Диплом: Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

принят экологический кодекс. Текстуально он почти идентичен рос-

сийскому Закону, но немного различается по структуре. Статья 3

Кодекса, посвящена праву собственности на природные ресурсы,

последние объявляются собственностью Башкирии. По такому же пути

зачастую идут и другие субъекты Федерации, считая себя собствен-

никами природных ресурсов. Все это требует именно в ближайшее

время решения вопроса о разграничении компетенции по распоряже-

нию природными ресурсами 1.

Представляется интересным мнение В.И.Романова, который счи-

тает, что на уровне Российской Федерации законодательно пытаются

урегулировать абсолютно все, не оставляя почти ничего субъектам

РФ. А выходом из сложившейся ситуации было бы разграничение в

федеральном законе предметов ведения или вопросов ведения между

РФ и ее субъектами, а уже последние сами определяли бы, что вхо-

дит в полномочия законодательного органа этого субъекта и испол-

нительного органа 2.

---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные

проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-

во. 1995. N 12. С.141-142.

2 Там же. С.142.

43

Региональное разделение природных ресурсов на собственность

федеральную и собственность субъектов Федерации, как пишет Н.Н.

Осокин, приводит к тому, что правотворчество последних направле-

но на экономическую выгоду без учета того, что эти самые природ-

ные ресурсы имеют общенациональное значение. Поэтому полномочия

по управлению природными ресурсами должны быть разграничены, а

управлять ими субъект РФ должен по согласованию с Федерацией, в

свою очередь центральные органы власти не должны без согласия

субъектов распоряжаться природными ресурсами. Выбор такой кон-

цепции, по мнению автора, позволит сохранить единое экономичес-

кое и экологическое пространство России 1.

Однако, наделение субъектов РФ правом законотворчества по

широкому кругу вопросов обязательно приведет к росту противоре-

чий между федеральной и региональной законодательными системами,

к конфликтам органов власти РФ и ее субъектов. Разрешение споров

центра и регионов в цивилизованных формах, как отмечает Ю.А.Ти-

хомиров, способно помочь коллизионное право, которое необходимо

разрабатывать уже сейчас 2.

Некоторые авторы предостерегают от непоправимых последствий

признание субъекта РФ собственником природных ресурсов. Так,

Т.Н. Малая считает, что животный мир не может быть всегда подчи-

нен правовому режиму среды обитания, его специфика в том, что он

не всегда имеет территориальные границы. Это объект, который мо-

жет располагаться отдельными популяциями на территории различных

субъектов РФ. "В нынешней экономической ситуации передача живот-

---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные

проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-

во. 1995. N 12. С.141-142.

2 Проблемы регионального управления и законодательства //

Российский юридический журнал. 1994. N 1. С.8.

44

ного мира на откуп конкретному региону может привести к гибели

животных, особенно тех, которые уже занесены в Красную книгу 1.

В развитии экологического законодательства в субъектах РФ

можно выделить ряд тенденций:

1. Явно прослеживается высокая степень дублирования феде-

ральных нормативно-правовых актов. Многие законодатели субъектов

РФ, беря за основу российский нормативный акт, вносят в него из-

менения, что наблюдается из дословного сходства целых ряда ста-

тей и глав, а иногда сходства всей структуры документа. Такого

рода воспроизведение (повторение, переложение) в правотворчестве

субъектов РФ, по мнению С.А.Комарова, в определенных предметах

оказывается целесообразным, "если нужно представить нормативное

предписание с точки зрения их единой системы" 2.Вне этого такое

переложение является вредным и неоправданным, т.к. создает у со-

ответствующих органов иллюзию необязательности актов федерально-

го законодательства, формируется мнение о том, что данные акты

начинают действовать (вступать в силу) только после того, как

будут воспроизведены или объявлены актом "своего региона".

2. Большая часть субъектов РФ, особенно республики, в издан-

ных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть

свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра явля-

ются их достоянием. Так, в соответствии со статьей 1 Земельного

кодекса Удмуртской Республики земля объявляется достоянием наро-

да Удмуртии, основой жизни и деятельности" 3.

---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные

проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-

во. 1995. N 12. С.141-142.

2 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск,

1994. С.153.

3 Бажайкин А.Л. Сравнительный анализ природноресурсового за-

конодательства РФ и Удмуртской Республики. Ижевск, 1997. С.2.

45

3. В масштабах РФ ее субъекты тем не менее все таки обладают

скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной кон-

цепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслежи-

ваются противоречия действующему российскому экологическому за-

конодательству. Отмечается лишь заинтересованность законодателей

в регионах в разработке и принятии нормативно-правовых актов

природноресурсовой направленности.

4. Просматривается слабая профессиональная подготовка зако-

нодателей в субъектах Федерации. В подготовке проектов законода-

тельных актов участвует кто угодно, но только не эксперты из на-

учной среды и юристы. Эта проблема существует и у федеральных

законодателей, когда разработкой законов занимаются люди, дале-

кие от экологических проблем.

5. Слабым местом остается механизм реализации законов. Мно-

гие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники фи-

нансирования и материальная база под них. Подобного рода декла-

рирование приводит к восприятию многих экологических нормативных

актов как необязательных. Органы и должностные лица на местах,

которые должны требовать исполнения норм экологического законо-

дательства, зачастую сами являются его нарушителями. Это объяс-

няется лишь их личной экономической заинтересованностью.

