Совершенствование управления муниципальной собственностью

Совершенствование управления муниципальной собственностью

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты по управлению муниципальной собственности

1.1 Понятие муниципальной собственности

1.2 Система управления муниципальной собственностью

1.3 Нормативно-правовая база управления муниципальной собственностью

Глава 2. Анализ управления муниципальным имуществом в г. Иркутске

2.1 Анализ деятельности Куми г.Иркутска

2.2 Выявление проблем в управлении муниципальной собственностью г.Иркутска

В первой главе рассматривались теоретические аспекты, касающиеся муниципальной собственности. Понятие, основополагающие законодательные акты, постановления и указы.

Во второй главе подробно рассмотрена деятельность КУМИ г. Иркутска и проведен анализ его деятельность. А также выявлены проблемы в управлении муниципальной собственностью.

В третьей главе дипломного проекта предложены пути совершенствования управления муниципальной собственностью и раскрытие сути предлагаемого проекта.

При исследовании обозначенной выше темы возникли сложности, прежде всего с публикациями и другими источниками, посвящёнными проблеме управления муниципальной собственностью в Российской Федерации на современном этапе. Центральный вопрос дипломного проекта можно определить, как мало изученный в рамках экономической науки, особенно отечественной. Тем не менее, в работе были применены следующие основные группы источников:

- федеральные законы;

- законы субъектов Российской Федерации; - муниципальные нормативные правовые акты;

- книги и публикации отдельных авторов, посвящённые, как, правило, общеэкономическим вопросам;

- периодические источники.

Глава 1. Теоретические аспекты управления муниципальной собственности

1.1 Понятие муниципальной собственности

Прежде чем приступить к изучению вопроса, необходимо рассмотреть некоторые термины и понятия, используемые в Жилищном кодексе РФ (далее по тексту ЖК РФ) и относящиеся к исследуемой проблеме.

Итак, жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений находящихся на территории Российской Федерации. Согласно ЖК РФ, по форме собственности различают: частный, государственный и муниципальный жилищный фонд (п. 2 ст. 19 ЖК РФ Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004г. N 188-ФЗ (в ред. от 18.10.2007 N 230-ФЗ) [Электронный ресурс] / Режим доступа: http: //www.consultant.ru). В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на: жилищный фонд социального использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд, жилищный фонд коммерческого использования (п. 3 ст. 19 ЖК РФ). Нас интересует понятие специализированный жилищный фонд - как определяет ЖК РФ - к жилым помещениям специализированного жилищного фонда (далее - специализированные жилые помещения) относятся:

- служебные жилые помещения;

- жилые помещения в общежитиях;

- жилые помещения маневренного фонда;

- жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;

- жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев;

- жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами;

- жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.

К муниципальному жилищному фонду ЖК РФ относит совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

Муниципальная собственность - самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества.

Муниципальная собственность - экономическая категория, ее статус и правосубъектность определяются установленными правилами, соответственно разграничивая экономический и юридический аспекты понятия "муниципальная собственность", необходимо подчеркнуть приоритет экономической природы данного феномена.

В настоящее время муниципальная собственность занимает достойное место в структуре форм собственности Российской Федерации. Характерными особенностями муниципальной собственности являются:

- непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;

- воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;

- отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;

- муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

Сущность и назначение муниципальной собственности предполагает, что целью управления является решение вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Субъекты, реализующие право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, действуют в публичном интересе, установленном их предметами ведения, компетенцией и полномочиями.

Состояние объектов муниципальной собственности и муниципальных хозяйствующих субъектов целиком на совести местных органов власти и управления.

Муниципальная собственность является одним из важнейших элементов современной экономической системы. Эта собственность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования её составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения. При этом следует подчеркнуть, что процесс формирования муниципальной собственности в муниципальных образованиях России ещё не завершён. Территориальные, отраслевые особенности муниципальной собственности, формы использования её производственной, финансовой и социальной составляющей ещё не имеют устоявшихся проявлений, требуют изучения и оптимизации. Васильев В.И. Федеральное законодательство и компетенция органов местного самоуправления // Законы области как субъекта Российской Федерации / Под ред. Тихомирова Ю.А. - Воронеж: Издательство Воронежского университета, 2006. - С. 124.

Муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. В России выполнение этих функций муниципальной собственности приобретает особую значимость.

Несмотря на ту важную роль, которую играет муниципальная собственность как на федеральном уровне, так и на территориальном - эта форма собственности ещё недостаточно изучена.

Муниципальная собственность представляет собой особую форму собственности со специфической структурой субъектов и объектов, присущими только ей характеристиками и противоречиями. Она имеет плюралистические проявления в силу ее двойственной природы, но вместе с тем вполне самостоятельна. Эта самостоятельность обусловлена ее особыми, только ей присущими, родовыми признаками, собственным положением в системе экономических отношений и закреплена юридически как особый сектор экономики. Социально-политическое предназначение муниципальной собственности в демократическом обществе диктует необходимость формирования, развития и использования ее в экономических отношениях современной России.

Важнейшей характеристикой муниципальной собственности, как экономического явления, следует считать ее функциональное предназначение и функциональные возможности. Содержание муниципальной собственности проявляется в ее разнообразных, многочисленных функциях.

В системе отношений муниципальной собственности следует различать три группы функций: экономические функции муниципальной собственности; функции социальные; управленческие функции.

Важнейшей экономической функцией муниципальной собственности является воспроизводственная. Воспроизводственная функция муниципальной собственности охватывает три взаимосвязанных процесса: воспроизводство материальных и нематериальных благ; воспроизводство человека и воспроизводство отношений собственности. Данная функция позволяет возобновлять производство многообразных материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей индивидов, которые невозможно удовлетворить в одиночку. Она удерживает общественный сектор экономики на уровне муниципального образования в определённых экономических параметрах на базе обособившейся части национального богатства. Удовлетворение ряда потребностей отдельного индивидуума и исторически сложившегося сообщества, в том числе экономически, обеспечивается на базе муниципальной собственности.

Муниципальная собственность участвует также в процессе воспроизводства человека, как совокупного работника данного территориального образования, создавая рекреационную среду: жилищный фонд, коммунально-бытовое обслуживание, образование, здравоохранение и т.п. Муниципальная собственность обеспечивает самовоспроизводство территории, как природной, так и среды обитания человека. Муниципальная собственность своими инструментами обеспечивает формирование оптимальной структуры экономики территориальных образований и, что крайне важно для современного этапа развития России, создания инфраструктуры как промышленного, так и социального назначения.

Кроме того, в рамках воспроизводственной функции муниципальная собственность способствует либерализации и координации экономической жизни, развитию конкуренции и рыночных отношений, оптимизирует поведение участников рынка.

Муниципальная собственность способствует развитию микросреды бизнеса, особенного мелкого; появлению новых организационно-правовых форм функционирования предприятий; организационно-правовой интеграции и диверсификации предприятий. Пограничное значение имеет функция демократизации отношений муниципальной собственности, ибо развитие содержания, границ, структуры муниципальной собственности характеризует переход от гипермонопольной государственной формы собственности к полифункциональным ее формам и производственным отношениям. Это позволяет говорить, что муниципальная собственность как экономический феномен является основой независимости и самостоятельности местной экономики, гарантом наиболее эффективного использования местных ресурсов.

К социальным функциям муниципальной собственности следует отнести: удовлетворение социальных потребностей; социальную защиту населения, так как муниципальная собственность - это условие защищённости отдельных членов местного сообщества при получении ими необходимых благ; социальную адаптацию населения; объекты муниципальной собственности способствуют выполнению экологической функции - переработки отходов, а субъекты муниципальной собственности следят за состоянием окружающей среды. Муниципальные власти выступают защитниками «права собственности» граждан на экологически чистую среду проживания, исходя из конкретной ситуации, сложившейся в экологическом комплексе региона, финансовых ресурсов, а также масштабов потребности в продукции предприятий - загрязнителей. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. - М., 2007. - №9. - С. 78.

Границы реализации экономических и социальных функций муниципальной собственности достаточно условны. Можно сказать, они прозрачны, так как эти функции взаимодополняют друг друга. Формирование муниципальной собственности и её эффективное использование во многом зависит, во-первых, от соотношения между её экономической и социальной составляющей; во-вторых, от выбора её формы реализации по различным группам (имущества, предприятия, ценные бумаги); в-третьих, от развития инфраструктуры муниципальных образований, обеспечивающей её воспроизводство.

