Законодательный процесс в Российской Федерации

а) изменить предложения Совета Федерации о редакции отдельных положений обсуждаемого федерального закона;

б) изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии;

в) отказаться от участия в работе согласительной комиссии.

Принятое палатой решение оформляется постановлением, которое в течение пяти дней после его принятия должно быть направлено в Государственную Думу.

Глава 9. Особенности принятия федеральных конституционных законов

Существуют особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов о вопросах, предусмотренных самим Основным Законом.

На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции о том, что "федеральные законы принимаются Государственной Думой". В отличие от этого, в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, которые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105 Конституции), за исключением положения ч. 5 ст. 105 Конституции: Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторным голосованием.1

Глава 10. Роль Президента Российской Федерации в законодательном процессе, промульгация закона

Важная роль в законодательном процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главы государства.

Полномочия Президента в законодательном процессе можно разделить на так называемые общие и специальные полномочия. К первым (общим) относятся право Президента вносить в парламент законопроекты в порядке законодательной инициативы, а также полномочия по участию в рассмотрении законопроекта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок к законопроектам и др. Вторая группа полномочий Президента как участника законодательного процесса включает его исключительные права, определяемые статусом главы государства. Этими правами не наделен больше ни один субъект законодательного процесса. К ним относятся право Президента по подписанию и обнародованию федеральных законов, принятых палатами парламента, и право отклонять принятый Федеральным Собранием закон (право президентского вето).

Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;

б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.1

Законодательная инициатива Президента и его участие в обсуждении законов в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. В данном разделе речь пойдет о процедуре подписания и обнародования Президентом закона, а также о порядке наложения президентского вето.

Эта стадия законодательного процесса предусмотрена большинством конституций современных государств. Как правило, в зарубежных странах она называется промульгацией закона главой государства: "Промульгация включает несколько элементов: удостоверение закона и того факта, что он принят по данной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении". Только после промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.1

Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето ("вето" в переводе с латинского означает "запрещаю"). Понятие "вето Президента" трактуется в юридической литературе как его "право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу". Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. 2

В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны.

В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые

Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции).

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. Процедура повторного рассмотрения законов, отклоненных Президентом, описана в следующем разделе.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.

В Постановлении Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. говорится, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное ч. 3 ст. 107 Конституции, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение главы государства об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.1

Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России позволяет выделить следующие основания 2:

вторжение в компетенцию субъектов Федерации;

отступление от конституционных принципов организации государственной власти;

нарушение единства экономического пространства;

несоблюдение конституционных прав и свобод граждан;

нарушение конституционных основ федерализма;

несоответствие основам финансовой политики;

ограничение полномочий Президента и Правительства России;

нарушение прав субъектов законодательной инициативы;

несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов;

нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти;

превышение парламентом контрольных полномочий;

вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов.

Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты:

слабая юридическая проработка федеральных законов;

противоречия нового закона действующему законодательству;

ненормативность положений закона;

несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники;

отсылочный характер положений федерального закона;

нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

В последнее время большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.1

Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето.

В Постановлении Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. говорится, что Президент не наделен правом оценивать конституционность нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом. Но при этом акт должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" данный орган не может осуществлять предварительный контроль законов, т.е. до того, как они вступят в силу (пока они не подписаны Президентом и не обнародованы).1

Глава 11. Повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом

При отклонении Президентом федеральных законов Совет Федерации, как и Государственная Дума, рассматривает их повторно по следующей процедуре. Вместе с текстом федерального закона, ранее отклоненного Президентом и затем повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации, в соответствии со ст. 116 Регламента Совета Федерации, поступают следующие документы:

постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона;

письмо Президента России;

стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон;

заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента страны.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

Нужно отметить, что комитет (комитеты) Совета Федерации, который ранее давал заключение по этому федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания и сам текст закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении, и дает по нему повторное заключение.

Регламент Государственной Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента - 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;

б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Статья 119 Регламента СФ определяет, что при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации принимает решение либо поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции, либо провести обсуждение федерального закона.

Если палата принимает решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители депутатских объединений, а заключительное слово предоставляется представителю Президента России.

Если обсуждаемый закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным законом, начиная с процедуры первого чтения.