Два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне сог-

ласованно. Но легкого пути в этом деле и не может быть. Неповто-

римость территориальных, экономических и других условий субъек-

тов Федерации должна быть обязательно отражена и в правовом ре-

гулировании. И только совместный подход к решению возникших

проблем, может определить пути их решения, ибо сохранение едино-

го экономического и экологического пространства, как уже говори-

лось, позволит успешно развиваться не только регионам, но и всей

России.

46

3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В условиях правовой реформы, проводимой ныне в Российской

Федерации, должен быть обеспечен всесторонний подход к совер-

шенствованию экологического законодательства. Исследованию этого

вопроса посвящено множество монографий и научных статей, в кото-

рых предлагаются различные, в том числе и полярные точки зрения.

Развитие представляет собой "необратимое, направленное зако-

номерное изменение материальных и идеальных объектов. Только од-

новременное наличие всех трех указанных свойств выделяет процес-

сы развития среди других изменений" 1.

Процесс развития экологического законодательства определяет-

ся различными факторами. Среди них можно выделить: политический

- этим фактором можно обозначить такие негативные процессы как

смена политической системы, сопровождающаяся потерей управления

и контроля, усиление борьбы за власть, нестабильность российско-

го общества; экономически - передел собственности в ходе разго-

сударствления, спад производства из-за структурного кризиса и

лишение государственной помощи, кризис неплатежей, рост цен и

прочие процессы; социологический - в его основе лежит снижение

интереса общества к экономическим проблемам, особенно со стороны

властных структур; экологический - современное состояние окружа-

ющей среды в России, которое угрожает процессу выживания челове-

ка. Особое место, по мнению ряда авторов, занимают организацион-

но-правовые факторы, в первую очередь состояние экологического

законодательства 2.

---------------

1 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.651.

2 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

47

Действующее законодательство сейчас едва не полностью уста-

рело. Оно излишне абстрактно, декларативно, не соответствует

Конституции РФ. В стране отсутствуют практические механизмы пра-

вореализации. Система экологического законодательства не являет-

ся целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших ак-

тов, которые должны были бы регулировать общественные отношения

(законодательство об отходах, об охране и использовании расти-

тельного мира, об экологической информации и т.п.). Отмечается и

низкая эффективность экологического законодательства.

Конституция РФ закрепила в части 1 статьи 72 самостоятельное

направление практической деятельности - обеспечение экологичес-

кой безопасности 1. Однако данная деятельность, на сегодняшний

день, ограничивается рамками охраны окружающей Среды 2.

Принятый 19 декабря 1991 года Закон РСФСР "Об охране окружа-

ющей природной Среды" 3 претерпел серьезные испытания временем.

Принятие этого Закона было обусловлено вступлением России в но-

вый переходный период. По нашему мнению, действие этого акта бы-

ло рассчитано на это время. Ныне же остро стоит необходимость

систематизации и кодификации экологического законодательства,

целью которой является принятие нового комплексного головного

законодательного акта.

В связи с этим возникает ряд принципиальных вопросов. Кон-

цептуально это должен быть закон или подзаконный нормативно-пра-

вовой акт? Если закон, то какова его форма - закон, кодекс, ос-

новы? Необходимо решить, нужен новый закон или новая редакция?

---------------

1 Российская газета. 1993. 25 декабря.

2 Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать

экологическую безопасность // Государство и право. 1994. N 8-9.

С.119.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ. 1992. N 10. Ст.457.

48

По нашему мнению, иерархию экологического законодательства

должен возглавить закон. Однако, вопрос о его форме до сих пор

пока открыт.

Одной из возможных альтернатив при решении задачи развития

экологического законодательства, по мнению ряда авторов, являет-

ся создание системы "Основы - кодексы" 1 . Данная система для на-

шего государства привычна и действительно может оправдать себя.

Так, в случае ее принятия, в Основах будут определяться принципы

экологически значимой деятельности, основные виды деятельности,

защищаемые объекты и т.д. А в экологических индексах, принятых

либо субъектами Федерации с учетом имеющихся аналогичных природ-

ных условий, экологической ситуацией и возможностью объединения

средств и сил, положения Основ должны быть конкретизированы.

Другая точка зрения представлена О.С.Колбасовым. По его мне-

нию, для кодификация экологического законодательства необходимо

разработать Российский экологический кодекс, каждая статья кото-

рого была бы детализирована в соответствующей системе подзакон-

ных актов. Однако на уровне субъектов РФ проводить кодификацию

не следует, достаточно лишь принять нормативные правовые акты,

регламентирующие применение Российского экологического кодекса

на территории конкретного субъекта 2 .

Экологический кодекс РФ был бы оптимальной формой, возглав-

ляющей систему экологического законодательства. Отмечая его по-

ложительные черты, целесообразно упомянуть, что "кодекс (от лат.

---------------

1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

2 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные

проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-

во. 1995. N 12. С.139.

49

codex - собрание законов) - законодательный акт прямого дейс-

твия. Эта форма предполагает минимум каких либо других законов,

иных нормативных актов, регулирующих эти же общественные отноше-

ния. Они сводятся в кодекс, как бы "всасываются" в него при его

разработке. Подзаконные акты при этом "поднимаются" на высший

законодательный уровень, одновременно проводится их систематиза-

ция и обновление" 1 . На сегодняшний день в РФ особенно много

именно подзаконных нормативно-правовых актов, что затрудняет их

поиск и ухудшает процесс правоприменения.

