Стратегические установки административных реформ западных стран

В рамках общинного самоуправления в последние годы развиваются многочисленные движения гражданских инициатив, которые пытаются решить проблемы охраны окружающей среды, организации детских садов и площадок для игр, транспорта, школ, городской инфраструктуры. Нередко гражданские инициативы представляют специфические интересы людей, непосредственно пострадавших в том или ином случае, и пытаются повлиять на решения коммунальных инстанций.

Известно, что конфликты интересов чаще всего возникают и решаются на местном уровне, между жителями и администрацией. Однако часто вопросы местного обустройства, особенно в области охраны природы, подлежат надрегиональному планированию: это касается, например, строительства аэродромов, автобанов или атомных электростанций. Немецкие эксперты в области организации местного самоуправления подчеркивают, что местные гражданские инициативы давно стали неотъемлемой составной частью политического ландшафта в Федеративной Республике Германии, так что последнее слово в принятии деловых решений остается за Советом общины или ее представителями.

Во многих федеральных землях предусмотрены методы прямой демократии. Тем не менее внедрение гражданских инициатив и принятие гражданских резолюций связаны с проведением столь сложных процедур, что на практике применяются редко. Наряду с этим в устройстве таких общин, как Бавария, Рейнланд-Пфальц, Баден-Вюртемберг и Гессен, закреплены так называемые гражданские наказы допускающие участие граждан в принятии решений на местном уровне часто лишь после сложного согласования.

В отличие от федерального и земельных парламентов общины имеют Советы общины и Городские советы, но не имеют законодательной компетенции. Однако представительства общин -- Городской совет и Собрание городских депутатов -- в какой-то мере выполняют задачи парламента: они определяют бюджет, издают городские постановления, принимают местные законодательные акты, например устанавливают порядок платы за вывоз мусора. Но основная работа Городского совета состоит не в принятии подобных основополагающих законодательных актов, что относится и к парламенту всего государства. Не ограничивается он также инструкциями в адрес администрации и мерами контроля ее деятельности.

На практике Городской совет принимает отдельные конкретные, хотя и многочисленные, решения: о строительстве начальной школы, очистного сооружения или скотобойни, о выдаче концессий, о купле и продаже, об устройстве на работу и увольнении чиновников и пр. С формально-правовой точки зрения избранные народные представители воплощают в коммунальной политике волю избирателей, причем за исполнение этой воли отвечает администрация. Так, согласно ст. 28 Устава общин в Северном Рейне-Вестфалии: «Совет общины... отвечает за все дела общинной администрации». Чтобы лучше учитывать интересы граждан, выборы бургомистров с середины 1990-х гг. стали проводиться прямым голосованием.

Социальные ведомства общин поддерживают престарелых и инвалидов: в тех случаях, когда те не получают страховку по болезни или пенсию, они могут рассчитывать на помощь общины. Весь комплекс социальных мер требует ежегодно более 40 млрд. марок, и преобладающую часть этих расходов берут на себя общины. Статистика свидетельствует, что в 1998 г. около 2 млн. человек получали регулярную материальную поддержку.

Однако социальное обеспечение является лишь одной из многих областей, требующих внимания общин. На местах общины, как правило, отвечают за все общественные дела, которыми по закону не обязаны заниматься другие инстанции.

Интересно отметить, что культура Германии во многом развивается за счет инициативы городов. Почти 60% всех общественных культурных расходов, в узком смысле этого слова, приходится на долю общин. К таким традиционным культурным учреждениям, как театры, музеи и библиотеки, добавились новые. Появились дома встреч, местные кинотеатры, детские и молодежные театры, галереи, школы и т.п. Площади и пешеходные зоны стали подмостками искусства, уличные театры и музыканты оживили городскую жизнь. Исторические здания заботливо реставрируются. Возникает вопрос: откуда немецкие общины берут средства? От библиотек до, музеев и театров, от детских садов до плавательных бассейнов и народных школ, от уборки улиц до прокладки канализации и вывоза мусора -- повсюду общине приходится доплачивать. После обширного структурного кризиса в середине 1990-х гг., пагубно отразившегося на состоянии казны германских городов и общин, коммунальные власти вынуждены чаще, чем раньше, повышать коммунальные платежи. Местные взносы промыслового налога достигли предельного уровня. В возрастающей степени города и округи выходят из положения за счет мер приватизации (например, транспортных предприятий).

Наряду с увеличением пошлин .повышаются и так называемые взносы. Например, для жильцов определенной улицы за ее освещение и канализацию. Сюда же относится взимание мелких и крупных штрафов. Кроме того, земельное право наделяет общины полномочиями повышать взносы граждан, выгадывающих от застройки пустырей и улиц или от обустройства пешеходных зон. Общины обязаны, однако, издавать постановления, регулирующие величину взимаемых платежей и характер мер, подлежащих оплате.

Иное дело -- основные налоги или промысловый налог: последний в особенности служит важнейшей финансовой опорой для промышленных районов. По сравнению с ним доходы от основных налогов за последние десятилетия существенно снизились. Промысловый налог взимается в зависимости от величины доходов и капитала со всех местных предприятий в виде определенного взноса -- так называемой налоговой ставки. Эти поступления побуждают многие общины усиленно добиваться привлечения промышленного и промыслового производства, в частности с помощью низкой налоговой ставки основного налога. Общины получают также долю от подоходного налога.

Ведущее коммунальное объединение Германии представлено Германским конгрессом городов. Президент Германского конгресса городов является представителем большой германской общины. Он считает себя «проводником практического опыта». Его цель -- «создать европейский город, в котором представители различных наций и различных культурных кругов совместно живут в духе взаимного уважения...».

