Введение
Изменения, произошедшие в социально-политической и экономической сферах в Российском государстве породили необходимость срочного изменения текущего законодательства (отмена старых нормативно-правовых актов и принятие новых).

Процесс принятия новых законов в Российской Федерации именуется законодательным процессом и именно ему будет посвящена данная работа.

На взгляд Исакова В., всю проблематику подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметных сферы:

ь проблемы политического характера, законодательной политики;

ь проблемы регламентного уровня, иначе говоря, проблемы организации законодательного процесса;

ь проблемы языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации, систематизации - все то, что обобщенно называют "проблемами юридической техники" Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения // Российская юстиция, 1997, N 7.С.72..

Целью данной работы является исследования именно сущности и содержание законодательного процесса.

Задачей выполнение которой будет достижением указанной цели будет являться рассмотрение следующих вопросов:

1. Понятие законодательного процесса

2. Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение

3. Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой

4. Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой

5. Рассмотрение законов в согласительной комиссии

6. Президент РФ в законодательном процессе.

1. Понятие законодательного процесса
Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой ста-дий, совокупность которых называется законодательным про-цессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.
Нарушение консти-туционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регламенты палат детально рег-ламентируют законодательный процесс. Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ.
С общепринятой точки зрения Конституция РФ содер-жит неточное понимание "принятия" федеральных законов. Она устанавливает, что эти законы принимаются Государ-ственной Думой (ч. 1, ст. 105), создавая тем самым впечатле-ние, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком каче-стве передается в Совет Федерации. Совет Федерации одоб-ряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как Президент РФ подпишет законопроект и опубли-кует его, законопроект становится законом, т. е. может счи-таться принятым. Однако такое понимание процесса пере-растания законопроекта в закон в нашей конституционной системе отсутствует, в связи с чем приходится пользовать-ся закрепленной в Конституции терминологией.
Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что поня-тие "принятый федеральный закон", содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, относится к ре-зультату законотворческой деятельности обеих палат и, сле-довательно, отличается от понятия "принятый Государствен-ной Думой федеральный закон" (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфи-ку отдельных стадий законодательного процесса.
В Российской Федерации законодательный процесс со-стоит из следующих основных стадий:
-- законодательная инициатива и предварительное рас-смотрение,

рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой,

рассмотрение Советом Федерации законов, приня-тых Государственной Думой,

рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий,

повторное рассмотрение Государственной Думой за-конов, отклоненных Советом Федерации,

повторное рассмотрение Государственной Думой за-конов, отклоненных Президентом РФ,

-- повторное рассмотрение Советом Федерации зако-нов, отклоненных Президентом РФ,

-- подписание и обнародование законов Президентом РФ.

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными.

Так, повторное рассмот-рение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого закона Советом Федерации или отклонения Президентом РФ, то же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и со-здания двухпалатной согласительной комиссии. Однако Кон-ституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каж-дого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Консти-туцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).

В последнее время Федеральное Собрание Российской Федерации уделяет большое внимание юридической форме принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология. Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнений.

Вместе с тем коренные изменения, происходящие в обществе, предъявляют повышенные требования к законодательной технике. Не секрет, что эффективность действия поспешно разработанных и принятых нормативных актов без строгого соблюдения юридической формы намного снижается, и более того - они способны приводить к существенным противоречиям всей системы российского законодательства, его отставанию от веления времени, к коллизиям правовых норм.

Требования к законодательной технике своеобразно сформулировал еще Петр I: "Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам". Надо думать, подобные меры возымели бы свое действие и на нынешних чиновников, занимающихся правотворчеством.

Анализируя качество принятых за последнее время федеральных законов, В.В. Путин в ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. указал на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз, даже не вступив в силу.

А.С. Пиголкин определяет законодательную технику как систему "основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) оформления наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний мысли законодателя, доступность и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, внутреннюю согласованность и непротиворечивость системы законодательства" Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практич. и метод. пособ. / Под. ред. А.С. Пиголкина. - М., 2000. - С.241..