Управленческая функция муниципальной собственности дискуссионна. Существуют две основные точки зрения на логику развития этого процесса. Первая точка зрения исходит из самоуправляемой природы муниципальной собственности, а вторая - из государственного воздействия на управление муниципальной собственностью.

В российской действительности выделяются факторы формирования и развития муниципальной собственности: масштабное разгосударствление объектов муниципальной собственности, приватизация; муниципальное участие в экономике своей территории и контроль за экономическими процессами со стороны органов местного самоуправления; привлечение дополнительных источников средств для местного бюджета; расширение финансовых и материальных возможностей для обеспечения социальной защиты населения.

В реальной жизни существует множество различных экономических, социальных, экологических причин формирования и развития муниципальной собственности. Можно сказать, что совокупность всех дополнительных причин, переплетение экономических, социальных и экологических причин составляет первопричину указанных процессов муниципальной собственности. Наличие взаимосвязи между различными причинами указывает на взаимосвязь интересов населения и органов местной власти. В конечном счёте, отношения муниципальной собственности должны обеспечить условия равновесного состояния воспроизводственной системы территории. Одним из главных вопросов при решении данной проблемы является создание и обеспечение функционирования соответствующей инфраструктуры, которая с одной стороны, создаёт непосредственные материальные условия реализации эколого-социальных интересов населения. С другой стороны, обеспечивает реализацию экономических интересов своих субъектов, что выражается в функционировании институциональной и рыночной инфраструктуры местных органов самоуправления.

Условия формирования муниципальной собственности несут в себе не только возможности создания ее объектов и субъектов, но и определенные ограничения, обусловленные ресурсной ограниченностью территории, институциональной организацией общества и др. Важнейшим условием формирования муниципальной собственности является приватизация (как первичная, так и вторичная). Причинами развития муниципальной собственности являются: необходимость создания общественных благ, с чем может справиться в основном муниципальная собственность; контроль за естественными монополиями; поиск дополнительных источников пополнения местного бюджета; обеспечение социальной защиты населения. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. - М., 2007. - №9. - С. 82.

Основная проблема муниципальных образований - это постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды, причем это не является особенностью России, а присуще всем странам. Основными источниками доходов, которыми располагают органы местного самоуправления, являются: налоги; неналоговые поступления; доходы от собственной хозяйственной деятельности; муниципальный кредит.

Первые две группы источников доходов, в той или иной степени, это -средства, которые государство собирает с населения и предприятий. С этой точки зрения их размеры ограничены налогоспособностью населения и предприятий. Третья и четвертая группы напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб их эффективно использовать.

Итак, муниципальная собственность является материальной основой исполнения функций, возложенных на органы местного самоуправления Конституцией, законодательством Российской Федерации и субъектов Федерации.

Собственником муниципального имущества является муниципальное образование как юридическое лицо и субъект гражданского права. От его имени функции собственника исполняют представительные и исполнительные органы местного самоуправления, уполномоченные на то Уставом муниципального образования, Устав города окружного значения Лангепас: Решение № 59 от 4 июля 2005г. // Звезда Лангепаса. 20 июля. 2005. № 97. другими нормативно-правовыми актами.

Как всякий ответственный собственник муниципалитет обязан формировать свою имущественную политику, чтобы обеспечить:

- использование муниципального имущества как инструмента экономического развития территории;

- использование имущества по целевому назначению с извлечением максимального социального и /или коммерческого эффекта;

- поддержание имущественного комплекса в работоспособном состоянии;

- эффективную реализацию муниципального имущества, по тем или иным причинам не приносящего социального и/или коммерческого эффекта;

- приобретение (или создание вновь) имущества, необходимого для решения социальных задач с учетом принципа разумной достаточности;

Наиболее часто встречаемые на практике недоработки муниципальной имущественной политики:

- недостаточный контроль за использованием муниципального имущества муниципальными учреждениями и предприятиями, допускающий несанкционированные списание и продажу имущества, сдачу помещений в аренду;

- препятствующее развитию муниципального образования искусственное сдерживание приватизации муниципальных предприятий, работающих в конкурентной среде, не приносящих муниципалитету дохода и не несущих никаких социальных нагрузок;

- сохранение монопольного положения муниципальных предприятий в сфере жилищно-коммунального хозяйства, препятствующее эффективному использованию имущественного комплекса ЖКХ;

- отсутствие системного подхода к формированию муниципальной нормативно-правовой базы по управлению муниципальной собственностью.