В Германский конгресс городов входят города-государства Берлин, Бремен и Гамбург, все города районного значения и некоторые города

районного подчинения. В числе его приоритетов -- обязанность защищать интересы города и представлять их при контактах с федеральным правительством, бундестагом, бундесратом, организациями и объединениями. Участие Германского конгресса в законодательной деятельности федерации гарантируется уставом. Кроме того, он консультирует и информирует объединения входящих в конгресс городов о всех важных процессах коммунального значения.

Вторым по значению ведущим коммунальным объединением Германии является Германский союз городов и общин. Это объединение отстаивает интересы общин районного подчинения, окраин густонаселенных областей и сельских зон на уровне федеральной и земельной политики.

Последним из трех ведущих коммунальных объединений после Первой мировой войны был создан Германский конгресс земельных округов. Земельные округа -- самоуправляемые корпорации. Они выступают в качестве нижних административных органов на всей территории

федерации, за исключением городов-государств и городов районного

качения; как правило, это города с населением от 25 тыс. до 100 тыс. жителей. Положение их закреплено в земельном праве, и каждое окружное устройство соответствует уставу общины той или иной земли.

Германский конгресс земельных округов, сотрудничающий с Германским конгрессом городов и Германским союзом городов и общин в рамках Федерального объединения ведущих коммунальных союзов,, в особенности поддерживает обмен опытом между округами и представляет общие интересы.

Так же как в организациях городов, высшим органом Германского союза городов и общин является собрание его членов; затем следуют главная комиссия и президиум, во главе которых во всех ведущих коммунальных союзах стоит президент. После достижения германского единства он играет важную роль и в новых землях.

В настоящее время примерно 90 стремящихся к реформам германских городов, общин и округов различной величины соединились в союз «Объединение коммун будущего». По мнению немецких исследователей, основная идея всех устремлений -- воплотить в жизнь «New Public Management»: город не обязательно должен сам и своими силами решать стоящие перед ним задачи, спектр которых распространяется от уборки улиц и вывоза мусора до постановки опер, но призван «гарантировать» решение этих задач частными предприятиями. Это поможет сократить расходные статьи небогатых государственных бюджетов.

При всей демократической риторике «New Public Management» свидетельствует главным образом о нехватке средств в государственных бюджетах. Поэтому частные инвесторы, взаимодействующие с органами городского планирования, пользовались и пользуются спросом. Приватизация становится важной частью коммунальных реформ в Германии.

По мнению специалиста в области управления из Эссена К. Вермкера, практически не существует ни одной сферы управленческой деятельности в городе или в сфере коммунальных услуг, которая не могла бы быть приватизирована. В германской конституции говорится лишь, что местным общинам должно быть гарантировано право решать всё свои вопросы в рамках законов и под собственную ответственность.

Кроме того, Городской совет выбирает в качестве наблюдательного совета четырех членов правления, отвечающих за следующие сферы: право и общественный порядок; планирование, строительство и окружающая среда; социальное обеспечение и работа с молодежью; культура и экономика.

Существенным новшеством в администрации является неизвестная ранее должность члена правления по вопросам управления. Под его руководством будут разрабатываться «перекрестные положения», которые будут иметь непосредственное влияние на проектирование и тем самым на формирование и деятельность некоторых отделов: на их бюджет, кадровый состав и организацию, т.е. на все -- их создание, расширение и упразднение.

Многие граждане хотят лично высказать свои пожелания представителям администрации и поэтому лично приходят в ратушу. Это часто отнимает у них много времени и немного денег на проезд, В «городах будущего» появились районные бюро обслуживания, в которых граждане могут обратиться к сотруднику, мужчине или женщине, по любым жизненным вопросам. Если гражданин недоволен предоставленной услугой, он может набрать телефонный номер бюро жалоб. Это не служба психологической помощи, а структура, принимающая рекламации, как в службе сервиса любой фирмы. Администрация должна решить вопрос и возместить ущерб.

Немецкий исследователь Хорсткотте считает, что конечная цель реформы -- гарантированный сервис гражданам со стороны администрации и менеджмент, закрепленный договором, как в обычной жизни1. Он обращает внимание на то, что в Германии стала еще более заметна политическая и экономическая тенденция к «ослаблению вмешательства» государства в общественную жизнь и усиление тенденций самоорганизации гражданского общества в рамках местного самоуправления. Именно эти тенденции и были закреплены в ходе последних реформ коммунального самоуправления.

1.4 Административные реформы Соединенных Штатов Америки

Реформирование административных структур в США началось при администрации Б. Клинтона в 1993 г. Компанию административных реформ возглавил вице-президент д. Гор, публично пообещав «создать правительство, которое бы работало лучше и стоило меньше». Эта фраза А. Гора стала своеобразным девизом американских административных реформ, которые были призваны улучшить работу правительства и одновременно добиться существенной экономии на содержании административного аппарата. Спустя несколько лет, в сентябре 1998 г., Центр государственного менеджмента Бруклинского института опубликовал подготовленный Кеттлом всесторонний отчет об административных реформах тона. В этом докладе, озаглавленном «Реформирование правительства: отчет за пять лет», Кеттл сделал вывод, что проведенные Преобразования были достаточно серьезными, но вызвали целый ряд трудностей и проблем и поэтому нельзя говорить о долгосрочном успехе преобразований.

Отчет Кеттла интересен тем, что автор не ставил своей целью продемонстрировать, каких успехов добилась администрация Клинтона по реформированию административного аппарата, а лишь стремился определить принципиальные положения, по которым был достигнут прогресс, одновременно обращая внимание на те вопросы, которые Гак и не удалось решить, и рекомендовал правительству обратить на них внимание в будущем.

