Административная реформа в России

II. Порядок передачи государственных полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ

Исходя из положений Конституции РФ (ст. 78), федеральные министерства, службы и агентства как органы исполнительной власти РФ, независимо от того, в чьем ведении они находятся, могут быть субъектами, участвующими в передаче осуществления части полномочий.

На региональном уровне субъектами, участвующими в этой передаче, могут быть органы исполнительной власти субъектов РФ.

Возникают вопросы: зависит ли порядок передачи полномочий от организационно-правовой формы органа исполнительной власти - федерального и субъекта РФ? А если зависит, то в каком порядке федеральные министерства, службы и агентства могут передавать часть своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ <*>?

--------------------------------

<*> Постановлением Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" не уточняется, на какие именно (каких организационно-правовых форм) федеральные органы исполнительной власти распространяется действие настоящего порядка. Эта неопределенность усиливается и в связи с тем, что в положениях о федеральных органах исполнительной власти не указывается, могут ли они передавать свои полномочия. Исходя из административно-правового статуса федеральной службы и федерального агентства они находятся в ведении либо Президента РФ, либо Правительства РФ, либо федерального министерства. Следовательно, эти федеральные органы исполнительной власти ограничены в принятии различного рода решений. Но, насколько они ограничены, из действующего законодательства не ясно. В то же время очевидно, и федеральные службы, и федеральные агентства должны получить согласие вышестоящего органа власти, в ведении которого они находятся, на передачу полномочий, поэтому порядок передачи своих полномочий федеральным министерством и федеральной службой (или федеральным агентством) должен различаться.

Необходимо отметить, что ранее в этой сфере существовал правовой пробел. Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и Постановлением Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" этот пробел частично устранен. Но вопросы организационного характера, относящиеся к порядку передачи полномочий, все-таки остались.

Например, в законодательстве не определено, кто может являться инициатором передачи полномочий (федеральное министерство, ответственное за состояние дел в порученной сфере, федеральная служба или федеральное агентство, находящиеся в ведении Президента РФ или Правительства РФ, или соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ); не определены условия, при которых могут быть начаты процедуры, соответствующие порядку передачи полномочий; не ясно, насколько объективно и по каким критериям будут оцениваться результаты исполнения переданных полномочий; может ли осуществляться передача полномочий только в тех случаях, когда она разрешена конкретной нормой или таких норм быть не должно); не ясно, распространяется ли действие Постановления Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 на федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Президента РФ <*>.

--------------------------------

<*> Нормативный правовой акт, регламентирующий порядок подготовки, согласования и утверждения соглашений о передаче осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, отсутствует.

К сожалению, действующее законодательство не дает ответов на данные вопросы.

Ранее вопрос о передаче части полномочий мог решаться на законодательной основе. В законе или подзаконном нормативном правовом акте указывалось либо на право передачи полномочий (части полномочий) того или иного федерального органа исполнительной власти в виде их делегирования, либо на его запрет <*>. При этом порядок передачи мог определяться практически произвольно теми органами власти, которые подписывали соглашение.

--------------------------------

<*> Например, Постановлением Правительства РФ от 11.04.2001 N 285 "О лицензировании оценочной деятельности" устанавливалось, что лицензирующий орган вправе по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ делегировать часть своих полномочий по лицензированию оценочной деятельности органам исполнительной власти субъектов РФ. В ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 21.07.1997 N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" содержался запрет на право делегирования федеральным органом по управлению государственным имуществом своих полномочий. В Указе Президента РФ от 08.07.1997 N 694 "О мерах по реализации Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" содержался запрет на право делегирования своих полномочий Министерством топлива и энергетики РФ и т.д.

В настоящее время вопросов о порядке заключения подобных соглашений больше, чем ответов. К сожалению, в федеральном законодательстве нет четкой регламентации процедур начальной стадии передачи полномочий между органами исполнительной власти, механизма их взаимодействия при подготовке проектов соглашения и т.д.

Например, Тюменская область неоднократно инициировала подписание соглашения о передаче полномочий Министерством природных ресурсов РФ в части управления лесным фондом. Однако эти попытки не увенчались успехом, поскольку ответы МПР России сводились к тому, что в области есть территориальный орган, ведающий вопросами лесного хозяйства, и передавать области какие-либо полномочия в данной сфере нецелесообразно <*>.

