Конституционные основы местного самоуправления в РФ

политических активистов. Тем не менее, процесс оформления местного

самоуправления все равно идет, потому что ему объективно и субъективно

содействует федеральный уровень власти. Это положительная часть явления.

Пора кончать с правовым сепаратизмом, который развивается на уровне

субъектов федерации, раздирая единое правовое пространство России на части,

в том числе и по вопросам местного самоуправления.

Остается психологическая проблема: мы не можем вытравить из сознания

старую систему организации власти - подчинение сверху донизу. Важно понять,

что население само о себе может позаботиться. Надо отказаться от

стереотипа, что чиновник может побеспокоиться, а сам человек о себе - не

может.

Ранее в структуре исполнительной власти не существовало никаких

исполнительных подразделений, которые занимались бы вопросами местного

самоуправления. Департамент по вопросам местного самоуправления

Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям является

первой такой структурой, и первая его задача - каким образом организовать

управление регионами на основе самоуправления.

Такой подход оказался правильным: часть сотрудников Департамента

параллельно занималась разработкой федеральной программы государственной

поддержки местного самоуправления. В законе принятие федеральной программы

государственной поддержки местного самоуправления проставлено отдельным

пунктом. Таким образом, существует документ, который является

первоначальной программой действий исполнительной власти в части поддержки

местного самоуправления.

Эта программа состоит из пяти основных блоков:

Первая часть федеральной программы государственной поддержки местного

самоуправления, ее первые три приложения посвящены разработке нормативных

актов и методических рекомендаций, как для органов государственной власти,

так и для органов местного самоуправления.

Федерация не обязана регулировать данные вопросы. Если вопросы

находятся в совместном ведении Российской федерации и ее субъектов, и если

Российская Федерация сама тот или иной вопрос своим законодательством не

регламентирует, то субъект Федерации вправе регулировать подобные отношения

своим Законом. Следовательно, препятствия для развития законодательства,

обеспечивающего реализацию федерального закона, на самом деле нет.

Необходимо также создание системы подготовки кадров для муниципальной

службы и системы информационного обеспечения органов местного

самоуправления, так как отсутствует необходимая информация и для ученых, и

для управленцев, так же как для политиков и самого самоуправления.

Отсутствие полноценной и достоверной информации тормозит работу.

Все проблемы можно поделить на несколько уровней:

Уровень федеральный - это принятие законодательства в финансовой и

налоговой сфере.

Уровень субъектов Федерации - это в основном законодательные и

организационные вопросы.

Все в России очень беспокоятся о сохранении власти, о ее единстве. И

очень многие почему-то думают, что единство власти и управляемость - это

обязательно соподчиненность одного другому. На самом то деле, единство

власти не в иерархии, а в четком и понятном, логическом, ясном разделении

функций по уровням власти. Каждый уровень должен точно знать, чем он

занимается, свои обязанности и свои возможности и работать действительно в

едином правовом поле - в этом единство власти.

Если говорить о возможностях местного управления по укреплению

Российского государства, то опыт самой России, многовековой опыт разных

стран мира подтвердил, что развитая система местной власти объективно

работает на интеграцию государства, и это действительно является

объективным, сдерживающим фактором стремления любых регионов к излишней

суверенизации.

12. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ.

Сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в

значительной степени обусловлена рядом особенностей:

Масштабность задачи – в настоящее время в Российской Федерации юридически

оформлено 11090 различных муниципальных образований.

Отсутствие необходимой правовой базы – ее потребовалось создать в

кратчайшие сроки. Отсутствие нормального законодательства о собственности

на землю, о налогах, об основах местных приводит к тому, что субъекты

Федерации вынуждены сами разрабатывать основополагающие юридические

документы, что, естественно, вызывает немало трудностей.

Многообразие форм территориальной организации местного самоуправления – в

нашей стране данными формами признаются города, поселки (станицы), районы

(уезды), сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты и территории.