Стратегия американских административных реформ предполагала три основные фазы реформирования.

Первая фаза была названа весьма лаконично: «Работать лучше, стоить меньше». Основные направления реформирования были определены как революционные: «Настало время радикальных перемен в Области работы правительства -- изменить бюрократический подход вверху донизу, дать власть самим гражданам, чтобы изменить нашу страну с самых низов. Мы должны взять на вооружение новые идеи и пригласить новых людей, которые работают и приносят успех, и избавиться от старых подходов и тех людей, кто не работает».

Гор обещал экономию в 108 млрд. долл. и сокращение на 12% рабочих мест в федеральной сфере в течение 5 лет. Формула «работать лучше, стоить меньше», с одной стороны, предполагала более производи, тельный труд, возложение персональной ответственности на официальных лиц, ликвидацию убыточных предприятий, с другой -- использование освободившихся денег на более оправданные нужды администрации.

Первые трудности обнаружились сразу же, как только начались сокращения государственных служащих: оказывалось огромное давление как изнутри аппарата Белого дома, так и извне -- со стороны конгресса. Первоначально предполагалось уволить около 252 тыс. человек, а позже еще 272,9 тыс. работников федеральной сферы. Республиканский конгресс категорически возражал против дальнейшего снижения численности федеральных служащих и уменьшения количества правительственных агентств. Сам процесс увольнения чиновников проходил достаточно болезненно и создавал атмосферу напряженности в работе госаппарата.

Администрация также потребовала от всех федеральных агентств разработать планы обслуживания клиентов, что заставило государственных служащих сфокусировать внимание на нуждах граждан, вместо того чтобы думать о своих собственных административных интересах. Сотни тысяч государственных чиновников стали предоставлять более широкий спектр услуг населению и сотрудничать с партнерами частных фирм в этом направлении.[10.391]

Следуя по пути современного развития частного сектора, реформаторы сделали корректное и оперативное «обслуживание клиентов» главным объектом своих усилий. Превращение граждан страны в клиентов и их нужд -- в клиентские (а не нужды бюрократии) стало центром сосредоточения усилий нового правительства. Стратегия Гора предполагала наладить связь между правительством и народом, сделать политические программы более доступными для всеобщего понимания. Таким образом, были определены ключевые направления, по которым будут проводиться дальнейшие преобразования.

Никакие административные реформы не вызывали столько негативных отзывов у академических аналитиков, как концепция администрации как службы сервиса («обслуживания клиентов»). Граждане и налогоплательщики -- это не клиенты, таков -был их аргумент. Сотрудничество государства и населения нельзя сравнивать с отношениями продавца и клиента. Скорее это похоже на связь между акционерами крупной фирмы и ее главным управляющим. В качестве потребителей услуг граждане хотят получать высококачественное обслуживание по низкой цене: если на улице снег, они хотят, чтобы улицы чистили; если на дороге появляется рытвина, они хотят, чтобы ее заасфальтировали до того, как их машины потеряют по дороге все колеса. Граждане хотят иметь чистые и безопасные парки, школы, в которых научат детей читать и писать, полицию, которая быстро задерживает преступников, и контроль за продуктами питания. В общем, они хотят ответственного правительства.

Но ведь сами граждане также оказывают услуги, вот почему они должны принимать непосредственное участие в реформе. Скажем, обычный аптекарь такой же налогоплательщик, как и ведущий менеджер, разрабатывающий медицинскую программу. Являясь налогоплательщиками, они не хотят платить большие налоги за услуги. Следовательно, граждане ждут большей ответственности от правительства.

Так сложилась концепция комплексного подхода к определению одного из центральных понятий административной реформы -- «клиенты правительства»:

· Граждане как потребители услуг

· Граждане как партнеры по обеспечению услугами;

· Граждане как институт контроля над государством;

· Граждане как налогоплательщики.

Была разработана специальная программа «Управление качеством», основанная на простой идее: узнайте, что нужно гражданам, и найдите способ предоставить им это. Возникшие проблемы должны решаться оперативно и качественно.

Один из новых подходов -- модель «внутреннего клиента», которая предполагает, что государственные служащие, занимающиеся работой с населением, должны объяснять правительству, чьи интересы они представляют. Это означает, что управляющие по работе с контрактами должны улучшать работу с помощью составителей контрактов, а не сидеть, зарывшись в бумагах. Таким образом, каждый управляющий выражает интересы своей группы, но совместить все интересы в одном законопроекте чрезвычайно сложно.

Труднейшей задачей представляется определение границы между действительными нуждами граждан и излишествами. Чем больше чиновники потворствуют требованиям населения, тем больше у них шансов стать «белой вороной» в правительстве. Чем активнее они пытаются наладить связь между правительством и населением, тем сложнее им предложить, эффективное «обслуживание клиентов». Нельзя не согласиться с Кеттлом: модель ответственного правительства перед гражданами--налогоплательщиками--клиентами -- это сложная, почти идеалистическая административная система, к которой может стремиться демократическое государство, но достичь которой на практике очень трудно.

Только спустя два года после начала данной стратегии конгресс позволил создать первое ведомство по этой модели, а в 1998 г. департамент образования был трансформирован как «основанный на обслуживании».