При принятии нового закона необходимо обязательно учесть

преемственность законодательства. Все лучшие и положительные

черты предшествующих актов должны непосредственно лечь в основу

кодекса, недопуская повторения уже пройденных ошибок.

Особое место в фундаменте развития экологического законода-

тельства должно быть отведено конституционным правам и обязан-

ностям граждан РФ, т.к. без соблюдения этих основополагающих на-

чал нельзя говорить о приоритете прав и свобод человека и граж-

данина в РФ.

Необходимость принятия нового головного акта объясняется и

общей тенденцией развития всего российского законодательства.

Это связано с принятием головных актов в гражданском, уголовном,

лесном, водном законодательстве. Однако, безусловно, главной

целью остается ликвидация пробелов и переход на более качествен-

но высокий уровень отношений.

При разработке экологического законодательства, как отмечает

В.П.Ворфоломеев, необходимо последовательно осуществить принцип

---------------

1 Голиченков А.К. Санитарный кодекс России: проблемы разра-

ботки проекта // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 4.

С.40.

50

эколого-социально-экономического единства всей законодательной и

нормативно-правовой системы. В ней экологические по содержанию

законы должны иметь социально-экономическое обоснование, а соци-

ально-экономические законы должны быть ориентированы экологичес-

ки. Для реализации данного принципа, следует разработать специ-

альную программу совершенствования самого процесса экологическо-

го законодательства 1.

Действительно, сейчас настало время определения оптимальной

модели экологического законодательства, которая должна проявить-

ся в соответствующей концепции развития. Самое главное, это пра-

вильное осуществление контроля в этой области, чтобы развитию

общественных отношений предшествовала их научная оценка.

Отсутствие концепции развития экологического законодательст-

ва затрудняет законотворческую деятельность в этой области 2.Это

приводит к появлению дублирующих либо несогласующихся между со-

бой законопроектов, что влияет в свою очередь, на качество при-

нимаемых нормативно-правовых актов.

Важнейшим направлением совершенствования системы экологичес-

кого законодательства является создание серии специальных зако-

нов.

Проблема обеспечения экологически правильного обращения с

опасными химическими веществами должна быть решена путем приня-

тия федеральных законов об отходах, об использовании агрохимика-

тов, об опасных веществах. Необходимость данных актов объясняет-

ся тем, что в законодательстве отношения по охране окружающей

---------------

1 Бакунина Т.С. Обсуждение проблем национальной экологической

политики Российской Федерации // Государство и право. 1994. N 1.

С.70-71.

2 Зеленый мир. 1995. N 6. С.10.

51

среды при обращении с такими веществами на стадиях их производс-

тва, транспортировки, хранения, использования, обезвреживания и

удаления регулируются не полно.

Отсутствие специального нормативного акта об экологической

информации (статистики) - можно назвать одним из наиболее су-

щественных пробелов в экологическом законодательстве. Обществен-

ные отношения в области экологической информации: порядок ее

сбора и предоставления, форма учета и обобщения, режим информа-

ции, права и обязанности субъектов предоставления и использова-

ния информации и т.п. должны быть урегулированы в федеральном

законе об экологической информации (статистике). Принятие такого

акта позволит создать систему экологической статистики, включаю-

щую систематизированные сведения о видах, содержании, произвди-

телях, количестве отходов; количестве, видах, месте и времени,

причинах и последствиях экологических происшествий и т.д.

В соответствии со статьей 23 Закона РСФСР "Об охране окружа-

ющей природной среды", должно осуществляться обязательное эколо-

гическое страхование. Однако механизм экологического страхования

не разработан. Следует принять закон "Об обязательном экологи-

ческом страховании", который бы определил на законодательном

уровне понятие обязательного экологического страхования, общие

цели, задачи и принципы экологического страхования.

По мнению некоторых авторов проблема всестороннего регулиро-

вания отношений в экологически неблагоприятных территориях может

быть решена в рамках специального закона "О зонах экологического

бедствия" 1. Закон "Об охране окружающей среды" предусмотрел два

---------------

1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

52

вида зон: зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны эколо-

гического бедствия. Однако принципиального различия между ними в

Законе не прослеживается.

В развитии экологического законодательства российскими пар-

ламентариями сделано несколько важных шагов. Прежде всего хоте-

лось сказать о Федеральном законе "Об экологической экспертизе"

от 23 ноября 1995 года 1. Этого Закона ждали давно. Законодатель-

ное регулирование экологической экспертизы служит предупреждению

вреда окружающей среде на стадии планирования хозяйственной и

иной деятельности и принятие экологических значимых решений.

Данный Закон содержит нормы о порядке организации и проведения

государственной и общественной экологической экспертизы. Однако,

если с одной стороны, Закон "Об охране окружающей природной сре-

ды" является головным, базовым актом, то в Конституции РФ пре-

дусмотрено деление законов на конституционные и обычные. И оба

рассматриваемых закона имеют один ранг: это федеральные российс-

кие законы. С другой стороны, вступает в действие второй метод

правового отбора, а именно - действует более поздний акт.

Как считает С.А.Боголюбов, Закон "Об экологической эксперти-

зе" содержит немало новелл. Прежде всего, это запись о потенци-

альной экологической опасности любой хозяйственной и иной дея-

тельности. "Это как бы презумпция виновности любого проектанта

(вообще в праве не должно быть презумпции виновности)" 2.

