В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина «государственное управление». Одни толкуют его расширительно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.

Встречается и более узкое толкование государственного управления. Профессор Манохин В.М. сводит его к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций. Отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющего воздействия. Сколько по действующему в его пределах субъекту. Государственное управление - это вся деятельность государства по организации государственных органов. Их связей и функционирования. Отсюда и широкий предмет политического и административного государственного воздействия.

Государственное управление - это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.

Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

1. Субъекты целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода «нервной системе» общественного организма.

2. Государственное управление опирается на властные полномочия и предоставляет собой реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны.

3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, не отдельных граждан и социальных групп.

4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.

Все виды управления:

§ подлежат конституционному и иному правовому регулированию, которое устанавливает тесную взаимосвязь государственного управления с другими видами управления;

§ взаимосвязаны между собой, дополняют, заменяют, усиливает или ослабляет друг друга;

§ в каждый исторический момент обладают своим уровнем развития, в котором выражается их способность управлять соответствующими объектами управления.

Виды и методы государственного управления.

Государственное управление - воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

§ выполнение общезначимых функций;

§ нормативно-распорядительное регулирование;

§ подзаконный характер деятельности;

§ использование властных полномочий.

Государственно-административное управление представляет собой вид деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном. Государственно-административное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется теми же признаками, что государственное управление в целом, а также и дополнительными:

§ непрерывным и оперативным характером деятельности;

§ осуществлением специализированных функций, требующих единообразной технологии;

§ установлением юридическо-функциональных режимов;

§ применением мер административной ответственности;

§ иерархически построенным аппаратом управления;

§ профессиональным персоналом;

§ административным усмотрением.

Государственное администрирование - практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Публичное управление - воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями.

Термин «публичное управление», очевидно, нуждается в дополнительной аргументации.

Слово «публичный» означает общественный, открытый, гласный, не частный. У В.Даля в словаре витаем: «публичный, всенародный, оглашенный, явный, известный; для публики, общества устроенный, всенародный, … вселюдный; всем обывателям сообща, всей гражданской общине принадлежащий».

Рассматривая государство как особый механизм управления делами общества, ученые развивали теорию публичного управления в рамках политической науки.

Телеологический смысл государственного управления (целесообразности) предполагает увязать государственное управление с понятием «республика» (дело народа) такой формой правления, где народ, граждане участвуют в организации и осуществлении государственной власти непосредственно или через общенациональное представительное учреждение - парламент.

В одном ряду с республикой такие понятия, как публичный интерес - общий (не частный), публичная власть (созданная народом и во благо народа), публичного интереса (не частного), публичное право - система норм, регулирующих процессы, отношения в обществе, публики с властью, аппаратом управления, публично-правовое регулирование - сам процесс нормотворчества и нормоприменения в публичной сфере (не частной), публичное управление - процесс государственно-управляющего воздействия на публичную сферу (не частную) на основе норм публичного права.

Таким образом, публичное управление можно понять как управляющее воздействие - гласное взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для республики (общества, населения) решений, действий, как открытую публичную сферу общественных интересов, в которой все общественные институты, граждане могут быть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами, автономными единицами в отношениях с органами власти и управления. Можно сказать, публичное управление - это управление обществом вместе с обществом.

Тогда становится понятным термин публичная служба как институт, созданный для осуществления общественно значимых (публичных) дел и собственно процесс служения обществу, выполнения возложенных задач, функций, полномочий. Публичная служба всегда функциональна, процессуальна, это публичное управление во времени и в пространстве.

Поскольку ни один государственный орган не исчерпывает собой института государства и государственной власти, то конституционно установленное единство государственной власти может обеспечить совокупность всех органов государственной власти и управления, их публично-управляющих воздействий, слияние всех процессов публичного служения в целостную систему государственного управления и государственной службы.

Телеологический подход (гр. teleos - цель, logos - учение, понятие - достигший цели) к анализу государственного управляющего воздействия требует раскрытия его как совокупности политического и административного воздействия (через политические решения и действия и административные решения и действия).

Политика и администрирование - это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.

Политика, имеющая один корень с полисом (греч. город-государство), означает общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичною) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным. Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним. Общество по природе своей не может быть деполитическим.

Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должна противостоять праву, а политические права, осуществляться в рамках права.

Правовая политика в системе государственного управления - это те принципы и основные направления развития общества, которые государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и укреплении правосознания граждан.