На втором этапе реформ, начавшемся в 1994 г., вице-президент Гор бросил вызов федеральным менеджерам под лозунгом: «Пересмотреть все, что вы делаете». Гор выступил за передачу значительной части государственной власти местному правительству, расширение сферы приватизации, включая продажу активов, предложил больше полагаться на платежи потребителей для финансирования правительства, а не на доходы таких агентств, как NASA (Национальное агентство по аэронавтике и космосу). Основное внимание было уделено дискуссии на тему: «Как административные проблемы выходят из-под контроля?»[1.53]

В этот период большое внимание уделялось повышению квалификации высших слоев государственного аппарата. Тор подчеркнул, что одной из важнейших причин проведения административных реформ является преодоление распространенного мнения о неэффективной работе правительства: во-первых, непрекращающиеся разговоры о тратах, мошенничестве и злоупотреблениях в средствах массовой информации (телевидение, пресса) привели к тому, что народ «жаждал» узнать очередные политические скандалы; во-вторых, главные усилия правительства были направлены на разработку новых законов, а не на улучшение работы собственных учреждений.

Реформаторы не отрицали, что настала пора обратить серьезное внимание на количество неоправданных трат, мошенничеств и злоупотреблений. Число предпринимателей среди политиков огромно, возможностей использовать свое привилегированное положение очень много. Выяснилось, например, что в сфере медицинского обслуживания порядка 14% бюджетных средств пришлось на неоправданные траты. Помимо этого, эксперты установили, что некоторые медицинские центры продают или сдают в аренду медицинское оборудование. Если расходы на медицинское обслуживание с 1989 по 1996 г. увеличились на 70%, то финансирование контроля над исполнением выросло лишь на 11%. В ходе проверок обнаружилось, что из 2 федеральных программ 9 имели риски по поводу трат, излишеств и мошенничества.

Была разработана особая Федеральная программа по высоким рискам. Она включала: слежение за инвентарем, контроль за медицинским обслуживанием, усиленный контроль доходов населения, кон-роль над управлением, над авиаперелетами, таможенный контроль, контроль над программой займов для фермеров, а также мероприятия по улучшению защиты окружающей среды. Столкнувшись с необходимостью создать сервис высокого класса, в условиях когда население не желало платить больше налогов, законодатели вынуждены были сделать бюрократический аппарат более продуктивным. Но эпоха бюджетных дефицитов вряд ли могла закончиться.

Исследование Кеттла показало, что федеральное правительство страдает от трех основных дефицитов. Только первый из них бюджетный, но когда в процессе реформирования он постепенно сократился, это никак не улучшило два других, которые оказались не менее

важными.

Вдобавок к бюджетному дефициту дефицит доверия сильно мешал федеральному правительству осуществлять реформы. Выяснилось, что большая часть населения мало доверяет правительству (особенно федеральному) и его способности работать. По статистике 1997 г., федеральному правительству доверял о лишь 22% населения, правительству штата -- 32 и местному -- 38%. При этом 47% американцев считают, что правительство скорее мешало, чем способствовало осуществлению американской мечты.

Так реформаторы столкнулись с проблемой дефицита доверия. "Исследования 1998 г показали, что народ не верит в то, что административные реформы воплощаются в жизнь. Хотя 54% слышали что-то о реформировании правительства, 59% не поверили, что правительство сократило свой штат: 61% населения не поверил, что правительств : во стало более эффективно работать, даже несмотря на явные доказательства этого. д

Другой дефицит -- дефицит объективного представления народа об административных реформах. Кеттл подчеркивает, что большую роль здесь сыграло множество публикуемых в СМИ высказываний по поводу мошенничеств и неоправданных затрат правительства. И хотя многие из них были преувеличены, эти сведения сыграли свою отрицательную роль при формировании общественного мнения о правительстве и его институтах.

На третьем этапе реформ, в 1998 г., вице-президент Гор выдвинул новый лозунг; «Америка -- самая лучшая во всем». В этот период образовалось несколько новых направлений реформирования;

* трансформирование наиболее востребованных гражданами агентств в более оперативные административные структуры, гибко реагирующие на запросы населения;

*развитие «превентивного» менеджмента, направленного на предотвращение административных проблем;

* предоставление служащим большей свободы действий в выполнении своей работы при одновременном усилении ответственности за ее результаты;[7.631]

Новыми лозунгами третьего этапа стали: «Создание безопасной и здоровой Америки», «Сильная экономика» и «Самое сильное правительство в области менеджмента».

Формирование правительства, ориентированного на исполнение, предполагает использование горизонтальной структуры его организации. Один из новых многообещающих подходов -- географический. Традиционно государственное управление было организовано по отраслям (сельское хозяйство, здравоохранение, торговля, оборона и т.д.). Современные эксперты считают, что организация управления по географическим районам сфокусирует ресурсы государства на конкретных потребностях местного населения. Таким образом, в новой модели административного управления связь между ведомствами должна выстраиваться по горизонтали, а не по вертикали, т.е. административные иерархии исключаются.[8.182]

Известно, что транснациональные корпорации давно отошли от иерархических стандартов и сформировали горизонтальное устройство управления. .Горизонтальные организации фокусируются на процессе, а не на задаче. Они премируют за труд целую команду, а не одного работника. Они ориентируются на потребности своих покупателей, тесно сотрудничают с партнерами, много работают над тренингом служащих и созданием благоприятной атмосферы в корпорации.

Но использование информационных технологий в государственном управлении сопровождается целым рядом рисков. Например, эксперты подсчитали, что одна треть проектов в области информационного обслуживания была прекращена из-за неправильного планирования. В Висконсине компьютерная система, использованная для сбора пожертвований в благотворительный фонд, была повреждена, и в результате пришлось потратить 54 млрд. долл., чтобы починить ее. Технологические риски очень велики, и стоимость устранения технических неполадок нередко превышает стоимость первоначального внедрения новых компьютерных технологий.