Хотелось также упомянуть Федеральный закон от 21 декабря

1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситу-

аций природного и техногенного характера" 3, Федеральный закон от

---------------

1 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

2 Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы.1996. N 11.

С.106.

3 Собрание законодательства РФ. 1994. N 35. Ст.3648.

53

14 марта 1995 года "Об особо охраняемых природных территориях" 1,

Федеральный закон от 9 января 1996 года "О радиационной безопас-

ности населения" 2, Федеральный закон от 24 февраля 1995 года "О

природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях

и курортах" 3.

Развитие экологического законодательства предполагает "дина-

мику развития природноресурсового законодательства. Экологизация

земельного, горного, водного, лесного и иного природноресурсово-

го законодательства сводится к правовому обеспечению учета эко-

логических требований в процессе природопользования, и правовыми

критериями рационального использования соответствующего природ-

ного ресурса должны служить обеспечение его неистощимости, эко-

логической обоснованности эксплуатации природных богатств при

одновременном обеспечении устойчивого развития" 4.

Главная задача и конечная цель экологизации природноресурсо-

вого законодательства - сохранение и восстановление благоприят-

ной окружающей среды, важнейшими характеристиками которой явля-

ются не только чистота, т.е. незагрязненность, но и ресурсоем-

кость (неистощимость), экологическая устойчивость, видовое раз-

нообразие.

Очень слабо в РФ упорядочены отношения по использованию и

охране растительного мира (вне лесов). Такие отношения следует

урегулировать в федеральном законе "Об использовании и охране

растительного мира".

---------------

1 Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст.1024.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. N 3. Ст.141.

3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 9. Ст.713.

4 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

54

В нем должны быть предусмотрены комплексные меры, обеспечи-

вающие регулирование пользования растительным миром, охрану рас-

тительного мира, государственный учет и контроль в данной сфере,

юридическую ответственность.

Особое место следует отвести экологизации земельного законо-

дательства, которая предусматривает, в частности, создание меха-

низма учета и проверки экологического состояния земель; возмож-

ность воздействия судебных, государственных органов и обществен-

ных организаций на землепользователей, не выполняющих или нару-

шающих требования земельного и экологического законодательства;

обеспечение реального экономического и правового стимулирования

землепользователей рационально использующих земельные участки.

Серьезные опасения вызывает нерешенность вопроса о собствен-

ности на природные ресурсы. Так, часть 2 статьи 9 Конституции РФ

предусматривает, что земля, другие природные ресурсы могут нахо-

диться в частной, государственной, муниципальной и иных формах

собственности. Однако, решение данной проблемы нельзя отдавать

на волю законодателей в субъектах РФ. Это объясняется тем, что

по данному кругу возникающих отношений должно быть единое и точ-

ное понимание.

Говоря о развитии природноресурсового законодательства в

субъектах Федерации, многие авторы предлагают создание модельных

законов. Так, О.С.Колбасов предлагает провести изучение законот-

ворчества субъектов в области земельного и экологического права,

на основе которого уже решать вопрос о создании модельных зе-

мельных и экологических законов 1.

---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные

проблемы земельного и экологического права // Государство и пра-

во. 1995. N 12. С.139.

55

Ю.А.Тихомиров и Т.Д.Зражевская рекомендуют ввести в практику

модельные законы субъектов Федерации по совместным с РФ предме-

там ведения 1 .

В рамках данного вопроса можно говорить о процессе экологи-

зации всего законодательства, т.к. охрана окружающей среды и

восстановление ее благоприятного состояния достигается путем ре-

гулирования экологических отношений гражданским, административ-

ным, уголовным и иными отраслями российского законодательства.

Разработчики нового Налогового кодекса РФ должны учесть вопросы

льготного налогообложения предприятий, проводящих мероприятия по

оздоровлению и восстановлению благоприятного состояния окружаю-

щей среды и т.п.

В новом Уголовном кодексе РФ отведена отдельная глава, пос-

вященная экологическим преступлениям 2.Однако в данную главу не

вошли такие экологизированные составы как экоцид (ст.358), жес-

токое обращение с животными (ст.245), нарушение санитарно-эпиде-

миологических правил (ст.236), сокрытие информации об обстоя-

тельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей

(ст.237). При рассмотрении статьи 253 УК РФ "Нарушение законода-

тельства РФ о континентальном шельфе и об исключительной эконо-

гической зоне" - обнаруживается два самостоятельных состава

преступления.

В Гражданском кодексе РФ нашли свое отражение вопросы права

собственности и иных вещных прав, ответственности владельцев ис-

точника повышенной опасности и др. Имеет будущее норма статьи

---------------

1 Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как

субъекта РФ // Государство и право. 1997. N 1. С.12.

2 Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст.2954.

56

1065 ГК ч.2 "О приостановлении и прекращении деятельности, при-

чиняющей вред окружающей природной среде, жизни, здоровью, иму-

ществу человека".

Весьма остро стоит в государстве проблема обеспечения соот-

ветствия принимаемых актов Конституции РФ. Данную задачу можно

решить путем осуществления надлежащей экспертизы законопроектов.

Так, проекты законов в области охраны окружающей среды проходят

обязательное согласование с Министерством природных ресурсов РФ

и Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды. Дума-

ется, этой меры недостаточно. Правовая экспертиза должна быть

обеспечена также независимыми экспертами 1. Проведение такое экс-

пертизы может быть решено двояким путем. Первый путь связан с

направлением законопроектов для экспертного заключения в право-

вые научные и учебные учреждения, в структуре которых имеются

подразделения ведающие вопросами охраны окружающей среды. Это

Институт государства и права РАН, Институт законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Конституцион-

ный суд РФ, юридический факультет МГУ.