2. Законодательная инициатива и предварительное рас-смотрение
В каждом государстве желание внести законо-проект в парламент присуще многим органам, организациям и должностным лицам, но если бы все они осуществили свое желание, то работа законодательного органа оказалась была блокированной, поэтому Конституция и законы ясно очер-чивают круг субъектов, имеющих право на официальное вне-сение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение вне-сенного законопроекта в соответствии с принятой процедурой Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат, 2002, № 7С.45..
Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Окунькова Л.А.) Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, М.: Издательство, 1994.С.103.
Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязанность парламента начать рассмотрение данного законопроекта в соответствии с принятой процедурой, называется законодательной инициативой.
Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законода-тельной инициативы обладают Президент РФ, Совет Феде-рации, члены Совета Федерации, депутаты Государствен-ной Думы, Правительство РФ, законодательные (предста-вительные) органы субъектов РФ, а также Конституцион-ный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.
В прежних, советских конституциях право законода-тельной инициативы демагогически закреплялось за обще-ственными организациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным из-за резкого увеличения числа общественных организаций. Поэтому законопроекты, в ко-торых заинтересованы общественные объединения, не пред-ставленные в Государственной Думе, могут быть внесены в Государственную Думу только через субъектов права зако-нодательной инициативы, указанных в Конституции РФ.
Законопроекты согласно Конституции РФ вносятся толь-ко в Государственную Думу. Этим закрепляется привилегия Думы начинать рассмотрение любого законопроекта, что ис-ключает аналогичную возможность для Совета Федерации. Совет Федерации, включенный в круг субъектов законода-тельной инициативы, может реализовать это свое право толь-ко путем внесения законопроекта в Государственную Думу.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам, законодательных предложений о разработке и принятии новых законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.
Необходимым условием внесения законопроекта явля-ется представление вместе с ним ряда разработок и мате-риалов, в том числе текста законопроекта; обоснования не-обходимости принятия закона и прогноза последствий его принятия; перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия кото-рых потребует принятие данного законопроекта и др. В пред-ставленных материалах указываются фамилии депутатов Государственной Думы, являющихся инициаторами разра-ботки законопроекта, государственные органы, обществен-ные объединения, учреждения, организации, а также от-дельные лица, принимавшие участие в их подготовке. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положе-ния о сроках и порядке вступления закона в силу, об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного закона, предложение Президенту РФ и поручение Правительству РФ о приведении в соответствие с вновь при-нятым законом их правовых актов.
Законопроекты, внесенные в Государственную Думу, подлежат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осу-ществляет Комитет по организации работы Государствен-ной Думы. Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям или не представлены необходимые ма-териалы, такой законопроект может быть возвращен Сове-том Государственной Думы его инициатору для выполнения им установленных требований к законопроекту. Законопро-ект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, на-правляется Советом Государственной Думы в соответствую-щий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет определяет один из них ответственным комитетом. Совет может установить срок для под-готовки законопроекта. Для работы над законопроектами ко-митеты могут создавать рабочие группы. В состав рабочих групп могут включаться депутаты, представители соответ-ствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, об-щественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.
Законопроекты по предметам совместного ведения Рос-сийской Федерации и субъектов РФ направляются субъек-там РФ для дачи предложений и замечаний. Они также мо-гут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств и ведомств, государственных и общественных ор-ганов, на научную экспертизу. Обсуждение законопроекта и комитетах Государственной Думы происходит открыто, мо-жет освещаться средствами массовой информации. Подго-товленный к рассмотрению законопроект направляется и Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.
3. Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой
Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если палатой применительно к конкретному законопроекту не принимается другое решение. В первом чтении обсуждаются ос-новные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклад" инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты. Рас-смотрение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Пра-вительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта и закан-чивается их заключительным словом с анализом высказан-ных в ходе обсуждения законопроекта предложений и заме-чаний. В ходе рассмотрения заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, полномочного пред-ставителя Президента РФ, представителей Правительства РФ, субъектов РФ и других лиц, приглашенных для учас-тия в обсуждении.