--------------------------------

<*> Автором было проведено исследование в Департаменте промышленности, инвестиций и поддержки предпринимательства Тюменской области, в ходе которого была изучена переписка с федеральными органами исполнительной власти за период 2003 - 2004 гг.

Существует еще одна проблема, которая повлияет на порядок передачи полномочий: каким органам исполнительной власти субъектов РФ могут передаваться полномочия (их часть) федеральных органов исполнительной власти.

Конституционные нормы о том, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти, в основном получили свое развитие в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем часть вопросов о системе и структуре этих органов и их функциональном единстве с федеральными органами исполнительной власти не решена.

В отличие от федеральных, на уровне субъектов РФ отраслевые органы исполнительной власти не изменили своих организационных форм. Их количество и функции принципиально не изменились, и все вопросы отраслевого управления, контроля, оказания услуг решают одни и те же органы (департаменты, комитеты и (или) иные виды органов исполнительной власти).

В связи с этим возникают вопросы: должны ли, например, субъекты РФ создавать соответствующий орган по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, объединять свои органы исполнительной власти по здравоохранению и социальной защите, чтобы принять определенные полномочия, передаваемые им с федерального уровня?

То же касается и государственных услуг. Если на федеральном уровне государственные услуги теперь вправе оказывать федеральные агентства, означает ли это, что и субъекты РФ обязаны создавать специальные органы исполнительной власти (агентства субъектов РФ), чтобы "принять" соответствующие полномочия? Или этим будут заниматься существующие ныне отраслевые органы исполнительной власти субъектов РФ? Ответов пока в законодательстве найти не удалось.

Анализ практики показывает, что пока органы государственной власти субъектов РФ, подписывающие соглашения о передаче полномочий, по своему административно-правовому статусу различны. Например, с МЧС России соглашение о взаимной передаче полномочий подписали в одних случаях правительства субъектов РФ (Республик Тыва, Бурятия, Алтай и др.), в других - Государственный Совет (Республика Дагестан), в третьих - совет администрации (Красноярский край), т.е. стороной в договоре выступает не орган исполнительной власти, а высший исполнительный орган субъекта РФ, что не совсем правильно.

Вполне очевидно, что законодательно должно быть определено не только, кто из должностных лиц исполнительной власти подписывает соглашение о передаче полномочий, но и какой именно орган исполнительной власти субъекта РФ выступает стороной этого соглашения.

* * *

В заключение рассмотрим проблему различного толкования определений "делегирование полномочий" и "передача осуществления части полномочий", используемых в правоприменении.

Действительно, являются ли названные определения синонимами в юридическом смысле? Насколько правомерно законодатель использует их в одинаковом значении?

Необходимо отметить, что на протяжении последних 10 лет в законодательных и иных нормативных правовых актах определение "делегирование полномочий" употреблялось в смысле передачи полномочий <*> или запрета на их делегирование <**>.

--------------------------------

<*> См., например: Приказ МНС РФ от 09.03.2004 N БГ-3-07/188@ "О содержании штрихкода, наносимого на региональные специальные марки, и порядке его нанесения"; Приказ Минфина РФ от 19.12.2003 N 399 "О порядке проведения мониторинга бюджетного сектора"; Приказ МВД РФ от 15.09.2003 N 730 "Об утверждении Типового положения о Министерстве внутренних дел, Главном управлении, Управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации"; Постановление Минздрава РФ от 30.04.2003 N 85 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 1.2.1318-03".

<**> В Указах Президента РФ от 01.09.2000 N 1602, от 23.07.2003 N 827, от 24.11.2003 N 1384 содержатся запреты членам различного рода комиссий, советов или комитетов на делегирование своих полномочий.

Например, Постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021 "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации" установлено, что Федеральная энергетическая комиссия РФ вправе делегировать региональным энергетическим комиссиям регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям и определение размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа. Постановлением Правительства РФ от 18.10.2000 N 796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности" установлено, что Министерство образования РФ вправе делегировать государственным органам субъектов РФ полномочия по контролю за соблюдением лицами, находящимися на их территории и имеющими лицензию Минобразования России, лицензионных требований и условий.

Нормы о возможности делегирования полномочий в смысле их передачи активно развивались федеральными органами исполнительной власти в ведомственных нормативных актах.