Второй путь организации правовой экспертизы законопроектов

связан с деятельностью Высшего экологического совета, созданного

при комитете по экологии государственной думы РФ. В структуре

Высшего экологического совета создана секция экологического пра-

ва, включающая представителей некоторых из названных выше учреж-

дений.

Целесообразно решить вопрос об обязательном проведении Выс-

шим экологическим советом экспертизы не только чисто экологичес-

---------------

1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического закодатель-

ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

57

ких законопроектов, но и иных проектов законов, реализация кото-

рых связана с охраной окружающей среды.

Надлежащая экспертиза подготавливаемых проектов на предмет

их соответствия должна проводиться и в администрации Президента

РФ, а также в системе Правительства РФ.

До настоящего времени остается важнейшей задача повышения

эффективности механизма реализации экологического законодатель-

ства. Ибо законы, которые не исполняются, создают впечатление

своего отсутствия.

Кроме того, следует определиться в том, что экологическое

законодательство по большому счету представляет собой "затрат-

ную" отрасль законодательства. Для большинства субъектов данных

отношений (предприятий, учреждений, организаций) исполнение со-

ответствующих норм и нормативов связано со значительными финан-

совыми вложениями.

Ставя цель повышения эффективности нормативно-правового акта

необходимо стремиться главным образом к реализации закрепленных

в этом акте прав и обязанностей участников экологических отноше-

ний. С другой стороны, своеобразной страховкой "от повисания в

воздухе" данных актов будут предусмотренные в них же гарантии

обеспечения материальными, техническими и финансовыми средствами.

58

З А К Л Ю Ч Е Н И Е

На сегодняшний день в системе российского законодательства

сложилась относительно самостоятельная отрасль, - экологическое

законодательство, под которой следует понимать систему экологи-

зированных нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными

на то государственными органами, с соблюдением установленных

требований, направленных на урегулирование общественных отноше-

ний в области взаимодействия общества и природы. Отношения, вы-

текающие из данного определения, подразделяются на отраслевые и

комплексные. Отраслевые экологические отношения - это землеохра-

нительные, отношения по охране недр, животного мира, атмосферно-

го воздуха, а также лесоохранительные и водоохранительные отно-

шения. К комплексным экологическим отношениям относятся отноше-

ния по охране природных территорий, комплексов, природно-запо-

ведного Фонда и т.д.

Обеспечение качества природной среды достигается именно во

взаимодействии отраслевых и комплексных отношений.

Исследование, проведенное в данной работе, позволяет сделать

ряд выводов.

1. Экологизированный нормативно-правовой акт, являясь струк-

турной частью экологического законодательства, должен отвечать

следующим требованиям:

а) нормативный правовой акт должен иметь объективно выражен-

ную форму - в виде документа, издаваемого соответствующим компе-

тентным органом;

б) не всякий документ может быть нормативно-правовым актом,

а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом;

59

в) принятые нормативно-правовые акты должны иметь такую фор-

му, которая определена законом;

г) принятие нормативно-правового акта необходимо производить

в установленной процессуальной форме правотворчества;

д) обязательно соблюдение порядка опубликования и вступления

в силу нормативно-правового акта.

2. Особенностями экологического законодательства являются

следующие.

Во-первых, данная отрасль законодательства представлена дву-

хуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизон-

тали, так и по вертикали. В соответствии со статьей 72 Конститу-

ции РФ природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение

экологической безопасности, особо охраняемые природные террито-

рии относятся к совместному ведению федеральных органов госу-

дарственной власти РФ и органов государственной власти субъектов

РФ. Данное положение характеризует не только особенность нашего

государства как федеративного, но и подчеркивает определенную

самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов.

Во-вторых, система экологического законодательства РФ состо-

ит из двух подсистем: природоохранительного и природноресурсово-

го. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и ра-

циональному использованию природных ресурсов. Природоохранитель-

ное законодательство, представляя собой совокупность нормативно-

правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рацио-

нального использования природных ресурсов, защиты окружающей

природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочета-

ния экологических интересов и достижения оптимального качества

окружающей природной среды.

60

В-третьих, рассматривая нормативные правовые акты, как ис-

точники экологического права их можно распределить по отраслям

законодательства. Верхний и самый основной уровень представлен

нормативно-правовыми актами экологического законодательства во

главе с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды". Далее

следуют нормативно-правовые акты природноресурсового законода-

тельства, такие как Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лес-

ной кодекс РФ и т.д. Замыкают круг правовые акты иных отраслей

законодательства или экологизированных. При этом отнесение этих

актов к источникам экологического права объясняется наличием в

них отдельных эколого-правовых норм.

3. Нормативно-правовые акты, входящие в структуру экологи-

ческого законодательства, по юридической силе подразделяются на

законы и подзаконные акты. Основой формирования всего законода-

тельства, а в частности и экологического, является Конституция

РФ. Обладая высшей юридической силой, Конституция РФ имеет пря-

мой действие и применяется на всей территории РФ.

Разновидностью источников экологического права, входящих в

структуру экологического законодательства, являются законы и

иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Правовое регулиро-

вание отношений в области взаимодействия общества и природы в

субъектах РФ представляет собой относительно самостоятельный

уровень правовой регуляции с характерными для данных регионов

особенностями.