Реформаторы планируют создать интегрированную систему компьютерной связи между федеральным, городским и местным правительствами. В ряде штатов уже начали решать проблему создания электронного государственного управления, но даже оптимисты утверждают, что для этого понадобится как минимум лет десять.

Сегодня многие американские исследователи отмечают, что вице-президент Гор стал известным не только благодаря своему проекту административных реформ, но и благодаря выдвижению информационных технологий (ИТ) как необходимого инструмента реформирования. Стремление реформаторов использовать ИТ дало ряд положительных результатов: правительство постаралось связать все звенья воедино; новый подход научил управленцев думать перспективно -- смотреть сверху, как реформа оказывает влияние на каждый отдел в структуре управления.

Еще одним новшеством в системе государственного управления стала Программа измерения - эффективности работы правительства. Эксперты предупреждают, что эту программу нельзя рассматривать просто как способ измерения результатов деятельности. Измерение эффективности направлено на улучшение связей между государственными структурами и определение ключевых мероприятий, необходимых для решения проблем. Эта программа предполагает, что управление будет гораздо эффективнее, когда топ - менеджеры сконцентрируются на том, как повысить свою работоспособность.[2.102]

Один из предлагаемых способов -- это подсчет количества и качества улучшенных услуг. Другой -- подсчет количества и качества результатов реформирования. Например, можно оценивать работу курсов повышения квалификации по тому, сколько человек они обучили. Но есть и другой способ оценивать их деятельность: исходя из новых должностных окладов работников, которых они обучили, и их положения на карьерной лестнице.

В государственных органах все гораздо сложнее. Министерство окружающей среды не само очищает окружающую среду, оно связывается с частными компаниями. Так складывается сложная цепочка, где все взаимосвязано. Правильно оценить результаты -- труднейшая задача. Нужно двигаться от вложений (сколько было потрачено, скажем, на повышение квалификации) к результатам (сколько человек смогли пройти курс переквалификации).

Американская модель измерения эффективности работы администрации достаточно интересна. Однако формулировка ключевых вопросов показывает, что она требует индивидуального подхода в каждом конкретном случае, а самое главное -- тонкого балансирования между необходимостью измерения эффективности работы со стороны топ - менеджеров и невозможностью прямого жесткого администрирования в этом вопросе, поскольку ситуация непрерывно меняется.

Кеттл подчеркивает, что в программе оценки эффективности работы администрации законодательная власть (конгресс) -- последнее звено при измерении эффективности государственного управления. Во-первых, парламентарии более четко представляют необходимые изменения в сфере управления. Во-вторых, участвуя в оценке эффективности работы правительства, конгресс становится более ответственным за формулировку целей, которые ведут к конечному результату. Кеттл уверен: процесс измерения эффективности работы правительства слишком важен, чтобы полностью доверить его только административной власти.

Измерение эффективности работы администрации имеет также политическое значение. Самая большая ловушка при измерении эффективности работы -- это заблудиться в бесконечном мире измерений. Нельзя, чтобы измерение эффективности работы стало конечным пунктом в политике реформ. Оно эффективно только для освещения работы администрации и своевременного исправления плохого функционирования отдельных учреждений.

Вместе с тем Кеттл отмечает, что реформаторы во главе с Гором в первые пять лет не смогли выполнить то, что обещали. Прежде всего им не удалось четко ответить на простой вопрос, который волновал всех: что же административная реформа сделала для простых американцев? Некоторые федеральные служащие переживали по поводу увольнений и перехода на другую работу, другие воспринимали реформы цинично, в духе того, что эта реформа, как и многие предыдущие, скоро пройдет и нужно только затаиться и переждать. Несмотря на критику, реформаторы придерживались конструктивного принципа: необходимо выяснить, в чем ошибка правительства и что нужно делать, чтобы ее исправить.

Кеттл считает, что низкий эффект некоторых направлений реформ во многом объясняется тем, что, несмотря на постоянный энтузиазм вице-президента Гора, администрации не удалось заручиться поддержкой ключевых фигур в правительстве и департаментах, что привело к разногласиям. Кроме того, во многих учреждениях наметился разрыв между проектами, выдвинутыми управляющими среднего звена, и взглядами чиновников высшего звена на ту или иную проблему. Реформаторам не удалось также найти общий язык с конгрессом: республиканский конгресс проявлял мало интереса к

реформам.

Кеттл пришел к выводу, что основная проблема в XXI в. для американского правительства -- это увеличение продуктивности его работы и удовлетворение все возрастающих потребностей населения при постоянно урезаемом бюджете. Кеттл подчеркивает также первостепенную роль человеческого фактора в процессе административных реформ. Опыт прошедших этапов реформирования убедительно свидетельствует, что никакие реорганизации не меняют роли лидера в системе управления. Именно лидеры демонстрируют остальным членам организации перспективные цели новаций, помогают справиться коллективу с двусмысленностью переходного периода, увлекают за собой колеблющихся и убеждают разочаровавшихся.

С одной стороны, реформирование правительства позволило устранить дефицит бюджета, но с другой -- не привело к восстановлению доверия к правительству/ Сокращение штатов в правительстве оказалось реальным способом уменьшения затрат бюджета, но ограничение бюрократии с помощью сокращения бюрократов было только одной стороной реформирования правительства. Проблема восстановления дове-1рия к правительству со стороны населения полностью решена не была. Ц, Вместе с тем реформаторы установили, что падение доверия к правительству прекратилось, перестали нарастать возмущения по поводу несостоятельности правительства решить проблемы населения. Но в целом реформаторы убедились в том, что американцы мало интересуются административными реформами. Исследования 1998 г показали, что только 34% населения имели непосредственную связь с государственными ведомствами в процессе реформирования.