По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом выс-казанных предложений и замечаний, отклонить законопро-ект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к законопро-екту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроек-та, принятого в первом чтении.
Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением Государ-ственной Думы.
Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.
Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Такие поправки вправе вносить Президент РФ, Совет Феде-рации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представитель-ные) органы субъектов РФ. Конституционный Суд РФ, Вер-ховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вно-сить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.
Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Комитет вправе проводить независимую экспертизу попра-вок на предмет их соответствия Конституции РФ и феде-ральным конституционным законам. Лица, внесшие поправ-ки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. Пос-ле рассмотрения на заседании комитета доработанный зако-нопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом комитетом пред-ставляется таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Таблицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный за-конопроект, и Правительству РФ.
В начале второго чтения законопроекта с докладом вы-ступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комите-те, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ, представители инициатора законопроекта, Правитель-ства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли воз-ражения фракций и депутатских групп или депутатов про-тив поправок, включенных ответственным комитетом в за-конопроект при его доработке. Если такие возражения име-ются, то предоставляется слово для их краткого обоснова-ния. Докладчик отвечает на возражения, после чего прово-дится голосование об одобрении или отклонении поправки.
При рассмотрении возражений против поправок, вклю-ченных ответственным комитетом в законопроект при его доработке, проводится голосование о принятии проекта за основу. Решение считается принятым, если за него проголо-совало большинство от общего числа депутатов. В случае принятия законопроекта за основу председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекоменда-ции комитета по отклонению соответствующих поправок. При утверждении данной рекомендации на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.
Если же законопроект за основу не принят, то на голо-сование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято решение о дальнейшем обсужде-нии, Дума переходит к рассмотрению поправок, отклонен-ных ответственным комитетом. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о приня-тии законопроекта во втором чтении. В результате голосо-вания Государственная Дума принимает законопроект во втором чтении либо отклоняет его.
Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Право-вого управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения тек ста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.
При третьем чтении не допускаются внесение в законо-проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Только в ис-ключительных случаях по требованию депутатских объеди-нений, представляющих большинство депутатов, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.
Федеральный закон принимается Государственной Ду-мой большинством голосов от общего числа депутатов пала-ты. Федеральный конституционный закон считается приня-тым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Приня-тый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение об этом оформляется постанов-лением Государственной Думы.
Конституционные формулировки "большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы" вызвали различные толкования. Поскольку "число фактически избран-ных депутатов" может быть меньше установленного состава палаты (как оно и было в Думе первого созыва), то и боль-шинство от этих разных чисел тоже будет отличаться. В свя-зи с обнаружившейся неопределенностью Государственная Дума обратилась с запросом о толковании соответствующих статей Конституции РФ в Конституционный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. разъяснил, что цель установления в Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государствен-ной Думе -- обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следу-ет, что принятие предложенной Государственной Думой интер-претации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования пре-кращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ве-дения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантное значительной части депутатс-ких мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Кон-ституция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномо-чия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием поня-тия "общее число депутатов" как конституционного их числа -- 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федера-ции). При определении порядка принятия законов и постановле-ний палатами Федерального Собрания Конституция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большин-ством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не мо-жет сказаться на итогах голосования.
Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий "общее число депутатов" и "число фак-тически избранных депутатов" не отвечает требованиям Консти-туции РФ гарантировать народное представительство в Федераль-ном Собрании и может воспрепятствовать реализации конститу-ционных положений об организации палат Федерального Собра-ния и законодательном процессе.