В случае, если Государственная Дума приняла решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции, специальная комиссия действует по принципу "Одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов. Решение считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон, который считается принятым, если за него проголосовали большинство от общего числа депутатов.

На голосование палаты (по предложению ответственного комитета) может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. Решение принимается большинством (не менее двух третей голосов) от общего числа депутатов палаты. В этом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в верхнюю палату.

В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Это решение принимается большинством голосов от числа членов палаты, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В случае принятия решения о переносе рассмотрения закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, на следующее заседание Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании палаты принятием решения об одобрении или отклонении.

При повторном рассмотрении верхней палатой федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством (не менее двух третей голосов) членов Совета Федерации. В случае отсутствия необходимого числа голосов федеральный закон считается отклоненным.

После этого закон вместе с постановлением Совета Федерации о его одобрении в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту России для подписания и официального опубликования.1

Принятый палатами закон направляется главе государства для подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президент имеет право выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В этом случае предусмотрено: а) повторное рассмотрение Государственной Думой отклоненного Президентом закона и либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом предложений Президента или в прежней редакции; б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.1

На сегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П, содержащего толкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному Постановлению Президент как гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается непринятым.

Глава 12. Роль Конституционного суда в законодательном процессе

В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствием принятого федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.

В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет своей задачей приостановление вступления в силу закона, принятого парламентом с нарушением установлений Конституции РФ. Поводом к возбуждению процесса должно служить обращение в Конституционный Суд Президента с запросом о проведении в порядке конституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентом норм процессуального права при принятии конкретного закона. Запрос может содержать указания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнению Президента РФ, признание закона в части процедуры его принятия неконституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися в запросе, проверить все элементы соблюдения правил процедуры принятия закона. Это дает ему возможность, при необходимости, выйти за пределы заявленных Президентом требований и независимо от его доводов окончательно решить вопрос о конституционности "спорного" закона. Правильность применения норм процессуального права оценивается Судом по имеющимся в деле материалам. Возможно использование дополнительных материалов и установление на их основе новых фактических данных. Президент должен извещаться о времени рассмотрения дела и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица.

Следует иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в упомянутом Постановлении от 22 апреля 1996 г. N 10-П, федеральный закон считается принятым с нарушением установленного конституционного порядка принятия закона в случае, когда такое нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания. 1

Основываясь на приведенной правовой позиции Конституционного Суда, мы приходим к выводу, что применительно к сути рассматриваемого спора нарушения норм процессуального права служат поводом для обращения в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, если они вызывают обоснованное сомнение в свободном волеизъявлении депутатов Государственной Думы либо членов Совета Федерации. К таким нарушениям, на наш взгляд, следовало бы отнести: несоблюдение принципа личного участия в голосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кворума; рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когда рассмотрение его второй палатой признано обязательным; изменение текста закона после его принятия и т.п.

Закон, объявленный Судом неконституционным, не может быть подписан Президентом и введен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такого закона в соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенного нарушения. Решением Суда закон направляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны быть четко изложены основания, повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ; указано, какие допущены нарушения и какие процессуальные действия следует произвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которого исполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленные Судом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедура рассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ законов.

Глава 13. Процедура обнародования законов

Остановимся на процедуре обнародования. Поскольку в Конституции России использовано понятие "обнародование", а действующая правовая база использует понятие "опубликование" (в частности, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" 1), можно сделать вывод об идентичности данных понятий с точки зрения российского законодательства. В научной юридической литературе имеются достаточно аргументированные мнения известных ученых о различиях в этих терминах.

Опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.

Нужно отметить, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой (имеется в виду окончательная редакция закона), а датой принятия федерального конституционного закона - одобрение верхней палатой Федерального Собрания (т.к. из Государственной Думы он поступает в Совет Федерации в качестве законопроекта).

Федеральные конституционные и федеральные законы должны быть официально опубликованы в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации.

Федеральные конституционные и федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом РФ.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ данные нормативные акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы могут быть опубликованы и в виде отдельного издания.1

По истечении десяти дней после дня их официального опубликования федеральные конституционные и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если самими законами не установлен другой порядок их вступления в силу.

Глава 14. Участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе

14.1 Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации

Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Как известно, федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ). Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном Законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта к его ведению и полномочиям.