4. Рассматривая соотношение российского федерального эколо-

гического законодательства и законодательства субъектов Федера-

ции, необходимо отметить, что в совместном ведении федеральных

органов государственной власти и органов власти субъектов Феде-

61

рации кроме природопользования, охраны окружающей среды и обес-

печения экологической безопасности находятся также вопросы вла-

дения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и

другими природными ресурсами.

5. В развитии экологического законодательства в субъектах РФ

можно выделить ряд тенденций:

1) на сегодняшний день явно прослеживается высокая степень

дублирования федеральных нормативно-правовых актов. Многие зако-

нодатели субъектов РФ, беря за основу российский нормативный

акт, вносят в него изменения;

2) большая часть субъектов РФ, особенно республики, в издан-

ных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть

свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра объяв-

ляются их достоянием;

3) в масштабах РФ ее субъекты тем не менее все таки обладают

скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной кон-

цепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслежи-

ваются противоречия действующему федеральному экологическому за-

конодательству;

4) просматривается слабая профессиональная подготовка зако-

нодателей в субъектах РФ. В подготовке проектов законодательных

актов участвует кто угодно, но только не эксперты из научной

среды и юристы;

5) слабым местом остается механизм реализации законов. Мно-

гие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники фи-

нансирования и материальная база под них.

6. Процесс развития экологического законодательства опреде-

ляется различными факторами, среди которых можно выделить: поли-

62

тический, экономический, социологический, экологический. Особое

место занимают организационно-правовые факторы.

Действующее экологическое законодательство сейчас едва ли не

полностью устарело. Оно излишне абстрактно, декларативно. В

стране отсутствуют практические механизмы правореализации. Сис-

тема экологического законодательства не является целостной и

сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших актов. Отмечается

низкая эффективность экологического законодательства в целом.

7. Важнейшим направлением совершенствования системы экологи-

ческого законодательства является создание серии специальных за-

конов. Так необходимо принять федеральные законы: об отходах, об

использовании агрохимикатов, об опасных веществах, об экологи-

ческой информации (статистике), об экологическом страховании.

Заслуживает внимания концепция внедрения модельных законов,

особенно в области природноресурсового права (земельного, лесно-

го, водного и т.д.). Но для этого необходимо провести изучение

законотворчества субъектов РФ, а также всех особенностей (эконо-

мических, географических, демографических и т.д.) того или иного

региона.

8. Решение вопроса, связанного с определением соответствия

принимаемых нормативно-правовых актов Конституции РФ возможно с

помощью проведения экспертизы законопроектов.

63

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Российское федеральное законодательство

1.1. Конституция Российской Федерации. Принята 12 декабря 1993 г.

// Росс.газ. - 1993. - 25 дек.

1.2. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Ведомости Съезда

народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. N 67.

- Ст.898.

1.3. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22

июля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и

Верховного Совета РФ. - 1993. - N 33. - Ст.1318.

1.4. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня

1984 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1984. -

N 27. - Ст.899.

1.5. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: За-

кон РСФСР от 19 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных

депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - N 20.

- Ст.641.

1.6. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости

Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

- 1991. - N 22. - Ст.768.

1.7. Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19 де-

кабря 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и

Верховного Совета РФ. - 1991. - N 10. - Ст.457.

1.8. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных

конституционных законов, федеральных законов, актов палат

Федерального Собрания: Федеральный закон от 14 июля 1994 г.

// Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 8. - Ст.801.

64

1.9. О Конституционном Суде РФ: Федеральный конституционный за-

кон от 21 июля 1994 г. // Собрание законодательства РФ. -

1994. - N 13. - Ст.1447.

1.10. Гражданский кодекс РФ. Часть первая от 21 октября 1994 г.

// Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 32. - Ст.3301.

1.11. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

природного техногенного характера: Федеральный закон от 21

декабря 1994 г. // Собрание законодательства РФ. - 1994. -

N 35. - Ст.3648.

1.12. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных

местностях и курортах: Федеральный закон от 23 февраля

1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 9. -

Ст.713.

1.13. Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный за-

кон от 14 марта 1995 г. // Собрание законодательства РФ. -

1995. - N 12. - Ст.1024.

1.14. О животном мире: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. //

Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 17. - Ст.1462.

1.15. О международных договорах РФ: Федеральный закон от 15 июля

1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 29. -

Ст.2757.

1.16. Водный кодекс РФ от 18 октября 1995 г. // Собрание законо-

дательства РФ. - 1995. - N 47. - Ст.4471.

1.17. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 нояб-

ря 1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 48.

- Ст.4556.

1.18. Гражданский кодекс РФ. Часть вторая от 22 декабря 1995 г.

// Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 5. - Ст.410.

65

1.19. О радиационной безопасности населения: Федеральный закон

от 9 января 1996 г. // Собрание законодательства РФ. -

1996. - N 3. - Ст.141.

1.20. Уголовный кодекс РФ от 24 мая 1996 г. // Собрание законо-

дательства РФ. - 1996. - N 25. - Ст.2954.

1.21. Лесной кодекс РФ от 22 января 1997 г. // Росс.газ. - 1997.

- 4 февр.

1.22. Договор о разграничении предметов ведения и взаимном деле-

гировании полномочий между органами государственной власти

РФ и органами государственной власти Республики Татарстан

от 15 февраля 1994 г. // Росс. газ. - 1994. - 18 февр.