Следовательно, при любой численности избранных де-путатов и при любом количестве депутатов, участвующих в заседании (а их по разным причинам обычно бывает на 100-- 150 чел. меньше), федеральный закон не может быть принят числом депутатов меньше, чем 226 чел. -- это и есть консти-туционное большинство от общего числа депутатов Госу-дарственной Думы.
В случаях если принятый Государственной Думой феде-ральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Кон-ституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней данный феде-ральный закон направляется Государственной Думой Прези-денту РФ для подписания и обнародования. Следует отме-тить, что Совет Федерации несколько раз нарушил установ-ленный для него 14-дневный срок, что породило протест Думы Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что в случаях, когда Совет Федерации пропустил четырнадцатиднев-ный срок для рассмотрения закона, его несогласие с принятым Государственной Думой федеральным законом, т. е. заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и не порождает предусмот-ренные ею юридические последствия. Конституционный Суд РФ в то же время отметил, что Президент РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласо-ванного функционирования и взаимодействия органов государственной власти обязан принимать необходимые меры по обеспе-чению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотрен-ного Конституцией РФ срока направления принятого федераль-ного закона главе государства.
4.Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой
В соответствии с ч. 3 ст. 105 Консти-туции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Если в документах и материалах, сопро-вождающих поступившие из Государственной Думы феде-ральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации вправе сразу же отклонить такие федеральные законы.
Комитет, ответственный за рассмотрение федерально-го закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе также передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Чле-ны Совета Федерации организуют обсуждение федерально-го закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по фе-деральному закону направляют их в комитет, ответствен-ный за рассмотрение федерального закона.
Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнад-цатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы фе-деральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации (исключая нерабочие дни).
В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательно-му рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных догово-ров Российской Федерации;
д) статуса и защиты Государственной границы Российс-кой Федерации;
е) войны и мира.
Однако на практике в связи с трудностями созыва Со-вета Федерации, вследствие чего он часто "не укладывал-ся" в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли четырнадцатидневный срок, установленный ч. 4 ст. 105 Кон-ституции РФ для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции РФ. Соответствующий запрос был направлен Советом Федера-ции в Конституционный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 1995 г. установил:
Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, под-лежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязатель-ному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4ст. 105 Конституции РФ не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.
Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завер-шил рассмотрения принятого Государственной Думой федераль-ного закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот за-кон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения реше-ния о его одобрении либо отклонении.
Толкование, содержащееся в п. 1 и 2 настоящего постановления, не распространяется на федеральные законы, признаваемые са-мим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотре-нию в Совете Федерации, если они приняты Государственной Ду-мой по вопросам, не перечисленным в ст. 106 Конституции РФ. Следовательно, конституционный срок в четырнадцать
дней предусматривает не завершение рассмотрения зако-на Советом Федерации, а только его начало. Начав рас-смотрение закона в четырнадцатидневный срок, предус-мотренный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязан-ности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечис-ленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Соответ-ственно, закон в этом случае не подлежит подписанию гла-вой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечислен-ным в ст. 106 Конституции РФ, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено при-нятием решения.
Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает принятый Государ-ственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Рассмотрение комитетом закона происходит от-крыто. Комитет может приглашать на свои заседания иници-атора законопроекта, ученых и специалистов в качестве эк-спертов, а также представителей средств массовой инфор-мации. Заключение принимается путем открытого голосова-ния большинством голосов от общего числа членов комитета. Комитет может одобрить закон и не вносить его на рассмот-рение палаты или рекомендовать Совету Федерации рас-смотреть закон на своем заседании.
По федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмот-рению Советом Федерации, комитет, ответственный за рас-смотрение федерального закона, вправе рекомендовать Со-вету Федерации одобрить его или отклонить. В отношении законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Со-ветом Федерации, которые комитет предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации может согласиться с решением комитета и не вносить закон на рассмотрение Совета Федерации или от-клонить решение комитета и включить закон в повестку дня заседания Совета Федерации. Председатель палаты не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Феде-рации, если Президент РФ, Правительство РФ или не ме-нее двух членов Совета Федерации, представляющих один субъект РФ, настаивают на рассмотрении федерального за-кона Советом Федерации и если не истек установленный Конституцией РФ четырнадцатидневный срок рассмотрения закона Советом Федерации.
