Важнейшей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанной на организации граждан по месту их жительства, является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Основанное на соседских связях, оно возникает там, где население непосредственно или через создаваемые им комитеты самостоятельно и под свою ответственность осуществляет собственные инициативы в решении проблем своей территории (небольшого поселения, микрорайона, квартала, улицы, двора).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дал четкое определение понятию «территориальное общественное самоуправление» и определил порядок правового регулирования создания и деятельности ТОС. Принятие закона стимулировало их образование. Они растут количественно и качественно. Появляются ассоциации и союзы, институты поддержки, как со стороны муниципальной власти, так и со стороны третьего сектора. Идет сложный процесс поисков взаимодействия между новыми организациями жителей и муниципалитетами. Этот многообразный опыт активно тиражируется, зачастую без критического осмысления и анализа.

Вместе с тем реальное развитие территориального общественного самоуправления в России поставило ряд проблем и идеологического и организационно-управленческого плана. То, как они будут решены, во многом определит перспективы развития ТОС, его место и роль в системе местного самоуправления.

Речь идет, прежде всего, о правовом поле ТОС. С одной стороны, еще не во всех муниципальных образованиях создана нормативно-правовая база. С другой стороны, нередки случаи наделения органов ТОС властными полномочиями, утверждения или назначения руководителей ТОС, и даже включение их в штат органов местного самоуправления. Такой подход присущ и некоторым «лидерам» ТОС, требующим от местных администраций зарплаты, удостоверения и обвиняющим муниципалитеты в нежелании поделиться властью. Во многих российских городах и поселениях сохранились с советских времен, и составляют основу самоуправления старые локальные организации, такие, как уличные комитеты, домкомы и т.д., деятельность которых исчерпывающим образом регламентирована нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. В ряде случаев неоправданно завышены нормы представительства на общих собраниях при выборах органов ТОС. Таким образом, выхолащивается сущность ТОС как самодеятельной организации, побуждающей и реализующей гражданские инициативы на локальной территории под свою ответственность.

2. Порядок организации и деятельности ТОС

Рассмотрим порядок организации территориального общественного самоуправления на примере территориального общественного самоуправления Новосибирской области.

Территориальное общественное самоуправление учреждается на учредительном собрании (сходе) или конференции членов местного сообщества, постоянно или преимущественно проживающих на территории, где предполагается осуществлять территориальное общественное самоуправление.

Организацию учредительного собрания (схода) или конференции осуществляет инициативная группа членов местного сообщества численностью не менее десяти человек, постоянно или преимущественно проживающих на соответствующей территории.

Инициативная группа принимает решение о проведении учредительного собрания (схода) либо конференции в зависимости от числа членов местного сообщества, постоянно или преимущественно проживающих на данной территории, ее размеров, местных условий и других обстоятельств, а также осуществляет подготовку проектов необходимых документов.

Инициативная группа письменно информирует главу территориальной администрации города областного значения, главу муниципального образования (а в случае отсутствия в муниципальном образовании такой должности - председателя представительного органа местного самоуправления) о своем создании и предлагает согласовать территориальные границы деятельности, в пределах которых предполагается осуществление территориального общественного самоуправления.

Глава территориальной администрации города областного значения, глава муниципального образования в месячный срок с момента получения им письменного уведомления от инициативной группы дает письменный ответ инициативной группе о своем согласии с предполагаемыми территориальными границами деятельности территориального сообщества либо предлагает иной обоснованный вариант территории с указанием ее границ.

В случае несогласия с решениями главы территориальной администрации города областного значения, главы муниципального образования инициативная группа вправе обратиться в соответствующий Совет депутатов, который обязан в двухмесячный срок со дня поступления заявления от инициативной группы установить территориальные границы, в пределах которых предполагается осуществление территориального общественного самоуправления.

После завершения процесса согласования или установления территориальных границ деятельности, инициативная группа письменно за две недели до учредительного собрания (схода) или конференции извещает членов местного сообщества, проживающих на территории, где предполагается осуществлять территориальное общественное самоуправление, и главу территориальной администрации города областного значения, главу муниципального образования о дате, месте и времени проведения учредительного собрания (схода) или конференции.

Глава территориальной администрации, глава муниципального образования, соответствующий Совет депутатов вправе направить для участия в учредительном собрании (сходе) или конференции своих представителей с правом совещательного голоса.

Учредительное собрание (сход) или конференция принимают решение об организации и осуществлении на данной территории территориального общественного самоуправления; дают наименование территориальному образованию, где предполагается осуществление территориального общественного самоуправления; определяют цели деятельности и вопросы местного значения, в решении которых намерены принимать участие члены территориального сообщества; утверждают территориальные границы деятельности территориального сообщества, согласованные (установленные) в порядке, установленном настоящим законом; избирают органы территориального общественного самоуправления.