1.23. О нормативных актах центральных органов Государственного

управления РФ: Указ Президента РФ от 21 января 1993 г.

N 104 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. -

1993. - N 4. - Ст.301.

1.24. О федеральных природных ресурсах: Указ Президента РФ от 16

декабря 1993 г. N 144 // Собрание законодательства РФ. -

1993. - N 51. - Ст.4932.

1.25. О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды

и обеспечению устойчивого развития: Указ Президента РФ от

4 февраля 1994 г. N 156 // Собрание актов Президента и

Правительства РФ. - 1994. - N 6. - Ст.436.

1.26. О структуре федеральных органов исполнительной власти:

Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177 // Собра-

ние законодательства РФ. - 1996. - N 34. - Ст.4082.

1.27. Положение о Комитете РФ по земельным ресурсам и землеуст-

ройству: Утв. Постановлением Правительства РФ от 2 февраля

1993 г. N 91 // Собрание законодательства РФ. - 1993. -

N 6. - Ст.488.

66

1.28. Положение о государственной экологической экспертизе: Утв.

Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г.

N 942 // Собрание законодательства РФ. - 1993. - Ст.3621.

1.29. Типовое положение о порядке добровольного экологического

страхования в РФ: Утв. Минприродой РФ 3 декабря 1992 г.

N 04-04/72-6132 и Российской государственной страховой

компанией 20 ноября 1992 г. N 22 // Закон. - 1993. N 3. -

С.47-51.

1.30. Порядок направления средств предприятиями, учреждениями,

организациями, иностранными юридическими лицами и гражда-

нами в государственные внебюджетные экологические фонды:

Утв. Минфином РФ 22 декабря 1992 г. N 9-5-12 и Минприродой

РФ от 21 декабря 1992 г. N 04-04/72-6344 // Росс. вести. -

1993. - N 47.

1.31. Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлече-

нию физических, должностных и юридических лиц к админист-

ративной ответственности за нарушение земельного законода-

тельства: Утв. Приказом Государственного комитета РФ по

земельным ресурсам и землеустройству от 18 февраля 1994 г.

N 18 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств

РФ. - 1994. - N 7. - С.3-10.

1.32. Инструкция по организации и осуществлению государственного

контроля за использованием и охраной земель органами Минп-

рироды России: Утв. Приказом Министерства охраны окружаю-

щей среды и природных ресурсов от 25 мая 1994 г. N 160 //

Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. -

1994. - N 9. - С.11-30.

67

1.33. Порядок выдачи разрешений на использование символики госу-

дарственных природных заповедников: Утв. Приказом Госу-

дарственного комитета РФ по охране окружающей среды от 31

декабря 1996 г. N 543 // Бюллетень нормативных актов феде-

ральных органов исполнительной власти. - 1997. - N 4. -

С.6-8.

2. Законодательство Республики Мордовия

2.34. Конституция Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. //

Известия Мордовии. - 1995. - 22 сент.

2.35. Земельный кодекс МАССР от 24 января 1992 г. // Советская

Мордовия. - 1992. - 13 марта.

2.36. Лесной кодекс РМ от 18 февраля 1994 г. // Ведомости Вер-

ховного Совета РМ. - 1994. - N 6-8. Ст.150.

2.37. О государственной экспертизе градостроительной документа-

ции, целевых инвестиционных программ и проектов строитель-

ства в РМ: Закон РМ от 11 ноября 1996 г. // Ведомости Го-

сударственного Собрания РМ. - 1996. - N 14. - Ст.481.

2.38. Об использовании средств экологического фонда РМ: Поста-

новление Государственного Собрания РМ от 20 июня 1995 г.

// Известия Мордовии. - 1995. - 11 июля.

2.39. О положении о внебюджетном экологическом Фонде РМ: Поста-

новление Государственного Собрания РМ от 20 июня 1995 г.

// Известия Мордовии. - 1995. - 11 июля.

68

2.40. Об водоохранных зонах (полосах) рек, озер, водохранилищ в

Мордовской АССР: Постановление Совета Министров МАССР от

24 апреля 1989 г. N 113 // Архив Министерства экологии и

природопользования РМ. - 1996.

2.41. О неотложных мерах по обеспечению радиационной безопаснос-

ти на территории МССР: Постановление Правительства МССР от

31 марта 1993 г. N 71 // Справочно-правовая система "Га-

рант" - информационная база "Законодательство РМ". Версия

от 31 мая 1997 г.

2.42. Положение о Министерстве экологии и природопользования

МССР: Утв. Постановлением Правительства МССР от 2 сентября

1993 г. N 142 // Справочно-правовая система "Гарант" - ин-

формационная база "Законодательство РМ". Версия от 31 мая

1997 г.

2.43. Положение о государственных природных заказниках в Мор-

довской ССР, о памятниках природы в Мордовской ССР и пе-

речне природных объектов, признаваемых памятниками природы

республиканского значения: Постановление Правительства

МССР от 25 января 1994 г. N 21 // Справочно-правовая сис-

тема "Гарант" - информационная база "Законодательство РМ".

Версия от 31 мая 1997 г.

2.44. О региональной научно-технической программе "Научное обес-

печение экологической безопасности и устойчивого развития

РМ": Постановление Правительства РМ от 27 марта 1996 г. N

147 // Справочно-правовая система "Гарант" - информацион-

ная база "Законодательство РМ". Версия от 31 мая 1997 г.