Все это позволило Кеттлу прогнозировать, что конфликты и давление со стороны населения будут вынуждать американское правительство к проведению все новых и новых реформ. Другой прогноз -- ни одна реформа не удовлетворит реформаторов на длительное время. Бурное развитие менеджмента заставляет экспертов предлагать все новые идеи по трансформации государственного управления.

Несомненно, эти прогнозы весьма реалистичны, и сегодня административные новации в США стали повседневной практикой, к которой все привыкли, так что сообщения об очередных нововведениях уже не являются такой сенсацией, которой была когда-то работа комиссии Гора. Среди новых важных шагов по реформированию государственного управления в США следует отметить ключевое политическое решение Дж. Буша о создании электронного государственного управления , которое было сформулировано в Программе расширенных реформ Исполнительного управления президента Дж. Буша и Стратегическом плане создания Е- Government.

В июле 2003 г. президент США Дж. Буш ввел в федеральном правительстве новый пост «главного менеджера» в ранге первого заместителя министра для каждого департамента. В задачи главных менеджеров входит увязывание результатов работы с бюджетными показателями, укрепление кадров, улучшение финансовой дисциплины, внедрение информационных технологий. Введение новых высших должностей обосновано необходимостью дальнейшего проведения административных реформ, которые должны привнести в американскую систему государственного управления новый стиль, ориентированный на результат и опирающийся на рынок.[4.157]

Новая административная инициатива президента расценивается как очередная попытка внедрить принципы корпоративного управления в структуры американской бюрократии. При президенте США создается специальный Совет по менеджменту, в состав которого войдут «главные менеджеры» ключевых министерств и ведомств, а также несколько помощников президента и заместитель руководителя аппарата вице-президента США. Задача Совета -- содействовать президенту в проведении реформы правительства по всей вертикали власти. Совет получил полномочия осуществлять «линию президента» в реформировании правительственных учреждений и координировать работу по улучшению практики менеджмента в правительстве США.

Таким образом, практика перманентных административных новаций становится будничным американским стилем государственного управления.

Глава 2. Общие черты административных реформ западных стран

2.1 Общие черты административных реформ

Проводимые сегодня во многих странах мира государственные реформы, будь то административные, бюджетные или государственного управления, имеют несколько общих главных целей:

1. Повышение качества бюджетных услуг.

2. Повышение эффективности государственных расходов.

3. Повышение качества деятельности и системы управления государственных органов исполнительной власти.

На сегодняшний день не существует государства, которое не было бы заинтересовано в поиске наиболее эффективных инструментов реализации этих целей. Одним из таких инструментов, общим для большинства зарубежных стран, таких как США, Великобритания, Франция, Германия является ориентация деятельности органов государственного управления на концепцию управления по результатам. Не все перечисленные страны имеют большой опыт реализации данной концепции, многие только начинают ее внедрение. Несмотря на это, изучение опыта как можно большего числа зарубежных стран является актуальной задачей, поскольку внедрение концепции управления по результатам в государственный сектор является первоочередной задачей нынешней политики российского государства.

Приступая к реализации названных реформ, правительства зарубежных стран определяют свои задачи для их достижения. Тем не менее, существуют некоторые общие черты реализации обозначенных преобразований.

Первой общей задачей всех зарубежных стран в части повышения качества бюджетных услуг, является задача активного сотрудничества с населением. Для того чтобы выявить предпочтения потребителей о качестве получаемых государственных услуг правительства стран проводят постоянный мониторинг их мнений

Так, в Германии, для формирования у населения положительного мнения о качестве получаемых государственных услуг "предусматривается использование специальных постановлений, защищающих потребителей и предполагающих особые процедуры разрешения конфликтных ситуаций, а также проведение регулярных опросов потребителей…".

Муниципалитеты Великобритании проводят постоянные опросы населения о качестве предоставляемых услуг и степени соответствия их объема и качества налоговой нагрузке. Каждый муниципалитет разрабатывает определенный "стратегический порядок достижения целей", состоящий из конкретных планов и программ.

Следующей общей задачей реализации реформ является разработка системы регламентов работы с гражданами. Например, в Великобритании такая система носит название "стандартов работы с гражданами". Она включает определение для государственных служащих показателей работы с населением. Во Франции, в соответствии с Законом о регулировании государственной службы от 12 апреля 2000 г., каждому государственному учреждению определены их обязательства по отношению к гражданам. Помимо этого, Правительством была проведена процедура "упрощения получения многих видов услуг" , введены новые правила приема платежей у населения.

Третьей схожей задачей всех реформ, является создание специальных служб по оказанию государственных услуг населению. Например, для ищущих трудоустройство граждан, выделяется индивидуальный кейс-менеджер (case-manager), который выполняет за клиента все процедуры, связанные с получением необходимых справок от соответствующих государственных служб, а также дает требуемые клиенту рекомендации по всему циклу проведения услуги.

Общим направлением реформ для правительств зарубежных стран является повышение прозрачности и оперативности предоставляемых услуг. Например, в целях повышения прозрачности и качества системы предоставляемых услуг, Департаментом транспорта, муниципалитета и областей (Department for Transport, Local Government and the Regions-DTLR) ежегодно разрабатывается и представляется на официальном сайте отчет по индикаторам кодекса лучшей практики (Best Value Performance Indicators for…years). Для его составления каждое министерство должно разработать план оценки качества своих услуг (Best Value Performance Plan). Первый такой план был опубликован в марте 2000 г.