Участие субъектов Федерации в совершенствовании федерального законодательства возможно двумя основными способами. Первый связан с реализацией региональными законодательными органами государственной власти права законодательной инициативы в Государственной Думе, а также с наделением Законом N 184-ФЗ исполнительных органов субъектов Федерации правом подготовки отзывов на законопроекты по предметам совместного ведения перед их рассмотрением в первом чтении. Второй способ предусматривает участие субъектов Федерации в деятельности верхней палаты российского парламента - Совета Федерации через двух представителей от региона (по одному - от законодательного и исполнительного органов).

Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен для республик в их конституциях, а для других субъектов - в их уставах.

Процедура принятия федеральных конституционных законов, установленная в ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, предусматривает участие в их принятии квалифицированного большинства членов Совета Федерации, что свидетельствует об обязательном включении представителей субъектов Федерации в рассмотрение вопросов ведения Российской Федерации, зафиксированных в ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 128, ч. 3 ст. 118, ч. 2 ст. 135, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137, ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88, ч. 3 ст. 87, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. Без согласия квалифицированного большинства членов Совета Федерации невозможно преодолеть вето Президента РФ на принятые Федеральным Собранием федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Представители субъектов Федерации в Совете Федерации в соответствии со ст. 102 Конституции РФ самостоятельно решают такие вопросы ведения Российской Федерации, как возможность использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; утверждение и изменение границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение и освобождение от должности

Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации.1

Статья 106 Конституции РФ гарантирует субъектам Федерации обязательное участие через своих представителей в Совете Федерации в рассмотрении принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам ведения Российской Федерации, установленным в п. "ж", "з", "и", "к" ст. 71 Конституции. В случае если эти вопросы затрагиваются федеральными законами по предметам совместного ведения, то у Совета Федерации появляется возможность принимать их к рассмотрению на неопределенный срок. Такая ситуация возникла с новой редакцией Водного кодекса в мае 2006 г., когда Совет Федерации в течение месяца переносил сроки его рассмотрения, пока не была достигнута договоренность, что законодательная инициатива Совета Федерации о внесении изменений в новый Водный кодекс в части межбюджетных отношений будет поддержана Правительством РФ и Государственной Думой и вступит в действие одновременно со всем Кодексом, если Совет Федерации одобрит его в кратчайшие сроки. Однако процедура согласования с субъектами Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по предметам совместного ведения, затрагивающих межбюджетные отношения, законодательно не урегулирована.

Наряду с процедурой согласования с субъектами Федерации проектов федеральных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения требуется законодательно урегулировать процедуру согласования с органами государственной власти субъектов Федерации проектов законодательных актов по предметам ведения Российской Федерации, в значительной степени затрагивающих интересы субъектов Федерации.2

Таким образом, вопросы ведения Российской Федерации, требующие согласования субъектов РФ, можно разделить на три группы:

- согласование кадровых назначений, в частности руководителей федеральных территориальных органов в субъектах Федерации;

- согласование проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы субъекта РФ;

согласование проектов нормативных правовых актов федеральных исполнительных органов по вопросам, исполнение которых возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

14.2 Процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

Что касается предметов совместного ведения, то здесь действует общее правило, устанавливающее, что если в течение 14 дней федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным. Это положение ч. 4 ст. 105 Конституции РФ характеризует верхнюю палату как институт участия субъектов РФ в осуществлении правового регулирования прежде всего предметов ведения Российской Федерации, поскольку позволяет Совету Федерации вообще не рассматривать законы по предметам совместного ведения, что во взаимосвязи с вышеперечисленными конституционными нормами, а также с положением ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий исключительно Конституцией и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, ставит под сомнение легитимность принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, реализующих такое разграничение полномочий без участия самих органов государственной власти субъектов Федерации.

Из анализа форм федерального регулирования предметов совместного ведения следует, что федеральные законы по предметам совместного ведения могут содержать:

- исчерпывающее регулирование предметов совместного ведения;

- регулирование исключительно общих вопросов или общих принципов или аспектов координации части предметов совместного ведения;

- новеллы федеральных законов, содержание которых уже урегулировано соответствующими законами субъекта Федерации в опережающем порядке;

- принципы установления компетенции субъектов Федерации;

- обязательные для реализации субъектами Федерации вопросы совместного ведения за счет финансирования из региональных бюджетов;

- формы обязательного участия исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения за счет федеральных субвенций;

- права субъектов Федерации по дополнительному участию (софинансированию) в реализации отдельных вопросов совместного ведения.

