Не способствовало разграничению дознания и следствия то, что следователю часто приходилось помимо производства следствия самому осуществлять дознание, а порой и розыск. Сами нормы Устава свидетельствуют о том, что следователь не мог начать следствие и без данных о лице, виновном в совершении преступления. По словам современника, закон, возложив на следователя розыскную функцию полиции, «должен был это сделать в виду отсутствия специальной судебной полиции, неудовлетворительности и заваленности остальными делами общей полиции». Головко Л. В. Дознание и предварительное следствие в уголовном процессе.- М.: «Спарк», 1995. С. 45.

Для рассмотрения вопроса о недостатках деятельности органов предварительного следствия в 1869 г. была создана специальная комиссия под председательством сенатора Петерса. По мнению указанной комиссии, основной причиной бесплодности следственной работы в отношении обнаружения виновных являлось отсутствие в России правильно поставленного и надлежащим образом руководимого полицейского розыска, организованного параллельно с предварительным следствием и тесно с ним связанного. Вследствие же этого судебные следователи вместо беспристрастной судебной проверки добытых полицейским дознанием данных о преступлении проводили розыск. Однако это было крайне не эффективно, поскольку розыск обвиняемого самим следователем, действия которого, как органа суда, были стеснены установленными обрядами и формами, и поэтому не могли иметь ни быстроты, ни других достоинств полицейского дознания.

На предварительном следствии не приходилось и говорить и о равенстве сторон: фактически отсутствовала квалифицированная защита обвиняемого из-за опаски разработчиков реформ допустить на предварительное следствие защитника, который бы, по их мнению, мог помешать поиску истины. Поэтому судебному следователю пришлось наряду с судейскими функциями исполнять и функции защитника. При таком определении функций судебного следователя соблюсти объективность было затруднительно.

Интересным представляется вопрос о процессуальной независимости судебного следователя от различных органов. В первую очередь заинтересовали бы отношения судебного следователя и прокуратуры, поскольку в наше время следователь при производстве им предварительного следствия фактически полностью подчинен прокуратуре.

Прокуратура того времени, в принципе, как и сегодня, выполняла двоякую функцию: надзорную и обвинительную. Прокурор возбуждал уголовное преследование посредством дачи распоряжения о начале производства предварительного следствия. Прокуроры и их товарищи могли, согласно ст.280 Устава, присутствовать при осуществлении любых следственных действий. Но самое главное это то, что прокуратура того времени была органом юстиции, исполняя надзорные функции.

Однако все выше перечисленные недостатки решения вопроса об отделении власти судебной от власти административной при производстве предварительного следствия не были случайностью.

Компромисс между наукой и политикой, легший в основу реформы, привел к тому, что вскоре после возникновения в России института предварительного следствия, ученые не могли однозначно сказать, представителем какой власти является судебный следователь. Так при составлении Устава уголовного судопроизводства речь зашла о принадлежности судебного следователя к той или иной власти. Мнения разделились. В результате спора комиссия пришла к следующему выводу: «По основным положениям, судебные следователи имеют своеобразный характер и составляют среднее звено между обвинительною и судебною властью». Мамонтов А. Г. Учреждение судебных следователей (социально-политические и идейные предпосылки) // Государство и право.- 1996. - №3. - С. 148. Неудивительно, что и определение его задач, его функций, используемых средств, статуса его решений приобрели так же своеобразный характер.

Какую же власть представляет следователь? Думается, что с правильным решением этого вопроса, над которым ломают головы и современные ученые, определятся пути искоренения всех недостатков деятельности органов предварительного следствия.

После реформирования органов предварительного следствия в 1860-1864 гг., когда появился первый опыт деятельности судебных следователей, наблюдается бурный рост юридической литературы, посвященной проблемам организации и эффективности следствия. Такой интерес к проблемам предварительного следствия объясняется главным образом тем, что их перестройка не привела к значительному положительному эффекту.

В 1914 г., в год пятидесятилетия судебной реформы при участии А.Ф. Кони, В.К. Случевского, А.А. Трайнина и других видных ученых и известных судебных работников вышли три тома систематического комментария к «Уставу уголовного судопроизводства» Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант.- 2000.- № 10.- С. 4-14. . Комментируя раздел второй Устава, авторы отметили, что он не дает точного, формального разграничения полицейского производства от предварительного судебного.

Обращение к истории того или иного вопроса есть необходимый путь к разрешению современных проблем. Именно обратившись к истории, можно заметить ту законодательную преемственность ошибок, которая донесла до наших времен недостатки дореволюционного предварительного следствия. Но с течением времени наследуемые ошибки, оставаясь по содержанию своему и по характеру вызываемых ими последствий почти неизменными, трансформируются и приобретают новые формы. Поэтому, чтобы обнаружить эти недостатки и пытаться устранить их пагубное влияние на состояние предварительного следствия, представляется целесообразным и необходимым чаще обращаться к истории и извлекать из нее ценнейшие уроки.

На первом этапе (8 июня 1860 года) вопросы улучшения предварительного следствия как стадии уголовного судопроизводства были отодвинуты на второй план, что являлось главной причиной незавершенности и половинчатости реформы, превратившейся на практике в простое увеличение числа чиновников, специально предназначенных для расследования преступлений и близких по своему организационному и правовому статусу к прежним становым приставам.