Рассмотрение закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом. Затем палата боль-шинством голосов от общего числа членов принимает реше-ние одобрить или отклонить закон без обсуждения либо об-судить его на заседании палаты. Началом рассмотрения за-кона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается принятие палатой решения о вклю-чении вопроса о рассмотрении данного закона в повестку дня заседания Совета Федерации.
По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.
По результатам рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, предсе-дательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовлен-ности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Ука-занное решение принимается большинством голосов от чис-ла членов Совета Федерации, присутствующих на заседа-нии. Если указанное решение не принято, председатель-ствующий обязан поставить на голосование вопрос об одоб-рении федерального закона.
В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении зако-на, подлежащего обязательному рассмотрению, его рассмот-рение должно быть завершено на очередном заседании Со-вета Федерации принятием решения об одобрении или откло-нении данного федерального закона. Решение об одобрении или отклонении закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, исчисляемого в соответствии с Регламентом.
Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение че-тырнадцатидневного срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении закона оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться пе-речень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов ста-тей данного закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. Голосование по проектам федеральных конституционных законов, а также по федеральным за конам, одобренным Государственной Думой в ранее принятой редакции, может проводиться путем опроса членов Сове-та Федерации с закреплением их мнения в подписном листе Постановление Совета Федерации об отклонении закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу
Одобренный Советом Федерации закон вместе с текстом по-становления в пятидневный срок направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон, не подлежа-щий обязательному рассмотрению в Совете Федерации и не рассмотренный палатой в четырнадцатидневный срок, на пят-надцатый день со дня поступления его из Государственной Думы направляется Президенту РФ для подписания и обна-родования, о чем направляется уведомление в Государствен-ную Думу.
Если при повторном рассмотрении Государственной Ду-мой федерального закона, отклоненного Советом Федера-ции, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении закона без обсуждения. Если при повторном рассмотрении закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Феде-рации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, закон рассматрива-ется Советом Федерации как вновь принятый.
5. Рассмотрение законов в согласительной комиссии.
Для преодоления возникших разногласий по федеральному за-кону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, создается согласительная комиссия. Комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Со-ветом Федерации. Она образуется на паритетных началах из представителей двух палат. Члены согласительной комиссии и ее сопредседатель от каждой палаты избираются палата-ми и образуют их депутации в комиссии.
Согласительная комиссия рассматривает лишь те поло-жения закона, по которым возникли разногласия между Со-ветом Федерации и Государственной Думой, стремясь выра-ботать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих положений, разделов, глав, статей, а так-же частей и пунктов статей рассматриваемого закона. Реше-ния согласительной комиссии принимаются путем раздельно-го голосования представителей Совета Федерации и Государ-ственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Если согласительная комиссия добивается преодоления возникших разногласий, то решение об этом вносится на рассмотрение Государственной Думы. Если Дума после отклонения одного или нескольких предложений согласительной комиссии предложит Совету Федерации продолжить ее работу, Совет Федерации вправе принять решение о продлении срока работы согласительной комиссии либо отказаться от участия в ее работе. Если согла-сительная комиссия приходит к выводу о невозможности пре-одоления возникших разногласий данным составом согласи-тельной комиссии, закон передается на рассмотрение Совета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе отменить свое постановление об отклоне-нии принятого Государственной Думой федерального закона и одобрить его в ранее принятой редакции, изменить пред-ложения по редакции отдельных положений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей, изменить состав депутации в согласительной комиссии, отказаться от участия в работе согласительной комиссии.
Постановление о принятом решении не позднее чем через пять дней направляется в Государственную Думу.
6. Президент РФ в законодательном процессе