Для всех перечисленных вариантов федерального регулирования предметов совместного ведения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ установлен единый порядок участия органов государственной власти субъектов Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

Указанный порядок обязывает Государственную Думу направлять в субъекты Федерации для согласования все законопроекты по предметам совместного ведения после их внесения в нижнюю палату парламента. 1

Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти обязаны в течение 30 дней направить свои отзывы на данные законопроекты в профильный комитет Государственной Думы. Отзыв законодательного органа оформляется его постановлением, а отзыв на законопроект исполнительного органа подписывается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа) субъекта Федерации. В случае если законодательный и исполнительный органы субъекта Федерации заняли противоположные позиции по законопроекту, мнение субъекта Федерации считается невыраженным. В случае если законопроект получил отрицательные отзывы более чем одной трети субъектов Федерации, по решению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия с их участием для преодоления возникших разногласий. Важно отметить, что указанное требование Закона N 184-ФЗ о создании согласительной комиссии не нашло отражения в действующей редакции Регламента Государственной Думы и соответственно не может быть реализовано ввиду отсутствия необходимой регламентной процедуры.

Как показывает практика применения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ, несмотря на то, что свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения в Государственную Думу направляет подавляющее большинство субъектов РФ, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов Федерации. Остальные заключения субъектов Федерации при подведении итогов не учитываются по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов и т.п.).

Например, по данным Комитета по природным ресурсам Государственной Думы, свои заключения на законопроект "О недрах" своевременно с соблюдением всех требований к оформлению такого рода документов прислали лишь пять субъектов РФ (три - против, два - за). В то же время по информации Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации, обобщившего мнения всех субъектов РФ без соблюдения формальных требований к их оформлению, против законопроекта "О недрах" высказалось более трети субъектов Федерации.

В отношении нормативных правовых актов Правительства РФ по вопросам совместного ведения мнение законодательного органа субъекта РФ в настоящее время не выясняется, хотя участие региональных законодательных органов в предварительном обсуждении таких проектов принесло бы определенную пользу для совершенствования разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию предметов совместного ведения.

Согласно п. 4 ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Императивность указанной законодательной нормы фактически отменяется положением п. 5 ст. 119 Регламента Государственной Думы, предусматривающим, что в случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении срок представления поправок к законопроекту, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Изложенные регламентные нормы несомненно должны быть приведены в соответствие с положениями ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ.

Регламентом Государственной Думы (п. 3 ст. 122) установлено, что законопроект, подготовленный ко второму чтению, рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении. Нетрудно заметить, что в этом перечне отсутствуют как авторы поправок, так и в отношении законопроектов по предметам совместного ведения - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Такая процедура подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении, во-первых, ставит другие субъекты права законодательной инициативы в неравные условия, во-вторых, игнорирует большинство авторов поправок ко второму чтению, в-третьих, является причиной принятия во втором и третьем чтениях законов по предметам совместного ведения в существенно измененной по сравнению с первоначальной и, следовательно, несогласованной с субъектами Федерации редакции, что сводит на нет процедуры предварительного согласования и информирования субъектов Федерации о законопроектах по предметам совместного ведения во внесенной редакции и редакции первого чтения. Следовательно, законопроекты по предметам совместного ведения, подготовленные для рассмотрения ко второму чтению, должны заранее рассылаться всем авторам поправок, а также в субъекты Федерации для принятия ими решения о необходимости участия их представителей в обсуждении законопроекта во втором чтении.

14.3 Пути совершенствования процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

Поскольку в России действует модель двухпалатного парламента, в котором изменять законопроекты и принимать законы может только Государственная Дума, а Совет Федерации обладает лишь правом отклонять принятые нижней палатой законы, представляется целесообразным применять процедуру рассмотрения в Совете Федерации федеральных законов по предметам совместного ведения, разделив их на две группы: законы, требующие обязательного одобрения субъектов РФ (или Совета Федерации), и законы, которые в случае недостижения консенсуса в результате согласительных процедур, могут приниматься Государственной Думой без учета мнения регионов (Совета Федерации). Объективно возникает вопрос о критериях отнесения законов к каждой из названных групп.