В решениях судебной власти определение "делегирование полномочий" употребляется в различных значениях. Например, Конституционным Судом РФ "делегирование полномочий" употребляется в смысле установления (определения) полномочий органов власти, в том числе органов исполнительной власти <*>. Но иногда в решениях данного Суда речь идет о "пределах делегирования" в значении конкретные полномочия федеральных органов исполнительной власти <**>, о "делегированном регулировании", о "делегированном правотворчестве" <***>.

--------------------------------

<*> Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 N 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в ред. от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" определение "делегирование полномочий" употребляется в значении установления Конституцией РФ полномочий органов государственной власти субъектов РФ по правовой регламентации избирательных правоотношений. Постановлением Конституционного Суда РФ от 22.11.2001 N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 16 Закона Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" в связи с жалобой гражданина В.П. Редекопа" определение "делегирование полномочий" употребляется в значении "запрета на закрепление (передачу) полномочий органам исполнительной власти устанавливать какие-либо налоговые платежи". Постановлением Конституционного Суда РФ от 06.04.2004 N 7-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в связи с жалобой Международной общественной организации "Ассоциация морских лоцманов России" и Автономной некоммерческой организации "Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга" определение "делегирование полномочий" употребляется в значении "установления соответствующих полномочий Правительства РФ".

<**> В частности, речь идет о праве федеральных органов исполнительной власти издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

<***> Например, в Определении Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 258-О "По жалобам акционерного общества "Энергомаш" и открытого акционерного общества "Табачная фабрика "Омская" на нарушения конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 8 Закона Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость" указывается, что "пределы делегирования законодателем полномочий в налоговой сфере определяются Конституцией Российской Федерации". См. также Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации".

Верховный Суд РФ употребляет определение "делегирование полномочий" в значении установления полномочий <*> и в значении передачи (делегирования) полномочий <**>.

--------------------------------

<*> См., например: решение от 25.06.2001 N ГКПИ00-1448 об оставлении без удовлетворения жалобы о признании недействительными пунктов 1, 4 Постановления Правительства РФ от 31.12.95 N 1310, пункта 13 Положения, утвержденного Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.05.90 N 179.

<**> См., например: решение от 24.04.1998 N ГКПИ 98-103 об отказе в удовлетворении жалобы о признании незаконным Постановления Правительства РФ от 19.12.1997 N 1607 "О внесении дополнений в Постановления Правительства РФ от 30 июля 1993 г. N 745; Определение от 15.05.2003 N КАС03-167 об оставлении без изменения решения Верховного суда РФ от 12.02.2003 N ГКПИ03-49.

Высший Арбитражный Суд РФ определение "делегирование полномочий" употребляет в значении передачи полномочий <*>.

--------------------------------

<*> Например, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.02.1998 N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" указано, что Правительство РФ может делегировать определенные полномочия в отношении объектов федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, определенном Федеративным договором и законами Российской Федерации. При этом арбитражным судам необходимо устанавливать, были ли делегированы Правительством РФ его полномочия по распоряжению федеральным имуществом конкретному органу исполнительной власти. Письмом Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.09.1997 N С5-7/ОЗ-600 "О Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" сообщалось, что федеральный орган по управлению государственным имуществом не вправе делегировать свои полномочия, определенные названным Законом.

По всей видимости, и правоприменителям, и органам судебной власти не ясно, какое юридическое (правовое) значение должны иметь определения "делегирование полномочий" и "передача полномочий", применяемые в отношении органов исполнительной власти, и в каких случаях их употребление будет правильным.

Как известно, передача полномочий органам исполнительной власти может осуществляться в виде наделения или делегирования.

Наделение полномочиями означает их передачу в виде установления (правового закрепления) тех или иных полномочий за определенными органами власти, а делегирование полномочий - их передачу специальным правовым актом.

Наделение полномочиями, как правило, осуществляется законом, но иногда - и подзаконным нормативным правовым актом Президента РФ или Правительства РФ. В таких случаях отраслевым законом за органами исполнительной власти или за субъектами РФ закрепляются полномочия, которые должны осуществляться федеральным центром, однако по различного рода причинам они передаются на уровень субъектов РФ <*>.