В этот пункт можно также включить многообразие способов избрания органов

местного самоуправления и их должностных лиц. Структура органов местного

самоуправления определяется населением самостоятельно, а наименования

данных органов отражают национальные, исторические и иные местные традиции:

в городах это думы, советы; в районах, улусах, аймаках, волостях, сомонах,

селах и иных муниципальных образованиях – собрания представителей, собрание

депутатов, хуралы, комитеты самоуправления, муниципальные либо земские

собрания и так далее.

Стала ясна необходимость принятия на федеральном уровне, как отдельных

политических решений, так и жестких административных мер в случаях

откровенного противодействия реализации прав населения на местное

самоуправление. В обеспечение этого процесса Государственная Дума 23

октября 1996 г. приняла Федеральный закон "Об обеспечении конституционных

прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы

местного самоуправления" в едином пакете с рядом других федеральных законов

(«О внесении дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях

избирательных прав граждан Российской Федерации"», "О внесении изменений и

дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", «О внесении

дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации"», "О внесении дополнений в Кодекс

РСФСР об административных правонарушениях"), разработанных Комитетом

Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и призванных

создать правовую базу для завершения процесса формирования выборных органов

местного самоуправления в Российской федерации.

Необходимо расширить гласность процесса формирования местного

самоуправления. Сегодня добыть сколько-нибудь обобщенную информацию, какую-

то муниципальную статистику просто невозможно. Комитет по местному

самоуправлению Государственной Думы мог бы взять на себя инициативу

проработать этот вопрос и добиться того, чтобы у нас была какая-то более

или менее последовательная, регулярная статистика процессов, связанных с

формированием местного самоуправления. Это очень важно для того, чтобы

могла осуществляться сравнимость результатов этих процессов на различных

территориях, можно было бы сделать научную оценку, представить весь этот

процесс в более или менее полном объеме. Помимо систематических

информационных статистических сборников надо выпускать ежегодник местного

самоуправления, где бы такая статистика обобщалась.

Необходимо организовать юридические консультации по всем вопросам, в

первую очередь по подготовке и написанию законов.

Один из главных вопросов - это несоответствие законов субъектов Федерации

федеральным законам.

13. СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА.

Сила права проявляется в судебном решении. Поэтому, когда принимается

какой-либо закон, в первую очередь необходимо обеспокоиться разработкой

механизма обеспечения судебной защиты тех или других участников

правоотношений, посмотреть, прописан ли он достаточно точно в соответствии

с гражданским процессуальным законодательством.

При этом важно учитывать, прежде всего, необходимость скорейшей

разработки на федеральном уровне правового механизма, обеспечивающего

соответствие законодательства субъектов федерации Конституции Российской

Федерации и федеральному законодательству.

В силу несовершенства сегодняшнего законодательства Российской

Федерации о местном самоуправлении, основная нагрузка по разрешению

противоречий, постоянно возникающих в сфере разграничения полномочий

федеральной и местной власти, приходится на Конституционный суд Российской

Федерации.

В данной работе я приведу несколько наиболее характерных

постановлений Конституционного суда по вопросам местного самоуправления.

1. ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 16

октября 1997 г. N 14-П ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 3

СТАТЬИ 49 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 28 АВГУСТА 1995 ГОДА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ

ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел в открытом

заседании дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального

закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации".

Пункт 3 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что:

в случае установленных судом нарушений органами местного самоуправления и

выборными должностными лицами местного самоуправления Конституции

Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации,

федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава

муниципального образования законодательный (представительный) орган

государственной власти субъекта Российской Федерации может обратиться в

соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной или

городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд

автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности

органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного

самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу

субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта

Российской Федерации, уставу муниципального образования;

заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного

самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской

Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации,

уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения

законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта

Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего

органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного

самоуправления; прекращение полномочий органа местного самоуправления,

выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное

назначение новых выборов осуществляются законом субъекта Российской

Федерации.