Здесь может помочь опыт Германии, где закон квалифицируется как требующий обязательного одобрения субъектов Федерации (бундесрата), когда в нем в значительной мере затронуты интересы федеральных земель (к таким актам относится почти половина всех принимаемых законов). Споры бундестага и бундесрата о соответствующей квалификации законов разрешаются Конституционным Судом.

Проблема введения более жесткой процедуры согласования принятия федеральных законов с субъектами Федерации в законодательном процессе заключается в том, что изменение законодательных процедур рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой законов по предметам совместного ведения возможно лишь поправками в Конституцию РФ, что в ближайшей перспективе не представляется возможным, хотя уже накопилось достаточно противоречий и пробелов в действующей Конституции РФ, тормозящих дальнейшее развитие федеративных отношений.

В частности, такие поправки, устанавливающие для Совета Федерации право жесткого вето по законам, предусматривающим дополнительные расходы из региональных бюджетов, которое Государственная Дума была бы не вправе преодолеть, способствовали бы большей устойчивости и прозрачности межбюджетных отношений в Российской Федерации.

На взгляд Нечаевой Т.В., специальная законодательная процедура с участием субъектов РФ может быть предусмотрена и для рассмотрения изменений и дополнений Закона N 184-ФЗ, что связано с особыми последствиями для региональных бюджетов дополнений п. 2 ст. 26.3 указанного Закона.

Закон N 184-ФЗ, регламенты Государственной Думы и Правительства Российской Федерации целесообразно дополнить положениями, устанавливающими последствия несоблюдения процедур предварительного рассмотрения и согласования позиций субъектов Федерации по проектам нормативных правовых актов Правительства РФ и законопроектам по предметам совместного ведения.

Если в отношении процедуры согласования с субъектами Федерации предметов ведения Российской Федерации действует лишь уведомительный порядок, когда субъект РФ вправе лишь информировать о своей отрицательной позиции согласующий федеральный орган власти, то и санкции в случае несоблюдения процедур согласования указанных вопросов должны состоять в праве субъектов Федерации информировать о ее нарушении вышестоящий для согласующего орган власти и федеральный орган власти, установивший своим нормативным актом указанную процедуру согласования.

Что касается предметов совместного ведения, то в настоящее время ни в одном законе, предусматривающем процедуру совместных решений федеральных и региональных органов власти или процедуру согласования с субъектами Федерации решений федеральных органов власти, не установлены санкции за их нарушения.

Введение двухсторонних санкций за несоблюдение процедур согласования позволило бы оптимизировать согласительные процедуры на стадии выработки решений по предметам совместного ведения, а также не только значительно улучшить качество и повысить эффективность нормативных актов, но и избежать возможных конфликтов при их исполнении благодаря легитимизации согласованных решений для заинтересованных сторон и широкой общественности.1

Таким образом, дальнейшее совершенствование процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе предполагает:

- оптимизацию установленного в ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ порядка предварительного согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов с целью обеспечения максимального учета федеральным законодателем позиций регионов на всех стадиях законодательного процесса;

- дополнение Регламента Государственной Думы положениями, регулирующими порядок осуществления согласительных процедур при возникновении разногласий по проектам федеральных законов в сфере совместного ведения;

- обеспечение равенства прав всех субъектов универсального <*> права законодательной инициативы, включая региональные законодательные органы государственной власти, при рассмотрении законопроектов во втором и третьем чтениях;

- расширение установленных законом прав субъектов Федерации по обжалованию в судебном порядке нарушений порядка их участия в федеральном законодательном процессе;

- введение двусторонних санкций за несоблюдение установленных законодательством процедур предварительного согласования проектов нормативных правовых актов с участием субъектов Федерации;

- законодательно установленные дифференцированные процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе исходя из предметов ведения, а также интересов субъектов Федерации, а в отношении сферы совместного ведения с учетом особенностей федерального регулирования отдельных ее элементов. 1

Заключение

Резюмируя изложенное выше можно сделать следующие выводы:

1. В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг его субъектов. Субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также в некоторых случаях граждане и их объединения.