По содержанию правовая политика государства может быть правотворческой и правоприменительной.

Правотворческая политика государства - формирование, выработка стратегии их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная цель - закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.

Главный субъект правотворческой политики - законодательные представительные органы власти, однако эту функцию осуществляют правительственна администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.

Правоприменительная политика государства - это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использования ими права (норм) как средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Это - один из способов защиты прав и свобод личности, одна из характеристик существующего политического режима.

Основная цель правоприменительной политики - соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышения эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышения эффективности государственного управления.

Главный субъект правоприменительной политики - органы исполнительной власти, государственного (всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане.

Правоприменительная политика - это связующее звено между практикой правотворчества (поиском общего блага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению), обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить о том, что в механизме правового регулирования правоприменительной практика занимает самостоятельное место и является одним из важных факторов, определяющих его юридическую и социальную эффективность.

Указанные направления в государственной управленческой деятельности - это две стороны одной медали.

Их единство обусловлено следующими факторами:

1. у них единый волевой источник - государственная власть;

2. они имеют общую цель - стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;

3. в совокупности они формируют единое правовое пространство, систему действующего права.

Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в тоже время имеет самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно-разрешительные функции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов, политических решений. Властные отношения здесь базируются на распоряжении и подчинения вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересов управляемых объектов.

С другой стороны, управление служит особым видам творческой деятельности, имеет целью развитии, инноваций, включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма.

Управление реализуется во взаимодействии субъекта и объект управления. От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) - информация обратной связи ( после исполнения команды). Схематически процесс управления показан на рис. 1.

Интенсивность команд и обратной связи от вида и характера субъекта и объекта управления.

Командная информация подается в целях достижения определенных поставленных целей, решения задач. Получение результата, естественно, зависит прежде всего от качества, способа подачи информации, что в сущности и составляет основу методов управления, их многообразия, классификации по критериям и признакам.

	Субъект управления
Командная информация		Информация о выполнении (обратной связи)
	Объект управления

Рис. 1. схема управления.

Основополагающим в управлении является определение роли, места человека как объекта управления. По этому критерию различают демократический и авторитарный стили управления.

Демократическое управление основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставления большой самостоятельности в соответствии с функциями, привлечения к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.

Авторитарное управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда его надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах - от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; элита демонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания.

Демократический стиль управлении имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообразно. У демократии и анархии один корень - свобода, но при демократии действуют законы, защищающие и гарантирующие свободу для всех. Государственное управление 90-х годов ХХ в. в России допускало симбиоз демократии, авторитаризма и анархизма. На качестве российской власти отражается ее переходное состояние: условия новые, а структурная и функциональная организация, менталитет во многом прежние; законы принятые с учетом достижений западного права, но действуют с большими отступлениями; изменяются выборы органов власти, а повседневного контроля общества за властью недостает.

? По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами. Система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуется единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. при конфедерации образующие ее государство сохраняют независимость, имеют свои органы государственной власти и управления. Для координации действий в определенных целях (высшие политические, военные и т.п.) государства создают объединенные органы. Россия согласно Конституции является федеративным государством, включает 88 субъектов федерации и различные формы местного самоуправления.

Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы и др.). В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы, разделение властей практически отсутствует.

? По критерию использования форм собственности и владение имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (региональная собственность). Свои объекты собственности имеют также, органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

? По воздействию на управляемый объект выделяются отраслевое и территориальное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее эффективно оно реализуется в управлении через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые пропорции.

Отраслевое управление в плановой экономике предполагает обоснование цели (производство конкретных видов продукции), применение управленческих функций (планирование, организация, контроль), построение организованной структуры звеньев управления (предприятие, объединения, министерства), разработку народно-хозяйственных, межотраслевых, отраслевых балансов.

Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть перспективу развития. Но в последнее время его роль снижается.

Поэтому на передний план выступают формы межотраслевого управления - корпорации, действующие на акционерной основе.

Корпорация не выходит из сферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью

Территориальное управление осуществляется тремя источниками власти: федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, местным самоуправлением. «…Местная власть, по Конституции отделенная от государственной является индикатором проблем повседневной жизни, решать которые приходится сообща. Поэтому реформа предусматривает создание советов муниципальных образований на уровне регионов. Они, в свою очередь, создают единый общероссийский Совет. Это не означает, что не будет других ассоциаций и союзов муниципалитетов, - подчеркнул Сергей Самойлов (советник Президента РФ), - но только этот общероссийский Совет будет официальной переговорной площадкой муниципального сообщества с федеральным центром с правом представительства на международном уровне…». См.: журнал «Российская Федерация сегодня» № 19, октябрь 2005 г.Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной региональной политики. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти.