В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения. В настоящее время той или иной муниципальной собственностью обладает около 92% муниципальных образований. Муниципальные предприятия имеются у 40% муниципальных образований; муниципальные учреждения образования -- у 72%; муниципальные учреждения здравоохранения -- у 65%, муниципальные учреждения культуры и спорта -- у 65%, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения -- у 70% муниципальных образований. Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. В соответствии с приложением №3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности. Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.

В ряде субъектов Российской Федерации вопросы, связанные с формированием законодательной базы о муниципальной собственности, решены. В них приняты специальные законы о муниципальной собственности. Так, в Красноярском крае принят Закон от 26.09.96 г. «О порядке безвозмездной передачи объектов краевой государственной собственности в муниципальную и приема муниципальной собственности в краевую государственную». В Московской области принят Закон «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью Московской области».

Право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной стороны - государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Более отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом. Способами формирования муниципальной собственности являются те же способы, что предусмотрены действующим законодательством и для других субъектов гражданских прав, кроме тех способов, о которых говорилось выше плюс некоторые специфические для данного вида собственности способы. В качестве иллюстрации можно привести Закон Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». В нем закрепляются следующие способы формирования муниципальной собственности:

путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ и Московской области;

при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

при передаче объектов государственной собственности Московской области в муниципальную собственность в порядке, установленном настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом;

при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;

по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Трактовка собственности как абсолютного права имела в научной литературе и другой аспект. Некоторые западные авторы, в частности, известные французские цивилисты Обри и Ро, утверждали, что собственность есть абсолютное господство лица над вещью, т.е. это отношение лица к вещи: «Вещные права являются теми, которые создают непосредственную и прямую связь между вещью и лицом» - писали они. Однако большинство юристов считали и считают до сих пор, что собственность представляет собой отношения между людьми, где праву собственника вещи противостоит обязанность всех и каждого воздерживаться от воздействия на вещь.

1.2 Система управления муниципальной собственностью

Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением.

Исследование мирового опыта муниципального управления показывает, что многообразие муниципальных систем обусловлено особенностями исторического, регионального и политического характера различных стран. Изучение этих особенностей является важным при анализе различных моделей управления собственностью на уровне местных образований с целью выбора наиболее приемлемых вариантов для создания разнообразных муниципальных систем в России.

Формирование и управление собственностью как муниципальным объектом на местном уровне дает представление о становлении и развитии необходимых составных элементов действующей в настоящий момент экономической категории «муниципальной собственности». Невозможно говорить о содержании и значимости норм самостоятельного функционирования муниципалитетов без глубинного исследования мирового опыта. Один из крупнейших американских исследователей проблем управления и регулирования муниципальными образованиями В.Остром отмечал, что человечество может учиться «развивать способности к самоуправлению двояко, на жестком опыте истории и на опыте друг друга». Для населения нашей страны это утверждение приобретает особый смысл, так как в развитии теории и практики управления муниципальной собственностью Россия утратила подобный исторический опыт на этапе социалистических преобразований. С возрождением муниципальной формы собственности важно изучить накопленный опыт России в дореволюционном периоде, а также этапы становления муниципальной собственности и развитие методов управления ею в других странах.

Одним из древнейших институтов управления муниципальной собственностью, выполняющих функцию регулирования отношений на уровне местного сообщества, стала политика примирительного общинного хозяйствования. Принципы этой политики сформировались и существовали наряду с религиозными, моральными и брачно-семейными нормами.