Второй этап реформирования предварительного следствия был осуществлен в рамках судебной реформы 1864 года. Реформа следствия получила более последовательное и завершенное оформление как логическая часть судебно-правовой реформы. Была создана стройная модель организации расследования преступлений, с формально-юридической стороны отвечавшая лучшим европейским образцам того времени, но, вместе с тем, недостаточно учитывавшая российские особенности.

Таким образом, до реформы 8 июня 1860 г. расследование преступлений в России являлось одной из функций общих административных органов. Ядро следственного аппарата составляла полиция. Порядок и общие условия расследования преступлений соответствовали принципам розыскного процесса. Благодаря реформе 1864 г. судебная власть была отделена от власти административной.

Глава 3. Органы предварительного следствия в годы становления советского государства (1905- 1993 гг)

Февральская буржуазно-демократическая революция 1917 г. существенных изменений в структуру и деятельность судебно-следственного аппарата не принесла.

Октябрьская же революция практически полностью ликвидировала царскую судебную систему, упразднив в соответствии с Декретом о суде №1, утвержденным Советом Народных Комиссаров 22 ноября 1917г., «доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры». Титов Ю. П. История государства и права России: Учебник. - М.: ООО «ТК Велби», 20003.- С. 187.

Зарождение и формирование органов предварительного следствия в период с 1917-1999 гг. можно разделить на ряд этапов, характеризующихся конкретной исторической обстановкой. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

Первый период (с 1917 по 1924 гг.) продолжался до принятия уголовно-процессуальных кодексов РСФСР 1922, 1923 гг. и Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1924 г.

Характерной обстановкой этого периода явилась первоначальная множественность структурных построений следственных органов, обусловленная сломом старой судебно-следственной системы и поиском новых форм ее организации, проверка и испытание их на практике, постепенный отбор наиболее жизнеспособных и законодательное их закрепление, а так же подконтрольность следственных органов Советам. В решении принципиальных вопросов создания следственных органов Советской власти высокая организующая роль принадлежала Наркомату юстиции (в1918-1926 гг. наркомом юстиции был Д.И. Курский). Прообразом следственных органов этого периода стала следственная комиссия Военно-революционного комитета при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов и аналогичные комиссии в других местностях. Расследованием преступлений, наряду со следственной комиссией, в октябре-ноябре 1917 г. занимались так же штабы Красной гвардии. Какой-либо законодательной регламентации их деятельности не было, и действовали они на основе революционного правосознания.

Первым законодательным актом, регламентирующим работу следственных органов, стал Декрет о суде № 1 от 22 ноября 1917 г., который установил: «Впредь до преобразования всего порядка судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам возлагается на местных судей единолично». Существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, присяжной и частной адвокатуры были упразднены.

В соответствии со ст. 8 Декрета при Советах были образованы особые следственные комиссии для производства коллегиального предварительного следствия по делам о контрреволюционных преступлениях, подлежащих ведению рабоче-крестьянских революционных трибуналов.

Позднее, согласно Декретам о суде № 2 от 7 февраля 1918 г. и №3 от 20 июля того же года в России образовались следственные комиссии окружных судов, которые осуществляли предварительное следствие по делам об убийствах, причинении тяжких телесных повреждений, изнасиловании, бандитизме, разбоях, подделке денежных знаков, взяточничестве и спекуляции, а так же по наиболее сложным делам, подсудным уездным и городским судам.

В соответствии с положением о народном суде РСФСР, утвержденным Декретом ВЦИК от 30 ноября 1918 г., расследование уголовных дел, подлежащих рассмотрению коллегиальным составом суда, с участием заседателей, осуществлялось уездными и городскими следственными комиссиям. По остальным делам суд ограничивался дознанием, проведенным милицией, или принимал решение о передаче дел в следственную комиссию. В случаях, не терпящих отлагательства, предварительное следствие могло быть поручено народному судье. Расследование государственных преступлений входило в обязанности Военной Чрезвычайной Комиссии (ВЧК).

Инструкцией об организации рабоче-крестьянской милиции, принятой в октябре 1918 г., к компетенции милиции и уголовного розыска было отнесено расследование дел, переданных им народным судом или следственными комиссиями. Для расследования этих дел в аппаратах уголовного розыска и ВЧК вводились должности следователей.

Положением о народном суде РСФСР от 27 октября 1920 г. были учреждены должности народных следователей, которые состояли в ведении советов народных судей и действовали в пределах своего участка, и следователей по важнейшим делам при губернских отделах юстиции и Наркомате юстиции. Суды осуществляли подбор и назначение следственных кадров, ведали финансированием и отчетностью, а так же проводили ревизии подчиненных им следственных участков. Следователи руководили действиями розыскных аппаратов и могли проверять любой акт органов дознания. Оперативное управление следствием возлагалось на органы прокуратуры.

Постановлением третьей сессии ВЦИК 25 мая 1922 г. был утвержден первый Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. Хотя он и не содержал перечня органов предварительного следствия, но в ст. 23 Кодекса говорилось, что под словом «следователь» разумеются народные следователи, следователи, состоящие при советах народных судей и революционных трибуналах, военные следователи и следователи по важнейшим делам при Наркомате юстиции. Указанным кодексом должности следователей в уголовном розыске были упразднены, и первый следственный аппарат органов внутренних дел (по общеуголовным преступлениям) ликвидирован. Принятые в 1924 г. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик установили, что «органами производящими предварительное расследование являются органы дознания, следователи и иные должностные лица, коими это предоставлено общесоюзными законами и законами союзных республик», но вопросы ведомственной принадлежности следователей Основы не затрагивали. Вахитов Ш. К. Место следственного аппарата в системе государственных органов // Советское государство и право. - 1998. - № 2. - С. 77.