Согласно Конституции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, принятые Федеральным Собранием. Это право, из-вестное в ряде стран под названием промульгации, превра-щает акты органа законодательной власти в акты государ-ственной власти. Только после того, как глава государства обнародует принятый федеральный закон, этот закон при-обретает юридическую силу, обязывающую исполнять его.
В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение че-тырнадцати дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее феде-ральный закон после повторного его одобрения Государствен-ной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обна-родовать этот закон (п. "д" ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).
Президент РФ обладает правом вето, преодоление кото-рого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует большинства в две трети голосов депутатов (членов) в каждой палате. Право вето действенное оружие в руках Президента РФ, он им довольно часто пользуется.
Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участву-ет в законодательном процессе и на более ранних стадиях. Он имеет (и весьма часто реализует) право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участвует в законотворческой деятельности фактически на всех ста-диях. Эта деятельность осуществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента РФ от 13 ап-реля 1996 г. В Положении определяются конкретные дей-ствия полномочных представителей Президента РФ в Госу-дарственной Думе и Совете Федерации на всех стадиях за-конодательного процесса, порядок рассмотрения Админист-рацией Президента РФ вопросов, связанных с законодатель-ной инициативой, отклонением законов, дачей заключений по законопроектам и т. д.
В практике взаимоотношений Президента РФ и Феде-рального Собрания стало нередким возвращение Президен-том РФ федеральных законов без рассмотрения. Такая ак-ция не равнозначна применению вето, а следовательно, не требует для преодоления при повторном рассмотрении боль-шинства в две трети. Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка принятия законов (неидентичность текстов закона, рассматриваемых в разных палатах, отсут-ствие в требуемых случаях заключения Правительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конституции РФ об-ращать внимание палат на необходимость устранить нару-шения. Однако Государственная Дума в постановлении от 20 марта 1996 г. отметила, что, по ее мнению, возвраще-ние Президентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией не предусмотрено. В других случаях Дума обращала внимание на то, что отклонение закона иногда происходило с нарушением 14-дневного сро-ка. Данные разногласия были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил порядок применения Президентом РФ своего права вето, указав, что, поскольку при отклонении принятого феде-рального закона Президентом РФ Конституцией РФ предусмот-рено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принято-го Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим пала-там Федерального Собрания. Решение главы государства об от-клонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Кон-ституцией РФ соответствующих юридических последствий. Из Конституции РФ не следует, что Президент РФ может возвра-щать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции РФ и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федераль-ного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результа-ты волеизъявления палат Федерального Собрания и само приня-тие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкрет-ные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным зако-ном", а его возвращение в палаты Федерального Собрания -- отклонением, поскольку установленные Конституцией РФ требо-вания к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами на рассмотрение Конституционного Суда РФ.
Официальным опубликованием федерального конститу-ционного закона, федерального закона, акта палаты Феде-рального Собрания считается первая публикация его полно-го текста в "Российской газете" или "Собрании законода-тельства Российской Федерации". При этом законы направ-ляются для официального опубликования Президентом РФ, а акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования Председателем соответствую-щей палаты или его заместителем. Федеральные конститу-ционные законы, федеральные законы, акты палат Феде-рального Собрания могут быть опубликованы в иных печат-ных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы госу-дарственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.
Закон устанавливает порядок вступления в силу феде-ральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опуб-ликования, если самими законами или актами палат не ус-тановлен другой порядок вступления их в силу. "Собрание законодательства Российской Федерации" является офици-альным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные за-коны, акты палат Федерального Собрания, указы и распо-ряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета
Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. При публика-ции федерального конституционного закона и федерально-го закона указываются наименование закона, даты его при-нятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Феде-рации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.
Реализация Президентом РФ своего права отлагательного вето породила практику, неоднозначно оцениваемую в юридической литературе.
Согласно ч.1 и 2 ст.107 Конституции РФ федеральный закон, который был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации (ст.104-106 Конституции РФ), в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти дней должен либо подписать федеральный закон и затем обнародовать его, либо отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть вето Президента РФ (ч.3 ст.107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий федеральный закон и обнародовать его.