2.2 Подготовка административной реформы в современной России

Несмотря на огромную разницу между либеральной Америкой, континентальной Францией и туманным Альбионом, основные тенденции административных реформ в ведущих странах современного мира определяет информационная революция. Прогресс в области информационных технологий позволяет современным государствам на более высоком уровне выполнять основные задачи по управлению обществом и предоставлять более широкий спектр услуг гражданам. Именно поэтому важнейшей составной частью административных реформ во многих странах стал проект электронного государственного управления (E - Government).

Можно определить электронное государственное управление как использование современных информационно-коммуникационных технологий в практике государственного администрирования. Именно потенциал современных информационных технологий позволяет инициаторам современных реформ ставить принципиально новые задачи по совершенствованию управления, которые прежде были недостижимы.

Электронное государственное управление предполагает наряду с компьютеризацией государственных институтов увеличение доступа к Интернету широкого крута граждан, что позволяет развернуть государство в сторону гражданского общества, сделать его более восприимчивым к общественным запросам и одновременно предоставить гражданам новые возможности в процессе принятия решений. Тем самым электронное государственное управление решает весьма важную политическую задачу -- восстановить доверие граждан к государству, соединить государство и гражданское общество на новом информационном уровне.

22 июля 2000 г. была принята Окинавская хартия глобального информационного общества, которую вместе с лидерами стран «большой восьмерки» подписал также президент В.В. Путин. Лидеры ведущих современных государств подчеркнули необходимость полностью реализовать потенциал информационно-коммуникационных технологий в области укрепления демократии, транспарентного (прозрачного) и ответственного управления, а также предоставить каждому человеку возможность доступа к информационным сетям. Революционная роль информационных технологий связана также с возможностью достижения нового уровня социального согласия, с предоставлением гражданам актуальной информации в области охраны здоровья, образования и профессиональной подготовки, занятости, создания рабочих мест, предпринимательства, сельского хозяйства, транспорта, охраны окружающей среды, предотвращения катастроф, развития культуры и достижения иных согласованных целей в интересах общественного развития.

В ноябре 2003 г. в Санкт-Петербурге проведена конференция «Электронное правительство в информационном обществе», где отмечалось, что электронное государственное управление наряду с облегчением коммуникации граждан с органами государственной власти дает возможность усилить контроль За деятельностью государственного аппарата. Например, в Южной Корее, после того как была обеспечена транспарентность электронного государственного управления, уровень коррупции в государственных органах снизился в 6 раз.

Исследование, проведенное экспертами ООН в 2003 г. в 169 странах, позволило создать интегрированный индекс электронного государственного управления. Этот индекс определяется по таким данным, как количество персональных компьютеров на 100 жителей, количество телефонных линий на 100 жителей, процент населения, имеющего доступ к сети (он-лайн), количество мобильных телефонов на 100 жителей, количество телевизоров на 100 жителей, а также уровень развития «человеческого капитала», оцениваемый по индексу доступа к информации, уровню образования и соотношению городского и сельского населения.

Государствами-лидерами по величине индекса электронного государственного управления (ЭП) являются: США -- 3,11; Австралия -- 2,6; Новая Зеландия -- 2,59; Сингапур -- 2,59; Норвегия -- 2,55; Канада -- 2,52; Великобритания -- 2,52; Германия -- 2,46.

Россия имеет пока весьма скромный индекс -- 1,89. Однако в нашей стране принята Федеральная целевая программа «Электронная Россия 2002--2010», которая призвана преодолеть отставание от развитых стран в области использования информационных технологий, что должно повысить эффективность государственного и местного самоуправления.

Вместе с тем необходимо отметить, что эта программа пока никак не связана с подготовкой административной реформы. Однако в современных условиях провести эффективную административную реформу без ее электронного обеспечения невозможно. Современный подход к организации электронного государственного управления предполагает систему мониторинга, позволяющего перманентно оценивать и контролировать эффективность реализации программы. К сожалению, программа «Электронная Россия 2002--2010» такой мониторинг не предусматривает, что затрудняет оценку ее реализации на практике.

Наконец, необходимо заметить что политическая составляющая модели электронного государственного управления, призванная популяризировать саму идею административной реформы в массах и вернуть доверие народа к государственным институтам, пока в России не актуализирована ни в сознании самой власти, ни в средствах массовой информации. Между тем данные социологических опросов свидетельствуют, что сегодня деятельность российского правительства в целом одобряют только 36% граждан, тогда как 58% оценивают ее негативно, а 46% граждан уверены в том, что с момента первых выборов в Думу влияние граждан на действие властей уменьшилось. Именно поэтому политическая составляющая модели электронного государственного управления представляется сегодня особенно актуальной для российских административных реформ.

Еще одним перспективным направлением современных административных реформ в Ведущих странах мира является ориентация на сервисный характер административной власти. Правительства многих стран, осуществляя реформы, наряду с чисто инструментальными целями, направленными на сокращение численности госаппарата и повышение его эффективности, принципиально важное значение придают тому, чтобы государственное управление, существующее на деньги налогоплательщиков, было развернуто прежде всего в сторону удовлетворения нужд граждан, а не самих бюрократов.

С этой точки зрения борьба с бюрократизацией и стремлением госаппарата работать «на себя» приняла принципиально новый поворот: сегодня вся деятельность государственной службы расценивается прежде всего как «служба сервиса» для граждан. В 2001 г. Европейский союз согласовал единый для всех стран--участниц «Электронной Европы» перечень из 20 базовых государственных услуг: 12 -- для граждан, 8 -- для предприятий. Необходимо отметить также, что президент В.В. Путин в своем послании Федеральному собранию в 2004 г. подчеркнул, что правительство должно быть обслуживающим по отношению к обществу, и сделал особый акцент на развитии новых форм отношений государства и гражданского общества. Хочется надеяться, что на новом этапе российской административной реформы эти идеи также будут претворены в жизнь.