Таким образом, к концу первого периода становления следственного аппарата была сформирована правовая основа предварительного следствия, определились организационные формы деятельности следственного аппарата, выделились специальные следственные аппараты по делам о контрреволюционных (ВЧК-ОГПУ) и воинских (военные следователи) преступлениях.

Дальнейшая реорганизация предварительного следствия по делам об общеуголовных преступлениях в значительной степени связана с возникновением и развитием органов прокуратуры.

28 мая 1922 г. третья сессия ВЦИК ввела в систему органов юстиции новый орган - государственную прокуратуру - и приняла первое Положение о прокурорском надзоре. СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424. Наряду с другими функциями на прокуратуру был возложен надзор за расследованием уголовных дел. Эта сторона ее деятельности стала впоследствии развиваться достаточно интенсивно. Следственные же аппараты повсеместно оставались (до 1928 г.) в административном подчинении судов.

Второй период (с 1924 по 1936 г.) характеризуется постепенным выводом следственного аппарата из-под контроля органов юстиции и местных Советов, централизацией этого аппарата в системе прокуратуры с одновременным существенным расширением подследственности и полномочий органов дознания.

В 1924 г. на Пятом съезде деятелей советской юстиции А.Я. Вышинский поднял вопрос о передаче следственного аппарата в полное административное и оперативное подчинение прокуроров.

3 сентября 1928 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР были внесены изменения в Положение о судоустройстве РСФСР, следователи выведены из подчинения судов и полностью подчинены прокурорам. Тем не менее, подконтрольность следователей Наркомюсту и местным советам еще сохранялась, поскольку прокуратура оставалась в структуре Наркомата юстиции, так как прокурор РСФСР и председатель Верховного Суда РСФСР по должности являлись заместителями наркома юстиции, а губисполкомы устанавливали число и границы следственных участков, а так же утверждали решения прокуроров о назначении и увольнении народных следователей.

20 июня 1933 г. постановлением ЦИК и СНК СССР утверждена Прокуратура СССР как самостоятельный орган, независимый от Верховного Суда СССР. Однако во всех союзных республиках прокуроры и следователи оставались в системе наркомюстов союзных республик.

Такое положение, когда Прокуратура СССР и ее следственная часть действовали вне системы органов юстиции, а все ниже стоящие звенья Прокуратуры входили в систему наркомюстов, просуществовало до 1936 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. (образовании Наркомата юстиции СССР) предусматривалось «выделить из системы народных комиссаров юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчинив их непосредственно Прокурору Союза ССР» Титов Ю. П. История государства и права России: Учебник. М.: ООО «ТК Велби», 2003. - С. 158. (Прокурором СССР В 1935-1939 гг. был А. Я. Вышинский). По основной же массе общеуголовных преступлений органами милиции проводилось дознание, материалы которого направлялись прокурору, а после утверждения им обвинительного заключения - в суд. Прокурор мог поручить милиции расследование любого дела в полном объеме. К тому же по делам, по которым предварительное следствие являлось обязательным, милиция и без такого поручения могла проводить следственные действия в течение месяца, после чего дело передавалось следователю, а тот в соответствии со ст. 109 УПК РСФСР, признав поступивший к нему материал дознания достаточно полным, мог ограничиться лишь предъявлением обвинения, допросом обвиняемого и составлением обвинительного заключения.

Небезынтересно заметить, что именно на этот период приходится резкое падение образовательного уровня следственных работников: число сотрудников следственного аппарата с высшим образованием с 17,5 процента в 1923 г. сократилось к 1937 г. до 4 процентов; в 1934 г. оно составляло 7,4 процента, в 1937 г. - 9,3 процента, и лишь в 1953 г. достигло 30,3 процента. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21. Подобная тенденция вряд ли была случайной, поскольку имевшие место нарушения законности гораздо проще было совершать руками людей, не обладавших достаточной образованностью, в том числе и юридической.

Третий период (с 1936 по 1963 гг.) охватывает время от сосредоточения следственного аппарата в Прокуратуре СССР до законодательного предоставления органам охраны общественного порядка (предшественник Министерства внутренних дел) права производства предварительного следствия. В организационном плане характерными его чертами явились; с одной стороны, наличие единого следственного аппарата по общеуголовным делам в системе прокуратуры и одновременно многочисленные трудности, обусловленные, как правило, перегрузками следователей, и, с другой стороны; растущая в связи с этим роль органов дознания в расследовании преступлений, для чего в 1940 - 1950 гг. в милиции были созданы свои следственные аппараты, руководство, которых осуществлялось следственным отделом Главного управления милиции МВД СССР.

В период Великой Отечественной войны специфической особенностью предварительного следствия явилось развитие уголовно - процессуального законодательства по линии расширения юрисдикции военной юстиции, искоренения и упрощения процессуальной регламентации в отношении некоторых преступлений.

В послевоенный период действовал УПК 1923 г. с внесенными в него дополнениями и изменениями. Как и ранее, по основной массе дел об общеуголовных преступлениях производилось дознание, которое по форме практически не отличалось от предварительного следствия. Следственный аппарат формально оставался единым, сосредоточенным в органах прокуратуры, но основную массу уголовных дел расследовала милиция и ее следователи.