--------------------------------

<*> В последнее время проявляется тенденция замены договорного пути передачи полномочий (их части) федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и по предметам ведения Российской Федерации законодательным установлением. В федеральных законах за органами исполнительной власти субъектов РФ закрепляются полномочия, ранее осуществляемые федеральными министерствами и ведомствами. То есть законодатель как бы пытается "заморозить" договорную передачу полномочий в системе исполнительной власти. Полагаем, что это не совсем правильно. Во-первых, при слабо организованной "вертикали в исполнительной власти" реальный и своевременный контроль за надлежащим выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ закрепленных за ними федеральным законом полномочий (их части) практически невозможен, поскольку переданные полномочия "рассматриваются" как собственные полномочия этих органов, установленные федеральным законом. Во-вторых, если федеральными законами будут передаваться полномочия по предметам ведения Российской Федерации, то отсутствие системы контроля может повлиять на качество их выполнения. В-третьих, ненадлежаще исполняемые полномочия в подобных случаях можно изъять, только изменив соответствующий федеральный закон, что существенно усложняет процесс восстановления и обеспечения выполнения того или иного государственного полномочия.

Считаем, что договорной путь (заключение соглашений) должен превалировать над иными формами передачи федеральными органами исполнительной власти полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ, поскольку при договорной передаче учитываются социально-экономические, культурные, а иногда и географические особенности того или иного субъекта РФ. Договорной путь позволит оперативно решать проблемы, которые могут возникнуть при осуществлении органами исполнительной власти субъектов РФ полученных от федерального центра полномочий (их части). При наличии определенных условий этот путь позволит проконтролировать качество осуществления переданных полномочий. Более того, контролировать могут и органы власти, передавшие часть своих полномочий, и Правительство РФ. Для успешной реализации договорных отношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо лишь детализировать порядок передачи полномочий между этими органами власти.

Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти (их части) органам исполнительной власти субъектов РФ в случаях, когда она должна обеспечить развитие различного рода процессов или надлежащее государственное управление (по другим причинам) в конкретном субъекте РФ, как правило, осуществляется посредством их делегирования <*>.

--------------------------------

<*> Считаем, что передача полномочий между органами исполнительной власти в порядке реализации положений ст. 78 Конституции РФ может осуществляться только в виде делегирования полномочий.

Однако из-за нечеткого правового толкования определенных терминов и понятий, а также недостаточной правовой регламентации порядка передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ способ передачи не всегда определяется верно.

Например, исходя из названия Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15.02.1994 можно предположить, что речь идет о передаче полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации органам исполнительной власти Республики Татарстан. Однако содержание названного Договора относится к разграничению полномочий органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан. Вполне очевидно, что слова "взаимном делегировании" в рассматриваемом Договоре не только неправильно использованы, но и вносят неясность в характер Договора и толкование тех статей Конституции РФ, на основе которых и заключен данный акт публично-правового характера (ст. 11 или 78).

Необходимо отметить, что использование специальных терминов при регламентации порядка передачи полномочий между органами исполнительной власти должно иметь определенную унификацию и эти термины (определения, понятия) должны быть единообразны. В противном случае невозможно различить, что именно является предметом публично-правового договора (соглашения) между органами государственной власти, а следовательно, и определить, каков должен быть порядок передачи или осуществления части тех или иных полномочий между органами государственной власти и контроля за их исполнением.

III. Предложения и рекомендации о порядке передачи государственных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ и совершенствовании порядка их передачи

Для приведения законодательства в состояние сбалансированности, единообразного его понимания и применения терминов (определений, понятий), а также регламентации большинства аспектов передачи полномочий в исполнительной власти необходимо:

1) внести в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ дополнения, указывающие:

а) на цели передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, исходя из которых могут применяться те или иные принципы, либо на лиц, определяющих эти цели или принципы;

б) на положения о том, что передача части полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ может осуществляться путем их делегирования на основании только прямого указания на такое право в законодательстве РФ;

в) на то, что такая передача осуществляется либо по предметам ведения Российской Федерации, либо только по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

г) на то, что в отношении федеральных органов исполнительной власти, которые находятся в ведении Президента РФ, порядок подготовки и согласования проектов соглашений, порядок их утверждения, а также порядок внесения в них изменений и (или) дополнений определяются Президентом РФ;

2) в Постановлении Правительства РФ от 01.03.2004 N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" необходимо:

а) более подробно регламентировать порядок инициирования передачи полномочий органами исполнительной власти;

б) определить условия, при которых могут быть начаты процедуры, соответствующие порядку передачи полномочий;