2.45. Положение о Министерстве экологии и природопользования РМ:

Утв. Постановлением Правительства РМ от 15 апреля 1996 г.

N 195 // Справочно-правовая система "Гарант" - информаци-

онная база "Законодательство РМ". Версия от 31 мая 1997 г.

2.46. О Красной книге РМ: Постановление Правительства РМ от 25

июля 1996 г. N 376 // Справочно-правовая система "Гарант"

69

- информационная база "Законодательство РМ". Версия от 31

мая 1997 г.

2.47. О создании научно-координационного Совета социально-эколо-

гической реабилитации РМ: Постановление Правительства РМ

от 16 августа 1996 г. N 405 // Справочно-правовая система

"Гарант" - информационная база "Законодательство РМ". Вер-

сия от 31 мая 1997 г.

3. Специальная литература

3.48. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т.1. - М.: Юрид.

лит., 1981. - 360 с.

3.49. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т.2. - М.: Юрид.

лит., 1982. - 360 с.

3.50. Бажайкин А.Л. Сравнительный анализ природноресурсового за-

конодательства РФ и Удмуртской Республики. - Ижевск, 1997.

- С.4.

3.51. Бакунина Т.С. Обсуждение проблем национальной экологичес-

кой политики Российской Федерации // Государство и право.

- 1994. - N 1. - С.65-86.

3.52. Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные

проблемы земельного и экологического права // Государство

и право. - 1995. - N 12. - С.132-147.

3.53. Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологи-

ческой экспертизы // Государство и право. - 1996. - N 11.

- С.105-126.

3.54. Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать

экологическую безопасность // Государство и право. - 1994.

- N 8-9. - С.118-128.

3.55. Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического зако-

дательства // Государство и право. - 1995.- N 2.- С.53-66.

70

3.56. Гражданское право / Под ред. Ю.К.Толстого. - М.: ТЕИС,

1996. - 552 с.

3.57. Голиченков А.К. Санитарный кодекс России: проблемы разра-

ботки проекта // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. -

1991. - N 4. - С.42.

3.58. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. - М.: Юристъ,

1996. - 624 с.

3.59. Калиниченко Т.Г. Правовое регулирование охраны окружающей

среды регионов // Государство и право. - 1994. - N 7. -

С.70-81.

3.60. Кокотов А.Н., Салинов М.С. Проблемы регионального управле-

ния и законодательства // Российский юридический журнал. -

1994. - N 1. - С.3-8.

3.61. Комаров С.А. Общая теория государства и права. - Саранск:

Изд-во Морд. ун-та, 1994. - 304 с.

3.62. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред.

Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. - М.: Юрид. лит.,

1994. - 624 с.

3.63. Кравченко С.Н. Социально-психологические аспекты правовой

охраны окружающей среды. - Львов: Вища шк., 1988. - 156 с.

3.64. Опилат Н.И. Источники экологического права // Вестн. Моск.

ун-та. Сер.11, Право. - 1991. - N 1. - С.71-78.

3.65. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий

к Закону России. - М.: Республика, 1993. - 224 с.

3.66. Петров В.В. Экологическое право России. - М.: Бек, 1995. -

557 с.

3.67. Практикум по экологическому праву России / Под ред. А.К.

Голиченкова. - М.: Бек, 1996. - 222 с.

3.68. Страутманис Я.Я. Научно-технический прогресс и прогнозиро-

вание природоохранительного законодательства. - Рига: Зи-

натне, 1983. - 152 с.

3.69. Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области

как субъекта РФ // Государство и право. - 1997. - N 1. -

С.12-17.

71

3.70. Философский энциклопедический словарь. - М.: Сов. Энцикло-

педия, 1983. - 840 с.

3.71. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. - М.: Дабахов,

Ткачев, Димов, 1995. - 384 с.

3.72. Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: основания

построения // Правоведение. - 1976. - N 4. - С.15-25.

3.73. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. - Киев: Науко-

ва думка, 1989. - 232 с.

3.74. Эффективность природоохранительного законодательства. -

Алма-Ата: Наука, 1988. - 160 с.

4. Материалы практики, статистические материалы

4.75. О практике применения судами законодательства об охране

природы: Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 7

июля 1983 г. N 4 // Бюллетень Верховного Суда СССР. -

1983. - N 2. - С.10-13.

4.76. О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об

охране окружающей природной среды": Постановление Пленума

Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 //

Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. - 1994. - N 3. -

С.87-93.

4.77. Протест Прокурора РМ на приказ N 10 т 5 июня 1995 г. //

Архив Прокуратуры РМ. - 1995. - Наряд N 7-1-95.

4.78. Об устранении нарушений законности: Представление Прокуро-

ра РМ от 27 ноября 1995 г. // Архив Прокуратуры РМ. - 1995.

Наряд N 7-1-95.

4.79. Решение Ромодановского районного суда РМ от 18 января 1996

г. // Архив Ромодановского районного суда РМ. - 1996. -

Дело N 2-13/96.

4.80. Об устранении нарушений законности: Представление Прокуро-

72

ра РМ от 28 января 1996 г. // Архив Прокуратуры РМ. -

1996. - Наряд N 7-1-96.

4.81. Государственный доклад о состоянии окружающей природной

среды Российской Федерации в 1994 году // Зеленый мир. -

1995. - NN 6, 29, 31-33, 35; - 1996. - N 1-8.

Страницы: 1, 2, 3