Несмотря на это, Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, принятые 25 декабря 1958 г., и утвержденный в соответствии с ними Уголовно - процессуальный кодекс РСФСР наделил правом производства предварительного следствия лишь следователей органов прокуратуры и госбезопасности.

В связи с чем следственный аппарат милиции был вновь, как и в 1922 г., ликвидирован. Однако полностью освободить милицию от функций расследования не удалось. Например, в 1962 г. милицией в качестве органа предварительного следствия по поручению органов прокуратуры было окончено расследование более половины уголовных дел. Создавшееся положение потребовало решения ряда вопросов, направленных на совершенствование предварительного расследования преступлений.

6 апреля 1963г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ № 1237 - 6 «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка», которым наделил органы общественного порядка, наряду с органами прокуратуры и государственной безопасности, правом производства предварительного следствия. В соответствии с названным Указом в системе Министерства охраны общественного порядка был вновь создан следственный аппарат. К подследственности следователей органов внутренних дел были отнесены дела об общеуголовных преступлениях, а следователей прокуратуры - более узкая категория дел: главным образом, о должностных, хозяйственных преступлениях, против правосудия и дела об убийствах и изнасилованиях, а так же о преступлениях несовершеннолетних. Подследственности следователей органов государственной безопасности и военной прокуратуры эта реформа не затронула. Одновременно было сохранено право милиции производить в полном объеме дознание по значительному числу преступлений.

Четвертый период (с 1964 по 1988 гг.) характеризовался тем, что следственный аппарат органов охраны общественного порядка (в дальнейшем - Министерства внутренних дел) за сравнительно короткий срок превратился в структуру правоохранительных органов, осуществляющую расследование основного количества совершенных в стране преступлений.

В 1964 г. следственным аппаратом органов внутренних дел было окончено производством 61,4 в 1966 г. - 67, в 1978 г. - 76 и в 1999 г. - 89,2 процента от общего числа оконченных всеми правоохранительными органами уголовных дел, по которым предварительное следствие обязательно. (Приложение 1).Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

В указанный период последовательно возросла численность следственного аппарата (например, на 1 января 1978 г. она составила 13,7 тыс. штатных единиц против 8,5 тыс. в 1964 г.), улучшался и качественный показатель кадрового состава: к январю 1978 г. удельный вес следователей с высшим юридическим образованием составил около 85 процентов, а со стажем работы более трех лет превысил 60 процентов. См. там же. С. 21.

Характеризуя первоначальный этап (до 1978 г.) четвертого периода становления следственного аппарата органов внутренних дел можно сформулировать два важных вывода:

-не произошло «сращивания» следственного и оперативного аппаратов, находящихся в одном ведомстве, и роста на этой почве числа нарушений законности при расследовании уголовных дел, чего вполне обоснованно опасались научные работники, и даже отдельные практики;

-следственный аппарат органов внутренних дел обеспечил расследование значительной части преступлений в соответствии со своей подследственностью, о чем объективно свидетельствуют приведенные выше данные об объеме следственной работы и ее качественные характеристики: для дополнительного расследования возвращалось в среднем менее 4 процентов дел, в сроки свыше двух месяцев расследовалось не более 5 процентов, а количество граждан реабилитированных в ходе расследования и оправданных судами составляло менее двух человек на 1000 привлеченных к уголовной ответственности. Эти показатели оказались вполне сопоставимыми со статистическими данными о качестве следствия и состоянии законности при расследовании уголовных дел следователям прокуратуры.

Это дало основание законодателю передать в альтернативную подследственность следователей органов внутренних дел уголовные дела о так называемых «хозяйственных» преступлениях (хищение, взяточничество, должностные преступления и подлоги), а с 1 сентября 1978 г. все без исключения преступления, совершенные несовершеннолетними или с их участием, в том числе такие наиболее сложные для доказывания составы, как убийства, изнасилования.

В течение последующих десяти лет (до 1987 г.) следственный аппарат органов внутренних дел обеспечивал расследование 70 процентов совершаемых в стране преступлений и 90 процентов уголовных дел об экономических преступлениях. Доля следователей с высшим юридическим образованием на 1 января 1989 г. составила 87,4 процента и 69,2 процента со стажем работы свыше трех лет, соответственно обеспечивалось высокое качество следствия: для дополнительного расследования возвращалось менее 5 процентов дел; основное число дел (90 процентов) расследовалось в сок до двух месяцев. До 1985 г. отмечалась так же тенденция значительного сокращения количества нарушений законности (доля реабилитированных следствием и оправданных судами составила 1 чел. на 1000 привлеченных к уголовной ответственности). Факты взяточничества и иных преступлений, совершенных следователями исчислялись единицами в год. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

Однако начиная с 1989 г. ситуация коренным образом изменилась в негативную сторону.

Пятый период (с 1989 г. по 1999 г.) характеризовался рядом факторов, оказавшими отрицательное влияние на состояние следственной работы.