По мнению заявителя:

1. Возможность досрочного прекращения полномочий органа местного

самоуправления нарушает самостоятельность органов местного самоуправления,

позволяет органам государственной власти субъектов Российской Федерации

вмешиваться в функционирование местного самоуправления и потому

противоречит Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой

органы местного самоуправления, как особая разновидность осуществления

власти народом, не входят в систему органов государственной власти и

предназначены для самостоятельного решения населением вопросов местного

значения.

2. Установленный в оспариваемых положениях порядок (механизм) досрочного

прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного

должностного лица местного самоуправления имеет чисто процедурный характер

и не относится к общим принципам организации системы органов

государственной власти и местного самоуправления, следовательно, такого

рода процедуры должны определяться не федеральным законом, а законом

субъекта Российской Федерации;

3. Неправомерно унифицировано регулирование ответственности органов

и выборных должностных лиц местного самоуправления; предусмотренная

оспариваемыми положениями единая процедура досрочного прекращения

полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц

местного самоуправления не может быть применена к муниципальным

образованиям разных уровней, она нарушает самостоятельность органов

местного самоуправления в вопросе об ответственности выборных должностных

лиц местного самоуправления.

4. Вопрос о признании несоответствия деятельности органа местного

самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

Конституции Российской Федерации и иным нормативным правовым актам должен

решаться конституционным судом республики, а не Верховным судом республики,

поскольку в судах общей юрисдикции предусмотренная оспариваемыми

положениями судебная процедура не обеспечена процессуально, в частности

гражданско-процессуальное законодательство не знает такого акта, как

заключение Верховного суда республики.

5. Решение о прекращении полномочий органов и выборных должностных

лиц местного самоуправления является индивидуальным правоприменительным

актом и вследствие этого не может быть облечено в форму закона.

Конституционный суд отвел эти доводы по следующим основаниям:

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное

самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы

государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица,

граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской

Федерации и законы, а деятельность органов местного самоуправления и

выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать

Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым

актам.

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных

положений, а также защитить права граждан (в том числе право на

осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими

полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных

должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать

муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их

деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе

предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного

самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том

числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного

самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается

одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности

соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых

интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное

вмешательство органов государственной власти в деятельность местного

самоуправления.

Таким образом, установленная рассматриваемым Федеральным законом

возможность досрочного прекращения полномочий органа местного

самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не

противоречит Конституции Российской Федерации.

Возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных

принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного

самоуправления. Установление общих принципов организации местного

самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее

субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними

законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Следовательно, федеральный законодатель был вправе предусмотреть

возможность досрочного прекращения полномочий органа местного

самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в

Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации".

Порядок осуществления этой меры, то есть процедура (процесс), в

результате которой только и возможно применение соответствующей санкции

(досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального

характера, которые в данном случае урегулированы в рассматриваемом

Федеральном законе (наличие установленных судом нарушений как основание

возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг

субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры;

наделение законодательного (представительного) органа государственной

власти субъекта Российской Федерации правом принимать окончательное решение

на основе заключения соответствующего суда и др.). В целом процедура

(процесс) - судебный порядок решения вопроса, по сути, является принципом,

выражает существо оспариваемой нормы, ее глубинное содержание.

Конституция Российской Федерации и рассматриваемый Федеральный закон

не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований.

Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности

населения, а также своей структуры и места в системе территориального

устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и

гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно,

органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в

отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований.

Поэтому установленный федеральным законодателем единый порядок досрочного

прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных

должностных лиц местного самоуправления не противоречит Конституции

Российской Федерации.

На основании изложенного Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать пункт 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

не противоречащим Конституции Российской Федерации.

2. ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 3 ноября

1997 г. N 15-П ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 1 СТАТЬИ 2

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 26 НОЯБРЯ 1996 ГОДА "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ

ПРАВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ В

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ ТУЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО

СУДА

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел в открытом заседании

дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от

26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской

Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

Конституционный Суд Российской Федерации установил:

Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об

обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и

быть избранными в органы местного самоуправления" предусматривает, что в

субъектах Российской Федерации, не установивших в своих законах норм,

регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения

муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в

соответствии с существующим административно - территориальным делением

субъектов Российской Федерации районы, города, районы в городах, имеющих

районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные

пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации" местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами

и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации от 22 января

1997 года заявитель утверждает, что, приняв оспариваемую норму, федеральный

законодатель взял на себя функцию определения муниципальных образований, в

которых должны быть назначены выборы в органы местного самоуправления,

исходя при этом из существующего административно - территориального деления

субъектов Российской Федерации; между тем данный вопрос может быть

урегулирован только субъектом Российской Федерации, поскольку принятый в

соответствии со статьей 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской

Федерации Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит

установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования

или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их

границ и наименований к полномочиям органов государственной власти

субъектов Российской Федерации; кроме того, установление муниципальных

образований в соответствии с существующим административно - территориальным

делением противоречит вытекающему из статьи 131 Конституции Российской

Федерации принципу организации местного самоуправления в городских,

сельских поселениях и на других территориях и не позволяет учитывать

исторические и иные местные особенности и традиции, а также мнение

населения при решении данного вопроса.

Конституционный суд отклонил эти доводы по следующим основаниям:

Содержащиеся в Конституции Российской Федерации положения о местном

самоуправлении конкретизируются в законах, принимаемых как Федеральным

Собранием Российской Федерации, так и органами законодательной власти

субъектов Российской Федерации в рамках установленного разграничения

предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов

организации системы органов государственной власти и местного

самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее

субъектов, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними

законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Исходя из этого в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

предусмотрено, что установление и изменение порядка образования,

объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований,

установление и изменение их границ и наименований относится к полномочиям

органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 11

статьи 5); порядок образования, объединения, преобразования или упразднения

муниципальных образований, установления и изменения их границ и

наименований определяется законом субъекта Российской Федерации (пункт 3

статьи 13).

Вопросы местного самоуправления, согласно статье 72 (пункт "н" части

1) Конституции Российской Федерации, относятся именно к совместному ведению

Российской Федерации и ее субъектов, поэтому их решение не может находиться

ни в исключительной компетенции Российской Федераций (осуществляемой на

основании статей 71 и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации), ни в

исключительной компетенции ее субъектов (реализуемой в соответствии со

статьями 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации). В данном

случае совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между

органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в

порядке статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, означает, что

при отсутствии Федерального закона субъект Российской Федерации вправе

самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос; с принятием

Федерального закона закон субъекта Российской Федерации должен быть

приведен в соответствие с ним. В свою очередь, если субъект Российской

Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции

федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных

статьями 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской

Федерации, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может

осуществить правовое регулирование в этой сфере.

Наличие установленного законодателем порядка образования, объединения,

преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный

элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также

принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на

осуществление местного самоуправления, в том числе права избирать и быть

избранными в органы местного самоуправления.

Поэтому на случай, когда законом субъекта Российской Федерации не

установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения

муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть

норму, в соответствии с которой определение территории местного

самоуправления осуществлялось бы так, как это предписано в пункте 1 статьи

2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан

Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного

самоуправления". Тем самым обеспечивается реализация конституционных

принципов и иных положений о местном самоуправлении, гарантируются

конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и

конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного

самоуправления.

Как следует из содержания рассматриваемого Федерального закона, пункт

1 его статьи 2 носит временный характер, то есть действует в том или ином

субъекте Российской Федерации постольку, поскольку им не приняты

соответствующие законы.

Следовательно, оспариваемая норма не препятствует субъекту Российской

Федерации самостоятельно устанавливать и изменять порядок образования,

объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований.

На основании изложенного Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об

обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и

быть избранными в органы местного самоуправления" соответствующим

Конституции Российской Федерации.

3. ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 30 мая 1996

г. № 13-П ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 1 СТАТЬИ 58 И ПУНКТА

2 СТАТЬИ 59 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

ОТ 28 АВГУСТА 1995 ГОДА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

(С ИЗМЕНЕНИЯМИ ОТ 22 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА)

Конституционный Суд Российской рассмотрел в открытом заседании дело о

проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59

Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно пункту 1 статьи 58 Федерального закона "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации" выборы

представительных органов местного самоуправления в муниципальных

образованиях, а также выборы должностных лиц местного самоуправления

проводятся не позднее чем через шестнадцать месяцев со дня вступления

Закона в силу.

Главы местных администраций (главы местного самоуправления),

назначенные на должность государственными должностными лицами, органами

государственной власти, а также в ином порядке, чем это предусмотрено

данным Законом, в соответствии с пунктом 2 его статьи 59 сохраняют свои

полномочия до избрания (назначения) соответствующего органа, должностного

лица с учетом положений Закона, но не более шестнадцати месяцев со дня

вступления его в силу.

Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд Российской

Федерации, считают, что определение сроков выборов представительных органов

и должностных лиц местного самоуправления не относится к общим принципам

организации местного самоуправления, установление которых находится в

совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и, следовательно,

данный вопрос не должен решаться в федеральном законе.

2. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в

Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление;

местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы

местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Установление общих принципов организации местного находится в совместном

ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного

ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними

законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Оспариваемые положения Федерального закона "Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации" включены в

главу VIII "Заключительные и переходные положения" и по своему характеру и

направленности принадлежат к предписаниям, связанным с вступлением Закона в

силу, с определением порядка его реализации и обеспечением формирования

институтов местного самоуправления в соответствии с общими принципами

организации местного самоуправления, установленными Конституцией Российской

Федерации и данным Законом.

Таким образом, действие оспариваемых положений рассчитано только на

переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны

упорядочить процесс ее формирования и не допустить затягивания создания

выборных органов местного самоуправления.

Устанавливающие предельный срок выборов, а также предельный срок

сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного

самоуправления) может рассматриваться и как определенная гарантия таких

закрепленных Конституцией Российской Федерации прав, как право народа на

осуществление своей власти через органы местного самоуправления (статья 3,

часть 2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного

самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление

путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (статья

130, часть 2). Регулирование и защита такого рода прав согласно статье 71

(пункт "в") Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской

Федерации, а их защита в соответствии с ее статьей 72 (пункт "б" части 1) -

в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно,

эти вопросы могут решаться федеральным законом.

Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов

не нарушает права органов государственной власти субъектов Российской

Федерации и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов, а

лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени.

Таким образом, положения пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации" не нарушают полномочий органов государственной

власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления,

относящихся к предмету их ведения.

На основании изложенного Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Пункт 1 статьи 58 и пункт 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа

1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22

апреля 1996 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") не

противоречат Конституции Российской Федерации.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Э.М. АМЕТИСТОВА ЭТОМУ

ДЕЛУ[8]:

Что касается оспариваемых в данном деле положений указанного закона,

устанавливающих предельные сроки проведения выборов представительных

органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также

выборов должностных лиц местного самоуправления (пункт 1 статьи 58) и

предельные сроки сохранения полномочий глав местных администраций (глав

местного самоуправления) (пункт 2 статьи 59), то они, на первый взгляд,

преследуют конституционные цели. Можно предположить, что, внося в закон эти

нормы, законодатель намеревался стимулировать и ускорить процесс выборов

представительных органов местного самоуправления и их должностных лиц там,

где эти органы и лица не были избраны до вступления в силу рассматриваемого

закона, и замены глав местных администраций (глав местного самоуправления),

назначенных на должность не в соответствии с данным законом, выборными

главами местных администраций (главами местного самоуправления), что должно

закону соответствовать. Тем самым законодатель, по-видимому, стремился

способствовать осуществлению прав граждан участвовать в управлении делами

государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать

и быть избранными в органы местного самоуправления (части 1 и 2 статьи 32

Конституции) на периодических выборах (часть 1 статьи 21 Всеобщей

Декларации прав человека, статья 25 Международного пакта о гражданских и

политических правах).

