаках преступных действиях знакомых),

- провести проверку о фактах изложенных в жалобе с соблюдением сроков рассмотрения жалоб,

- по окончании проверки заявителю, по его просьбе, предоставляется возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (материалами об отказе или в возбуждении уголовного дела, надзорными производствами по жалобам и т.п.).

Пример постановления возбуждения уголовного дела при обнаружении признаков преступления, предусмотренного ст.159 ч.1 УК РФ (мошенничество).

Постановление о возбуждении уголовного дела

г. Арсеньев "13" мая 2008г.

(место составления)

Прокурор Г.Арсеньева мл. советник юстиции Сидоров Н.А.,

(наименование органа прокуратуры, классный чин, фамилия, инициалы прокурора)

рассмотрев сообщение о преступлении, предусмотренном по ст.159, ч2 УК РФ, поступившее от Иванова С.И. 10 мая 2008г.,

(от кого, когда)

установил:

26 апреля 2008г. неустановленные лица используя паспортные данные на имя Иванова С.И. и подложные документы право собственности автомашины и дачи, принадлежащие Иванову С.И. продали указанное имущество, чем нанесли ущерб Иванову С.И. на сумму 150 000 руб.,

(излагаются поводы и основания для возбуждения уголовного дела)

Принимая во внимание, что имеются достаточные данные, указывающие преступления, предусмотренного ст.159 ч.1 УК РФ, и руководствуясь ст. 37, 140, 145 и 146 (147) УПК РФ, постановил:

1. Возбудить уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ст.159 ч.1 УК РФ.

Возбудить уголовное дело в отношении __________________________,

(фамилия, имя, отчество подозреваемого) в деяниях которого усматриваются признаки пр - я, пред-го __УК РФ*(1).

2. Производство __________________ поручить______________________ (предварительного следствия или дознания) (наименование органа предварительного следствия или дознания)

Прокурор ____________________________ (подпись)

О принятом решении сообщено заявителю Иванову С.И. и лицу, в

(фамилия, инициалы)

отношении которого возбуждено уголовное дело _________________.

(фамилия, инициалы)

Следователь (дознаватель) ________________________

(наименование органа предварительного следствия или дознания, классный чин или звание, фамилия, инициалы) ____________________________

(подпись)

*(1) Данная графа заполняется, если установлено лицо, подозреваемое в совершении преступления.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г.

2. Уголовно-процессуальный кодекс РФ

3. Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г.

4. Приказ Генерального прокурора РФ «О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона РФ «О прокуратуре РФ» от 11 марта 1992г., № 7.

5. Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957.

6. Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1966.

7. Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. М.П. Малярова. 1969.

8. Добровольская Т.Н. Понятие и система принципов организации и деятельности советской прокуратуры // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1976.

9. Звирбуль В.К. Конституционное закрепление прокурорского надзора как самостоятельной формы государственной деятельности // Становление и развитие прокурорского надзора. М., 1976.

10. Бровин Г.И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979.

11. Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. Б.А. Галкина. М., 1982.

12. Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990.

13. Терское Г.А. Развитие коллегиальности в деятельности советской прокуратуры // Становление и развитие прокурорского надзора.

14. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб. пособие.-- Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999

15. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. -- М.: Юристъ, 1999.

16. В. И. Басков, Б. В. Коробейников, Учебник для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. - М.: Издательство «Зерцало», 2000.

17. Российский прокурорский надзор: Учебник / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. -- М.: Издательство НОРМА, 2001.

18. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум/Под ред. проф. Винокурова Ю.Е. Издательство «ЭКЗАМЕН», Москва, 2003

Лончаков А.П. «Концептуальный аспект: Понятие и содержание правоохранительной деятельности» (учебное пособие)