Решения учредительного собрания (схода) или конференции оформляются протоколом, второй экземпляр которого направляется в соответствующую администрацию города областного значения или муниципального образования.

В случае если учредительное собрание (сход) или конференция принимают решение о приобретении органом территориального сообщества прав юридического лица, собрание (сход) или конференция принимают устав территориального сообщества, отвечающий требованиям законодательства (ст. 8)[1].

Территориальные сообщества и их органы подлежат регистрации в администрации города областного значения, в органах местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

На регистрацию представляются документы:

а) протокол учредительного собрания (схода) или конференции;

б) схема с описанием территориальных границ деятельности территориального сообщества, согласованных (установленных) в порядке, установленном настоящим законом;

в) список участников собрания (схода) или делегатов конференции с указанием адресов и нормы представительства;

1 Закон от 13.06.2001г. № 157-ОЗ «О территориальном общественном самоуправлении в Новосибирской области».

г) в случае проведения конференции - протоколы собраний (сходов) по выдвижению делегатов или петиционные листы;

д) устав, принятый или утвержденный собранием (сходом), конференцией;

е) другие документы, если таковые предусмотрены Положением.

Устав территориального сообщества должен содержать:

а) наименование территориального общественного самоуправления;

б) границы территории общественного самоуправления;

в) цели, задачи, основные формы деятельности;

г) наименование, структуру, порядок формирования и срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

д) формы и порядок участия населения в осуществлении территориального общественного самоуправления;

е) финансово-экономическую основу территориального общественного самоуправления;

ж) порядок внесения изменений и дополнений в устав территориального общественного самоуправления;

з) порядок прекращения деятельности территориального общественного самоуправления.

Администрация города областного значения, администрация муниципального образования ведет реестр территориальных образований (ст. 12)1.

При организации территориального общественного самоуправления необходимо учитывать, что органы территориального общественного самоуправления могут создаваться только по инициативе населения, а их компетенция определяется самими гражданами при формировании этих законов будут осуществлять в вопросах местного значения.

Рамочно в законодательстве субъектов Российской Федерации и более детально в уставе муниципального образования должен быть установлен порядок организации и деятельности территориального общественного самоуправления, обеспечивающий гарантии участия в территориальном общественном самоуправлении всех дееспособных граждан, проживающих на соответствующей территории и достигших определенного возраста, и легитимность создаваемых органов территориального общественного самоуправления. Общепринято, что собрания граждан как высший руководящий орган территориального общественного самоуправления являются правомочными при участии в них не менее половины граждан, проживающих на соответствующей территории и имеющих право на участие в территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления могут избираться на конференции граждан. Нормы представительства на конференции устанавливаются представительным органом местного самоуправления и должны обеспечить жителям возможность избрания делегатов на конференцию из числа граждан, лично им знакомых (например, один представитель от подъезда в малоэтажном доме, либо от квартир, расположенных на одной лестничной клетке в многоквартирных домах; от улицы с частной застройкой или нескольких домов на такой улице и т. п.). Делегаты не могут назначаться на конференцию органами местного самоуправления или органами ТОС территориального общественного самоуправления. Конференция считается правомочной при участии в ней не менее 2/3 делегатов.

Подготовка собрания (конференции) проводится открыто и гласно. Все жители должны быть заблаговременно оповещены о месте, времени проведения и рассматриваемых на собрании (конференции) вопросах.

Условия оповещения необходимо определить в уставе муниципального образования либо нормативном правовом акте представительного органа местного самоуправления, регулирующем деятельность территориального общественного самоуправления.

Порядок проведения выборов органов территориального общественного самоуправления согласовывается с представительным органом местного самоуправления.

3. Высшие органы ТОС - собрания и конференции граждан, их полномочия

1. Высшим органом управления территориального общественного самоуправления является собрание (конференция) граждан.

2. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей.

3. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей.

4. Собрание (конференция) граждан может созываться органами местного самоуправления муниципального образования, органом территориального общественного самоуправления или инициативными группами граждан по мере необходимости, но не реже одного раза в год.

5. В случае созыва собрания (конференции) граждан инициативной группой граждан численность такой группы не может быть менее 10% от числа жителей. Собрание (конференция) граждан, созванное инициативной группой граждан, проводится не позднее 30 дней со дня письменного обращения инициативной группы граждан в орган территориального общественного самоуправления.