в) установить критерии объективности и принципы оценки результатов исполнения переданных полномочий, принцип (способ) определения объемов частей передаваемых полномочий и т.д.;

3) в положения о федеральных министерствах, федеральных службах и (или) федеральных агентствах внести дополнения, указывающие на право:

а) передачи (делегирования) части полномочий и каких именно либо на запрет передачи (делегирования) закрепленных за ними полномочий (их части) органам исполнительной власти субъектов РФ;

б) заключения договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ в целях взаимодействия и сотрудничества для решения определенных проблем с правом объединения для этого материальных и финансовых средств;

4) дополнительно разработать:

типовые регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, передавших полномочия;

типовые соглашения о передаче полномочий между органами исполнительной власти, характеризующихся особенностями управления в различных отраслях (областях) и сферах.

Раздел II. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 1. ТИПОЛОГИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Федеральные органы исполнительной власти представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ и ст. 1 Закона о Правительстве РФ ведущую роль в системе федеральных органов исполнительной власти исполняет Правительство РФ, являясь коллегиальным органом. Разнообразие федеральных органов исполнительной власти объяснимо дифференциацией и специализацией их функций, выражаемых в управлении, координировании, регулировании и осуществлении контроля в порученных им сферах.

В зависимости от характера, объема и содержания полномочий федеральные органы исполнительной власти подразделяются на органы общей, отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Правительство РФ, которое является органом общей компетенции, осуществляет и обеспечивает общее руководство экономикой, социально-культурной, политической и административной сферами, разрабатывает и обеспечивает исполнение государственного бюджета, защиту интересов государства, охрану собственности и общественного порядка, проводит меры по обеспечению защиты прав и свобод граждан, охране государственной безопасности и т.д. и реализует иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Иными словами, Правительство РФ должно осуществлять государственное управление.

Правительство РФ функционирует посредством работающих под его руководством федеральных органов исполнительной власти отраслевой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, комитеты, агентства, надзоры, службы и т.д.), которые руководят отдельными отраслями государственного управления.

Разнообразие сфер и отраслей управления предполагает решение такой важной и актуальной проблемы, как установление типологии федеральных органов исполнительной власти, представляющей собой стабильную и обоснованную систему органов с определенными правовым статусом, целями, видами и объемом выполняемых функций и полномочий с учетом их места и роли в государственном регулировании. Закрепление данной типологии является ядром проекта закона "О федеральных органах исполнительной власти". Только после законодательного закрепления правового статуса федеральных органов исполнительной власти можно будет их функционально разграничить в рамках собственной компетенции.

За последние несколько лет система федеральных органов исполнительной власти менялась несколько раз: если обозначить крупными временными блоками, то это - от Указов Президента РСФСР от 28.11.1991 N 242 "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР", от 14.08.1996 N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти", от 17.05.2000 N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" до Указа N 314.

Рассматривая структуру федеральных органов исполнительной власти, основываясь на указах Президента РФ в период 1996 - 2000 гг., следует выделить следующие их основные структурные звенья: федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, иные федеральные органы исполнительной власти (например, Главное управление специальных программ Президента РФ, Комитет по финансовому мониторингу). Вместе с тем не исключены были и дальнейшие уточнения в системе федеральных органов исполнительной власти путем издания соответствующих указов Президента РФ.

Так, согласно данным указам федеральное министерство являлось отраслевым органом, который проводит государственную политику и осуществляет управление в установленной сфере деятельности, а также координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Государственный комитет осуществлял межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Федеральные комиссии (Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и Федеральная энергетическая комиссия) по своему управленческому назначению и правовому статусу оказались полностью приравненными к государственным комитетам. В положениях о них отсутствовало только упоминание о "межотраслевой координации". Соответствующие федеральные службы (ФСБ, Фельдъегерская служба, Архивная служба и т.д.) мало чем отличались от министерств и комитетов, так как, по сути, осуществляли либо отраслевые функции (пограничная служба), либо межотраслевые (служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды). В общем виде можно было выделить следующие функции, осуществляемые службами:

1) государственное управление в соответствующей сфере (например, архивная служба, служба железнодорожных войск);

2) контрольные (надзорные), разрешительные функции (например, служба по финансовому оздоровлению и банкротству; например, Госгортехнадзор России, Госатомнадзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности);

3) специальные функции (фельдъегерская служба).