Во-первых, увеличилось с 1,2 млн. в 1988 г. до 3 млн. в 1999 г. количество зарегистрированных преступлений. И, несмотря на увеличение за этот период в 2,1 раза штатной численности, нагрузка на следователей в этот период составляла среднем 70 дел на 1 штатную единицу, а в отдельных регионах доходила до 120-130 дел. Увеличением штатной численности было обеспечено снижением к 1999 г. средней нагрузки до 50 дел, однако с учетом отпусков, дежурств, учебы реальная нагрузка по-прежнему превосходила в 2- 2,5 раза нормативно-установленную (30 находящихся в производстве уголовных дел в год), что является, нередко, причиной допускаемого следователями брака в работе и нарушений законности. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

Во-вторых, увеличилась организованность преступной среды, и одновременно возросло противодействие раскрытию и расследованию преступлений. Так, число выявленных за указанный период преступлений с квалифицирующим признаком «совершено организованной группой» возросло в 10 раз (с 3,3 тыс. в 1989 г. до 32,9 в 1999 г.). Расследовано несколько сотен уголовных дел о финансовых мошенничествах (финансовых «пирамидах»), число потерпевших, по которым составило более 5 млн. граждан. См. там же. С. 21.

В-третьих, значительным изменениям подверглось и законодательство. С 1 января 1997 г. действует Уголовный кодекс Российской Федерации, в который включены 63 новых состава преступлений, основную массу которых расследуют следователи органов внутренних дел. А уголовно-процессуальное законодательство формируется сегодня с учетом ряда постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, направленных на обеспечение конституционных прав и свобод, участвующих в уголовном судопроизводстве лиц.

В-четвертых, начавшиеся в России экономические преобразования вызвали резкий отток следователей, в основном в коммерческие структуры и адвокатуру, где уровень заработной платы многократно превышал размер их денежного довольствия в органах внутренних дел. По тем же причинам следователи уходили в суды и органы прокуратуры. Должностной оклад следователя городского, районного звена органов прокуратуры в 3 раза выше, чем у следователя органа внутренних дел. В основном по этим причинам в 1994-1999 гг. из следствия ежегодно уходило 5,5 - 6 тыс. наиболее подготовленных специалистов. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

В итоге за 11 лет из органов внутренних дел уволилось более 40 тыс. следователей, в ряде регионов кадровый состав следователей обновился дважды. (Приложение 2).

Все это обусловило резкое снижение профессионального уровня следственных работников. К 1997 г. доля следователей с высшим юридическим образованием сократилось до 43,6 процента, а со стажем работы свыше трех лет - до 37,5процента. См. там же. С 21.

Все это привело к ухудшению качественных показателей следствия, росту нарушений законности. Удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования в 1997 г. составил 7,8 процента, оконченных в срок свыше двух месяцев - 16,3 процента, число реабилитированных следствием и оправданных судами возросло более чем в 4 раза (до 4,4 чел. на 1000 привлеченных к уголовной ответственности). См. там же. С. 21. (Приложение 3)

Однако ради объективности следует отметить, что основные параметры, по которым осуществляется контроль за результатами работы следователей органов внутренних дел (качество и сроки расследования, удельный вес прекращенных дел, состояние законности), оставались в эти годы стабильно лучше, чем в следственных аппаратах других правоохранительных органов. Гаврилов Б. Я. Этапы становления и пути совершенствования деятельности органов предварительного следствия // Юридический Консультант. - 2000. - № 10.- С. 21.

Таким образом, складывающаяся в России за последние годы криминогенная ситуация при явно не достаточном уровне ресурсного и нормативно-правового обеспечения деятельности органов предварительного следствия, высокой текучести кадров и низком профессионализме части следственных работников требовали разработки и принятия адекватных и наиболее оптимальных мер по дальнейшему реформированию следственного аппарата и законодательной базы его функционирования, а так же мобилизации скоординированных с оперативными службами усилий следствия на приоритетных направлениях борьбы с организованной и экономической преступностью, коррупцией, наркобизнесом, терроризмом и иными тяжким преступлениями.

Глава 4. Становление следственного аппарата органов внутренних дел Российской Федерации

Следственный аппарат органов внутренних дел Российской Федерации в течение последнего десятилетия в своем развитии прошел три основных этапа: первый - с 1989 по 1994 гг., второй - с 1994 по 1997гг. и третий с 1997 по настоящее время.

Анализируя эффективность мер, принятых на первом этапе, который характеризовался значительным ростом (с 1619 тыс. в 1989 г. до 2800 тыс. в 1993 г.) числа зарегистрированных преступлений, следует отметить, что расследование их основной массы легло на следователей органов внутренних дел. В результате нагрузка на штатную единицу следователя по находящимся в производстве делам значительно возросла, многократно превысив нормативно установленную.

Однако вместо законодательного упрощения процедуры расследования малозначительных и не представляющих большой общественной опасности преступлений путем перевода значительной их части на протокольную форму досудебной подготовки материалов и расширению тем самым подследственности органов дознания развитие следствия пошло по экстенсивном пути. Штатная численность следователей в указанный период была увеличена на 29 тыс. единиц при условии поступления на службу ежегодно не более 300-400 выпускников высших юридических образовательных учреждений. В основном по этой причине на следственную работу за эти годы принято более 20 тыс. сотрудников без высшего юридического образования.

В результате доля следователей с высшим юридическим образованием сократилась с 87 процентов на 1 января 1989 г. до 60 процентов к декабрю 1993 г. и, соответственно, с 25 до 55 процентов увеличилось число следователей со стажем работы до трех лет (минимально необходимого срока для становления следователя). (Приложение 4).