6. К исключительной компетенции собрания (конференции) граждан, относится:

- принятие Устава, внесение в него изменений и дополнений;

- установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

- избрание органов территориального общественного самоуправления;

- определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

- утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления;

- рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

7. К полномочиям собрания (конференции) граждан относится:

- принятие решения об участии территориального общественного самоуправления в создании и работе общественных объединений, союзов, ассоциаций;

- определение порядка выборов делегатов конференции;

- внесение проектов муниципальных правовых актов в органы местного самоуправления муниципального образования, в порядке установленном решением муниципального Собрания муниципального образования;

- принятие решения о прекращении деятельности территориального общественного самоуправления, а также отзыве членов органов территориального общественного самоуправления.

8. Порядок проведения, повестка дня собрания (конференции) определяется собранием (конференцией) граждан.

9. На собрании (конференции) граждан ведется протокол, в котором указывается дата и место проведения, общее число жителей, (при проведении конференции - число избранных делегатов), количество присутствующих жителей, состав президиума, повестка дня, содержание выступлений, принятые решения.

10. Протокол подписывается председателем и секретарем собрания (конференции) граждан.

4. Финансовые ресурсы ТОС

Финансовые ресурсы города состоят из бюджетных и внебюджетных средств, получаемых кредитных ресурсов, валютных средств, средств органов территориального и общественного самоуправления, хранящихся на рублевом и валютном бюджетных счетах города, а также специальных внебюджетных счетах мэрии и территориальных администраций».

Финансовую основу местного самоуправления составляют средства местного бюджета и целевых внебюджетных фондов, ценные бумаги, получаемые кредитные ресурсы, валютные средства, а также средства органов территориального общественного самоуправления, иные финансовые ресурсы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Финансовые ресурсы местного самоуправления в крае состоят из средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, средств, выделенных на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, получаемых кредитных ресурсов, а также средств органов территориального общественного самоуправления»

5. Проблемы развития ТОС.

О проблемах разграничения полномочий между субъектами права по вопросу о ТОС.

Это положение вызывает на практике бурные дискуссии и споры.

Одни исследователи отмечают по этому поводу: «Нельзя допустить никакого регулирования территориального общественного самоуправления уставом муниципального образования. Это невежество правовое. Мы вводим третий субъект федерализма. У нас есть два регулируемых… два уровня регулирования - федеральный и субъектов Федерации. Вот в 27 статье в этой части прописали еще третьего субъекта - это муниципальный уровень».

Другие отмечают, что нужно оставить этот вопрос в ведении субъектов и муниципальных образований, «а, обсуждение и принятие закона о территориальном общественном самоуправлении, рамочного или любого другого на федеральном уровне не правомерно. Почему? Потому что у нас есть Закон «Об общих принципах организации самоуправления… местного самоуправления в России». И там есть 27 статья».

Итак, действующее законодательство относит регулирование этого права к законодательству субъекта Российской Федерации и уставу муниципального образования. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право: Учебник. М.: Юрист, 2003.

Однако, как отмечают исследователи, данное обстоятельство явилось основной причиной допущенного неравенства на территории Российской Федерации указанных прав граждан.

Как следует из справки "Соответствие конституций и уставов субъектов Российской Федерации..." только 52% субъектов Российской Федерации признают данные права граждан. Причем, в законодательстве этих субъектов допускается различное понимание и различный объем перерегулирования норм статей 80 - 86 Конституции РФ.

Чтобы найти ответ на вопрос: к чьему же ведению должно относится регулирование правового положения ТОС, обратимся к конституционному содержанию права на ТОС:

- пункт "в" статьи 71, относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина;

- пункта "б" статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации защиту прав и свобод человека и гражданина;

- пункта "н" статьи 72, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, конституционные нормы обосновывают подход к перерегулированию федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации (каждый в своей части) положений и норм территориального общественного самоуправления.

В связи с предложенной методикой положения и нормы указанных статей должны переурегулироваться:

статья 80 (система ТОС) - федеральным законом, как относящаяся к концептуальным основам ТОС;

статья 81 (общие собрания, сходы граждан) - федеральным законом, как относящаяся по смыслу и содержанию к конституционному праву граждан собираться и проводить собрания (статья 31 Конституции);

статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС определяется их уставами) - федеральным законом, как относящаяся к полномочиям общественного объединения, установленным Федеральным законом "Об общественных объединениях" (пункт 4 статьи 20) и, следовательно, относящую орган ТОС к общественному объединению;