Однако анализ содержания указанных положений пункта 1 статьи 58 и

пункта 2 статьи 59 Закона "Об общих принципах", а также практики их

применения приводит к выводу о том, что достижение конституционных целей

осуществляется в законе не соответствующими Конституции методами, а потому

не дает желаемых результатов.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по

рассматриваемому делу разъясняется, что оспариваемые положения Закона "Об

общих принципах" по своему характеру и направленности принадлежат к

предписаниям, связанным с вступлением в силу этого закона, с определением

порядка его реализации и обеспечением формирования институтов местного

самоуправления "в соответствии с общими принципами организации местного

самоуправления, установленными Конституцией Российской Федерации и данным

Законом". Но сравнение указанных положений с другими статьями Закона "Об

общих принципах" не позволяет сделать вывод о таком соответствии. Из пункта

1 статьи 8 закона следует, что муниципальное образование имеет устав,

который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и

принимается представительным органом местного самоуправления или населением

непосредственно (пункт 2 статьи 8). В уставе, в частности, указываются

порядок формирования органов местного самоуправления и срок полномочий

депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других

выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного

самоуправления (подпункты 4 и 6 пункта 1 статьи 8).

В пункте 1 статьи 16 Закона "Об общих принципах" устанавливается, что

уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы

муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего

деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории

муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц

местного самоуправления. При этом сроки полномочий главы муниципального

образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления

определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами

субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 16).

Тем самым Закон "Об общих принципах" в полном соответствии со статьями

12, 130, частью 1 статьи 131, статьей 133 Конституции Российской Федерации

включает вопросы структуры и порядка формирования (в том числе назначения

сроков выборов) органов местного самоуправления, установления сроков

полномочий представительных органов местного самоуправления, членов других

выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного

самоуправления (в том числе глав муниципальных образований) в

исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации и находящихся на

их территории муниципальных образований.

Поэтому установление федеральным законом каких-либо фиксированных

сроков выборов представительных органов местного самоуправления и их

должностных лиц, а также предельных сроков сохранения полномочий глав

местных администраций (глав муниципальных образований) - будь то конкретные

даты выборов или рамочные сроки, установлены они только на переходный

период или постоянно - сужает возможности для самостоятельного определения

в уставах муниципальных образований соответствующих сроков, умаляет тем

самым право на самостоятельное осуществление самоуправления, а потому

противоречит вышеизложенным положениям рассматриваемого закона и,

следовательно, соответствующим статьям Конституции, на которых они

основаны. Это означает, что оспариваемые положения статей 58 и 59 Закона

"Об общих принципах" не входят в рамки понятия "общие принципы организации

системы органов местного самоуправления" в смысле пункта "н" части 1 статьи

72 Конституции и их включение в данный закон не соответствует Конституции.

В постановлении Конституционного Суда далее указывается, что

установление предельного срока выборов, а также предельного срока

сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного

самоуправления) в оспариваемых нормах статей 58 и 59 Закона "Об общих

принципах" может рассматриваться и как определенная гарантия

конституционного права народа на осуществление своей власти через органы

местного самоуправления и избирательных прав граждан. "Регулирование и

защита такого рода прав, - указывается в постановлении, - согласно статье

71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации находится в ведении

Российской Федерации, а их защита в соответствии со статьей 72 (пункт "б"

части 1) - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов".

Отсюда также делается вывод о конституционности установления

соответствующих гарантий в федеральном законе тем способом, которым это

сделано в статьях 58 и 59 Закона "Об общих принципах".