? По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. Административное управление непосредственно воздействует на интересы управляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно является необходимым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализуется через назначения, освобождения от работы, поощрения, наказания должностных лиц. В государственном регулировании экономики администрирование осуществляется в лицензировании деятельности, квотировании экспорта, импорта и в других случаях.

В рыночной экономике имеется не мало проблем, остающихся в сфере компетенции государственных органов и решаемых административными методами. При этом они могут сочетаться чисто рыночными: размещение инвестиций, подрядных работ на конкурсной основе и другое.

Экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитною государственную политику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государству. Например, за неуплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции.

? В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управления подразделяется на оперативное, тактическое и стратегическое.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.

Стратегическое управление определяет цели и задачи развития страны в целом лил по отдельным сферам, объектам, территориям, задает направления деятельности каждому звену управления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или доктриной того или иного его направления, реализует выбранный курс.

Различают стратегии: общеэкономические - роста, стабилизации, преодоления кризиса (выживания), структурных перестроек; отраслевые - использования материально-сырьевых запасов, космоса и другое; функциональные - подавления инфляции, привлечение инвестиций и другое.

Основой стратегического управления являются стратегический план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Она выбирается, поэтому из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим преимущества по сравнению с другими направлениями.

Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в тактическом управлении.

? Антикризисное управление вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; оно включает управление через арбитражных управляющих, а также управляющих предприятиями - должниками по договору подряда. Антикризисное управление является принудительным и внешним, т.к. осуществляется органами, входящими в иную, чем предприятие, систему. Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т.е. выделения приоритетных направлений с применением ресурсной и других видов поддержки.

? доверительное управление осуществляется на основании договора, сторонами которого выступают учредитель управления (собственник имущества) и доверительный управляющий (коммерческая организация или индивидуальный предприниматель). Проводится конкурс на право заключения договора доверительного управления и имеющий наилучшие профессиональные возможности для его реализации.

Доверительный управляющий управляет по поручению и в интересах собственника, за счет доходов от использования имущества он возмещает расходы по доверительному управлению и получает вознаграждение.

Заключение.

Государственное управление как управляющая система должно приобрести характер опережающего состояния, предложить обществу новую стратегию и подходы развития. ХХ век прошел под знаком индустриального развития, научно- технической революции. Много было достижений - научных, материальных, военно-технических, в освоении космоса и других, но многое было и потеряно - в сфере духовности, культуры, гуманизма, преданы забвению идеи, вдохновлявшие людей в прежние эпохи. Пришло время не разбрасывать, а собирать камни, выстраивать новую систему ценностей во имя Человека.

В России нельзя строить систему управления умозрительно, согласно чьим-то представлениям об идеальной демократии, полагаясь на стихийное пробуждение инициативы.

В стране 2/3 территории - Север и зоны рискованного земледелия, громоздкие затратные инфраструктуры, транспортная сеть, уязвимые границы. Надежное функционирование и воспроизводство хозяйства страны, даже только того, что есть, требует эффективной системы государственного управления по вертикали и горизонтали, жесткая централизация оскудевших бюджетных средств, консолидации общества на базе решения конкретных задач. Государственное управление должно обеспечить функционирование хозяйственного механизма; развитие социальной, экологической и других сфер, где применение рыночных отношений нецелесообразно и неэффективно; укрепление российской государственности и позиции страны в мире.

Используемая литература:

1. Атаманчук Г.В.

Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. - М.: Омега - Л, 2004.

2. Афанасьев В.Я., Глазунова Н.И.

Система государственного управления: Кн. 1. Управление и право. - М.: ГУУ, 2000.

3. Глазунова Н.И.

Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ- ДАНА, 2003.

4. Гуторова А.Л.

Система государственного управления: В 5 кн. Кн. 2. Государство и политика. - М., ГУУ, 2000.

5. Пикулькин А.В.

Система государственного управления: Учебник для вузов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

6. Российская Федерация сегодня, № 19, октябрь 2005 г.

Стр. 24, рубрика «Местная власть», Юлия Захватова «Чтоб не пропасть поодиночке».