Возникновение общинного хозяйствования обусловлено потребностью общества в создании сбалансированных отношений на местном уровне, а также в определении норм организации и деятельности институтов управления муниципальным и местным хозяйством. Особенно распространенными субъектами управления общинным хозяйством в IХ-Х вв. были сельские общины. Главным органом управления в них было собрание старейшин двора, которое выступало в качестве института управления собственностью общин, и определяло нормы взаимоотношений ее членов. Однако развитие сельских общин -- это только одно из направлений в развитии управления подобной собственностью.

В результате развития экономических связей и укрупнения территориальных образований в Х-ХI вв. начался процесс создания городов, повлекший за собой выделение муниципальной собственности, что предопределило формирование городского населения, а также института общественной собственности и необходимость владения, управления и распоряжения этой формой собственности. Предпосылкой к зарождению муниципальной собственности стали экономические процессы, связанные с разделением и кооперацией труда, а также урбанизацией, то есть повышением роли городов в развитии общества.

Обращение к историческому опыту управления муниципальными образованиями в большинстве европейских стран показывает, что основные принципы этого управления возникли на основе законодательных актов, то есть благодаря пожалованию «хартии вольностей». Например, Германии, в начале Х в., император Генрих V подписал указ, который содержал свод правил для жителей города Шпейера. В этой «хартии вольностей» были отражены все моменты по формированию отношений в данном городе: «Наши горожане свободны от всякой торговой пошлины, какая до сих пор взималась в городе, также ничего не будет взиматься с тех, кто привозит собственное имущество на собственных или арендованных кораблях». В истории того времени жестко прослеживается связь имущественной основы с религиозными убеждениями.

Принятие хартий сопровождалось религиозными клятвами, основанными на обязательствах соблюдать экономические, финансовые и правовые нормы города. Например, «хартия Лондона, пожалованная Генрихом I в 1129 г., навечно установила за горожанами право избирать должностных лиц города». В тот период времени Лондон назывался коммуной и управлялся мэром. Данная хартия содержала положение об освобождении жителей города и их собственности от дорожных сборов, пошлин за проезд, а также от всех прочих сборов в пользу государства во всей Англии и в морских портах. Горожане получили право выбирать по своему усмотрению совет города для осуществления управления городом и его собственностью. В тех европейских странах, где основу управления муниципальными образованиями составляли пожалованные правителями хартии (Англия, Франция, Скандинавия), положение горожан определялось следующими «нормами:

принятие присяги городу;

- взаимопомощь и взаимовыручка;

- город обязуется защищать права человека, присягнувшего ему, отстаивать его права собственности и имущественные интересы;

- город охраняет права купцов, приехавших на рынок города;

- горожане не имеют право давать кредит врагам города и общаться с ними без разрешения главного должностного лица;

- орган управления городом и его собственностью выбирается горожанами;

- судьи присягают судить справедливо, все остальные обязаны признавать и исполнять их решения;

- любой человек, мирно проживший в городе год и один день, получает свободу и не может быть затребован своим прежним хозяином.»

Система управления муниципальным образованием включала в себя исполнительные функции, осуществлявшиеся выбранными представителями, и законодательные функции, выполнявшиеся общим собранием горожан, для решения экономических, социальных и политических проблем муниципалитетов. Эта система управления муниципальным образованием и его собственностью, а также структура деятельности его органов и должностных лиц определялись следующими принципами:

-- разграничение полномочий представительной и исполнительной власти;

-- выборность должностных лиц в органы муниципального управления;

-- публикация и систематизация экономических, социальных, политических законов и нормативных актов;

-- экономическая и политическая ограниченность полномочий местных сообществ относительно более крупных образований;

-- ограничение прерогатив государственной власти при отставании позиций муниципальных образований.

Этот период характеризуется тем, что экономическую основу муниципальных отношений составляет функционирование корпоративного, интегрированного, взаимосвязанного сообщества, обеспеченного коллективностью отношений через механизмы взаимопомощи и совместной хозяйственной деятельности. Но в механизмах муниципального управления имелись ограничения по возможному участию населения в местном управлении по признакам сословности, территориальной принадлежности, имущественного ценза. Нормативное регулирование управления муниципальными образованиями осуществлялось источниками разнообразными как по происхождению, так и по форме и содержанию.