Недостаточно эффективными оказались и шаги Министерства внутренних дел по формированию нормативно правовой базы деятельности следственного аппарата и определению наиболее оптимальной его структуры, поскольку не удалось в полной мере обеспечить процессуальную самостоятельность и независимость следствия и решить вопросы укрепления его федеральной ветви. Уровень взаимодействия между следствием, оперативными и другими службами милиции в условиях значительного ежегодного роста преступности не обеспечивал в полном объеме решение возложенных на органы внутренних дел задач по борьбе с преступностью. Недостаточными так же оказались усилия МВД по обеспечению созданными в 1992 г. специализированными следственными отделами расследования уголовных дел в отношении набиравшей силу организованной преступности. Определенные изменения в структуре органов расследования произошли в 90-е и в последующие годы. В 1995 г. следственный аппарат был создан в Федеральной службе безопасности.

В период второго этапа (с 1994 по 1997 гг.) с учетом имеющихся недостатков были предприняты дополнительные усилия, направленные, в первую очередь, на улучшение организации расследования и раскрытия преступлений.

В 1995 г. в Казахстане была наиболее полно реализована идея единого следственного аппарата, где одномоментно был образован Государственный следственный комитет (ГСК), однако в его деятельность в большей степени проявили себя негативные факторы, обусловленные тем, что:

- в Государственном следственном комитете были в основном сосредоточены оперативные службы и следственный аппарат, которые возложили на себя раскрытие и расследование практически всех совершаемых в республике преступлений. Фактически ГСК представлял собой одновременно федеральную службу по борьбе с организованной преступностью и следственные органы, призванные обеспечивать расследование как выявленных этой службой преступлений, так и всей иной массы совершенных противоправных дияний;

- не были определены место и роль дознания в системе раскрытия и расследования преступлений. В результате такой мощный правоохранительный орган, как Министерство внутренних дел республики Казахстан, оказался полностью отстраненным от функции раскрытие преступлений, и тем самым была разорвана единая, взаимосвязанная общегосударственная система раскрытия и расследования преступлений;

- для создания независимого самостоятельного следственного аппарата не было подготовлено общественное мнение о месте и роли Государственного следственного комитета в системе других правоохранительных органов республики, и не были определены система и форма взаимодействия с ними.

Более того, при создании Государственного следственного комитета не проведены тщательный анализ складывающейся политической ситуации в связи с выделением следствия в обособленную федеральную структуру и прогноз дальнейшего ее развития при одномоментном решении данного вопроса. В результате ГСК, противопоставив себя другим правоохранительным ведомствам, остался без их поддержки наедине со своими проблемами и породил дополнительную межведомственную разобщенность. Указом Президента Республики Казахстан от 5 ноября 1997 г. он был упразднен.

Таким образом, анализ деятельности органов предварительного следствия, результаты ранее проведенных экспериментов, в том числе и опыт Казахстана, позволяют выделить следующие позитивные и негативные моменты, которые могут возникнуть в ходе создания в России единого следственного аппарата.

К позитивным моментам можно отнести:

- наличие независимой федеральной структуры, способной обеспечивать проведение единой уголовной политики на территории всей Российской Федерации;

- исключение вмешательства в процессуальную деятельность не уполномоченных на то законом лиц;

- укрепление законности в деятельности правоохранительных органов, в том числе органов предварительного следствия.

Негативными обстоятельствами принятия одномоментно такого решения являются:

- снижение концентрации усилий процессуального и оперативного воздействия в решении задач по борьбе с наиболее опасным преступлениями, и в первую очередь, экономической и организационной направленности, коррупционными проявлениями;

- возможное ухудшение взаимодействия с оперативными службами при реагировании на заявления о совершенных преступлениях, а также оперативного сопровождения хода их раскрытия и расследования;

- сокращение на первоначальном этапе уровня материального, финансового, и кадрового обеспечения следственного аппарата;

- уменьшение возможностей защиты, в том числе физической, следственных работников членов их семей силами всей системы МВД России.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», принятого Государственной Думой 22 февраля 1995 г. СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269, правом производства предварительного следствия по уголовным делам, отнесенных уголовно - процессуальным законом к их компетенции, наделены следователи органов Федеральной службы безопасности. В соответствии с п. 2 ч.2 ст. 151 УПК следователи этих органов ведут предварительное следствие по делам о преступлениях, расследование которых отнесено к их ведению, а именно: уголовные дела о большинстве преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства (государственная измена, шпионаж диверсия, вооруженный мятеж), о незаконном пересечении границы Российской Федерации, о производстве или распространении оружия массового поражения. Кроме того, им подследственны уголовные дела о государственной измене, шпионаже, разглашении государственной тайны и утраты документов, содержащих государственную тайну. Органы ФСБ в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют оперативно- розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотиков, бандитизма и других преступлений, предварительное следствие и дознание по которым отнесены законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию групп и сообществ, отдельных лиц и объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.

Федеральным законом от 17 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и Уголовно- Процессуальный кодекс РСФСР» СЗ РФ. 1995.№ 51. Ст. 4973 следственный аппарат был образован в федеральных органах налоговой полиции. На следователей этих органов возложено проведение предварительного следствия по уголовным делам о производстве, приобретении, хранении, перевозке или сбыте немаркированных товаров и продукции, уклонении физических лиц от уплаты налогов и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, об изготовлении, сбыте поддельных марок акцизного сбора, специальных марок или знаков соответствия, помимо этого, следователи налоговой полиции производят предварительное следствие и по ряду других преступлений, если их расследование связано с преступлениями, по которым возбуждено уголовное дело, и оно не может быть выделено в отдельное производство.