2. Как любой юридический процесс и как процедура законодательный процесс имеет свои стадии. Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его стадий, регламентируются нормами Конституции. Детально весь законодательный процесс определяется в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

3. Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, поправок к законопроектам.

Правом законодательной инициативы обладают: Президент России; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации; Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения.

4. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Аппарате палаты.

Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитет Государственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрение Совета палаты. Одновременно законопроект направляется Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

5. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение. Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта.

6. Совет Федерации вправе отклонить закон, о чём выносится постановление, в котором может содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

7. Важная роль в законодательном процессе принадлежит Президенту РФ. Специфику форм его участия в законодательном процессе предопределяет особенность конституционного статуса Президента РФ как главы государства.

Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;

б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.

8. Практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты: слабая юридическая проработка федеральных законов; противоречия нового закона действующему законодательству; ненормативность положений закона; несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники; отсылочный характер положений федерального закона; нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

9. Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу.

Конституция РФ закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов. Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.

10. Последовательная реализация идеи о законопроектной деятельности как едином и однородном юридическом процессе, цель которого - создание управомоченными субъектами совместного продукта сопряженной интеллектуальной деятельности - закона, должна служить повышению качества законотворчества и повышению эффективности функционирования законодательной системы в целом. Организационно-правовой формой решения этой проблемы могла бы стать разработка и принятие кодекса законопроектной деятельности в Российской Федерации.

Укрепление правовых основ взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе обсуждения законопроекта побуждает к поиску новых подходов при формировании механизма такого взаимодействия. Так, немаловажное значение имеет повышение эффективности процедур превентивного характера, т.е. процедур, предупреждающих возникновение юридических коллизий и способствующих сближению позиций палат в отношении рассматриваемого проекта.

В рамках исследуемой проблемы весьма актуальным представляется вопрос о порядке взаимодействия палат при принятии федеральных конституционных законов. То важное место, которое законам такого вида отведено в системе национального законодательства, определяет особую процедуру их принятия.

Список использованных источников

1. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 № 5-ФКЗ (в ред. от 24 апреля 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. ст. 2710.

2. О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: Федеральный закон от 4 марта 1998 № 33-ФЗ // Собрание законодательства РФ.1998. N 10. ст. 1146.

3. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (в ред. от 22 октября 1999 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 8. ст. 801.

4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 17 декабря 2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. ст. 5005.

5. По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. № 11-П // Собрание законодательства РФ. 1998. N 16. ст. 1879.

6. По делу о толковании отдельных положений ст.107 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1996. N 18. ст. 2253.

7. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебн. курс: В 2 т. М.: Юристъ, 2006. Т. 2. 719 с.

8. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М.: Российский юридический издательский дом, 1999. 432 с.

9. Гранкин И.В. Парламент России. М.: Издательство гуманитарной литературы, 2001. 367 с.

10. Конституция РФ: Энциклопедический словарь / Сост. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин М.: Юристъ, 1997. 320 с.

11. Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., испр. и доп. М.: Статус, 2009. 184 с.

12. Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента. Научно-практическое пособие. М.: Городец, Формула права, 1999. 256 с.

13. Сивопляс А.В. Конституционное право РФ. Схемы и процессуальные документы. Екатеринбург: Изд-во Ур ГЮА, 2003. 472 с.

14. Гузинов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск: Траст-Инком, 1995. 56 стр.

15. Чиркин В.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2008. 444 с.

16. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Издательство «Зерцало», 2004. 356 с.

17. Абрамова А.И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права. 2008. № 7. с.19-45.

18. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс РФ: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. с.24-с.29.

19. Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. с.39-с.41.

20. Колесников Е.В. Пажетных Д.В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 10. с.18-21.

21. Нечаева Т.В. Совершенствование процедур участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе // Журнал российского права. 2006. № 10. с.17-22.

22. Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. N 2. с.22-23.

23. Путятина А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. с.43-49.

24. Шумаков А.И. Взаимообусловленность законотворческого и законодательного процесса в контексте современного российского правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 4. с.9-11.

25. Югов А.А. Игишев К.А. Грани соотношения понятий «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» в РФ // Адвокатская практика. 2007. № 2. с.21-26.

Страницы: 1, 2, 3