В становлении муниципальной собственности важнейшим этапом является Великая французская революция ХVIII в., которая провозгласила принцип разделения власти и в числе управляющей силы выделила коммунальную власть. Подобная идея муниципальной власти, как особого института управления, «сформулирована в 1790 г. в докладе Алена Турэ на национальном собрании Франции в ходе обсуждения реформы управления муниципальной собственностью». Трактовалась эта идея, прежде всего, исходя из природы городской собственности, характера управления ею, а также компетенции и полномочий муниципальной власти. Сторонники создания самостоятельных органов местного управления исходили из понимания «городской общины как свободной в решении местных дел по собственному усмотрению, без вмешательства государства, отстаивали права городов на самоуправление, утверждая, что это является естественным и не отчуждаемым правом. Противники теории свободной городской общины делали акцент на том, что управление муниципальным образованием в значительной степени формируется государством, и осуществляет, прежде всего, те функции, которые ему передаются теми или иными органами государственной власти». Такое неоднозначное понимание природы муниципальной собственности и управления ею оказало безусловное воздействие на характер реализации революционных воззваний Франции. Были созданы представительные органы местного управления муниципальные собрания и исполнительно-распорядительные муниципальные администрации. Эти органы управления в городах были включены в состав исполнительных органов государственной власти в качестве низовых звеньев, как учреждения, ответственные за осуществление исполнительной деятельности и использование собственности перед населением муниципалитетов и перед правительством страны. Таким образом, весь круг экономических и социальных проблем муниципальных образований в XV-XVI вв. в ряде стран Европы был возложен на администрации городов.

Следующим историческим этапом экономико-политических преобразований на пути становления развития муниципальной собственности был этап усиления тенденции централизации государственной власти и соответственно ограничения местного самоуправления. Например, в Германии действие этой тенденции усилилось попытками преодолеть раздробленность, обеспечить проведение единых принципов управления в государстве. Такой «Всеобщий Прусский уклад» (1794 г) предусматривал включение муниципальных образований «в единую государственно-экономическую, правовую систему, которая должна была объединить принципы государственного регулирования и традиции общественного уклада». В результате этого города оказались лишенными всякой самостоятельности и попали под жесткую опеку государства. Даже право назначать должностных лиц в городах и сельских общинах, утверждение всех сделок о купле-продаже муниципальной собственности и заключение арендных договоров по использованию собственности муниципалитетов происходило по указанию государственных властей.

Основные успехи в становлении муниципальной собственности и развитии муниципального управления были достигнуты в XIX в. Первый опыт реформирования на этом этапе был отмечен в Пруссии, так как к началу того века эта страна находилась в экономическом упадке, который был обусловлен, в основном, неэффективной системой управления городской собственностью и местным хозяйством в целом. Реформа местного управления в Пруссии опиралась на опыт французских и бельгийских экономистов в области муниципальных исследований, в ней были сформулированы основные положения общественной теории самоуправления. Экономический смысл данной общественной теории заключался в следующем: государство должно признавать свободу муниципальных образований и предоставить им возможность самим управлять своими делами, но основная идея состоит в том, что муниципальная собственность, относясь к общественной, в то же время не является государственной формой собственности, и из этого, возможно, делать вывод, что и управление муниципальными образованиями носит негосударственный характер управления, следовательно, на местное управление возлагается осуществление хозяйственных функций. Экономическое содержание данной теории позволило подвергнуть критике практику управления государственными чиновниками муниципальным имуществом и городским хозяйством. Научно обосновывалась необходимость ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь городских образований и возможность передачи им основных полномочий по управлению местным хозяйством муниципальным органам.

Генезис муниципальной собственности и системы управления городскими хозяйствами отмечен этапностью социально-экономических преобразований, этот процесс отмечен при изучении мирового исторического опыта. Особое место в становлении муниципальных отношений отводится Германии, именно эта страна внесла значительный вклад в экономическое развитие и формирование платформы для последующего укрепления основ муниципального управления. В Пруссии в 1808 г. был опубликован новый городской устав, основное содержание которого можно отразить в следующих положениях:

осуществление децентрализации власти и формирование органов местного управления;

предоставление возможности участия в местном самоуправлении только собственникам недвижимости в установленных размерах;

включение в систему управления городом различных структур: городского совета, представительного органа, осуществляющего функции по защите интересов горожан; магистрат, орган исполнительной власти; бургомистра, выполняющего функции председателя городского совета и магистрата;

передача некоторых государственных функций и поручений в ведение муниципалитетов;

сохранение функций государственного контроля и надзора в отношении использования и управления муниципальной собственностью и в целом системой местного хозяйства в рамках городских образований (при этом деятельность муниципалитетов не должна была противоречить экономической политике государства).