статья 82 в части пункта 1 (о выборах органов ТОС) - федеральным законом, как относящаяся к механизму реализации (вопросы учреждения) конституционного права граждан на объединение;

статья 83 в части положений пункта 1 (компетенция органов ТОС определяется с учетом полномочий, передаваемых им органами местного самоуправления) и положений пункта 2 - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом "н" статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом;

статья 84 (экономическая деятельность органа ТОС) и статья 85 (финансовые ресурсы органов ТОС) - федеральным законом, как установленными для общественных объединений в соответствии со статьями 30, 31, 36, 37 Федерального закона "Об общественных объединениях";

статья 86 (взаимоотношения органов ТОС с органами местного самоуправления) - по существу законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом '"н'" статьи 72 Конституции, а как общий принцип - федеральным законом;

статья 96 (гарантии прав органов ТОС) - федеральным законом по основаниям пункта "в" статьи 71 Конституции и (дополнительные гарантии) законом субъекта Российской Федерации по основаниям пункта "б" статьи 72 Конституции.

Целесообразно было бы определить, что законодательство о территориальном общественном самоуправлении состоит из норм Конституции Российской Федерации о праве граждан на собрания и на объединения, соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об общественных объединениях", Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В настоящее же время сохраняется законодательное противоречие, когда ст.27 Закона в первом абзаце закрепляет конституционное право граждан на ТОС, а во втором абзаце ограничивает эти права возможными актами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

Заключение

Органы ТОС - исключительно российской явление, возможности которого в возрождении нашего традиционного образа жизни и основанной на нем самоорганизации граждан по решению местных проблем исключительно велики.

Формирование органов ТОС позволяет реализовать общественную инициативу граждан, посредством этого привлечь как можно большее количество людей к участию в решении конкретных задач, характерных для данной территории.

Ситуация незащищенности и неадаптировонности граждан в условиях проведения реформ требует создания легитимных выборных органов, представляющих интересы населения непосредственно в местах его проживания. Органы ТОС таким образом наиболее полно выражают интересы и чаяния граждан.

Формирование территориального общественного самоуправления сталкивается с рядом проблем. Из проблем, решение которых на сегодня будет в наибольшей степени способствовать развитию ТОС можно отметить такие:

* неинформированность населения;

* идей, желанием и инициативной создания ТОС на своей территории должны проникнуться все - от простого жителя до главы администрации;

* в бюджетах муниципальных образований должны предусматриваться средства на развитие ТОС;

* при представительных органах должны создаваться комитеты (комиссии) по ТОС, что будет способствовать разработке и совершенствованию нормативной правовой базы;

* органы ТОС должны иметь не только Уставы и планы работы, но и долгосрочные программы действий по развитию своих территорий;

* в местных администрациях для уполномоченных выборных лиц ТОС и членов органов ТОС должно быть организовано обучение. Как правило, данная категория лиц работает на общественных началах, поэтому необходимо предусматривать материальное и моральное поощрения;

* интересы органов ТОС во многом переплетаются с деятельностью предприятий жилищно-коммунального хозяйства (благоустройство территорий, ремонт жилого фонда и т.д.), поэтому органам местного самоуправления необходимо оказать помощь в организации конструктивного сотрудничества в решении данных вопросов;

* в настоящее время у органов местного самоуправления несколько двойственное отношение к органам ТОС. С одной стороны - органы местного самоуправления видят в органах ТОС своих помощников в решении местных задач, с другой стороны - не способствуют приданию этим органам статуса юридических лиц, передачи или делегирования им части своих полномочий из-за определенной боязни порождения альтернативного органа власти. В результате чего, не имея достаточно материальной базы и определенных полномочий, органы ТОС могут решать узкий круг проблем;

* для того, чтобы активнее лоббировать интересы ТОС в органах законодательной и исполнительной власти необходимо создание ассоциаций (союзов) органов ТОС.

Становление территориального общественного самоуправления в России - процесс длительный. Пока положено только начало этому процессу. Но как показывает практика, через ТОС, которое является для населения понятным, доступным и управляемым, граждане приобщаются к демократическим ценностям и идеям, становятся ответственными как за свою судьбу, так и за жизнь общества соответствующей территории.

ТЕСТ

1. ТОС может осуществляться в пределах:

1.Субъекта Федерации

2.подъезда многоквартирного дома

3.жилого микрорайона

4.всего муниципального образования

Ответ: 2,3.

Список использованной литературы и материалов

1. Конституция РФ 1993 года.

2. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

3. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 29 сентября 1997 г. - №39. - Ст.4464.

4. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

5. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"

6. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. №82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"

7. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право: Учебник. М.: Юрист, 2003