Однако если считать, что фиксированные рамочные сроки выборов и

сохранения полномочий, предусмотренные в этих статьях, установлены в

пределах компетенции по регулированию и защите прав человека и гражданина

согласно статьям 71 и 72 Конституции, то такое регулирование, во всяком

случае, не должно приводить к какому-либо ограничению или умалению права

граждан на осуществление местного самоуправления, поскольку в Российской

Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и

свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55 Конституции). А такое

умаление права на самостоятельное осуществление местного самоуправления

нормами пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Закона "Об общих принципах"

отмечено выше.

Кроме того, положения о компетенции Федерации и о совместной

компетенции Федерации и ее субъектов в сфере регулирования и защиты прав и

свобод человека, содержащиеся в пункте "в" статьи 71 и пункте "б" части 1

статьи 72 Конституции, предполагают принятие и применение мер, которые

действительно способствуют такой защите. В этой связи следует коснуться

практической реализации оспариваемых положений Закона "Об общих принципах",

поскольку в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального

конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"

Конституционный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный

смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему сложившейся

правоприменительной практикой. А эта практика такова.

Из статистических материалов, представленных заявителями в

Конституционный Суд и приобщенных к делу, следует, что по состоянию на 1

мая 1996 года законы или временные положения о выборах в органы местного

самоуправления были приняты в 47 из 89 субъектов Российской Федерации. При

этом в 32 из них такие акты были приняты еще до вступления в силу Закона

"Об общих принципах". Таким образом, за шесть месяцев, предоставленных

законом в целях реализации положений пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи

59, то есть с сентября 1995 года по февраль 1996 года, законы или временные

положения о выборах в органы местного самоуправления были приняты лишь в 15

субъектах Российской Федерации. За этот же период выборы органов местного

самоуправления и соответствующих должностных лиц были проведены в 21

субъекте Российской Федерации, причем в части из них эти выборы проводились

на основе актов, принятых еще до принятия вышеуказанного закона.

Эти данные свидетельствуют о весьма невысокой эффективности

оспариваемых норм Закона "Об общих принципах", рассчитанных, по мнению

Конституционного Суда, на обеспечение формирования институтов местного

самоуправления в переходный период. Представляется, что вместо

использования предоставленного законом шестимесячного срока в целях

стимулирования процесса становления органов местного самоуправления

правоприменительная практика восприняла этот срок для затягивания такого

процесса и фактического поощрения бездействия органов власти и должностных

лиц, ответственных за формирование выборных органов местного

самоуправления. По нашему мнению, нет гарантий того, что такую же роль не

будут играть и поправки, принятые 22 апреля 1996 года Федеральным законом о

внесении изменений в Закон "Об общих принципах", в соответствии с которыми

период проведения выборов в представительные органы местного самоуправления

и полномочия невыборных глав местных администраций (глав местного

самоуправления) продлены с шести до шестнадцати месяцев.

Все это приводит к выводу о том, что даже если обосновывать внесение

оспариваемых норм в Закон "Об общих принципах", руководствуясь пунктом "в"

статьи 71 и пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции, то данные нормы не

способствовали эффективной защите прав и свобод человека и гражданина, то

есть не достигли целей, поставленных в указанных положениях Конституции, а

потому не могут считаться соответствующими им.

Между тем предусмотренная в указанных конституционных нормах

федеральная компетенция по регулированию и защите этих прав и свобод могла

бы быть реализована посредством принятия более действенных мер, а именно

мер по установлению необходимой ответственности за их нарушение. Введение

таких мер предусмотрено в пункте 1 статьи 62 Закона "Об общих принципах",

где Правительству Российской Федерации было первоначально поручено не

позднее трех месяцев со дня вступления закона в силу разработать и

представить на рассмотрение Государственной Думы проекты законодательных

актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за

воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление,

включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения

выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного

самоуправления. Данное поручение не было выполнено в течение назначенного

срока и этот срок был продлен до четырнадцати месяцев упоминавшимся выше

Законом от 22 апреля 1996 года. В результате необходимые акты об

ответственности за неисполнение Закона "Об общих принципах" отсутствуют до

сих пор.