Важной тенденцией административных реформ в ведущих странах мира является укрепление доверия к государству со стороны гражданского общества. Практически все страны мира столкнулись с кризисом доверия к современным демократическим институтам -- к парламентам и правительствам. Известно, что в выборах Европейского парламента участвовало не более трети избирателей, в Великобритании явка на выборы в 2001 г. упала до уровня 59% (самого низкого с 1918 г.), в США в последних выборах приняло участие 51%.

Сегодня поиски реформаторов в области укрепления доверия к государственным структурам идут в разных направлениях. С одной стороны, важное значение имеет идея передачи ряда функций государственного управления местному самоуправлению. Особенно далеко в этом отношении продвинулись немецкие реформаторы. «Объединение коммун будущего» в современной Европе представляется весьма конструктивным решением проблемы. Электронная мэрия и электронная ратуша, прямой телефонный провод связи с местной администрацией, детский парламент, выдвигающий требования по благоустройству города с позиций его юных жителей, -- все эти новые формы развития местного самоуправления способны вдохнуть свежую струю воздуха в старые мехи демократии.

Одновременно программа оценки эффективности работы правительства, которая является инструментом административных реформ, непрерывно корректируя их цели и перспективы, призвана мобилизовать сами государственные структуры навстречу ожиданиям демократической общественности. Разработка новых индексов и показателей эффективности работы современного правительства с использованием всех возможностей современных информационных технологий наглядно демонстрирует гражданскому обществу, как современное правительство непрерывно совершенствует формы своей работы.

Поиски реформаторов в разных странах мира продолжаются. Теоретики пишут о «конце знакомого мира», а практики начинают новую волну реформ. И вслед за А. Грамши можно сегодня сказать: «То, что для производящего класса представляется "политикой", для класса интеллектуалов становится "рациональностью"». Хочется надеяться, что поиски новой рациональности государственного управления станут для общества в целом обретением идеи социального согласия и. стабильности.

Заключение

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций.

Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно поэтому такое важное значение имеет развитие теории административно-государственного управления как самостоятельной научной дисциплины.

Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе административно-государственного управления и современной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция «политической бюрократии» ориентирована не на абстрактное общее благо, а на политические интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственного управления в странах Запада, можно сказать, что ни в одной из рассматриваемых нами стран (США, Германия, Франция, Великобритания) сегодня нет «нейтральной» администрации: везде ключевые посты в госаппарате занимают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о политизации государственной службы.

Интересная тенденция проявилась в последние десятилетия при формировании модели аппарата государственных служащих в развитых странах. Исторически сложилось так, что в США в госаппарате достаточно долго преобладали чиновники-специалисты, в то время как в Великобритании и Франции -- администраторы широкого профиля -- дженералисты. Время показало, что обе модели имеют свои сильные и слабые стороны. Несомненно, расширенное использование дженералистов упрощает задачу общей координации управления. Администраторы широкого профиля, способные трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные политическим руководителям, оказывают большую помощь лицам, принимающим решения. Очевидно также, что узкие специалисты не способны анализировать проблемы в широком контексте общегосударственных интересов. Однако существует и другая сторона проблемы. В условиях постоянно возрастающей специализации управления, расширения и усложнения сфер государственной активности администраторы широкого профиля не справляются с возросшим объемом задач -- значительная доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить им проблему в простой и доступной форме. Именно поэтому возникла компромиссная тенденция -- создание интегральной иерархии, при которой специалисты и дженералисты работают рука об руку под единым руководством высшего чиновника. Это позволяет объединить сильные стороны двух существовавших ранее подходов, по возможности избегая их слабых сторон.

Весьма важным представляется вопрос о карьере чиновника на государственной службе. Здесь также прокладывают себе дорогу новаторские тенденции. Достаточно долго во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Германия) основным элементом бюрократической карьеры была гарантия медленного, но верного продвижения по службе в зависимости от стажа или возраста. Однако в современных условиях, когда административные реформы и инновации стали обычной практикой, стаж работы уже не может служить главным критерием при назначении на более высокую должность. Гораздо важнее высокие деловые качества, личная инициатива, предприимчивость и новаторство. Именно эти критерии заложены в современной американской модели карьеры государственного служащего, которая на сегодня должна быть признана наиболее оптимальной: здесь нет автоматического продвижения вверх по служебной лестнице; основным критерием для повышения чиновника в должности является вид и качество проделанной работы.

В заключение следует сказать, что несмотря на успехи в развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в разных странах мира, остается еще немало открытых научных проблем. К ним прежде всего относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управлении, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственной машины и многое другое.

Список литературы

1. Государственная служба 2007 - 4

2. Государственная служба 2005 - 3

3. Проблема теории и практики правления 2005 - 1

4. Образование и общество 2004 -6

5. Ажулин А.М. Административное управление Орел 2006

6. Белокопытова Е.Р. актуальные аспекты развития общества Орел 2007

7. Василенко И.А. Административно- государственное управление в странах Запада М.2001

8. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление М. 2007

9. Дидык М.Е. Система государственного управления И. 2007

10. Пикулькин А.В. Система государственного управления М. 2008

11. Старилов Ю.Н. Административная юстиция М. 2001

12. Фомичев А.Н. Административный менеджмент М.205

13. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики, М.2008

14. Якушев А.В. Государственное и муниципальное управление М.2008

Страницы: 1, 2