Исходя из вышеприведенных примеров, можно заключить, что структура федеральных органов исполнительной власти была перегружена дублирующими функциями, не проводилось разграничения по правовому статусу между комитетами, службами, комиссиями и министерствами. Система была громоздкой и требовала реструктуризации.

В соответствии с Указом N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Данный Указ закрепил трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, где координирующими и определяющими государственную политику в соответствующей сфере (области) являются федеральное министерство и находящиеся в его ведении федеральная служба и (или) федеральное агентство. В результате реорганизации структуры и системы федеральных органов исполнительной власти было сокращено большое количество министерств и осуществлено их укрупнение.

В настоящее время существуют 16 федеральных министерств вместо 30. Компетенция упраздненных ведомств была распределена между созданными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с возложенными на них функциями.

Таким перераспределением государственных функций предполагалось, напомним, исключить избыточные и дублирующие функции и внести определенную ясность в деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти, повысить их ответственность.

Цель данной функциональной реструктуризации заключается в создании более эффективной и четкой системы государственного управления. Так, дифференцированы функции федеральных органов исполнительной власти. За федеральными министерствами закрепились функции <*> по выработке государственной политики, нормативному правовому регулированию, координации находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, осуществлению внутриведомственного контроля за ними. Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные функции в порученной сфере (области) деятельности. Федеральные агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом.

--------------------------------

<*> В настоящее время согласно нормам Указа N 314 функции министерства по управлению в соответствующей сфере заменены выработкой государственной политики и функцией координации, которая обеспечивает слаженность работы находящихся в его ведении федеральных органов исполнительной власти - федеральных служб и федеральных агентств.

В ведении Президента РФ остались, как и ранее, 5 министерств (МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России), а также некоторые федеральные службы (в частности, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ) и федеральные агентства (Управление делами Президента России, Главное управление специальных программ Президента России) <*>. Правительство РФ руководит 10 министерствами с находящимися в их ведении федеральными службами и агентствами. Кроме того, в непосредственное ведение Правительства РФ входят соответствующие федеральные службы и федеральные агентства (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам и др., Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство).

--------------------------------

<*> Президент РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, иностранных дел, юстиции и т.д., как непосредственно, так и через федеральных министров / Федеральный конституционный закон от 19.06.2004 N 4-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации".

Согласно Указу N 314 существуют два вида федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляют Президент РФ и Правительство РФ <*>. Правовой статус данных органов исполнительной власти отличают а) принцип непосредственной подчиненности и б) то, что порядок утверждения положений о данных органах, взаимодействии друг с другом, назначении их руководителей осуществляется либо Президентом РФ, либо Правительством РФ. Что касается федеральных служб, находящихся в ведении Президента РФ, то помимо контрольных на них также возложены специальные функции - в области обороны, государственной, общественной безопасности и т.д. В случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, федеральная служба вправе осуществлять в установленной сфере нормативно-правовое регулирование, управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Исходя из своего функционального назначения данные федеральные органы исполнительной власти "выпадают" из правового статуса федеральных служб.

--------------------------------

<*> В свою очередь, федеральные министерства осуществляют непосредственное руководство находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Посредством закрепленных за федеральным министерством функций оно обеспечивает единство деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Руководит федеральным министерством Правительство РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту РФ в соответствии с законодательными актами РФ. Вместе с тем следует отметить, что федеральное министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также управлять государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.

Основными целями деятельности федерального министерства являются: участие в разработке и реализации государственной политики применительно к соответствующей отрасли (сфере); анализ состояния и тенденций развития в соответствующей отрасли (сфере); оценка и формирование правовых и экономических условий, способствующих повышению эффективности деятельности предприятий, учреждений, организаций по профилю отрасли (сферы), проведению структурных преобразований в отрасли (сфере) деятельности федерального министерства; обеспечение реализации федеральных законов и контроль за их исполнением в отрасли (сфере).

В отношении находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств министерству предоставлены достаточно широкие полномочия. В частности, федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проекты положений об этих органах, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; вносит в Минфин России предложения по финансированию федеральных служб и федеральных агентств, дает подведомственным службам и агентствам поручения и контролирует их исполнение во исполнение поручений Президента РФ и Председателя Правительства РФ.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14