Осуществление предварительного следствия является основой, главной функцией следователей всех этих ведомств. Следователи не вправе производить оперативно- розыскную деятельность. В случаи необходимости производства оперативно-розыскных мероприятий по расследуемым ими уголовным делам они в соответствии с УПК и Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» обязаны направить отдельное поручение об их проведении руководителям соответствующих органов.

В целях активизации выявления и расследования преступлений, совершенных организованными группами, а так же в сфере экономической деятельности при Следственном комитете МВД России, при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте были организованы управления (отделы) по расследованию организованной преступной деятельности, в состав которых вошли указанные выше специализированные следственные отделы.

Значительно обновилась нормативно - правовая база, регулировавшая вопросы взаимодействия следствия с подразделениями и службами органов внутренних дел в расследовании и раскрытии преступлений. Предусмотрено так же обязательное участие в реализации оперативных материалов подразделениями по борьбе с организованной преступностью.

Вопросы совершенствования деятельности следственных аппаратов органов внутренних дел были предметом рассмотрения в 1997 г. на коллегии МВД России, выработавшей меры по улучшению организации деятельности, обеспечению взаимодействия следствия со службами милиции и ряд иных решений. Специалисты Следственного комитета участвовали в разработке проекта УПК РФ, который 6 июня 1997 г. был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ В первом чтении.

Указанные и другие практические меры позволили несколько улучшить основные качественные показатели следствия: уменьшился удельный вес уголовных дел, возвращенный для дополнительного расследования, оконченных в срок свыше двух месяцев и прекращенных производством.

Одновременно в указанный период отмечалась тенденция увеличения (на 23, 8 процента) числа граждан, оправданных судами и реабилитированных в ходе предварительного следствия по делам следователей органов внутренних дел (с 1881 в 1994 г. до 2328 обвиняемых в 1997 г.). Не сократилось и количество необоснованно арестованных граждан (соответственно 1191 в 1994г. и 1170 в 1997г. подозреваемых, обвиняемых).

Продолжала ухудшаться и кадровая ситуация. В 1994-1997 гг. из органов внутренних дел ежегодно увольнялось от 4,1 до 4,6 тыс. следователей и еще от 1,4 до 1,8 тыс. переходило в другие службы.

Число следователей с высшим юридическим образованием к 1997 г. сократилось до 43.6 процента (самый низкий показатель за 20 лет).

Наиболее эффективным оказался третий этап реформирования органов предварительного следствия (с 1998 г. по настоящее время), в течение которого приняты и продолжают осуществляться наиболее кардинальные меры, которые способны существенно приблизить следственный аппарат МВД России к концептуальной модели централизованного федерального следственного органа.

23 ноября 1998 г. Президентом РФ был издан Указ № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренний дел российской Федерации», направленный на укрепление правовой основы развития следственного аппарата органов внутренний дел и реализацию Концепции судебной реформы в Российской Федерации и Концепции развития органов внутренний дел и внутренних войск МВД России (на период до 2005 г.). Указ впервые установил нормативно-правовой статус органов предварительного следствия в системе МВД России во главе со Следственным комитетом.

Были приняты так же меры по повышению уровня оплаты труда следственных работников и закреплению их штатной численности. Постановлением Правительства РФ от 5 февраля 1999г. № 126 «О численности органов предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и оплате труда их сотрудников» министру внутренних дел представлено право устанавливать надбавку в размере до 50 процентов должностного оклада за службу в органах предварительного следствия, а их штатная численность, согласно этому постановлению может быть изменена только Правительством РФ.

В исполнении указа Президента России № 1422 от 23 ноября 1998 г. министерством внутренних дел РФ издан ряд ведомственных нормативно-правовых актов, согласно которым в течение 1999-2000 гг. осуществлены значительные организационно - штатные мероприятия, направленные на совершенствование деятельности органов предварительного следствия, повышение их статуса и роли руководителей как на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектов, так и в звене горрайлинорганов внутренних дел.

В целях укрепления процессуальной независимости и предупреждения незаконного вмешательства в их деятельность при расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами с участием или при прямом попустительстве должностных лиц, а так же фактов коррупционных проявлений со стороны последних, МВД России были созданы десять непосредственно подчиненных следственному комитету региональных следственных отделов по расследованию организованной преступной деятельности. Постановлением Правительства РФ от 6 октября 1999 г. №1132 для этого дополнительно выделено 170 единиц штатной численности. Несколько ранее в этих же целях было создано Региональное управление по расследованию преступной деятельности на Северном Кавказе, расположенном в городе Нальчике Кабардино-Балкарской Республики. В развитие положений Указа Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г., согласно которому в Российской Федерации образованы семь федеральных округов, приказом МВД России на базе указанных подразделений по федеральным округам были созданы семь следственных управлений, непосредственно подчиненных Следственному комитету.

Совершенствовалась и система кадрового обеспечения. В 1999-2000гг. ежегодный выпуск специалистов следственной квалификации, подготовленным высшими образовательными учреждениями МВД России достиг 2200 человек и запланировано его увеличение до 3,5 тыс. по согласованию с Министерством обороны РФ на должности следователей органов внутренних дед разрешен прием по контрактам сроком ан 5 лет выпускников юридических факультетов (отделений) гражданских образовательных учреждений, не прошедших военную службу (до 2 тыс. человек ежегодно).