Основной заслугой реформаторских преобразований в Германии в тот период было следующее: община стала рассматриваться как основной субъект управления в рамках территориального образования, под объектом самоуправления понималось не население, а его собственность, то есть имущественное владение населения и общины в целом.

Основное внимание в организации муниципального управления Германия уделила выявлению экономической сущности муниципальных образований и определению внешних условий пропорционального сосуществования подобных образований в рамках единого экономического пространства государства. На основе изученных экономических взаимосвязей, были определены полномочия муниципального управления, права и обязанности его органов и должностных лиц. Таким образом, в наиболее общем виде сформировалась германская система муниципальной собственности и управления муниципальными образованиями. Дальнейшее развитие местного управления в Германии в значительной степени было обусловлено решением задачи объединения германских земель и проходило в условиях противоборства двух муниципальных концепций общественной теории управления муниципальной собственностью и государственной теории управления муниципальными образованиями. Создание Германской империи в 1871 г. позволило начать унификацию муниципальных систем, то есть проводить рациональное сокращение числа объектов одинакового функционального назначения, так как на территории этой страны к тому времени действовали примерно 70 типов различных городских и сельских образований.

Исторический опыт Англии построен на создании собственной теории управления муниципальными системами, и этапы этих преобразований начались с «реформы муниципального управления в 1888 г., которая завершила становление местного управления в этой стране в современном смысле этого слова». Это означает, что были определены территориальные основы управления муниципальной собственностью, определена организационная структура, самостоятельность местного хозяйства и самостоятельность местных образований в осуществлении отведенных полномочий. Данная реформа позволила определить соотношение членов муниципальных советов и состав членов парламента в зависимости от численности населения той или иной территории. Муниципальные советы состояли примерно из 48-140 членов, их комитеты и должностные лица наделялись правами принятия и исполнения решений. Организация муниципальных систем в Англии сохранила некоторые ограничения субрегиональных образований в плане возможностей самоопределения и самофинансирования муниципальных территорий. Но именно Англия в идее укрепления муниципальных образований сформировала метрополитенские округа, то есть объединения мелкого городского образования с тяготеющей к нему сельскохозяйственной территорией; именно этот муниципальный подход позволил достаточно укрепить позиции муниципальной собственности и расширить возможности ее управления.

Становление муниципальной собственности и формирование основ управления местным хозяйством в основном завершилось в большинстве стран Европы к началу XX в., также этот процесс отчасти был завершен и в отдельных государствах Америки и Азии. Последующие десятилетия только закрепили исходные основы управления муниципальной собственностью, которые были связаны с развитием экономических основ муниципализма, расширением автономии органов местного самоуправления и усилением общей социальной направленности в деятельности субрегиональных образований. Особое внимание муниципальных властей уделялось обеспечению развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию больниц, учреждению библиотек, музеев, театров и т. д. Наиболее крупные изменения в плане муниципальной политики произошли после окончания второй мировой войны.

На развитие местного самоуправления безусловное влияние оказало развитие теорий муниципального управления, среди наиболее распространенных в ХХ в. теорий:

теория дуализма муниципального управления, то есть признание равного воздействия двух начал - идеального и материального. Представители этой теории пытались найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местного управления: как составной части государственной системы, по мнению одних, и как системы общественного управления, по мнению других; сущность теории дуализма заключается в том, что местное управление содержит в себе оба эти начала;

теория социал-реформизма, сторонники этой концепции в конце XIX в., представляли муниципальное управление как противостояние социал-демократического и социалистического движений, с одной стороны, и коммунистического с другой. Стратегической установкой коммунистов был ориентир на мировую социалистическую революцию; теоретики социал-реформизма противопоставляли программе коммунистов программу постепенных реформ, направленных на эффективное использование муниципальной собственности, улучшение политического и социально-экономического положения трудящихся, при этом отводя значительную роль органам муниципального управления. Эта теория стала основой муниципальной политики социал-демократических и социалистических партий и оказала заметное воздействие на политику коммунистических партий таких стран, как Италия и Франция, представители этих стран активно и достаточно результативно участвовали в выборах муниципальных властей в послевоенные годы.