Представляется, однако, что именно незамедлительное введение жестких и

эффективных норм о такой ответственности (а не установление предельных

сроков проведения выборов и сохранения полномочий, к тому же продлеваемых

ввиду их неисполнения!) и могло бы стать реальной гарантией, как

соответствующих прав граждан, так и самого процесса развития системы

органов местного самоуправления в Российской Федерации.

14. ВЫВОД.

В ходе построения властных структур мы встречаемся с немалыми

трудностями, связанными с традиционным русским менталитетом, привычкой к

жесткой вертикали власти, и с целым рядом объективных интересов различных

властных органов, которые противодействуют процессу становления местного

самоуправления.

Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в

рамках формирования правового государства и гражданского общества в России,

а поэтому необходим поиск путей, юридических и организационных форм и

определенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного

самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему

демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах.

В целом можно позитивно оценить перспективы развития местного

самоуправления в Российской Федерации.

Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то,

что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде

(низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово-

экономической основы, некомплексность правового регулирования),

целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей

стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно.

15. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.93 г.

2. ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации” от 28.08.95 г. №154-ФЗ (в ред. от 17.03.97 г. № 55-ФЗ).

3. ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления” от 25.09.97 г. № 126-

ФЗ.

4. ФЗ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” от 6.07.91 г. №

1550-1 (в ред. от 28.08.95 г. № 154-ФЗ).

5. ФЗ “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” от 8.01.98

г. № 8-ФЗ.

6. ФЗ “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации

избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” от 26.11.96

г. № 138-ФЗ (в ред. от 22.06.98 г. № 85-ФЗ).

7. Налоговый кодекс Российской Федерации (ч.1) от 31.07.98 г. № 146-ФЗ.

8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.0798 г. № 145-ФЗ

9. ФЗ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27.12.91 г.

№ 2118-1 (в ред. от 31.07.98 г. № 150-ФЗ).

10. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность //

Государство и право № 2, 1996.

11. Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в

осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право, № 12,

1997, с.33-36.

12. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. // Государство и право,

1997, № 3, с.15.

13. Авакьян С.А. Местное самоуправления в Российской Федерации: концепция и

решения нового закона. // Вестник Московского университета. Серия

“Право”, 1996, № 2, с.19.

14. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. – М.,

1995.

15. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления (“Круглый

стол” в Институте государства и права РАН) // Государство и право № 5,

1997 c.33.

16. Иванченко А. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности

формирования // Право и экономика № 6, 1998, с.с. 4-7.

17. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России

// Государство и право, № 1, 1996, с.142.

18. Поляк Г.Б. О влиянии новых законодательных актов на местные финансы //

Закон и право № 5, 1998, с.с. 18-22.

20.09.98 г.

Костиков И.М.

-----------------------

[1] Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. – М.,

1995.

[2] Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность //

Государство и право № 2, 1996.

[3] См.: Особое мнение судьи Конституционного суда РФ Аметистова по делу о

проверке конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 ФЗ “Об общих принципах

организации местного самоуправления в РФ” от 28.08.95 г. (с изм. от

22.04.96 г.) // Постановление Конституционного суда РФ от 30.05.96 г. № 13-

П.

[4] Актуальные проблемы формирования местного самоуправления (“Круглый

стол” в Институте государства и права РАН) // Государство и право № 5, 1997

c.33

[5] См., например: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. //

Государство и право, 1997, № 3, с.15.

[6] См.: Авакьян С.А. Местное самоуправления в Российской Федерации:

концепция и решения нового закона. // Вестник Московского университета.

Серия “Право”, 1996, № 2, с.19.

[7] Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в

осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право, № 12,

1997, с.33-36.

[8] См. также гл.5 “Определение общих принципов местного самоуправления”

Страницы: 1, 2, 3, 4