Предпринятые Президентом и Правительством России и МВД меры способствовали повышению уровня организации работы органов предварительного следствия и, в конечном счете, качественных показателей следствия. Так, удельный вес уголовных дел, возвращенных для дополнительного расследования, уменьшился с 8,2 процента в 1998 г. до 5,8 процента за 9 месяцев 2000 г.; оконченных в срок свыше двух месяцев - соответственно с 16, 3 до 13,6 процента. Последовательно сокращается число граждан, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности (с 2400чел. в 1998 до 2020 в 1999 г. и 1042- за 9 месяцев 2000 г.), в том числе содержащихся под страже (с 1189 чел. в 1998 г. до 591- за 9 месяцев 2000 г.)

Несколько улучшилась и кадровая ситуация. Некомплект следователей на 1 июля 2000 г. составил 1,5 тыс. человек, или 3,1 процента. В августе - сентябре 2000 г. на службу в органы внутренних дел только из системы образовательных учреждений МВД России пришло более 2000 специалистов высшей юридической квалификацией. Планировалось так же принять определенное число выпускников гражданских высших юридических учебных заведений, что позволило сократить некомплект и довести число следователей с высшим юридическим образованием примерно до 54 процентов.

В настоящее время следственный аппарат страны общей численностью более 63 тыс. человек в основном сосредоточен в системе МВД России - 83 процента, в органах прокуратуры -12,2 процента, в органах налоговой полиции - 3,2 процента.

Заключение

О месте и роли следственного аппарата в системе государственных органов, необходимости укрепления его вертикальной ветви учеными и практиками уже высказывались самые разнообразные мнения.

Достаточно четкого разграничения производства предварительного следствия в Российском государстве в период с 9 по 19 вв. не существовало: предварительное следствие, дознание, розыск осуществляла полиция. Судебная реформа была необходима: суд помещика должен был быть заменен судом государственным.

Складывающаяся в России за последние годы криминогенная ситуация в системе МВД при явно не достаточном уровне ресурсного и нормативно-правового обеспечения деятельности органов предварительного следствия, высокой текучести кадров и низком профессионализме части следственных работников требовали разработки и принятия адекватных и наиболее оптимальных мер по дальнейшему реформированию следственного аппарата и законодательной базы его функционирования, а так же мобилизации скоординированных с оперативными службами усилий следствия на приоритетных направлениях борьбы с организованной и экономической преступностью, коррупцией, наркобизнесом, терроризмом и иными тяжким преступлениями.

Таким образом, для того чтобы максимально избежать издержек в правоохранительной деятельности при осуществлении задачи совершенствования следственного аппарата, представляется целесообразным поэтапное его реформирование по мере стабилизации общественно - политической, экономической и правовой ситуации в обществе.

На первом этапе необходимо:

образовать в системе милиции общественной безопасности и криминальной милиции мощные подразделения дознания, в подследственность которых передать расследование преступлений небольшой и средней тяжести в форме упрощенного производства;

передать из прокуратуры в подследственость следователей органов внутренних дел уголовные дела об обще уголовных преступлениях;

разработать нормативно- правовую базу для последующего функционирования федерального органа предварительного следствия, подготовив проект федерального закона «Об органах предварительного следствия» и пакет соответствующих нормативно правовых актов по его реализации;

усовершенствовать систему профессиональной подготовки, подбора и расстановки кадров путем увеличения числа факультетов со следственной специализацией в образовательных учреждениях системы МВД России; создать свой кадровый аппарат

разработать систему федерального снабжения и финансирования органов предварительного следствия и создать их материально - техническую базу.

На основе анализа законодательных источников, архивных материалов изучая систему государственных органов, осуществляющих расследование преступлений на протяжении всего исторического развития органов предварительного следствия необходимо сделать вывод о том, что сегодня российский следователь не обладает теми широкими полномочиями которые были у русского судебного следователя по уставу уголовного судопроизводства. «Он опутан формальными ограничениями по собиранию доказательств. Мертвые нормы обязывают его вести всестороннее, полное и объективное расследование, протоколировать каждое следственное действие, мешаю тем самым превратиться ему в орган уголовного преследования, осуществлять свободное доказывание с целью раскрытия преступления, изобличая лиц, виновных в его совершении». Левенский А. А. Предварительное следствие по судебным уставам, его недостатки и меры к улучшению // журнал Министерства Юстиции. 1995. -№11.- С. 16.

Для того, чтобы не возникало возникающих проблем и необходимо проведение реформ предварительного следствия, но не всегда изменения и реформы могут решить поставленные перед ними задачи. Практика показала, что реформа 1860-1864 гг. не смогла радикально повысить эффективность предварительного следствия и устранить его недостатки. Остро встала проблема разграничения полицейского дознания и предварительного следствия, производимого судебным следователем. Оказалось, что передача следствия судебным органам требует более детальной законодательной проработки с точки зрения распределения функций обвинения, защиты и разрешения правовых вопросов между лицами и органами, участвующими в расследовании преступлений. Деятельность аппарата судебных следователей показало и не совсем удачное решение проблемы определения служебного и правового статуса следователя, что стало одной из причин того, что высокие законодательные требования к образовательному и профессиональному уровню следователя не удалось достичь на практике. Проблема комплектования следственного аппарата кадрами, обладающими соответствующими качествами, осталась не решенной.

Указанные проблемы перекликаются с проблемами реформы предварительного следствия сегодняшнего дня, и обращение к историческому опыту их разрешения объясняет их наличие.

Страницы: 1, 2