Положения ст.107 Конституции РФ были предметом толкования Конституционного Суда РФ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст.2253.. Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч.1 ст.107 он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения процедуры его принятия.
Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные законы со ссылкой на ч.2 ст.80 Конституции РФ См.: пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П..
Таким образом, Конституционный Суд разграничил процедуры возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные ч.3 ст.107 Конституции РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч.1 ст.107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч.3 ст.107 Конституции РФ.
В дальнейшем эта же конституционная проблема возникла при рассмотрении Конституционным Судом спора между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" См.: Пocтaнoвлeниe Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879.. 5 февраля 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон "О культурных ценностях: ", а 5 марта 1997 года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный федеральный закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания преодолели вето Президента РФ и согласно ч.3 ст.107 Конституции РФ приняли Федеральный закон "О культурных ценностях..." соответственно 4 апреля и 14 мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот федеральный закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года N 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной Думе - методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования. Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают постановления о повторном направлении его Президенту.
Тем не менее Президент 24 июня 1997 года опять возвращает Федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует Конституционный Суд, законодательный процесс оказался заблокированным См.: пункты 1, 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года N 11-П.. Тогда Государственная Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон "О культурных ценностях...". Конституционный Суд в своем Постановлении от 6 апреля 1998 года подтверждает эту обязанность Президента РФ, тем самым отрицая в данном конкретном случае его право возвратить федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.
Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления Конституционного Суда, которые имеют равную юридическую силу, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу.
Круг проблем, связанных с отклонением и возвращением федеральных законов Президентом РФ, рассматривался в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах "Журнала российского права" в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года. Однако рядом авторов означенная проблема была затронута в связи с другим вопросом, касающимся порядка голосования депутатов Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета количества депутатов, присутствующих на заседании Государственной Думы. Подобная постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон в заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В. Б. Исаковым См.: Звягин Ю. Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. N 6. С.48-50., а в дальнейшем нашла свое отражение в ряде статей в "Журнале российского права" См., например: Жаров С. И. Почему голосование стало предметом спора? // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 58-60; Котков А. С. Почему решают за депутата // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С. 120-124; Крылов Б. C. Мнение ученого // Журнал российского права. 1998. N 10/11. С.124-127; Котенков А. А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. N 10. С.15-17.. Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.
Другая часть авторов, участвовавших в дискуссии, подвергла критике позицию президентской стороны и Конституционного Суда, уделив основное внимание теоретической стороне вопроса См.: Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. N 2. С.11-28; Колюшин Е. И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. 1998. N 7. С.53-56.. Безусловно, такая критика полезна, однако она не приближает нас к разрешению противоречия между постановлениями Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года. Более того, важно учитывать, что Конституционный Суд признал за Президентом РФ право возвращать принятые федеральные законы. Соответственно, несмотря на существующую точку зрения о том, что право возвращать принятые федеральные законы противоречит Конституции РФ, это право de facto существует в российской правовой системе.
Все это заставляет нас вновь вернуться к упомянутой проблеме.
Итак, в настоящее время действуют два постановления Конституционного Суда РФ, которые регулируют один и тот же вопрос, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это противоречие прямо указывал судья Конституционного Суда Э. М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 года: "В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года" См.: абз.11 п.1 Особого мнения Э. М. Аметистова по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"..
Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года имеют отношение к разным ситуациям законодательного процесса. Попытаемся смоделировать эти ситуации.