Таким образом, становление муниципальной собственности и развитие системы муниципального управления представлены в мировом опыте как параллельные и зависимые друг от друга процессы, степенью развития каждого из них определяется уровень развития муниципального образования в целом. Генезис и совершенствование муниципальных управленческих систем в целом, является бесконечным процессом, и на разных этапах своего становления и развития требует изучения опыта различных муниципальных систем, исследования методов и приемов муниципального управления, а также разработки и создания моделей и механизмов управления муниципальным образованием и его собственностью. Динамика же муниципального процесса определяется постоянно изменяющимися интересами и потребностями человека, местного сообщества, регионов и государства в целом.

Опираясь на исторический опыт и генезис муниципальных систем управления, необходимо исследовать и классифицировать основные, типичные модели управления муниципальной собственностью. И здесь важно отметить, что зарубежные страны накопили значительный опыт создания и функционирования разнообразных моделей в управлении муниципальной собственностью. Эти модели различаются, в первую очередь по характеру выделения и закрепления муниципальной собственности, и в связи с этим, принципов формирования органов местного управления, а также определения характера взаимоотношений органов муниципального управления с органами государственной власти. Во вторую очередь деятельность муниципальных властей определяется законодательным порядком в стране и, следовательно, компетенцией местного управления, а также сочетанием форм государственных и исполнительно-распорядительных органов в системе управления муниципальным образованием.

1.3 Нормативно-правовая база управления муниципальной собственностью в РФ

Законодательная и нормативно-правовая база, регулирующая вопросы муниципальной собственности, может быть разделена на три самостоятельных блока:

- формирование муниципальной собственности;

- управление муниципальной собственностью, в том числе муниципальным жилищным фондом и земельными ресурсами;

- приватизация муниципальной собственности.

Вопросы муниципальной собственности в первую очередь регулируются на уровне Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации. - Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 1993. - 48 с. Конституция, признавая и гарантируя права местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности - государственной и частной (ст.8). В правах органов местного самоуправления - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции), а также самостоятельное управление ею (ст. 132).

Гражданский кодекс РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 1): Федеральный закон РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 06.12.2007 г. № 333-ФЗ) [Электронный ресурс] / Режим доступа: http: //www.consultant.ru развивает положения Конституции, указывая, что права собственника муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется от имени муниципального образования органами МСУ, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно населением. Базовым законодательным актом федерального уровня является федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. 12.10.2005 № 129-ФЗ) [Электронный ресурс] / Режим доступа: http: //www.consultant.ru (далее ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления. Данный закон вступил в силу в своей основной части в 2009 г.

Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трёх составных элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (ст.49 ФЗ №131).

Концептуальной особенностью ФЗ №131 является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

В состав муниципального имущества в соответствии с ФЗ №131 может входить:

1) имущество, предназначенное для решения установленных ФЗ №131 вопросов местного значения и перечисленное в частях 2-4 ст.50 данного закона;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа МО.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества МО, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч.5 ст.50 ФЗ №131). Под перепрофилированием фактически, понимается приведение имущества в состояние «предназначенности» для решения вопросов местного значения.

Ч. 4, 5 ст.50 ФЗ №131 также определяет, что порядок и сроки упомянутого выше отчуждения имущества устанавливаются федеральным законом. Таким законом, определяющим порядок отчуждения, является федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон РФ от 21 декабря 2001 годаN 178-ФЗ (в ред. от 27.07.2006 N 155-ФЗ) [Электронный ресурс] / Режим доступа: http: //www.consultant.ru Предельный срок отчуждения был установлен самим ФЗ №131 в п.8 ч.4 ст.85 - это 1 января 2009 г. (1 января 2011 г., согласно принятому Госдумой закону). При этом законодательно не установлены правовые последствия нахождения «несоответствующего» имущества в муниципальной собственности после 1 января 2009 г.