Ситуация первая. Допустим, Государственная Дума принимает какой-либо федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, и он направляется Президенту РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, Президент вправе: а) подписать и обнародовать федеральный закон; б) отклонить федеральный закон и направить его со своими замечаниями в Государственную Думу или в) возвратить федеральный закон в случае нарушения установленных Конституцией РФ требований к процедуре его принятия. При этом Президент руководствуется ч.1 ст.107, ч.2 ст.80 и ч.3 (точнее, только ее первым предложением) ст.107 Конституции РФ.
Ситуация вторая. Государственная Дума принимает федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, Президент, в соответствии с первым предложением ч.3 ст.107 Конституции РФ, отклоняет его. Затем Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают данный закон и принимают его в прежней редакции. Здесь в действие вступает второе предложение ч.3 ст.107 Конституции РФ, которое императивно предписывает Президенту подписать федеральный закон. Подобная ситуация как раз и сложилась при принятии Федерального закона "О культурных ценностях...". Как вытекает из Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года, в данной ситуации Президент РФ не может ни отклонить, ни возвратить федеральный закон; лишь после его подписания и обнародования он вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции РФ, в том числе в отношении процедуры принятия.
Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод. Президент РФ имеет право возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст.105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето (ч.3 ст.107). Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч.3 ст.107 (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона .
Довод о том, что правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 22 апреля 1996 года, не относится к случаям подписания и обнародования законов, вето в отношении которых преодолено, высказывался в обоснование позиции парламентской стороны по делу о Законе "О культурных ценностях...", а также прозвучал в выступлении приглашенного на заседание Конституционного Суда О. О. Миронова и в Обращении Государственной Думы РФ "К Президенту РФ о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента РФ обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы". Однако во всех этих случаях указанный довод прозвучал тезисно и не получил развернутой аргументации и пояснений. Главное внимание авторов всякий раз сосредоточивалось на вопросах, связанных с порядком голосования в палатах Федерального Собрания.
И, наконец, еще один момент. Как справедливо указывает Л. А. Окуньков, истинной причиной возвращения Президентом законов в парламент, как правило, является не нарушение требований Конституции к принятию закона, но принципиальное несогласие Президента с содержанием закона. Кроме того, автор обращает внимание на то, что возвращение наиболее дискуссионных законов без рассмотрения осуществлялось в качестве следующей меры после наложения вето. Как представляется, подобная тактика Президента: отклонение закона, а затем его возвращение - в настоящее время невозможна, поскольку она вступает в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 апреля 1998 года Нуянзин А.Н. О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы. Некоторые дискуссионные вопросы // "Журнал российского права", 2001, № 10.С.91..
Заключение
Итак, подведем итог нашего исследования.
Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой ста-дий, совокупность которых называется законодательным про-цессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком.
В Российской Федерации законодательный процесс со-стоит из следующих основных стадий:
-- законодательная инициатива и предварительное рас-смотрение,
рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой,
рассмотрение Советом Федерации законов, приня-тых Государственной Думой,
рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий,
повторное рассмотрение Государственной Думой за-конов, отклоненных Советом Федерации,
повторное рассмотрение Государственной Думой за-конов, отклоненных Президентом РФ,
-- повторное рассмотрение Советом Федерации зако-нов, отклоненных Президентом РФ,
-- подписание и обнародование законов Президентом РФ.
Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными.
Список литературы
1. Конституция РФ. М.:Ось-89.1997.
2. Жаров С. И. Почему голосование стало предметом спора? // Журнал российского права. 1998. N 7.
3. Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практич. и метод. пособ. / Под. ред. А.С. Пиголкина. - М., 2000.
4. Звягин Ю. Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. N 6.
5. Исаков В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения // Российская юстиция, 1997, N 7.
6. Колюшин Е. И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. 1998. N 7.
7. Котенков А. А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. N 10.
8. Котков А. С. Почему решают за депутата // Журнал российского права. 1998. N 10/11.
9. Крылов Б. C. Мнение ученого // Журнал российского права. 1998. N 10/11.
10. Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат, 2002, № 7.
11. Нуянзин А.Н. О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы. Некоторые дискуссионные вопросы // "Журнал российского права", 2001, № 10.
12. Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. N 2.
13. Пocтaнoвлeниe Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879.
14. Постановление Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года N 11-П.
15. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст.2253.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П.
17. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Окунькова Л.А.) Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, М.: Издательство, 1994.